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城市地理學是人文地理學中發展最快的學科之一．從全球看，20世紀80年代以來，城市地理學的多元化趨勢日益明顯［10］，全球化、信息革命、網絡化的浪潮席卷全球，全球城市、網絡信息空間等成為新的研究領域．從國內看，城市區域化、城市連綿區的趨勢明顯，城鄉統籌發展的局面正在形成，城市群規劃、都市圈規劃不斷推出，由此引發的研究范圍不斷拓展，研究尺度不斷擴大，其時代性較以往任何時候都明顯．這些成果已經或者正在對我國的經濟社會發展產生重大影響．顯然，城市地理學教學應及時更新教學內容，將最新的研究進展納入到課堂教學中，以更好地推動城市地理學在經濟社會發展中的應用．而當前的城市地理學教學，大多拘泥于教材，教學內容更新較為緩慢，特別是在新型城鎮化過程中，應增加城鄉協同發展的教學內容，但僅有個別院校的教學內容涉及該內容，教學中依然是有“城”無“鄉”．
1．2重理論教學，輕實踐教學和方法論教學
我國的高等教育已基本實現了由“精英教育”到“大眾教育”的轉變，絕大部分高校應緊跟社會需求，以培養應用型人才為主要任務．而受“理論灌輸式”等傳統教學模式以及教學經費短缺等因素影響，高校教學中“重理論教學、輕能力培養”的問題依然明顯．在城市地理學教學中，表現為強調掌握基本概念與理論體系，而對提高學生動手實踐能力，對由知識到能力轉變有關鍵作用的實踐教學和方法論教學涉及較少，特別是忽視城市地理學日趨強調定量和計量手段的潮流，即使在教學過程中設置了相應的環節，也多以認知性為主，極少有針對性的、綜合性強的設置課程設計、城鄉調查實習或強調定性定量相結合的綜合性作業等，學生的工程訓練程度不足，對所學內容多停留在認知層次上，理論與實踐脫節，應用不靈活，動手能力差，很難將理論方法轉化為技能，這既限制了課程的實踐性和應用性，也影響了學生就業技能的提高．
1．3案例教學存在較多問題，案例選擇缺乏系統性
城市地理學與經濟社會發展聯系緊密，具有很強的實踐性和實用性，這也為開展案例教學提供了豐富的案例來源，使得案例教學法成為教學中應用最為廣泛的方法之一．在實際教學過程中，選用案例的時候，往往過多的考慮案例的典型性，忽視前后教學內容間的聯系，不同的教學內容選用不同區域的案例．這雖然在一定程度上起到了案例教學應有的作用，但選用不同區域的案例，由于案例的背景不同，每個案例都要花費大量時間介紹，不僅占用寶貴的教學時間，而且學生明顯缺乏感性的直觀認識，增加了其學習壓力．更為關鍵的是忽視了各章節內容上的聯系緊密、關聯性強的特點，選用不同案例，不能體現教學內容的關聯性，割舍前后章節知識間的連貫性，也掩蓋了城市地理學的系統性，學生很難通過不同區域的案例建立起各教學內容間的聯系，使案例分析大多停留在淺層次上，制約學生綜合能力的提高．
1．4現有教材存在較多不足
目前，國內城市地理學教學多選用由許學強、周一星、寧越敏合編的《城市地理學》（第二版），該教材最大的特點在于闡述理論時，引用了大量最新學術研究成果，涉及到很多公式的推斷以及海量數字的整理［5］，但教材仍然有不足．（1）我國城鎮設置模式多樣，這是導致學生對城鄉劃分、城市地域、城鎮人口統計相關概念內涵不清的重要原因；（2）我國有按戶籍統計和按居住地統計兩個人口統計標準，與之相關的城鎮人口、常住人口、非農業人口等既緊密聯系，又有明顯區別，有必要對其辨析；（3）雖敘述了城市產生與發展的區域經濟地理條件，但缺乏對內在機制及經濟發展水平與城市發展之間關系的解釋，而這一部分內容對于城鎮化道路的選取極為重要；（4）城鎮體系的規模、職能、空間結構互為聯系，理應對城鎮體系的概念、特征、發展機制、類型、相互作用關系系統及城市群做出系統闡述；（5）缺乏對城鄉統籌發展、城鎮化進程與資源環境效應的闡述；（6）雖然各章節中有研究方法與手段的敘述，但較為零散，如果能將研究方法與手段作為獨立章節闡述，則效果會更加理想．
2經濟社會發展對城市地理學教學提出新要求
2．1城市地理學教學改革的時代背景
2．1．1我國亟需城鄉規劃人才我國正處于經濟轉型升級的重要時期和城鎮化深入發展的關鍵時期［11］．一方面，經濟的快速發展，工業化與城鎮化進程深入推進，人民生活水平大幅提高，綜合國力顯著增強，社會結構轉型不斷加速．另一方面，發展中的深層次矛盾不斷凸顯，長期以來的城鄉分離政策和城鄉規劃脫節導致城鄉差距不斷擴大，城鄉二元結構加深［12］，工業化與城鎮化引發的資源環境約束不斷增強，主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續．當前，城鎮化已成為我國經濟發展的主要推動力［13］，也是實現可持續發展的總抓手［14］，諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨更是將我國城鎮化列為21世紀影響世界的最大兩件事之一［15］．我國提出走新型城鎮化道路，將城市與鄉村統籌發展作為國家的中長期發展戰略，并頒布《城鄉規劃法》，編制《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》等法律、規劃，以促進城鄉協同發展，推進新型城鎮化．顯然，我國亟需大量具有扎實的城鄉規劃理論和技能，能從事城鄉規劃、城鎮化與城鎮體系規劃工作的應用型人才．
2．1．2高校畢業生就業形勢嚴峻1999年，我國高校實行擴招政策．高校招生規模的擴大雖然為經濟社會發展培養了更多的具備較高素質的勞動力，但也帶來一系列問題，如辦學條件壓力大、人才培養目標定位不準、培養方案與社會需求脫節，造成培養的人才質量大受影響［16］，不能滿足社會需求，這必然制約學生的就業．自2008年以來，受國際經濟持續低迷及我國經濟結構轉型升級等因素的影響，我國經濟增長速度明顯放緩，經濟下行壓力不斷擴大，加之數以百萬計的農民工進城務工和企業對高校畢業生提出的更高要求等，高校畢業生的就業形勢較以往任何時候都更加嚴峻．
2．2城市地理學教學改革必要性分析
人文地理與城鄉規劃專業由原資源環境與城鄉規劃管理專業拆分而來，旨在培養能從事城鄉規劃與土地規劃管理的應用型人才．作為該專業的核心課程，城市地理學在城鎮化水平測度、城鎮化進程及資源環境效應、城鎮體系規劃、城市可持續發展、城市擴展與土地利用等內容上，可供選擇的教學實踐切入點多，可操作性強，綜合訓練程度高．課程將經濟地理學、人文地理學等理論課程與區域分析與規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等規劃課程有機銜接起來，并且與地圖學、GIS、RS、地學統計等技術課程聯系緊密，在整個人才培養方案中起著從理論到實踐、從知識到技能轉變的關鍵環節，是人文地理與城鄉規劃專業培養城鄉規劃與土地規劃管理領域應用型技能人才的主要載體和平臺，對提高學生綜合能力，特別是實踐訓練上作用突出．但如前所述，當前的城市地理學教學仍然存在諸多問題，這與課程在專業人才培養方案中的核心地位明顯不符．因此，城市地理學教學必須緊扣時代要求，以市場需求為導向，圍繞應用型人才的專業培養目標，以能力培養為核心，注重學生的綜合素質提高，結合教學過程中存在的問題，從教學理念、教學內容、教學方法、實踐教學等方面進行系統的教學改革．
3城市地理學教學改革設想
3．1更新教學理念
教學理念是課程教學改革的核心問題．就城市地理學而言，其教學理念就是要樹立教學服務就業、提高就業技能、增加就業機會的思想．在教學目標上，要以服務國家和地方經濟社會發展為方向，在應用型技能人才的培養目標指引下，摒棄以傳授理論為主的錯誤觀點，以提高學生的綜合能力與素質為核心，以工程化訓練為重點，強化學生的綜合分析能力、規劃制圖能力、野外調查能力、定量計量能力訓練，讓學生在解決問題的過程中活化知識，系統掌握課程的基本理論與方法，達到靈活應用的效果，提高學生的專業技能和職業關鍵能力．在師生關系上，要樹立以學生為主體，建立新型的人才觀念和師生關系，充分發揮學生的主觀能動性，提倡學生自主學習．在課程考核上，更新考試模式，改變以往重理論、輕能力的局面，以考核能力為重點，弱化對基本概念、基本理論的考核，強化關于理論與方法應用的考核，加大實踐教學環節在考核中的占比．
3．2優化理論教學內容
應緊扣我國當前的經濟社會發展，本著“原理—方法—實踐”的主線，突出課程的實踐性與實用性．從以下幾個方面優化理論教學內容：（1）城市概述部分，增加我國城鎮設置模式，為城市地域、城鎮人口統計等相關概念的講述奠定基礎；增加城鎮人口、城鎮非農業人口、常駐人口及建成區、城市規劃區等內容．結合我國行政體制改革，增加市帶縣和省管縣的優劣勢分析；（2）城市產生與發展部分，增加城鎮發展的內在經濟機制及經濟發展水平與城市發展的關系；（3）城鎮化部分，進一步充實城鎮化水平的測定與預測方法，增加城鎮化進程的資源環境效應分析；（4）增加研究方法與研究手段內容，特別是定量計量化和GIS、RS手段；（5）增加城鎮體系，介紹城鎮體系的規模結構、職能結構及空間分布之間的內在關系，系統闡述城市群的內涵、特征、類型、判別等；（6）增加城鄉統籌發展內容，包括內涵、評價、途徑、模式等，增加城鄉結合部；（7）刪除理論性過強的城市經濟區及應用較少的城市市場空間、社會空間和感應空間等，內部空間結構僅保留城市地域結構模式、CBD、開發區．
3．3構建課程內外結合的實踐教學環節
實踐教學是理論聯系實際，培養學生實踐能力的重要途徑，也是檢驗學生對所學知識靈活應用狀況的重要手段．城市地理學具有很強的實踐性，必須加強實踐教學環節，強化學生的“工科化”訓練，培養學生分析問題和解決問題的能力．根據應用型人才培養目標的需要，從以下幾個方面設計實踐教學：（1）設置課程設計，內容可以考慮與其他章節練習緊密、綜合性強的區域城鎮體系規劃，該部分注重培養學生對所學知識的綜合應用能力；（2）大型課程作業（課程論文），可以考慮區域城鎮化水平的測定與預測、區域城鎮體系職能結構、城市可持續發展水平測定等，該部分以培養學生對實際問題的綜合分析能力以及定量計量化能力為主；（3）相關專題圖制作，如城市大中小位置分析圖、城市區位圖、城鎮體系現狀圖、規劃圖、城市建成區范圍與城市行政區域等，該部分以培養學生規劃制圖能力與綜合分析能力為主；（4）城鄉區域調查，可以針對城市的內部空間結構、城市發展與區域交通及經濟發展關系、城鄉結合部、城市實體地域調查等內容，該部分以培養學生野外調查相關技能訓練為主；（5）選擇優秀學生參與教師科研以及大學生科研立項，這部分以培養學生創新精神和自主學習能力．
1.管理手段滯后，界線嚴肅性不足
一是城市開發邊界在當前我國的城市建設與管理中具有多種形式。2006 年新版的《城市規劃編制辦法》明確提出在城市總體規劃綱要及中心城區規劃中要“研究城市增長邊界”，用以限制城市的發展規模和劃定城市的建設范圍。但目前國內各大城市的規劃中， 實際上沒有完全引入“城市增長邊界”的概念， 有的只是限建區方面的研究。如香港在《香港2030年規劃遠景與策略》中提出“我們會劃出一些發展”。實際的城市規劃方案中，中心城區的規劃范圍、研究范圍具備城市開發邊界的空間形態特征，但缺乏政策限制手段。真正起到強制性作用的，是規劃劃定的“四線三區”，用以限定建設用地的具體規模和范圍。由于缺乏技術和管理上的彈性機制，實際中因為建設項目規模及選址的不確定性而調整規劃地塊邊線的情形頻頻發生，導致規劃權威性不夠、剛性體現不足。
2.新增建設無序擴張，低密度開發普遍
由于城市開發邊界設定模糊，加之近年來工業園區大上快上的跨越式發展思路，城市貼邊發展嚴重，新增建設用地呈現井噴式增長，且工礦用地占比較高。而實際上這些工礦用地多位于地方政府設立的各類工業園區內，產業低端、廠房空置、低密度開發等現象普遍存在，城市規劃區的范圍邊線形同虛設，生態開放空間破壞嚴重。
3.邊界類型多樣，但引導開發作用較弱
當前大部分城市總體規劃中可以體現城市開發邊界限制作用的“四線三區”，其本質是基于生態安全底線的防御性措施。限建區、禁建區多包含相對或絕對不可占用的基本農田、生態林帶、自然保護區、水源地等區域，規劃設定的藍線、綠線、紫線實際具有城市開發邊界的強制。然而城市開發邊界的設定，應綜合考慮城市未來空間增長的形態、人口與就業的發展趨勢、基礎設施的擴展格局來確定，是對城市合理規模的科學預測，僅僅依靠限制性的“四線三區”，不足以體現城市開發邊界對城市范圍內開發活動的精細謀劃，也無從實現城市內部的緊湊式、集約式發展。
4.規劃體系多元，邊界范圍設定不一
作為我國最重要的兩個執行性的法定空間規劃，土地利用總體規劃與城市規劃關于中心城區規劃范圍的定義不一致，增加了地方政府實施規劃過程中的各項行政協調成本。截至2012年底，全國各地區的市、縣、鄉級土地利用總體規劃基本完成報批。本輪土地利用總體規劃的編制辦法要求，地市級土地利用總體規劃應劃定中心城區規劃控制范圍，即中心城區的藍線范圍。納入中心城區規劃控制范圍的建設項目，需報原批準規劃的一級人民政府審批；中心城區規劃控制范圍以外的建設項目，可由原批準規劃部門的下一級人民政府審批。這在客觀上將藍線范圍內的開發行為置于更高層級的監管體系之下，加強了上級政府對下級政府城市開發活動的限制和引導，但同時也增加了行政成本。根據國土資源部《市級土地利用總體規劃編制技術規程》，中心城區規劃控制范圍以鄉鎮為單元劃定，位于藍線范圍以外2000米以內的集中連片建設用地需納入藍線范圍。對于大部分城市而言，由于城市貼邊發展，這一規定使得“攤大餅”式的城市空間產生連鎖反應，只要沒有明顯生態阻隔的集中建設區域均納入中心城區的藍線控制范圍，最終劃定的藍線范圍遠大于城市總體規劃的中心城區規劃范圍。本輪土地利用總體規劃編制審批過程，充分體現了地方政府與上一級政府、中央政府關于城市開發權限的博弈。
二、我國設定城市開發邊界需要明確的幾個前提
1.明確城市開發邊界與其他界線的關系
如前文所述，我國當前城市規劃編制與實施、土地利用規劃編制與實施過程中對于城市的空間增長邊界、空間開發邊界均有涉及，且類型不同、范圍不同、管理方式不同。2006年出臺的《城市規劃編制辦法》中出現了幾個空間地域概念： 中心城區、空間增長邊界、城市規劃區、建設用地范圍。業內至今對這幾個概念仍看法不一。
在本文中，討論以下幾種與城市開發邊界相關的界線：城市行政轄區、城市建設用地范圍、城市規劃區、中心城區、土地利用規劃中的中心城區規劃控制范圍。
第一，城市開發邊界必然不等同于城市行政轄區。否則，城市開發邊界的存在將失去其應有的政策作用。但是，在區域統籌發展的導向下，城市開發邊界不一定小于城市行政轄區，可以考慮兩個相鄰城市劃歸同一個城市開發邊界。
第二，城市開發邊界不能簡單地認同為是城市建設用地范圍。城市建設用地范圍內只有建設用地，隨著建設需求的改變，城市區域的控制性詳細規劃將在總體規劃基礎上改變地塊規模、形狀、范圍，在現有的規劃管理體制下，城市建設用地范圍調整長官意志強，科學決策弱，更難以體現城市開發邊界的強制性。而且西方規劃界的實踐經驗表明，城市開發邊界需要包含農用地和非農用地，以保證城市區域的生態開放空間供給充足。
第三，城市開發邊界與城市規劃區的關系。在當前實施的《城鄉規劃法》中，“規劃區法定”是一個重要概念，明確了城鄉規劃管理的權力空間范圍和責任范圍，即城鄉規劃的權力范圍是“規劃區”，規劃區以內的建設活動必須符合規劃，規劃區以外的任何建設活動不被允許。一個城市的總體規劃，其規劃區是市域，但真正對建成區以及近期發展起到空間范圍劃定作用的是中心城區。由于規劃區法定，中心城區之外且不位于鄉、村莊規劃區內的建設活動也不被允許，因此中心城區在空間范圍上起到城市開發邊界的作用。在土地利用總體規劃中，地級市的中心城區規劃控制范圍與城市規劃的中心城區概念同質、范圍同質，但最大的問題是范圍界線不一致。
綜上所述，城市開發邊界與中心城區（城市規劃）、中心城區規劃控制范圍（土地利用規劃）具有空間范圍的同質性。但城市開發邊界需要附著許多配套管理措施，如邊界內外的強制性開發限制規定、生態空間保護規定、邊界調整的規定等，因此，城市開發邊界的設定存在兩種情形：
一是將城市規劃區即中心城區等同于城市開發邊界的情形。這需要賦予城市規劃區更多的附加政策條件，甚至是法律層次的支持，并且要協調與土地利用總體規劃的邊界關系。
二是單獨劃定城市開發邊界的情形。這就需要明確城市開發邊界與城市規劃區的范圍包含關系或交叉關系，以及與土地利用總體規劃中中心城區規劃控制范圍的同類關系。作為限制性和引導性邊界，城市開發邊界需要賦予更高層次的法律地位，方能有效協調“兩規”，使其符合城市開發邊界的管理意圖。
2.識別新型城鎮化的戰略導向
結合2013年12月中央城鎮化工作會議的要求，在新型城鎮化背景下，對城市開發邊界的設定與管理應遵從以下導向：
一是促外延式擴張向理性增長轉變。新型城鎮化導向下的城市理性增長，就要“精于算計”，充分利用好每一寸城市土地。變增量擴張為增量控制，設定城市開發邊界限制規模無序蔓延；變低效利用為集約高效，優化存量土地資產，加強基礎設施建設投入，提升土地價值；變結構單一為科學規劃，精細利用城市土地及地上地下空間，發揮最大城市功能。
二是促破壞性開發向保護性建設轉變。新型城鎮化導向下，城市開發建設的核心目的是形成良好的生產、生活、生態空間結構，提升人居環境質量。因此要嚴控生態紅線、延續城市歷史文脈。城市開發建設活動必須有剛性底線，開發建設以堅守各類紅線為基，以提升綜合質量為本。理性的開發建設與生態空間、歷史文化保護不應是矛盾的，而應是相輔相成的，是不斷改善城市環境的兩個方面。
三是促城鄉一樣化向城鄉一體化轉變。新型城鎮化中城鄉發展統籌考慮的思路，其內涵不是城鄉建設趨同，應是破除流轉壁壘，給予和發揮農民、農地應有的權利與價值。城市開發邊界是對城市空間的有效控制和引導，不應對居民身份、土地權屬進行管制。因此，城市開發邊界的設定，應警惕“農民”與“市民”的符號化、極化，相反，應在有效限制和引導城市空間增長前提下，弱化居民身份管制、消除邊界內外土地的流轉和置換壁壘。
3.城市開發邊界在我國推廣的社會和制度條件
根據西方城市增長邊界的理論和實踐經驗，我國城市開發邊界推廣應用需要以下有力條件：一是強勢的地方政府。波特蘭市政府統一規劃城市發展是避免城市發展地方競爭的前提之一。二是自上而下的土地管理模式有利于統一規劃城市發展。三是高效的地理信息服務。中國有的城市數字化程度比較高，通過近幾年的發展，許多數據庫都已建立起來，許多數據也都納入地理信息系統。四是人才和科學儲備。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有一定的基礎，城市開發邊界的劃定才有足夠的技術支撐。
三、科學設定城市開發邊界的幾點建議
1.科學研判城市特點，區分城市發展模式
發揮城市開發邊界效能涉及兩個關鍵要素：一是規模，即決定發展容量；二是形狀，即決定發展區位。基于增長導向的發展模式和基于生態保護的發展模式，體現了截然不同的兩種發展理念，因此劃定結果也是明顯不同的。城市空間增長的合理規模及形態，受城市所處區位、地形、產業布局、人口結構影響，并非所有的城市開發邊界均適用一種統一標準，“不是每個城市都要成長為巨人”。城市的邊界形式，具有來自經濟、政策、環境的推動力，同時也存在對應約束，因此，劃定城市開發邊界，要預測城市增長規模，分析城市發展的空間阻力，識別城市發展的空間動力源。
平原城市的自然增長過程必然產生攤大餅式的貼邊發展，需要嚴格設定城市開發邊界，形成生態空間阻隔帶。山地城市受地形影響，空間形態多呈單向發展或跳躍式發展，需要在嚴控生態紅線基礎上，突出城市開發邊界的空間引導作用。已形成或基本形成一體化格局的連片城市群或城市帶，如珠三角、長三角城市群，開發邊界的設定需要考慮城際經濟產業聯絡方向，在區域一體化的培育和優化過程中也要防止城際空間的低效填充。特大型城市由于增量空間極為有限，城市開發邊界設定思路應以嚴控增量、盤活存量、提升質量為主，在極限規模邊界基礎上，按設定條件進行微調，對城市內部空間進行優化調整，對城市開發效率進行精細化管控。中小城鎮的開發邊界設定，應以科學精準預測城市規模為前提，分階段設定開發邊界，合理安排發展時序，以穩定的節奏提升增量空間開發質量。
2.剛性彈性有機結合，保持規劃效力連續
城市開發邊界一經設定，應具有強制性效力，不得隨意修改，這體現規劃的剛性。但實際上，根據當前情形、使用當前的思路方法對未來十年甚至二十年的發展狀況進行預測，由于信息不可能完備而精確，其結果總會存在不確定性。
劃定“剛性”城市增長邊界的意義在于將城市的發展更好地與周邊區域的發展協調起來，保護耕地及城市周邊自然生態環境，試圖緩解城市給所在區域的土地、環境及社會等方面帶來的壓力，是城市發展所能達到的最終合理規模。但是，過于剛性管理機制一旦出現對經濟社會發展的不適應性，將帶來規劃方案的頻繁調整，反而破壞了規劃連續性。
因此，城市開發邊界的設定應充分識別不同的管理目的和類型，需要嚴控的部分應適用嚴格剛性的辦法；存在模糊邊界或不可預期的部分，應設定彈性的解決方案。目前可結合城市規劃中“四線三區”的限制性辦法和土地利用總體規劃中“有條件建設區”的辦法，設定城市開發的剛性邊界與彈性邊界。即：需要嚴格保護的自然生態空間，可作為城市開發的剛性邊界；同時根據多元化的預測結果設定彈性邊界，并為彈性邊界附加各種情形的變更條件。土地利用總體規劃的“有條件建設區”本質上是建設用地指標的空間位移，彈性邊界可借鑒類似思路，在滿足一系列變更條件時可以調整。這些條件可以是時間驅動，如每滿五年可進行邊界的評估調整；可以是事件驅動，如滿足一定要求的獨立選址項目或基礎設施項目需要調整彈性邊界的；可以是條件驅動，如在城市開發邊界內用地總規模不變的前提下，某一彈性邊界的擴張需對應另一彈性邊界的收縮。
3.理順空間規劃關系，統籌區域發展格局
出于城市自身的考慮，地方政府在城市開發建設過程中往往只重視本城市的發展，導致城市功能重復、園區遍地開花、產業集聚偏弱。理順空間規劃關系，包括部門間規劃的橫向關聯關系、上下位規劃的縱向指導關系。部門規劃的橫向銜接，體現在主體功能區劃的開發導向、城鎮體系規劃的城市定位與功能分解、土地利用總體規劃的城市用地規模三者之間應互相匹配；上下位規劃的縱向指導，體現在下級城鎮政府在設定城市開發邊界時應服從上位規劃的要求和安排，同時也對上位規劃提出了統籌區域發展格局、設定區域內各級城鎮空間開發方向的管理要求。這也順應了城鎮化工作會議提出的“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革”任務。
4.構建政策保障體系，切實加大執行力度
2006 年新版的《城市規劃編制辦法》提出“研究城市增長邊界”，并未將其列入規劃強制性內容。新型城鎮化導向下，應落實城市開發邊界的劃定任務，使之由浮于形態研究的技術手段實現空間增長管理的政策功能。一方面要有相對完備的頂層設計，保障有效制度供應；另一方面要創新一系列配套政策工具，有效釋放城市開發邊界的限制和引導效應。
（1）研究城市開發邊界設定管理的立法工作。選擇有條件的城市或區域，試點推出地方法規、管理條例，使之具備法律層級的強制性效力，統領各項規劃、開發、建設活動。
（2）創新稅收調節手段。如調節城市開發邊界內外稅率，加大邊界外部的開發成本，以經濟手段限制邊界外部的城市開發、農地占用，將高效的開發活動引導至邊界內部。
關鍵詞： 小城鎮；總體規劃；編制體系
Key words: small town; overall planning; planning system
中圖分類號：[F292] 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2011）23-0276-02
1當前城市近郊小城鎮總體規劃編制所面臨的新形勢
黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”，并把統籌城鄉經濟社會發展作為全面建設小康社會的重大任務。黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的發展觀，并將“統籌城鄉發展”放在首位。黨的十七大提出要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十七屆三中全會對如何統籌城鄉發展做出了部署和提出了更具體的要求。從歷次黨的重要工作會議可以看出統籌城鄉發展不斷得到深化和完善。
黨的第十六屆五中全會強調，要加快建設資源節約型、環境友好型社會，并且提出了大力發展循環經濟，加大環境保護力度，切實保護好自然生態，認真解決影響經濟社會發展特別是嚴重危害人民健康的突出環境問題的要求。黨的十七大報告再次強調要加強能源資源節約和生態環境保護，并指出，必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置。
《城鄉規劃法》于2008年1月1日起施行，“由‘城市規劃’到‘城鄉規劃’，一字之差，調整的對象即從城市走向城鄉，從而將原來的城鄉二元法律體系轉變為城鄉統籌的法律體系。”（仇保興，人民網－《人民日報海外版》），表明城鄉規劃由原來的城鄉二元結構規劃格局走向城鄉統籌的規劃格局，進入城鄉一體規劃時代。
當前，隨著全球氣候變暖，有關學者提出“低碳城市”的概念，城鄉規劃人員也在積極研究城鄉規劃在空間布局上如何推進低碳城市建設。
筆者認為，無論從城鄉統籌發展、城鄉一體化發展的規劃理念和要求，還是從城鄉規劃法律體系、積極穩妥推進城鎮化及“低碳城市”的提出等，作為城市近郊的小城鎮都將是落實當前所面臨的新形勢最為活躍的地區之一，需要對城市近郊小城鎮總體規劃編制技術路線認真思考，加以研究。
2現有城市近郊小城鎮總體規劃編制體系與模式檢討
城市近郊小城鎮除具有一般小城鎮的基本特征外，還由于與城市之間存在特殊的空間關系而與城市之間在城鄉經濟社會發展中存在更為緊密的聯系。當前城市近郊小城鎮總體規劃的編制方法依然沿襲著就城鎮論城鎮的做法，編制內容體系形式上采取“現狀基礎資料+鎮域規劃+鎮區規劃”的“堆砌”，無視對規劃方案制定的分析論證。在規劃過程中，對空間資源的利用、產業發展等城鄉協調發展戰略的研究嚴重缺失。總體規劃編制往往關注小城鎮自身總體規劃的制定，忽視與土地利用規劃、社會經濟發展規劃等相關規劃特別是緊鄰城市總體規劃的協調與銜接；關注小城鎮鎮區土地利用和規模的擴張，忽視小城鎮與鎮域關系、周邊地區關系、區域關系及城鎮化策略的分析研究，從而難以建立城鄉、區域良性互動、協調的發展格局；在小城鎮實施機制的制定上依然沿襲著過去過于原則化的“套路”，缺乏針對小城鎮與城市之間特殊的區位關系而制定的實施機制的研究和空間政策的銜接與制定。即便有實施措施，但在實施中并沒有發揮補充的作用，只是一紙空文，在規劃編制中更談不上因時因地空間政策的制定。
3新時期城市近郊小城鎮總體規劃編制體系和編制模式建構
基于當前小城鎮總體規劃編制面臨的新形勢與目前城市近郊小城鎮總體規劃編制體系的不適應性日益凸顯，這就要求我們對現有城市近郊小城鎮總體規劃編制體系與編制模式進行革新和改進，以適應新時期城市近郊小城鎮規劃、建設和城鄉“良性互動”關系的建立，推動經濟社會全面協調可持續發展。
城市近郊小城鎮除了具有一般小城鎮所具有的特征外，因其與城市之間存在特殊的空間區位關系，決定了該類小城鎮在總體規劃編制時應對城鄉經濟社會發展、空間協調發展、城鎮化與就業、資源利用、人居環境建設、規劃實施機制與政策等做出深入研究。在編制體系上：
3.1 首先對規劃背景、鎮域和鎮區的現狀分析。對鎮村經濟社會發展、歷史文化、自身優勢與制約因素、鎮村發展特色、鎮村建設條件等進行分析、評價，理清城市近郊小城鎮現狀鎮村規模等級、空間布局、職能、設施分布等特征，找出自身存在問題，并對存在前述問題形成原因進行分析、總結，以利于后續總體規劃方案對問題的解決。
3.2 對近郊小城鎮相關規劃的解讀與評析。對近郊小城鎮所在城市的城市總體規劃、發展戰略規劃和城市各專項規劃、土地利用總體規劃、國民經濟與社會發展規劃及涉及本鎮的其它相關規劃進行解讀、梳理和評析，使近郊小城鎮總體規劃與涉及該小城鎮的各相關規劃進行整體協調。同時統籌、協調城鄉經濟社會發展和資源、環境、空間利用等，并使小城鎮總體規劃與之相銜接。
3.3 認清自身發展環境。近郊小城鎮的可持續發展離不開自身發展條件、發展環境以及發展優勢的發揮，同時也離不開與區域特別是與近郊小城鎮周邊地區的發展良性互動和產業鏈的形成。在這一過程中，首先應在認清近郊小城鎮自身區位特征的基礎上，分析近郊小城鎮與周邊地區的經濟往來，與區域發展的良性互動關系，特別是與城市或國家、省級重大戰略區域的發展良性互動的關系。
3.4 實施發展戰略指導下的近郊小城鎮總體規劃編制。在編制近郊小城鎮總體規劃中應注重小城鎮發展戰略的研究，應從區域的角度制定城鎮社會經濟發展目標和發展方向，構建與城市、區域良性互動、協調的產業結構，保證自身產業發展的可持續性。并形成具有長期競爭優勢的核心競爭力，在這個核心競爭力的基礎上，才有可能真正體現出其持續發展能力。同時在發展戰略的制定上，加強城鎮化、城鄉一體化、城鄉產業互動、協調發展與空間布局、城鄉就業、制度創新和等戰略的研究，制定實施戰略的路徑、策略等，并將戰略意圖體現在后續的規劃方案中。
3.5 在前述分析近郊小城鎮現有基礎和存在問題的基礎上，結合前述對近郊小城鎮發展環境和發展戰略的制定，特別是要結合城鎮化、城鄉居民就業和城鄉產業協調、互動發展以及自然資源和人文資源、區域性基礎設施與社會服務設施的保護、開發及發展要求，制定鎮村體系規劃方案，明確鎮村體系功能與空間布局的關系；制定鎮村體系的規模、職能與空間結構規劃，建立合理的鎮村體系和城鄉良性互動發展格局，并依據近郊區農村特點，發展相關產業，如發展都市農業、休閑觀光農業等，探索不同類型村莊新農村建設的模式和方向，同時就發展模式提出具體的發展目標，明確各個發展階段要求、形態特點等。應特別注意的是，在近郊小城鎮村鎮體系規劃中，無論是規劃等級規模結構、職能結構，還是空間結構，已不是傳統意義上的以小城鎮行政轄區內鎮、村所構成的封閉體系，而是一個突破行政區劃，與城市、小城鎮、新農村所構成的開放體系，在這個體系中尋求的是城鄉統籌發展下的三者良性互動發展的關系，并真正體現在規劃中，從而促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。
3.6 鎮村土地利用與空間管制。根據城鄉統籌發展需要和保護控制原則，確定水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護及防災減災、城鄉基礎設施、公共服務設施建設需要等要求，將城市近郊區小城鎮鎮域空間發展區域劃分為禁建區、限建區、適建區，并制定空間管制措施。重點研究城市近郊區鎮域土地與城市空間發展戰略的關系，并與城市空間發展需求相銜接，依據城鎮化戰略的需要，應特別注意未來快速城鎮化地區的土地利用與空間管制，對影響城市和小城鎮空間發展戰略的區域提出空間轉移撤并方案，規范村莊建設行為，不僅有利于城鄉空間的可持續發展，而且更有利于節約城市、鎮村未來的建設成本、資源的有效利用和城鄉建設空間的可持續發展。
3.7 支撐體系規劃。對于城市近郊小城鎮的公共服務設施和基礎設施的規劃，應按照城鄉統籌和城鄉一體化的視野和指導思想，科學合理地進行規劃布局，避免重復建設和“就小城鎮論小城鎮”進行支撐體系的規劃布局。積極探索城市、鎮、村統籌、聯建、共享的支撐體系規劃格局。同時，加強小城鎮的公共服務設施和基礎設施與城市、農村地區的優化和銜接，使支撐體系規劃布局“承上啟下”。
3.8 城市近郊區小城鎮鎮區規劃方案制定。城市近郊小城鎮鎮區規劃方案的制定雖然也具有一般小城鎮空間布局的一些特點，但空間布局也應體現自身的特征，體現城市近郊區和快速城鎮化地區的特點。在空間布局上不能僅僅考慮小城鎮自身和農村地區的發展需求，還要科學分析城市的發展需求，主動承擔城市的功能，主動融入城市經濟社會的發展選擇，形成城市的一個功能分區，小城鎮鎮區只有與城市的功能的整合達到一個最佳狀態，才能與城市中心城區形成一個有機的整體，共同、協調發展。這就要求城市近郊小城鎮鎮區空間布局必需結合自身條件，以城鄉統籌規劃的視野，打造城市、鎮和農村地區的發展需求，構筑小城鎮鎮區可持續發展的空間布局。
3.9 空間政策與規劃實施機制。鑒于近郊小城鎮是未來城鎮化快速發展的地區，因此需要統一協調的空間政策體系來控制和引導經濟社會活動，促使其朝著規劃的目標和方向發展，推進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。
城市近郊小城鎮的建設存在多元化的利益格局。新時期，近郊小城鎮總體規劃僅僅依靠規劃編制協調與城市之間的建設問題，還不足以完全解決小城鎮總體規劃順利實施問題，還需要完善其他相關實施機制。包括改革現行城鄉規劃管理體制，加強總體規劃實施的依法管理和公共政策有效引導等，保證小城鎮總體規劃的實施得以有序開展。
4結語
近年來，盡管在不少地區的城市近郊小城鎮總體規劃中提出城鄉統籌發展、城鄉一體化發展以及兩型社會等規劃理念，但在規劃編制體系中依然沿用過去小城鎮總體規劃固有落后的規劃編制體系。新時期，需要轉變思維，以整體、統籌、開放的思維方式，探索新時期近郊小城鎮總體規劃編制體系、思路與方法，構建良性互動的城鄉、區域協調發展格局和可持續發展的城鄉空間格局。
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中圖分類號：TU984文獻標識碼：A
引言
山區城市規劃編制應區別于平原地，同時發達地區的山區與不發達地區的山區的規劃編制也不相同，怎樣既符合國家的相關法律、法規又能體現山區規劃的特點值得我們認真研究。山區城市規劃編制和管理應在不違背國家的相關法律、法規的基礎之上制定適合本地區的政策、法規、標準，從源頭上提高規劃編制的水平，本文從山區城市規劃編制的技術要點、營造山區城市特色、強化可實施性三個方面闡述山區城市規劃編制的要點。本人在湖北省咸豐縣城鄉規劃管理局工作十余年，咸豐也是山區，所以本文就以湖北省咸豐縣總體規劃為研究對象，衍生出山區城市規劃編制的要點。
咸豐縣慨況，咸豐始建于公元1735年（清雍正十三年），縣名取“咸慶豐年”之意。咸豐縣位于湖北省西南部，地處武陵山區中部，屬云貴高原東延部分。東與恩施市、宣恩縣接壤，東南與來鳳縣交界，西部與南部同重慶市酉陽縣、黔江區毗鄰，北部與利川市相連，縣城高樂山鎮距省城武漢市786公里，縣內有椒石、利咸、咸來等省道通過。全縣版土面積2550平方公里，占全省總面積的1.3%，南北長80.375公里，平均海拔800米左右。轄10個鄉鎮一個區，263個村，2012年縣域總人口37萬，以土家族、苗族為主的17個少數民族占人口總數的85%。《咸豐縣總體規劃2003--2020》規劃區范圍約24平方公里，實際建設用地近11平方公里，規劃期末建成區人口為12萬人。該總體規劃結構可以歸納為——“依托兩心，東西并舉，組團布局，放射發展。
一、強調規劃的可實施性
1、規劃編制要重視可實施性，
規劃編制要重視可實施性，欠發達山區城市規劃更應如此。山區城市由于經濟發展水平相對落后，城市建設資金較為緊缺，城市規劃更要周全考慮，“既要望遠又要近觀”。
1.1、“既要望遠”指的是城市總體規劃應強調規劃的戰略性、框架性、宏觀性，合理確定城市社會經濟發展戰略、城市發展方向、城市性質及城市規模、城市用地空間布局結構等；
1.2、“又要近觀”指的是在“大戰略、大框架”的構架下，應“做深做細”總體規劃，抓好當地特點，緊密結合當地的經濟發展水平及社會發展水平，與市場相契合，在路網框架搭構及具體用地布局等方面充分考慮可實施性，以有利于實施管理及下一層次規劃的編制與落實。
2、解決好近期建設和遠期發展的關系
2.1、針對城市發展的不同階段，采用不同的對策，銜接近遠期規劃，使規劃富有彈性，使規劃期內的發展設想建立在科學、可行的基礎上。
2.1、在咸豐城市總體規劃中，我們弱化規劃期的概念，強化城市遠景發展框架的內容，將規劃期的每一個階段（近期、中期、遠期）作為城市長遠發展過程中的一個時期，采用“由遠及近”的方法，分階段地提出發展目標及發展要求，并落實到空間布局上，保證每一個階段發展內容的完整性及合理性，妥善處理好近、中、遠期及遠景發展的關系。
3、解決好區域交通與總體規劃的關系
3.1、區域交通對山區城市格局影響很大，山區城市的建設往往依托于區域交通，鐵路線、國道、省道、高速公路的變更將左右整個城市形態與城市功能的布置，可以說山區城市建設用地拓展的歷史也是區域交通不斷變遷的歷史。
3.2、咸豐縣上一輪總體規劃調整及本輪城市總體規劃修編的一個很重要的原因就在于區域交通的調整。在本輪咸豐縣城城市總體規劃中，首先就涉及了高速公路與城市用地拓展的協調問題，要充分發揮高速公路的輻射效應及景觀效應。
二、營造山區城市特色
1、加強生態環境分析與保護
1.1、咸豐山多耕地少，縣域人口少，石材、旅游產業較為發達，縣城是發展重點；另一方面，縣域內山林、水庫等自然生態資源急需保護。因此，應大力推行進城脫貧政策，鼓勵大量的山區農民遷往縣城，實施“大城鎮化”戰略。
1.2、有效利用資源。資源的短缺是大部分城市共有的特點，尤其是一些生產生活中的重要資源，卻往往成為城市發展的瓶頸，約束著城市的種種活動。有效安排產業和生產，合理配置資源，也就成為規劃者的一項重要任務。
1.3、與區域環境保護體系的結合。生態環境是一個全球尺度的大系統，而地方區域范圍內的環境整治和保護措施也往往需要各個城市的配合與協調，否則難以積聚整體效應。而城市規劃中要實現本城市的環境優化和生態保護，也要與上級區域的整體保護體系相結合。
1.4、綠色規劃。要求規劃者在城市的規劃過程中，對污染項目進行必要的控制，盡可能減少他們的危害。并促進環境清潔工程的建設，以改善城市環境質量為目的。綠地的大量出現給了我們希望，然而不考慮實際情況的盲目模仿并不能帶來很大的效益，要求規劃者根據實際情況，采取適合的綠地形式和植物種類，以達到更好的效果。2、以城市功能區為基礎，建設城市的特色區域
咸豐縣總體規劃提出了景觀設計的“借山用水”、空間組織的“依山親水”、道路規劃的“迎山接水”、建筑布局的“顯山露水”的具體策略，作為保護咸豐山水特色，保護性利用山水資源的手段，指導具體的用地布局，并進行了城市特色分區，以“土苗風情”作為城市文化特色。
3、從宏觀層面上研究城市形態和空間環境
提出保護城市生態環境、改善城市景觀、塑造城市形象的總目標，構筑“建設山水家園、保護生態環境”的設計意圖，建構起具有地域特色的城市空間形態格局與城市文化的總框架。專題研究提出了以生態城市的理論為依據，保護和利用城市的自然生態環境，體現城市建設的可持續性；以城市的自然山水資源為依托，構筑山水城市的空間格局。
三、山區城市規劃編制的技術要點
1、把握城市性質
1.1、在咸豐縣城市總體規劃中，我們確定了“依托兩心，東西并舉，組團布局，放射發展”的工作思路。要著重分析咸豐縣在恩施州域城鎮體系中的地位與作用，綜合分析各項職能，使確定的城市性質科學、客觀。
1.2、準確把握咸豐的城市性質和區域地位，研究咸豐城市產業的特點和空間需求，提出社會經濟發展總體目標。
2、土地利用要有彈性
2.1、咸豐目前正處于城市快速擴張階段，在日益緊縮的土地政策下進行總體規劃的編制，重點在于合理搭建城市框架，既要為經濟的快速發展在空間上留有彈性和余地，同時更要兼顧土地使用的協調和可持續。落實在空間上就是在區域范圍內進行有效的資源整合，協調好保護與發展的關系。
2.2、不拘束于規劃時限，通過構筑城市空間結構的彈性框架來適應咸豐不同時期經濟發展的速度和特征，規劃重點在于構建合理的城市框架和用地結構，完善城市功能。因此，規劃有針對性地進行專題研究，指導規劃用地布局，使城市用地拓展以道路軸、公建軸、綠軸的延伸帶動，進行滾動開發，機會生長，適應以市場為導向的城市運行模式。
3、實現城鄉統籌
3.1、探索山區城市城鄉一體化道路。通過空間發展戰略的提出，推動山區人口下山脫貧，向縣城和城鎮集中，實現“小縣大城”的戰略構想；
3.2、對規劃區內的建設用地、基本農田保護區、風景名勝區、生態敏感區等進行劃定，并需要進行用地上的城鄉統籌，提出強制性要求；對區域性基礎設施進行統籌安排，如縣域的供水、排水、電力、垃圾處理、污水處理設施進行統一布局和安排，實現城鄉共享；進行生態分區，確定區域開發重點和人口聚集方向集中在咸豐縣城，大于25度的開墾地應逐漸退耕還林，大于15度的城市土地只能作為綠地使用，土地做好水土保持與水源涵養工作。
結語
咸豐縣的規劃只是經濟發達省份山區城市的一個縮影。在經濟快速發展的宏觀背景下，經濟發達省份的山區城市城鎮發展較快、發展條件較優，必將率先迎來新的建設。我們必須把握這一鮮明特點，在編制總體規劃中結合實際，重視研究，加強技術探索，對新形勢、新背景下的問題進行深入思考，并有所突破、創新；強化規劃的可實施性，重點解決好近期建設與遠期發展、區域交通與城市發展等方面的問題。
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中圖分類號：TU98 文獻標識碼： A
引言：
城市化和氣候變化的影響正以一種危險的方式匯聚，嚴重威脅全球的環境、經濟和社會穩定。越來越多的證據表明氣候變化給城市及其不斷增長的人口帶來了獨特的挑戰。城市規劃應該遵循生態系統的基本運行原理和規律。而以往城市規劃與建設的“反自然”模式不但破壞生態環境，而且影響人類的生產與生活，因此，需要在傳統城市規劃基礎之上引入生態城市規劃概念。
1.生態規劃是未來城市規劃的發展趨勢
生態城市規劃，是根據生態學的原理，應用社會工程、系統工程、生態工程、環境工程等現代科學與技術手段，協調現代城市中經濟系統與生物系統的關系，保護與合理利用一切自然資源與能源，提高資源的再生和綜合利用水平，提高人類對城市生態系統的自我調節、修復、維持和發展的能力，達到既能滿足人類生存、享受和持續發展的需要，又能保護人類自身生存環境的目的。
1.1傳統城市規劃的局限
傳統的城市規劃總是先預測近中遠期的城市人口規模，然后根據國家人均用地指標確定用地規模，再依此編制土地利用規劃和不同功能區的空間布局，這一傳統途徑有許多局限，包括：
第一、法定的“紅線”明確劃定了城市建設邊界和各個功能區及地塊的邊界，甚至連綠地系統也是在一個劃定了城市用地紅線之后的專項規劃。它從根本上忽視了大地景觀是一個有機的系統，缺乏區域、城市、及單元地塊之間應有的連續性和整體性。
第二、城市是一個多變的復雜的巨系統，城市用地規模和功能布局所依賴的自變量(如人口)往往難以預測，從而規劃總趨于滯后和被動。
第三、從本質上講傳統的城市規劃這是一個城市建設用地規劃，城市的綠地系統和生態環境保護規劃事實上是被動的點綴，是后續的和次級的。從而使自然過程的連續性和完整性得不到保障。
1.2生態城市規劃的發展
截至2013年2月，提出以“生態城市”或“低碳城市”等生態型的發展模式為城市發展目標的地級（含）以上的城市共有259個，占相關城市比例的90.2%，并由相關科研機構協助編寫了生態城市規劃，開展生態城市建設。由此，國內生態城市建設初步形成以各級行政區域為主體的梯級體系，呈點線面相結合、齊頭并進的建設格局。
仇保興部長“新型城鎮化：從概念到行動”報告中指出六個方面的轉型，其中提到：“高能耗的城鎮化到低能耗的城鎮化，高環境沖擊型到低環境沖擊型。”隨著我國城市化建設的加快，以及可持續發展戰略的實施，城市生態規劃已經得到了人們廣泛的重視。在城市建設中發展生態規劃是社會發展中人們對生活工作環境要求日提高的體現，也是可持續發展戰略具體實施的體現，在城市建設中有著重要意義。
2.生態規劃在城鄉規劃體系中的應用
2.1生態規劃與傳統法定規劃的銜接
目前生態規劃主要存在兩種形式：一種是作為傳統城市規劃的一個章節，這樣生態規劃在形式上是城市規劃的組成部分，但事實上并未與規劃本身有機融合。另一種則是由生態學者構建的與城市規劃并行的一套生態城市規劃體系，獨立的生態規劃只“圍繞生態概念”針對城市生態問題而進行界定性的研究，使得生態規劃的過程與結果顯得過于專業化而少了些規劃應有的政策特色，沒有能夠很好地融入到傳統的城鄉規劃體系中去。
2.2現代生態規劃所應具有的新的內涵
生態城市規劃方法與技術體系具有很強的系統性、協同性、前瞻性和經濟性。各類方法和技術既要反映信息時代的最新成果，與新技術、新產品相結合，又要遵循傳統技術體系的要求，與經濟社會客觀要求和既有的政策體制機制結合。與此同時，還需要盡力改變現有的規劃設計與建設模式，變傳統的串聯式為并聯式的集成協同模式，避免形成孤立的技術評價體系和規劃建設形態。傳統的法定規劃層面沒有針對城市涵蓋的各系統、技術和措施進行統籌協調，而生態規劃就需要針對規劃區，從土地利用、綠色交通、資源利用、能源利用、綠色產業、綠色建筑、綜合環境等方面進行綜合性生態規劃研究。
3.廣州國際金融城生態規劃項目實例
廣州國際金融城位于廣州市行政區域的東部，緊鄰珠江新城中央商務區，是珠江沿線發展帶的重要組成部分，是廣州市城市總體發展戰略東進軸與南拓軸的“起點”，也是廣州市實施“中調”戰略的重要地區。
本次生態規劃為金融城構建了從規劃到建設到運營全生命周期的完善的低碳生態控制體系，從城市設計低碳控制指引、低碳生態指標體系、綠色建筑設計指引三大方面進行項目過程控制。從土地利用、綠色交通、資源利用、綜合環境、綠色建筑五大方面營造出金融城活力、高效、宜居、低碳的回歸自然、回歸生活的綠色CBD城區，實現了金融城低碳生態看得見、能落地、可量化。本項目是在法定規劃的基礎上展開研究，有如下幾個特色創新的地方：
3.1提出結合法定規劃的生態控制系統規劃編制方法
本規劃從土地利用、能源利用、資源利用、綠色交通、綜合環境等幾大方面建立廣州國際金融城的低碳生態控制系統，提出生態控制指引。配合金融城的城市設計及控制性詳細規劃方案的演進，從低碳生態的角度提出優化建議或支撐依據，完善規劃方案。
3.2在城市設計方案基礎上運用多約束模擬仿真手段指導空間規劃
本規劃通過對廣州國際金融城現狀和現有規劃設計研究成果有針對性的調研與分析，引入了實地測量（測量相關的影響因素，如區域氣象、風環境、熱島、噪音等）、GIS空間統計分析、模擬及實驗分析等多種定量研究方法。利用現代信息技術，借鑒廣州國際金融城的地質、水文、氣候、植被、能源消耗、水資源利用、城鎮建設、歷史人文等各種空間信息，綜合分析能耗、水耗、生態、道路交通、公共設施等方面的空間布局合理性，并提出現狀和既有規劃的優勢和不足。同時，采用相關軟件模擬分析，以及實驗等技術手段重點分析自然通風、建筑遮陽、圍護結構能耗、屋頂綠化和非傳統水源、可再生能源利用等方面，為規劃設計和決策提供了科學支持和依據。
3.3在控規平臺上制定“可量化、可操作、可借鑒”的地塊生態控制指標
通過上述幾個專項的研究，制定出廣州國際金融城可量化、可操作并具有綱領意義的生態控制指標，指標體系分為目標層、路徑層和指標層，目標層分為土地使用集約、資源利用高效、交通出行便捷、環境舒適宜人四大方面，涵蓋低碳生態城市建設的各個方面；路徑層進一步分解為土地利用、能源利用、資源利用、綠色交通、生態環境、物理環境以及綜合七大類共18個指標。作為制定政策、編制規劃、出臺標準、實施考核與評估的技術依據與基礎，同時制定綠色建筑控制圖則，將各項低碳生態指標納入控規指標控制體系，直接用于指導土地開發。
3.4提出以單位建筑面積資源能源消耗限額作為地塊控制指標
通過能源利用專項和資源利用專項的研究，將金融城不同地塊的單位建筑面積能耗和水耗指標作為生態城區的規劃評價指標，有利于從規劃層面抑制廣州國際金融城區域的建筑用能與用水需求的過快增長，對于實現建筑節能減排戰略目標具有重要意義。
4.結語
通過廣州國際金融城的生態規劃研究，可以看出其與傳統法定規劃在理論，價值觀和方法上有著很大的差異，廣州國際金融城生態規劃將兩者進行了一定程度上的銜接，重點研究了生態規劃的理念如何通過法定規劃得到落實，在一定程度上為生態規劃在法定規劃的平臺上應用提供了一種可能性，將來也會有更多的項目會將兩者通過其他方式更好的結合，從而將綠色生態的理念在城市建設中進一步貫徹落實，我們也會將這方面的工作繼續進行下去。
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1 綠道綜述
1.1 綠道概念
“綠道”源自英文單詞“greenway”， 由“greenbelt”和“parkway”拆解而成。Green表示自然存在，包括自然或半自然的環境；way則表示通道，包括動物和人的生活廊道。
引用Charles E. Little著作 《Greenway for American》中所下的定義：綠道就是沿著河濱、溪谷、山脊線等自然走廊，或是沿著諸如用作游憩活動的廢棄鐵路線、溝渠、風景道路等人工走廊所建立的線型開敞空間，包括所有可供行人和騎車者進入的自然景觀線路和人工景觀線路。它是連接公園、自然保護地、名勝區、歷史古跡及其他與高密度聚居區之間進行連接的開敞空間紐帶[1]。
在美國，綠道發展大致可分為5個階段：第1階段為1860~1900年代，早期的綠道，如波士頓公園系統；第2階段為1900~1945年代，主要為風景園林師規劃的綠道，如國家公園管理署(NPS)的公園道(Parkway)；第3階段為1960~1970 代，生態學影響下的綠道規劃；第4階段為 1980~1990 年代，此階段興起綠道運動，強調綠道的多樣化游憩需求及可達性。第5階段為 1990 年代至今，綠道在理論和實踐全面展開[2]。
世界上第一條真正意義上的綠道始建于1867 年，是Frederick Law Olmsted設計的美國波士頓公園綠道系統。該公園綠道系統通過林蔭大道將綠地和各類開敞空間聯系起來，就像一條翡翠項鏈環繞在城市周圍，因此也稱之為波士頓翡翠項鏈（圖1，2）。
由于認識到了綠道網絡在環境保護、經濟利益、美學上的巨大價值，美國各州從20世紀中葉開始對各類綠地空間進行了連通嘗試。20世紀70年代開始有了“greenway”的概念，但是其正式提出還是在1987年的美國總統委員會的報告中。該報告對21世紀的美國作了一個展望:“一個充滿生機的綠道網絡......使居民能自由地進入他們住宅附近的開敞空間，從而在景現上將整個美國的鄉村和城市空間連接起來......就像一個巨大的循環系統，一直延伸至城市和鄉村”。此后，綠道這一概念開始被廣為接受。
1.2國內綠道的理論研究及實踐
我國第一次較為系統地引入介紹綠道是1992年的《美國綠道(American Greenways)簡介》，文中直接使用“綠道”作為“greenway”的翻譯[3]。最早較為詳細詮釋這一概念的是張文和范聞捷的《城市中的綠色通道及其功能》一文，對國際上很早就提出的“greenway”進行了介紹[4]，此文將“greenway”翻譯成“綠色通道”，國內后續研究普遍使用了“綠道”和“綠色通道”。
經過了十幾年的相關研究，國內的綠道研究已逐漸趨于成熟，相關理論研究以及實踐案例大量涌現。目前，國內綠道相關研究主要集中在3個方面，包括國外綠道理論介紹、國外綠道實踐案例介紹和國內綠道理論與實踐介紹[5]。而國內綠道理論的研究又主要包括：①俞孔堅教授從景觀生態學和文化遺產角度進行的綠道生態和文化保護功能的研究；②劉濱誼教授從綠地系統和綠地生態網絡角度進行的綠道生態和游憩功能的研究；③金云峰教授從我國綠道規劃整合到城鄉規劃體系尤其是納入到城市綠地系統法定規劃及實踐中進行了研究[6]；④吳必虎教授的“環城游憩帶”理論研究；⑤余青教授從風景道的角度出發進行的區域綠道中的旅游開發功能的研究。
在實踐方面，在珠江三角洲綠道網實踐之前，國內綠道的實踐還停留在綠道理論的利用論證和規劃設計方法的探討階段，而沒有實質性的實踐成果。隨著珠江三角洲綠道網絡實踐的成功，這一現狀得到了極大的改善。國內多個城市已經或者正在規劃建設綠道網絡。如嘉興市的“兩環、八放射、三連”的生態綠道網絡；無錫市的“三環、三帶、八濱水、十六沿路”的綠道網絡體系。
目前最受關注也是建設最為成功的是廣東省珠江三角洲綠道網絡建設，在建或已經建成2372km的珠三角省立綠道網，并計劃在此基礎上新建8條省立綠道，使省立綠道總長度達到8200km。本文所研究的案例就是位于廣東省立4、6號綠道之間的佛山東平新城綠道，是溝通2條省立綠道的城市型綠道。
1.3 研究意義
近些年來，以傳統增長方式為特征的快速城鎮化和非農建設用地的無序擴張，已經對城市的生態環境造成了嚴重沖擊。由此帶來的一系列環境惡化問題促使政府官員以及專家學者開始對這種粗放的增長方式進行反思，并試圖尋找解決問題的出路。綠道建設就是在這一背景下，城市試圖扭轉這種困境的嘗試之一。目前雖然國內多個城市提出綠道建設計劃，但缺乏系統完善的實踐經驗和理論總結。佛山新城綠道的實踐為規劃設計方法的歸納和提煉提供了一定的參考依據。
2 佛山新城綠道規劃案例分析
2.1 項目及基地概況
佛山新城規劃區面積約31km，被列為佛山九大社區綠道示范區之一。在佛山綠道網建設規劃中，根據目標功能不同，將綠道分為省立綠道、城市綠道和社區綠道三級。佛山新城綠道屬于連結4號和6號省立綠道的城市綠道，其主要起到溝通省立綠道和豐富新城內部綠道網絡的作用（圖3）。
2.2規劃設計策略分析
①在珠三角綠道實踐之前國內相關的綠道建設經驗基本空白，因此需要在進行全面系統分析的基礎上進行全新的規劃設計方法探索。
②東平新城位于佛山市“2+5”組團的中心組團，是佛山市十二五規劃重點建設的地區。由于區內城鎮化進度十分迅速，因此傳統文化以及傳統景觀特色面臨被現代快速消費式文化所吞噬的可能性在逐步加大。在綠道規劃設計中如何保護和體現地區文化也將是一個重要議題。
③規劃區內現狀用地關系復雜，用地破碎度較高，而綠道是一個對系統性要求很高的綠色網絡系統，因此在規劃中協調綠道沿線的各類用地，保證綠道的連通性是本次工作的一個重點。
④規劃區內大量的工業用地和倉儲用地嚴重制約了新城環境的整體提升。隨著新城的發展這些用地必然會變更用地性質，但原先工業活動遺留下來的問題，如土壤貧瘠，水體污染，植被缺失等勢必會影響綠道系統的布局走向。
⑤規劃區內及周邊過境交通繁多，容易對綠道網絡形成分隔，如何處理好綠道與道路之間的關系是又一個需要妥善解決的問題。
⑥規劃區內自然條件總體優良，東平水道穿城而過，東平水岸植被資源豐富，區內水系眾多魚塘密布。區內已經建成世紀蓮體育場，體育公園等一批大型公建和綠地，因此具備了一定的環境基礎。但是，局部如廠庫區，村莊周邊自然環境破壞較為嚴重。
2.3 解決思路及方法
由于綠道實踐案例在國內很少，所以項目組本著他山之石可以攻玉的思想，對歐美及日本的若干城市型綠道案例進行了分析和總結。主要包括美國波士頓公園系統(圖4)、美國丹佛大都市區綠道系統(圖5)、美國休斯敦廊道規劃、英國倫敦東南綠鏈、德國魯爾區綠道系統、日本橫濱綠道(圖6)以及日本琦玉綠道(圖7)。
在對美國幾個較為成功的綠道案例進行研究后發現，美國的城市型綠道建設實踐將游憩功能放在較為重要的位置，主要為市民提供休閑鍛煉和親水親自然的場所，同時也兼顧了生態、游憩和社會文化等功能。
倫敦東南綠鏈綠道建設側重于將各類包括公園、濕地、游憩園、名勝古跡、各類公建等在內的自然和人文資源的進行連通，通過綠色空間的建設控制了不合理的建設活動，有效地保護和改善了倫敦的公共開放空間。倫敦東南綠鏈的路線與公共交通路線相互交織，具有很好的可達性，無論是乘坐公共汽車或是地鐵，都能方便地進入綠鏈。綠鏈內部標識系統也十分完善，民眾可以根據標識明確方向或避免危險[7]。
德國魯爾地區的綠道實踐則偏重于棕地的更新恢復和地區植物群落和物種的恢復。
日本橫濱以及琦玉的綠道則主要以城市河流為依托建設，側重于濱水環境的保護利用，偏重于濱水游憩功能。
在綜合研究國外綠道案例的前提下，確定了本次規劃設計的目標“活力水城，生態綠城，飄香花城”。明確了此次規劃設計的基本原則，這些原則包括：本土性原則、生態性原則、連通性原則、多樣性原則、人性化原則、適度性原則、協調性原則、統一性原則。
2.4綠道規劃設計方法
①針對快速城鎮化帶來的文化的缺失，規劃提出要充分挖掘和突出基地的人文特色，尊重地方風俗習慣和民族景觀特色，立足于地方歷史文化遺跡的有效保護，來展現地方風情。
②結合現有水系、地形和植被等自然資源特征，盡可能地使綠道均衡分布于規劃區域，為地區的生物物種修復和生態環境的提升提供條件。
③將規劃區域的綠色廊道進行連通，使其形成穩定的網絡體系，提高其抗擾動能力。優選綠道節點與路徑，以加強自然、歷史和人文節點的溝通和聯系。
④針對不同職業、年齡和文化層次人群的需求，打造功能形式多樣的綠道及節點。通過對綠道類型的劃分和后期管理方式上的差異，體現各類綠道的價值。
⑤區內綠道交通主要以步行、自行車、觀光車、游船等慢行交通為主，同時完善綠道的標識系統、照明系統、信息系統、應急救援系統，以保障游人的安全。
⑥綠道選線充分考慮包括自然生態、地理氣候、經濟發展、用地權屬在內的各類制約因素，合理控制開發規模及建設量，以達到高質量的建設目標。
⑦規劃應綜合生態環境、政策要素、城鎮布局和地方意愿等因素，協調各方需求，綜合確定規劃方案，制定總體與階段發展目標。
⑧最后應統一規劃思想與工作方法，堅定地貫徹規劃原則，合理規劃設置各類綠道以及相關配套設施，形成銜接良好、系統完善的綠道網絡系統。
3 結語
在快速城鎮化背景下，綠道能夠發揮其經濟和生態效應，為城鎮居民提供慰藉和綠蔭的場所，促進身心健康，并降低衛生成本，并為保護和展示具有地域特色的文化資源提供承載介質。而這就要求我們用人與自然協調發展的觀點去思考問題、解決問題，在綠道選線規劃和設計的過程中尊重地域文化、注重生態環境的保護和修復，總結出具有地域性規劃設計方法，并將其貫徹落實帶綠道規劃建設和后期管理的全部活動中去，最終構建起自然和諧的生態文明綠道網絡。
（收稿：2013-12-14）
參考文獻
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[2]金云峰,周煦. 城市層面綠道系統規劃模式探討[J]. 現代城市研究,2011（3）：33-37
[3]葉盛東.美國綠道(American Greenways)簡介[J].國外城市規劃,1992(3)：44-47.
[4]張文,范聞捷. 城市中的綠色通道及其功能[J].國外城市規劃,2000(3)：40-42.
[5]胡劍雙,戴菲.中國綠道研究進展[J].中國園林,2010(12):88.
[6]金云峰,周聰惠.綠道規劃理論實踐及其在我國城市規劃整合中的對策研究[J].現代城市研究,2012（3）：4-12
中圖分類號：TU984.2
文獻標識碼：A
文章編號：1008-0422(2007)08-0050-03
1 引言
我國是一個丘陵面積約占全國國土面積2/3的國家，山地城鎮約占全國城鎮總數的一半。湖南省是一個以山地、丘陵為主要地貌特征的省份，全省占地21.18萬km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含崗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城鎮有2/3地處山地、丘陵地區。隨著經濟的發展，城鎮化的推進，城鎮人口的增加，城鎮建設用地規模將相應擴大，在嚴格的耕地保護政策下，合理地利用山地、丘陵進行城市建設，具有重要的現實意義。
控制性詳細規劃以總體規劃或分區規劃為依據，以土地使用控制為重點，詳細規定建設用地性質，使用強度和空間環境，強化規劃設計與管理、開發的銜接，并作為城市規劃管理的依據指導修建性詳細規劃的編制。根據國家相關法律法規的要求，城市規劃區內的土地開發、出讓必須以控制性詳細規劃作為依據。自上世紀80年代以來，我國的控制性詳細規劃得到了較大的發展，也發揮了巨大的作用，已成為城鄉規劃部門調控城市用地和國土部門有償出讓土地的重要手段和工具。
丘陵城市新區因地形地貌復雜，現狀生態較好等特點，其控規的編制與平原城市新區控規相比較，需要考慮的因素更廣泛，面臨的問題更復雜。本文通過對邵陽市桃花新城的控規編制進行實證分析，探索丘陵城市新區控規編制的方式和方法。
2 控規的發展歷程
控制性詳細規劃(下簡稱“控規”)是20世紀80年代初以“土地分區規劃管理”這一概念引入我國的。伴隨著我國社會體制和經濟體制改革的不斷深化，傳統的規劃設計方法已明顯不適應新形勢的要求。在這種情況下，上海和北京等地的城市規劃管理部門和城市規劃設計部門借鑒國外“土地分區規劃管理”方法，在詳細規劃中引人“區劃的思想”，并結合我國城市規劃的實際情況，逐步形成了適合我國城市規劃控制和管理的基本方法――控制性詳細規劃。控制性詳細規劃的特點是以控制指標作為主要的管理依據，并通過地方立法來確定規劃的權威和正統地位。
1991年建設部首次頒布實施和2005年修訂實施的《城市規劃編制辦法》，均明確了控規的編制內容和要求；1992年，建設部頒布實施的《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》，又進一步明確了出讓、轉讓城市國有土地使用權之前應當編制控規；1995年建設部制定的《城市規劃編制辦法實施細則》更進一步地明確了控規的編制內容。控規成果是城市規劃管理的法定依據，使城市建設按照規劃的要求有序進行。
3 控規的作用體現
通過借鑒國外經驗和20多年來的本土化、地方化，控規得到了較大的發展，也發揮了巨大的作用。控規作為橋梁，它銜接了總體規劃、分區規劃和修建性詳細規劃：控規作為開發控制的法定依據，它給規劃管理工作提供了一個法律依據；控規作為城市政策的載體，通過它特有的規劃內容和規劃手法，把諸如城市用地、城市人口、城市產業、城市環境保護等方面的政策轉譯為城市規劃的技術語言，指導城市物質空間的建設，在城市建設中充分體現和實施相關政策。在目前的規劃管理中，控規已成為城市國有土地使用權出上、轉讓的基本依據，特別是地價測算的重要依據；控規提高了規劃的彈性，增強了可操作性，使規劃實施的穩定性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾有所緩解；初步適應了投資主體多元化帶來的利益主體的多元化和城市建設思路的多元化對城市規劃的沖擊；同時，控規也基本滿足了城市政府調控房地產市場和籌集城市建設資金的需要。
4 實例運用
4．1桃花新城簡介
桃花新城位于邵陽市火車站南部，規劃區范圍為上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路聯絡線以東，規劃區總用地面積約12.8km2。桃花新城區內用地大部分為丘陵地貌，占總用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之間，最高處為西南S217線東側山頂，高程為352.0m，最低處位于橫嶺山北邊山腳(鄰邵水河)，高程為211.10m，最大高差141.14m。總體上講，規劃區地形呈簸箕狀，即中部、東部地形平坦開闊，地勢低，而其多為低山，地勢高。區內地勢起伏，崗頂平緩。
區內用地除部分單位用地和農村村民院落用地外，92％為山地、水域和耕地、園地等。區內現有人口約8500人。規劃區內現有邵檀路、S217線兩條公路以及正在修建的桃花路，另還有兩條路面寬2.0～4.0m，機耕路連接邵檀路、S217線和桃花路。
本次規劃以城市總體規劃為指導，依托城市山、水、林錯落有致的資源優勢，既符合時代精神又繼承傳統文化，既展現建筑景觀又注重自然景觀，積極營造人與自然和諧統一的生態環境，進一步調整規劃區用地布局，優化功能結構，合理控制土地使用強度，完善基礎設施，為最終將規劃區建成湖南省高水平的都市產業中心之一，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的“山、水、綠、城”交融的宜居生態型新城區。
4．2桃花新城控規內容和特色
4．2．1建設用地評價
根據對規劃范圍內地形地貌、水文地質、地質構造的評價，先做“減法”，再做“加法”，即先對規劃區用地進行生態敏感性評價，分別劃定一類、二類、三類生態敏感區，確定為桃花洞公園所在區域的孫家山、尖嶺上、載木嶺、劉家大山等山體，金子山水庫及其周邊的楊家山、陡山、鷂子嶺、蔡家山、鄭子嶺等山體，湖口井水庫以及周邊的青山坡、雷寶嶺、銅鼓嶺、大園山等山體，南郊魚塘，邵水河兩岸沿線區域，南部的大山嶺、高山頭、天子山等山地為禁止建設區，在此基礎上，再對可供建設的用地適宜性進行評價。
4．2．2空間布局
規劃以自然、生態、和諧為設計的出發點和立足點，以“先底后圖”為規劃路徑依賴，通過對規劃區內水體、山體、植被等場地要素的解讀和生態敏感性分析，構筑以“Z”字型生態內核和南部生態區為重點，生態圈為屏障的生態格局。在此為“底”基礎上再進行總體布局和專業規劃，實現與老城區在經濟、功能、景觀、道路等方面有機延伸。
規劃注重規劃結構和用地布局科學合理性，使建設規劃能充分發揮效能。在總體構思的分析指導下，規劃形成“五帶(軸)、六區、七
路、簇山、眾水”的空間結構，整體上展示出“西山東水”、“南北山中間水”的山水城市空間格局。山水分割下的每個城市功能區均為或“依山傍水”或“群山環抱”或“山繞水環”，山水城市形象得到完美展示，彰顯了“山、水、城、綠”城市風貌特色。
4．2．3道路系統
道路系統規劃結合自然地形地貌，盡量減少工程量，少挖山、少填水，合理避讓現有單位、居民點等建設區，直直則直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲線美的景觀特色，又可實現道路建設的經濟性和可實施性。道路寬度根據經濟性和交通需要而定。
4．2．4豎向規劃
規劃確定了新城區的主、次干道控制點的高程，作為下一階段的詳細規劃及道路設計的參考，設計高程統一采用黃海高程。考慮到該區域范圍為典型的丘陵地區，地勢高差較大，道路標高通過現狀標高和各街區土石方平衡綜合考慮確定，這樣有利于減少工程量，同時也便于規劃區土地的成片開發。場地豎向設計盡可能地接近場地現狀高程，在坡高較大的地段規劃形成臺地。邵水沿江風光帶路堤結合采用填土的辦法，提高場地標高，營造沿河景觀風貌。
4．2．5城市設計
規劃注重城市設計引導。規劃從建筑群體環境層面對各主要功能片區空間進行空間景觀分析，對區內重要地段、公共建筑集中布局區、主要景觀節點進行城市設計深化和引導。這些深化和引導是傳統控規成果的延續和擴展，是充分反映規劃意圖的補充和具體化。雖然這些空間景觀規劃是指導性意見，不是強制性要求，但對下一層次的規劃不失為一種建設性的引導，能使業主及設計人員既能掌握一定依據和意向，又不失去更多的選擇和創造性。
5 對丘陵城市新區控規編制方法的探討
5．1適時引入區域分析
城市新區一般位于城市邊緣或城鄉結合部，相當一段時期內還與城市老城區在基礎設施建設、公共設施共享、產業開發互補、功能定位協調方面緊密相關，因此在規劃過程中首先就應引入區域分析。
首先是功能協調、科學定位。規劃應從整個城市的功能結構入手，分析各個城市組團的現有功能、規劃定位，并根據自身優勢條件、未來產業發展方向，綜合確定本區的功能定位，做到與城市其他組團功能協調，優勢互補。
其次是基礎設施協調。要在充分研究新區周邊城市組團的基礎設施分布現狀的基礎上，合理規劃布置新區的基礎設施，避免重復投資。基礎設施協調尤其要加強與周邊城區的大型市政設施、管線和城市道路的對接。
再次是公共服務設施協調。要加強市級、區級大型公共服務設施如體育設施、中小學、醫院、文化娛樂設施的協調，既要科學布局，又要共建共享，保證城市整體功能的完善和發揮。
5．2先“底”后“圖”進行用地評價
傳統的規劃思維方式是圍繞建設用地來做文章，打著“發展就要建設”的旗幟，首先就預訂發展目標，根據發展目標推測需要的建設用地量，然后不管用地條件怎樣，“有條件要上，沒有條件也要上”，是一種“先圖后底”式的規劃思維模式。
建設部新頒布實施的《城市規劃編制辦法》要求“先底后圖”，即預先分析研究當地的資源環境、經濟、社會、歷史、文化等支撐條件，據此尋求與之相適應的發展方向、目標和對策，換言之，發展要跟資源環境相協調，和環境友好，而不是讓資源環境去適應既定的發展目標。
丘陵城市新區規劃應轉變以前的思維方式，對新區用地先做“減法”再做“加法”。即首先要考慮新區的支撐條件，綜合考慮生態容量和資源承載能力。在此基礎上再確定建設用地的規模。規劃過程中要把那些植被條件好、坡度很大不適宜建設的自然山體保留下來，作為新區的生態綠地，提升新區的環境品質。新區范圍內現有的山塘、水庫是現有生態系統中的重要組成部分，規劃編制時應結合道路系統規劃、用地布局適當保留，調節新區小氣候。
5．3科學合理布局用地
丘陵城市新區與平原城市新區不同，平原城市新區用地布局時可大膽運用對稱、放射、軸線、序列等多種布局方法，使布局方案大氣、現代而富有特色。丘陵城市新區地形比較復雜，自然地形決定了道路規劃只能依山就勢，基本順著等高線走。因此一些常用的規劃方法在丘陵城市新區難以施展。但這并不意味著規劃工作者就無所作為，被動接受地形的束縛，相反，丘陵城市新區獨特的地形條件為他們提供了發揮智慧、施展個性的舞臺。規劃不能簡單的以二維視角來考慮布局，而應根據丘陵城市新區地形的特點，從新區的功能需求出發，考慮功能區之間的內在聯系，找出規律，以三維的視角去科學合理布局功能分區，認真細致地進行道路和豎向規劃設計，在看似“混亂”的自由式平面中，建立其局部的空間序列，創造出經濟、實用、合理的用地布局規劃方案。
5．4經濟自然確定道路系統
丘陵城市新區道路系統與平原城市差別很大，道路選線常受地形、地貌、工程技術、經濟等條件限制，片面強調平、直，就會增加土石方工程量而造成浪費，因此丘陵城市道路系統依山就勢、半挖半填，既節約工程造價，又可形成多種多樣的城市道路景觀。主干道在保證車流通暢的同時還要兼顧到消防環道的坡度、寬度及轉彎半徑等方面的要求；而次級道路則可結合地形及建筑群組自由布置，形成有機的道路網絡結構，既能減少對原有環境的損壞，又可使土石方工程量達到最小，從而降低開發成本。
5．5因地制宜進行豎向規劃
丘陵城市與平原城市不同，地形高差起伏較大，地塊與地塊之間，地塊與道路之間可能不在同一個平面，因此，豎向規劃在滿足功能的前提下，應盡可能地減少土石方工程量。同時要考慮景觀需求，豐富規劃區景觀，統籌、綜合進行豎向規劃。
豎向規劃要通過對現有地形進行分析，確定幾個高度分區，確定土地平整方案。在各個高度分區內將每個地塊劃分為若干個臺地，確定每個臺地的高程、坡度、坡向、與周邊臺地的交通聯系及護坡、擋土墻的工程需求。然后運用土方平衡概算來進一步合理化規劃高程。規劃應盡量減少土石方總量，挖填方基本上接衡為原則。
5．6統籌考慮確定控制指標
控制性詳細規劃的核心內容就是各個地塊的控制指標的確定，其科學與否在很大程度上決定控規“控制”功能的發揮。
丘陵城市新區由于很多地塊不在同～平面，分處不同臺地，因此在確定建筑密度時，要充分考慮到擋土墻、護坡等設施的占地。
確定各地塊的建筑限高時，應充分考慮日照間距、消防通道和臺地特征，例如地塊內臺地南側的建筑限高可適當放寬，建筑間距可適當減少：臺地北側反之。
確定地塊綠地率時，應區別保留的現狀生態綠地、護坡綠地和地塊內規劃必須控制的綠地等不同的情況，統籌綜合確定。
確定機動車出人口方位時，在編制平原城市新區控規時，一般采用兩種方式來限制地塊開口的位置：即劃出道路的可開口路段或限定道路的不可開口位置，以保證地塊與城市道路的聯系，即便捷又不影響交通。在編制丘陵城市新區的控規時，由于道路和地塊的高程變化較大，規劃必須根據其高程，估算地塊開口的位置。它一般只限定一個基本開口點，開口位置只能在很小的范圍內調整。
確定建筑后退線距離時，應將各個臺地的護坡、擋土墻所必需的距離因素考慮進去，然后在此基礎上確定各地塊退后周邊道路紅線、地塊線的距離。由于丘陵城市新區地塊內高差較大，機動車為了滿足規范要求，不得不順應地形，迂回曲轉，從而引起地塊內各建筑之間聯系不方便，因此確定建筑后退線距離時還應考慮預留地埠內建筑與建筑之間步行聯系道路。
1引言
我國是一個丘陵面積約占全國國土面積2/3的國家，山地城鎮約占全國城鎮總數的一半。湖南省是一個以山地、丘陵為主要地貌特征的省份，全省占地21.18萬km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含崗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城鎮有2/3地處山地、丘陵地區。隨著經濟的發展，城鎮化的推進，城鎮人口的增加，城鎮建設用地規模將相應擴大，在嚴格的耕地保護政策下，合理地利用山地、丘陵進行城市建設，具有重要的現實意義。
控制性詳細規劃以總體規劃或分區規劃為依據，以土地使用控制為重點，詳細規定建設用地性質，使用強度和空間環境，強化規劃設計與管理、開發的銜接，并作為城市規劃管理的依據指導修建性詳細規劃的編制。根據國家相關法律法規的要求，城市規劃區內的土地開發、出讓必須以控制性詳細規劃作為依據。自上世紀80年代以來，我國的控制性詳細規劃得到了較大的發展，也發揮了巨大的作用，已成為城鄉規劃部門調控城市用地和國土部門有償出讓土地的重要手段和工具。
丘陵城市新區因地形地貌復雜，現狀生態較好等特點，其控規的編制與平原城市新區控規相比較，需要考慮的因素更廣泛，面臨的問題更復雜。本文通過對邵陽市桃花新城的控規編制進行實證分析，探索丘陵城市新區控規編制的方式和方法。
2控規的發展歷程
控制性詳細規劃(下簡稱“控規”)是20世紀80年代初以“土地分區規劃管理”這一概念引入我國的。伴隨著我國社會體制和經濟體制改革的不斷深化，傳統的規劃設計方法已明顯不適應新形勢的要求。在這種情況下，上海和北京等地的城市規劃管理部門和城市規劃設計部門借鑒國外“土地分區規劃管理”方法，在詳細規劃中引人“區劃的思想”，并結合我國城市規劃的實際情況，逐步形成了適合我國城市規劃控制和管理的基本方法——控制性詳細規劃。控制性詳細規劃的特點是以控制指標作為主要的管理依據，并通過地方立法來確定規劃的權威和正統地位。
1991年建設部首次頒布實施和2005年修訂實施的《城市規劃編制辦法》，均明確了控規的編制內容和要求；1992年，建設部頒布實施的《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》，又進一步明確了出讓、轉讓城市國有土地使用權之前應當編制控規；1995年建設部制定的《城市規劃編制辦法實施細則》更進一步地明確了控規的編制內容。控規成果是城市規劃管理的法定依據，使城市建設按照規劃的要求有序進行。
3控規的作用體現
通過借鑒國外經驗和20多年來的本土化、地方化，控規得到了較大的發展，也發揮了巨大的作用。控規作為橋梁，它銜接了總體規劃、分區規劃和修建性詳細規劃：控規作為開發控制的法定依據，它給規劃管理工作提供了一個法律依據；控規作為城市政策的載體，通過它特有的規劃內容和規劃手法，把諸如城市用地、城市人口、城市產業、城市環境保護等方面的政策轉譯為城市規劃的技術語言，指導城市物質空間的建設，在城市建設中充分體現和實施相關政策。在目前的規劃管理中，控規已成為城市國有土地使用權出上、轉讓的基本依據，特別是地價測算的重要依據；控規提高了規劃的彈性，增強了可操作性，使規劃實施的穩定性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾有所緩解；初步適應了投資主體多元化帶來的利益主體的多元化和城市建設思路的多元化對城市規劃的沖擊；同時，控規也基本滿足了城市政府調控房地產市場和籌集城市建設資金的需要。
4實例運用
4．1桃花新城簡介
桃花新城位于邵陽市火車站南部，規劃區范圍為上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路聯絡線以東，規劃區總用地面積約12.8km2。桃花新城區內用地大部分為丘陵地貌，占總用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之間，最高處為西南S217線東側山頂，高程為352.0m，最低處位于橫嶺山北邊山腳(鄰邵水河)，高程為211.10m，最大高差141.14m。總體上講，規劃區地形呈簸箕狀，即中部、東部地形平坦開闊，地勢低，而其多為低山，地勢高。區內地勢起伏，崗頂平緩。
區內用地除部分單位用地和農村村民院落用地外，92％為山地、水域和耕地、園地等。區內現有人口約8500人。規劃區內現有邵檀路、S217線兩條公路以及正在修建的桃花路，另還有兩條路面寬2.0～4.0m，機耕路連接邵檀路、S217線和桃花路。
本次規劃以城市總體規劃為指導，依托城市山、水、林錯落有致的資源優勢，既符合時代精神又繼承傳統文化，既展現建筑景觀又注重自然景觀，積極營造人與自然和諧統一的生態環境，進一步調整規劃區用地布局，優化功能結構，合理控制土地使用強度，完善基礎設施，為最終將規劃區建成湖南省高水平的都市產業中心之一，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的“山、水、綠、城”交融的宜居生態型新城區。
4．2桃花新城控規內容和特色
4．2．1建設用地評價
根據對規劃范圍內地形地貌、水文地質、地質構造的評價，先做“減法”，再做“加法”，即先對規劃區用地進行生態敏感性評價，分別劃定一類、二類、三類生態敏感區，確定為桃花洞公園所在區域的孫家山、尖嶺上、載木嶺、劉家大山等山體，金子山水庫及其周邊的楊家山、陡山、鷂子嶺、蔡家山、鄭子嶺等山體，湖口井水庫以及周邊的青山坡、雷寶嶺、銅鼓嶺、大園山等山體，南郊魚塘，邵水河兩岸沿線區域，南部的大山嶺、高山頭、天子山等山地為禁止建設區，在此基礎上，再對可供建設的用地適宜性進行評價。
4．2．2空間布局
規劃以自然、生態、和諧為設計的出發點和立足點，以“先底后圖”為規劃路徑依賴，通過對規劃區內水體、山體、植被等場地要素的解讀和生態敏感性分析，構筑以“Z”字型生態內核和南部生態區為重點，生態圈為屏障的生態格局。在此為“底”基礎上再進行總體布局和專業規劃，實現與老城區在經濟、功能、景觀、道路等方面有機延伸。
規劃注重規劃結構和用地布局科學合理性，使建設規劃能充分發揮效能。在總體構思的分析指導下，規劃形成“五帶(軸)、六區、七路、簇山、眾水”的空間結構，整體上展示出“西山東水”、“南北山中間水”的山水城市空間格局。山水分割下的每個城市功能區均為或“依山傍水”或“群山環抱”或“山繞水環”，山水城市形象得到完美展示，彰顯了“山、水、城、綠”城市風貌特色。
4．2．3道路系統
道路系統規劃結合自然地形地貌，盡量減少工程量，少挖山、少填水，合理避讓現有單位、居民點等建設區，直直則直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲線美的景觀特色，又可實現道路建設的經濟性和可實施性。道路寬度根據經濟性和交通需要而定。
4．2．4豎向規劃
規劃確定了新城區的主、次干道控制點的高程，作為下一階段的詳細規劃及道路設計的參考，設計高程統一采用黃海高程。考慮到該區域范圍為典型的丘陵地區，地勢高差較大，道路標高通過現狀標高和各街區土石方平衡綜合考慮確定，這樣有利于減少工程量，同時也便于規劃區土地的成片開發。場地豎向設計盡可能地接近場地現狀高程，在坡高較大的地段規劃形成臺地。邵水沿江風光帶路堤結合采用填土的辦法，提高場地標高，營造沿河景觀風貌。
4．2．5城市設計
規劃注重城市設計引導。規劃從建筑群體環境層面對各主要功能片區空間進行空間景觀分析，對區內重要地段、公共建筑集中布局區、主要景觀節點進行城市設計深化和引導。這些深化和引導是傳統控規成果的延續和擴展，是充分反映規劃意圖的補充和具體化。雖然這些空間景觀規劃是指導性意見，不是強制性要求，但對下一層次的規劃不失為一種建設性的引導，能使業主及設計人員既能掌握一定依據和意向，又不失去更多的選擇和創造性。
5對丘陵城市新區控規編制方法的探討
5．1適時引入區域分析
城市新區一般位于城市邊緣或城鄉結合部，相當一段時期內還與城市老城區在基礎設施建設、公共設施共享、產業開發互補、功能定位協調方面緊密相關，因此在規劃過程中首先就應引入區域分析。
首先是功能協調、科學定位。規劃應從整個城市的功能結構入手，分析各個城市組團的現有功能、規劃定位，并根據自身優勢條件、未來產業發展方向，綜合確定本區的功能定位，做到與城市其他組團功能協調，優勢互補。
其次是基礎設施協調。要在充分研究新區周邊城市組團的基礎設施分布現狀的基礎上，合理規劃布置新區的基礎設施，避免重復投資。基礎設施協調尤其要加強與周邊城區的大型市政設施、管線和城市道路的對接。
再次是公共服務設施協調。要加強市級、區級大型公共服務設施如體育設施、中小學、醫院、文化娛樂設施的協調，既要科學布局，又要共建共享，保證城市整體功能的完善和發揮。
5．2先“底”后“圖”進行用地評價
傳統的規劃思維方式是圍繞建設用地來做文章，打著“發展就要建設”的旗幟，首先就預訂發展目標，根據發展目標推測需要的建設用地量，然后不管用地條件怎樣，“有條件要上，沒有條件也要上”，是一種“先圖后底”式的規劃思維模式。
建設部新頒布實施的《城市規劃編制辦法》要求“先底后圖”，即預先分析研究當地的資源環境、經濟、社會、歷史、文化等支撐條件，據此尋求與之相適應的發展方向、目標和對策，換言之，發展要跟資源環境相協調，和環境友好，而不是讓資源環境去適應既定的發展目標。
丘陵城市新區規劃應轉變以前的思維方式，對新區用地先做“減法”再做“加法”。即首先要考慮新區的支撐條件，綜合考慮生態容量和資源承載能力。在此基礎上再確定建設用地的規模。規劃過程中要把那些植被條件好、坡度很大不適宜建設的自然山體保留下來，作為新區的生態綠地，提升新區的環境品質。新區范圍內現有的山塘、水庫是現有生態系統中的重要組成部分，規劃編制時應結合道路系統規劃、用地布局適當保留，調節新區小氣候。
5．3科學合理布局用地
丘陵城市新區與平原城市新區不同，平原城市新區用地布局時可大膽運用對稱、放射、軸線、序列等多種布局方法，使布局方案大氣、現代而富有特色。丘陵城市新區地形比較復雜，自然地形決定了道路規劃只能依山就勢，基本順著等高線走。因此一些常用的規劃方法在丘陵城市新區難以施展。但這并不意味著規劃工作者就無所作為，被動接受地形的束縛，相反，丘陵城市新區獨特的地形條件為他們提供了發揮智慧、施展個性的舞臺。規劃不能簡單的以二維視角來考慮布局，而應根據丘陵城市新區地形的特點，從新區的功能需求出發，考慮功能區之間的內在聯系，找出規律，以三維的視角去科學合理布局功能分區，認真細致地進行道路和豎向規劃設計，在看似“混亂”的自由式平面中，建立其局部的空間序列，創造出經濟、實用、合理的用地布局規劃方案。
5．4經濟自然確定道路系統
丘陵城市新區道路系統與平原城市差別很大，道路選線常受地形、地貌、工程技術、經濟等條件限制，片面強調平、直，就會增加土石方工程量而造成浪費，因此丘陵城市道路系統依山就勢、半挖半填，既節約工程造價，又可形成多種多樣的城市道路景觀。主干道在保證車流通暢的同時還要兼顧到消防環道的坡度、寬度及轉彎半徑等方面的要求；而次級道路則可結合地形及建筑群組自由布置，形成有機的道路網絡結構，既能減少對原有環境的損壞，又可使土石方工程量達到最小，從而降低開發成本。
5．5因地制宜進行豎向規劃
丘陵城市與平原城市不同，地形高差起伏較大，地塊與地塊之間，地塊與道路之間可能不在同一個平面，因此，豎向規劃在滿足功能的前提下，應盡可能地減少土石方工程量。同時要考慮景觀需求，豐富規劃區景觀，統籌、綜合進行豎向規劃。
豎向規劃要通過對現有地形進行分析，確定幾個高度分區，確定土地平整方案。在各個高度分區內將每個地塊劃分為若干個臺地，確定每個臺地的高程、坡度、坡向、與周邊臺地的交通聯系及護坡、擋土墻的工程需求。然后運用土方平衡概算來進一步合理化規劃高程。規劃應盡量減少土石方總量，挖填方基本上接衡為原則。
5．6統籌考慮確定控制指標
控制性詳細規劃的核心內容就是各個地塊的控制指標的確定，其科學與否在很大程度上決定控規“控制”功能的發揮。
丘陵城市新區由于很多地塊不在同～平面，分處不同臺地，因此在確定建筑密度時，要充分考慮到擋土墻、護坡等設施的占地。
確定各地塊的建筑限高時，應充分考慮日照間距、消防通道和臺地特征，例如地塊內臺地南側的建筑限高可適當放寬，建筑間距可適當減少：臺地北側反之。
確定地塊綠地率時，應區別保留的現狀生態綠地、護坡綠地和地塊內規劃必須控制的綠地等不同的情況，統籌綜合確定。
確定機動車出人口方位時，在編制平原城市新區控規時，一般采用兩種方式來限制地塊開口的位置：即劃出道路的可開口路段或限定道路的不可開口位置，以保證地塊與城市道路的聯系，即便捷又不影響交通。在編制丘陵城市新區的控規時，由于道路和地塊的高程變化較大，規劃必須根據其高程，估算地塊開口的位置。它一般只限定一個基本開口點，開口位置只能在很小的范圍內調整。
隨著新農村規劃體系的形成，不僅改善了農村的生產和生活，而且還加強了城鎮化進程。因此，社會主義新農村建設，必須以規劃為龍頭，以穩步推進城鎮化為依托，優化產業結構，努力使經濟結構調整取得明顯進展，只有加快城鎮發展、提高城鎮的經濟集聚能力，才能更好、更快地推進城鄉一體化進程；從而也有利于加快社會主義新農村的建設。
1和平縣規劃特色簡介
1．1現狀城鎮特色
和平縣位于廣東省東北部, 和平縣轄17個鎮,239個村(居)委會,總面積2310平方公里,人口近50萬。和平,是一個山好水好人好區位更好的宜居之城,也是一個擁有悠久歷史的古老之城,更是一個承接國內外產業轉移的新興創業之城。今天的和平,生態和工業并駕齊驅,古色和亮麗交相輝映。今天的和平,經濟發展駛上快車道,社會各項事業蒸蒸日上。和平縣地理位置獨特,南鄰珠三角、北靠江西省贛州地區,輻射內陸；交通便利,粵贛高速公路、京九鐵路縱貫全縣；生態環境優美,客家風情濃郁,紅、古、綠三色交相輝映,王陽明文化積淀深厚,生態旅游、紅色旅游、文化旅游開發潛力極大。全縣溫泉資源豐富,水量大、水溫高、水質好。全縣共有露天泉點40多處,泉眼達200多個,其中較大的溫泉有11處,水溫大都在45℃-95℃之間,含偏硅酸、氡等多種對人體有益成份,極具開發價值。
1．2規劃基本思路
本次規劃的基本思路由“背景研究――指導思想――技術措施――規劃目標最終目的”五個方面貫穿而成。背景研究從“宏觀發展條件”和“自身發展需要”兩個方面著手。規劃的指導思想主要包括“以縣域副中心城鎮為目標、以歷史文化名鎮為特色、以生態名鎮為保障”三個方面，其中：以縣域副中心為目標，采用“小城鎮、大戰略”指導思想，以歷史文化名鎮為特色，采用“有效保護與合理利用”的原則，挖掘并塑造歷史文化名鎮特色，帶動旅游產業發展；以生態名鎮為保障，采用“尊重并利用”的方針，梳理城鎮肌理與生態環境要素，打造生態名鎮基本框架。
本次規劃除了運用常規的規劃技術措施外，重點突出旅游發展規劃、名鎮保護規劃、城市設計思維三方面的內容。從而實現“經濟繁榮、社會和諧、文化發達、資源節約、生態持續、特色明顯、設施齊全、生活便利、環境優美”的規劃目標。最終達到“指導城鎮經濟建設、促進城鄉統籌發展”的目的。
2小城鎮和新農村現行規劃理論
2．1小城鎮總體規劃的理論框架
我國地域廣闊，民俗差異、經濟差別大，使小城鎮規劃的理論也注入了區域觀點、動態觀點和個性特色，加上小城鎮形成的歷史時段較短，使得規劃工作開展相對較晚。目前的理論研究將小城鎮規劃體系劃分為“2個階段、3個層次”，如圖1所示。
小城鎮總體規劃的內容層次按照新的《鎮規劃標準》可分為發展規劃、建設規劃、管理規劃。主要內容包括：小城鎮歷史演變規律和發展機制分析；小城鎮在上層次區域的地位分析；區域村鎮體系規劃；小城鎮社會經濟現狀存在問題的解決及發展戰略目標；確定城鎮性質、規模，并進行城鎮人口與用地規模論證，進行耕地總量動態平衡規劃；進行用地綜合評價，確定建設用地發展方向；確定城鎮結構形態與功能，確定各類用地的綜合布局安排；制定容量控制規劃或控制性規劃圖則；制定對外交通及城鎮道路交通系統規劃；綜合協調城鎮給水、排水、供電、通信、燃氣、熱力、環衛等基礎設施的發展目標和總體布局；綜合協調城鎮文化、教育、醫療、衛生、游憩等社會服務設施的發展目標；確定城鎮園林綠地系統的發展目標及總體布局；提出人防、消防、防洪等綜合防災目標及總體布局；綜合協調小城鎮鎮區與規劃區的各項建設和用地布局，確保居民“菜籃子工程”所需的蔬菜等副食的供應；根據需要與可能，提出歷史文物保護與風景名勝利用措施，編制旅游規劃；提出舊城改造措施、城鎮遠景規劃與近期建設規劃以及項目建設時序等；提出創建城鎮特色的規劃措施；制定鼓勵和吸引農民進城的措施、經營城鎮的原則意見、城鎮管治的原則設想等；進行綜合技術經濟論證，提出實施規劃的步驟、方法、措施的建議。
2．2新農村規劃的理論框架
新農村規劃是在統籌城鄉經濟社會發展、落實以人為本和全面建設小康社會的新的時代背景下提出的新要求，在認識上和理論研究上都還沒有形成個完整的理論框架，現有的一些理論也是在實踐中不斷摸索形成的。新農村規劃理論框架如圖2所示，從理論體系上大致可劃分為村莊建設規劃和村莊整治規劃2個層次。①村莊建設規劃。依據鄉鎮總體規劃和土地利用總體規劃，合理確定村莊的建設規模和建設用地界限，統籌安排村民建房以及各類基礎設施和公共設施建設，為村莊居民提供切合當地特點、與規劃期內當地經濟社會發展水平相適應的人居環境。②村莊整治規劃。依據村莊建設規劃，確定村莊具體整治項目，制定具體實施方案。重點解決飲水、行路、用電、垃圾、污水等問題，并注重保護自然環境和古樹名木、古村落、古民宅等歷史文化遺跡，帶動村莊整體環境建設，改變村容村貌，改善農民生產生活條件。
3小城鎮和新農村規劃理論存在的問題
3．1小城鎮規劃理論存在問題
目前小城鎮規劃理論還存在一定的局限性，主要表現為以下幾個方面的問題：①對小城鎮發展戰略問題研究不夠深。針對小城鎮特色、現存問題以及如何調整產業結構、實現規模、創造特色、實施規劃等一系列發展戰略問題沒有很好地研究。以至于規劃幾年一修編，設計做出來了，問題卻未解決，導致規劃前后一個樣，對小城鎮的發展沒有實質性的指導作用。②跟上層規劃缺少聯系，又無法指導下層規劃。一方面由于指導小城鎮總體規劃的縣(市)域城鎮體系規劃沒有得到應有的重視，再加上一些規劃單位的編制成果也較粗糙，使得小城鎮在編制總體規劃時無法把上層規劃作為依據，造成做出的規劃在區域內部缺少有機的聯系。另一方面由于管理水平和專業認識上存在局限性，使得大多數小城鎮總體規劃偏重于集鎮建設規劃，而對鎮域鎮村體系規劃重視不夠，無法指導村莊的規劃建設，從而制約了各自然村落的發展。③總體規劃缺乏彈性和特色。多數規劃編制單位在編制規劃時對影響小城鎮發展的不確定因素考慮較少，使得規劃成果缺乏靈活性，規劃設計在落實時成為城鎮建設的機械地施工藍圖，阻礙了小城鎮的發展。再加上目前普遍存在“千鎮一面”的現象，使得小城鎮更無法找準位置，不僅喪失了已有的特色，而且規劃后在產業上也沒能形成新的特色，在區域內未形成影響力，無法帶動村莊的發展。
3.2新農村規劃理論存在問題
雖然早在20世紀50年代我國就提出了“社會主義新農村”的概念，可真正將新農村建設納人國家計劃應該是十六屆五中全會對建設“社會主義新農村”提出的總體要求“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”以后。由于起步時間較晚，加上我國地域、歷史文化、民族差異較大，到目前雖然對新農村規劃理論做了一些研究，但還沒有形成一套完整的理論體系來指導新農村的建設發展。其現有規劃理論主要存在以下幾個方面的問題：
①對新農村規劃理論體系研究較少。很多地方對新農村從認識水平到規劃技術上都存在一定誤解，將新農村規劃簡單地認為是多建幾棟房、多修幾條路、多建幾個工廠等，所以作出的規劃圖紙在實踐中落實起來難度較大，也無法扭轉現有村莊的實際面貌。
②現有新農村規劃理論根本無法指導各具特色的農村的規劃建設。我國是一個多民族、多文化的國家，各地差異較大，對新農村的理解和要求也各不相同，要想讓各個地域的人都能接受新農村，至少在規劃理論上要倡導“百花齊放，百家爭鳴”的局面，不能拘泥于一種或幾種常規模式。
③多數地方將新農村規劃理論與小城鎮規劃理論混同起來。農村有其自身的特點，按小城鎮的要求搞農村規劃建設，不僅浪費成本、實施難度較大，最后還會搞得不城不鄉，不利于改善農村的生產和生活。
④多數新農村規劃缺少與上層次規劃的銜接。新農村規劃涉及到農村的經濟、文化、生活等各個領域，任何固步自封的做法都是不正確的，要充分分析村莊在整個區域內的地位和優勢，跳出“新農村規劃來做新農村規劃”的思維，真正引導農村產業結構調整和經濟發展，真正改善農村生產、生活、環境質量。
4協調小城鎮和新農村的發展
4.1擺正新農村和小城鎮規劃的順序
“城鄉建設，規劃先行”已成為所有理論工作者和管理工作者的共識，社會主義新農村規劃和小城鎮規劃是促進城鄉一體化、城鄉健康發展的有利保障。要防止規劃工作、管理工作中搞一刀切，更要防止形式主義的作法，同時也要改變以往把新農村規劃與小城鎮規劃混同的做法。從規劃理論上理清新農村和小城鎮的實施順序，將以“發展規劃”為主的觀念轉變到以“結構規劃”為重的思路上來;將“由上而下”的規劃順序轉變為“自下而上”的規劃順序;將就村論村、就城論城的觀念轉變到整體分析、統一規劃的理念上來。
4.2 從規劃理論體系上完善新農村和小城鎮的關系
小城鎮由于規模小，發展不穩定，必須加強區域分析與研究才能正確把握其發展方向。以往的小城鎮總體規劃雖然強調做到控制性詳細規劃的深度，而實際操作當中對規劃的范圍多是圍繞抒鎮建設用地一塊展開討論，對于區域內的村莊基本情況了解和把握不夠，使得鎮域村鎮體系規劃成為擺設，無任何科學性和實用性。區域內一旦引進企業或某個產業進行調整，都會使整個規劃修改過甚至要重新做過，規劃根本無法指導和促進鄉村的發展，有時反而會成為制約城鎮發展的教條主義。為此，必須將新農村規劃納人小城鎮規劃當中，并且要“自下而上”逐級匯總，分析把握好自身的優勢，整合資源、合理布局，留出空間為新農村和小城鎮的健康發展創造條件。其理論體系和操作步驟如圖3所示。
Abstract：Since the system of compensated use of land was established in 1998， along with the deepening of market economic reform， investment subject has emerged diversified trend. Starting from the misunderstandings and deficiencies of traditional urban design， in conjunction with the demand on refined management of substance space form of the cities in our country， this paper analyzed and discussed the reason why legal regulatory plan can’t meet the requirements of urban refined management， put forward an operating path that combines regulatory plan with urban design guidelines， and also discussed the technical compiling system and practice path to plan type urban design from intentionality urban design.
Key words：urban design; regulatory plan; plan management;urban refined management
中圖分類號：C912 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2015）-03-23（8）
1 引言
“細微之處見精神”，細節決定城市管理的水平和成效。1991年《城市規劃法》確立了控制性詳細規劃①的法定地位，控規作為規劃管理部門的管理文件，直接指導著城市的發展和建設。同時，城市設計項目的實踐數量日漸增加，其中大多起著城市展望與宣傳作用，其操作性和實踐性一直深受垢病。近年來，一些發達地區的城市發展從外延式用地擴張為主轉向城市內部更新和追求城市品質提升為主，給我國城鄉規劃管理提出了精細化管理的變革要求，為城市設計進入規劃管理提供了契機。因此，如何將城市設計與城市精細化管理結合在一起，將城市設計管理細致化和標準化，是本篇文章論述的重點。
2 城市設計的既往效用
2.1 傳統城市設計的定義
城市設計自80年代引入我國后，90年代初開始起步，到90 年代末期，城市設計與我國城鄉規劃體系逐漸融合，并深入城鄉規劃各階段和規劃管理的過程中。2000年后業界開始對城市設計的反思。其間有很多學者提出過城市設計的概念，最早是吳良鏞于 1983 年提出，“城市設計廣泛地涉及到城市社會因素、經濟因素、生態環境、實施政策、經濟決策等”;王建國認為“城市設計從廣義看，就是指對城市生活的空間環境設計”;鄒德慈認為“而城市設計是戰術性的、微觀的、三維的，以形體環境為主，設計性和指導性的”。郭恩章②、孟建民③、馬武定④及中國大百科全書⑤等對城市設計亦有描述。本文取《城市規劃基本術語》：“指確定一個城市的活動與目標的總體空間布局，使其具有吸引力并使人感到賞心悅目。城市設計復雜過程中在于以城市的實體安排與居民的社會心理健康的相互關系為重點。通過對空間及意象的處理，創造一種物 質環境，既能使居民感到愉快，又能激勵其社區精神。”因此，傳統城市設計的定義大多是描述性的，主要方法是通過對具體物質空間的設計而使人們生活環境品質得以提升并延伸到精神訴求。
2.2 傳統城市設計的效用
2.2.1 以往城市設計的功效之一：解釋與展望
目前，城市設計項目多為尋求城市局部或整體的視覺品質，起到對城市發展未來藍圖式的展望作用，其形成的空間效果為二十年甚至是五十年之后。同時城市設計也起著給無相關專業背景又參與決策的政府行政領導和市民解釋各個層面規劃的實際建成效果的作用。其間效果圖公司如雨后春筍一般蓬勃發展，各地的規劃展示館里經常見到類似的效果圖和動畫宣傳片。一些城市設計根本不考慮實際操作性，經常出現尺度超級夸張的設計，力求“高標準”、“國際化”，以滿足政府行政長官的 “好大喜功”。更為嚴重是掀起“炒作之風”，追求國際咨詢⑥和名人效應，炒作設計理念，夸大設計成果。其缺乏實踐操作性、缺乏項目實施的考慮導致城市設計最終淪為“圖上畫畫、墻上掛掛”的結局。
2.2.2 以往城市設計的功效之二：招商與宣傳
大多數新區、濱水區開發、舊城改造的城市設計項目同時肩負著為城市招商和宣傳的責任。各個城市的規劃展覽館中放置最多的是為城市設計的模型、動畫和效果圖，以城市未來幾十年后的終極藍圖作為招商宣傳的基礎。同時，經常有“亂提口號”和“盲目跟風”的現象，在各地的城市設計中“形象工程”泛濫、盲目追求“高”“大”“全”，大廣場大馬路營造氣勢，缺少使用功能，不解決實際問題;大拆大建、破壞舊城格局的“大變樣”工程宣傳領導政績但最終破壞了城市風貌的現象更是司空見慣。
2.3 傳統城市設計的誤區原因探討
上世紀90 年代中后期，在高速城市化的推動下，我國城市設計實踐迅速增多，城市中心區設計、景觀道路設計、文體博覽中心規劃設計、廣場設計、濱水區設計、科技園區設計等類型眾多的工程項目大量涌現，城市設計人員面對如此量大面廣的設計任務，往往抱著一種急功近利的態度，重編制輕管理，導致城市設計出現若干極端化傾向。
2.3.1 相關法規中城市設計缺乏法定地位
1991年《城市規劃法》頒布，提出“在編制城市規劃的各個階段都應當運用城市設計的方法”，這是從城市規劃角度對城市設計作用最直接、最權威的一次表述。2006 版的《城市規劃編制辦法》和 2008 年出臺的《城鄉規劃法》甚至對城市設計基本未涉及，通篇未提。也就是說，城市設計的成果只能作為行政管理的“參考文件”，并不具有法律效力。2008 年的《城鄉規劃法》進一步強調了城鄉規劃的公共政策屬性，這意味著城鄉規劃將從一種技術手段逐漸轉向一種政策性手段，城市設計應該考慮公共政策的訴求。
2.3.2 控制性詳細規劃和城市設計編制“兩張皮”
城市地段分別編制控規和城市設計的做法比較普遍，但其結果往往出現城市設計和控規“兩張皮”的現象，無法在具體操作中將二者有效結合。規劃管理部門在實際的管理操作過程中既感到控規對城市空間形體的控制過于粗放和空泛，控制不足，同時又認為城市設計成果過于直觀具體，限制過多，且無技術規范和技術指導規劃的引導和制約，成果往往是感性的，控制要求很難度量，使規劃管理無從下手，缺乏實施操作可行性。城市規劃和建設是一個動態的過程，永遠沒有“完工的一天”。在向市場經濟的轉軌中，投資主體走向多元化，投資渠道復雜化，控規和城市設計“兩張皮”的現象不利于城市精細化管理。
傳統控規是土地市場經濟的產物⑦，只解決基本的城市規劃管理，已經不能滿足當前城市精細化管理的需求。在快速城市化時期，我國的城市建設主要依據控規進行管理，“一書兩證”有效解決了城市建設的土地經濟性和基本建設質量控制。而控規單純的“指標管理”缺乏對城市空間形態的探討和研究，無法對具體城市空間和建筑組群形態進行控制。導致了城市空間的同質化發展，“千城一面”的城市建設忽略了城市品質與地域個性的營造。尤其是舊城更新和對風貌有較高要求的新區建設，獨特的空間形態需求無法通過傳統控規進行控制。
很多縣市為了達到較好的城市建設效果，專門成立了規劃委員會，針對具體建設風貌一事一批，但是實際上這種制度設立正反映了傳統控規對于城市精細化管理訴求的不足;此外，最后的效果取決于行政長官的個人審美與專業水平，而不是基于對城市風貌研究的科學性。
2.3.3 城市設計成果和規劃管理體制的結合度弱
城市規劃管理從根本上說是行政管理行為，由于城市設計在我國建設階段的法律地位尚未確立，從編制到審批都沒有明確的法律依據，所以編制的方法、內容、深度沒有定論，有關部門也無法審批，城市設計的技術成果在規劃管理上面臨著“無法可依”的窘境。
最為關鍵的是，規劃管理過程中城市設計的成果很難使用。目前大多數城市設計成果多為城市終極狀態的藍圖，建筑形式直觀具體，其對城市公共空間的控制大多為美學的空間最優效果，主要關注城市空間的物質屬性，對于其社會經濟性、分期建設階段及城市開發實施操作主體等未加實際考慮。例如，城市大多數區域將轉換為具體出讓地塊由開發商進行建設，規劃管理部門無權要求其具體的建筑和空間設計按照城市設計成果進行建設。因此，城市設計與規劃管理的銜接不夠，城市設計成果對于空間的控制意義需要重新審視。
2.4 國內外對于將城市設計作為空間管理手段的探索與嘗試
國內經濟發達區域的城市管理已經有城市形態精細化管理的嘗試，已有將城市設計融入控規管理制度的實踐。深圳市早在 1998 年出臺的《深圳市規劃管理條例》中，就將城市設計的內容、主管部門、審批程序和作用等內容作為單獨一章進行了規定，并于 2001 年進行了修訂，融入法定圖則的內容。武漢市 2008 年出臺的《武漢市城市設計編制技術規程》明確了城市設計的編制技術要點。《上海控規成果規范》（2011年8月）探討了城市設計成果的法定化及控規中附加圖則管理的思路和方法。2006年杭州編制的《杭州市色彩規劃研究》從宏觀、中觀、微觀多尺度研究城市色彩的控制和引導方法，并能夠與規劃體系相互適應、相互溝通，也是城市風貌精細化管理的探討。
國外因為起步較早，城市設計相關制度、政策以及實踐在歐美發達國家都比較成熟。英國、美國、德國、加拿大等國家都有比較成熟的城市規劃體系，城市設計作為很重要的組成部分參與城市規劃管理，對城市的開發建設進行控制。
英國的城市設計在規劃管理中與開發控制是一體化的。規劃管理部門根據開發控制和城市設計控制的具體要求制定地塊規劃要點，而法定規劃只是作為控制的策略依據之一。英國城市設計在很大程度上參與了城市規劃的管理，直接作為依據對城市開發建設進行控制。
美國的城市設計在規劃管理中以城市設計導則（Urban Design Guidelines）為依據，以區劃法為依托，通過設計審查制度對城市的開發建設進行控制。美國的城市規劃體系包括綜合規劃、區劃、土地細分、場地規劃、設計審查等。城市設計必須與綜合規劃保持一致，主要以城市設計政策（Policies）、方案（Plans）和導則（Guidelines）的形式出現，并且借助區劃這一載體以設計審查的方式實施。因此，城市設計在美國規劃體系中是作為必要的輔手段對城市開發建設進行控制和引導。
歐美國家城市設計制度對我國的有效借鑒：（1）城市設計雖然沒有法定地位，但是可以借助法定規劃的平臺進行實施;（2）應當重視城市設計的公共政策屬性，在編制中對城市設計導則的制定尤為重要;（3）城市設計面向管理，需要健全配套制度，對自由裁量權進行有效監督和約束。
3 現實的解決途徑：“控規+城市設計導則”的技術管理體系
綜上分析，傳統控規無法滿足不同地域、不同區域城市形態精細化管理的需求，而以展望、解釋與宣傳為特質的意向性城市設計又無法與規劃的實際管理過程相結合，本章節探討如何通過“控規+圖則式城市設計”共同引導地區發展的技術體系來完善城市形態精細化管理。
3.1 實施城市形態精細化規劃管理的目標和主要思路
城市形態精細化管理重點在于明確的編制目標和對象、規范和管理體制相銜接的規劃成果形式、以及注重運作機制中的城市設計成果參與。作為城市規劃管理核心的控規，將控規與城市設計導則結合是對規劃管理的深化和細化，其意義在于通過與管理層的結合與反饋，將其邏輯判斷和感性創作的結果形成有效的管理語言――城市設計導則，從而實施對城市形態環境的有效控制，使其成為提升城市品質的最有效手段。通過法定的圖則控制和城市設計導則引導來完善精細化管理的技術體系。圖則式城市設計定義：“城市設計導則是城市設計項目的核心內容，是以控規為管理平臺，將城市設計的內容根據不同控制區域細化研究后的圖則化成果，便于一張圖管理。”導則是城市設計與城市建設管理的指南，是城市設計參與城市建設管理的重要途徑。
3.1.1 實施精細化規劃管理的目標：明確以“控規+城市設計導則”共同引導地區空間建設的技術體系。
控規編制除了按照《城鄉規劃法》及各地規范的要求完成相關內容外，還在成果中增加了城市設計導則方面的內容，尤其是在地塊控制圖則中增加了城市設計控制要素，并將地塊所有的控制要求轉譯成規劃設計條件，以便于城市設計內容的操作執行。
具體來說，“控規+城市設計導則”是指地塊控制圖則在傳統控規圖則的基礎上，增加城市設計導則控制要素，將用地與建筑布局、公共空間（景觀視廊、街道界面、節點、空間分割等）、地塊內外交通組織、市政公用設施布局、三維空間效果等全部專項在地塊的同一套圖紙上表達出來，并通過條文形式描述對建筑色彩、材料、屋頂形式、立面細部等的控制要求及實施管理的相關政策等內容，將城市設計的技術成果轉化成具體的規劃設計條件，提高城市設計在規劃管理中的可操作性。
3.1.2 實施精細化規劃管理的思路：編制與管理結合量化、城市設計圖則編制專業化
城市設計編制與管理結合量化：在編制中對城市設計導則的制定尤為重要，翻譯為管理語言便于量化進行管理。力求城市地塊“一張圖管理”，完善規劃技術標準，從“控規指標”管理向“控規+城市設計導則”管理轉變。
城市設計圖則編制的專業化：明確不同區域對于城市設計編制重點的不同要求;強調城市設計的核心本質在于城市公共空間的控制;區分不同開發對象對于地塊控制的深度區別。
3.2 從意向性城市設計走向圖則式城市設計的實踐
3.2.1 舊區更新類實踐
（1）對于地塊信息的綜合管理和控制
由于歷史的演變，舊城中地塊產權情況十分復雜，規劃中需要考慮產權情況及拆遷安置的政策差異帶來的不同改造方式和不同的改造開發的時序，因此，需要對地塊的現狀和規劃情況進行綜合的地塊信息管理和控制。以項目組在貴州黔西南州興義市舊城更新控制性詳細規劃為例，“控規+城市設計導則”采取了同一地塊四張圖的規劃管理文件方式（地籍現狀圖、地塊控制圖則建筑設計控制圖、平面布局引導圖），分別從控規指標、土地產權、設計導則和景觀風貌幾個方面進行控制，依據圖則指導每個地塊的開發建設，保證規劃內容有很強的可實施性和良好的風貌控制力。
（2）基于產權聯建的漸進式改造的圖則控制
國內的舊城區在很長時間內大多是整個城市的中心城區，承擔著地區⑧政治、經濟、文化中心的職能，其中的建筑、道路和空間一直在進行自我更新和演變，尤其是中西部的中小城市，政府對于居民密集區域無力進行大片的搬遷和改造，可采取業界一直探討的以居民自建和聯建為主的漸進式改造更新方式。但是，該模式對于規劃的控制管理水平要求較高，需要對于當地的建造方式、居民居住習慣、家庭組成方式等社會問題有深刻的認知，需要對建筑的樣式、界面的控制、開放空間等建筑風貌有經濟造價可行性、居民易于理解性和實踐操作性強的控制。以項目組在貴州興仁縣所作的舊城區控制性詳細規劃為例，規劃中創新性的提出居民聯建的模式，對于地塊的現狀模式和規劃的開發模式、平面組合方式、空間組合方式規劃成果作出規劃管理手冊，將每個地塊的指標和控制體系對應地塊編成手冊，這樣管理者只要對號入座，就能夠很好地針對每個地塊提出控制體系，為規劃局在管理上解決很大的難題。
（3）基于建筑風格和界面空間的重點控制
舊城區見證了整個城市的發展脈絡，其建筑風格和街巷空間仍舊有傳統的歷史價值，規劃需要進行統一考慮。因此，對于舊城區精細化管理需要在控規法定化控制的基礎上，要考慮其建筑風格和傳統空間等城市風貌的塑造。以項目組在浙江安吉遞鋪蕪園以北舊城改造城市設計為例，在圖則設計中，建筑控制引導要素包括了屋頂形式、立面開窗形式、建筑元素與構件、建筑材料、建筑組合方式、建筑綠化等，采取“紅、綠、藍”卡⑨管理體系進行控制。在建筑色彩中也進行了顏色基調控制和特殊控制要求的規定。在《興義市舊城更新控制性詳細規劃》項目中，由于黔西南州是苗族和布依族自治州，對于建筑風格有特殊要求，因此，圖則控制中將屋頂、正墻面、山墻面、門窗、廊、雨蓬、欄桿、廣告牌都做出了建筑細部深化控制的建議和規定，以指導下一步的建筑設計。對于有商業界面的建筑，特別將廣告標識在建筑的頂部、中部、基座、底部的不同要求和形式以及獨立設置的規定在圖則中明確，便于規劃管理在實施建設中明確提出地塊的引導條件。
（4）關于經濟測算實施操作的綜合圖則指引
在“控規+城市設計導則”的操作過程中，為增加規劃的實踐操作性，精細化規劃編制并非只是對空間形態的控制，而是在深入現狀調查和土地經濟分析的基礎上對開發方式、開發強度、商業模式、用地布局、形態控制手段等綜合的圖則控制。以項目組在江蘇南通海安縣舊城區更新控制性詳細規劃為例，規劃從土地綜合盤整和地塊市場開發的角度入手，綜合考慮現狀容量、拆遷安置政策和保證開發商成本利潤率可行的情況下，結合地方土地一級整理和二級開發的政策和條件，給出地塊的土地出讓價格供政府參考決策。同時，根據土地經濟測算來計算可行的規劃容積率，為指標的制定和實施提供了可靠依據。在此基礎上，規劃提升地塊價值，地塊的開發時序策劃非常關鍵，這對于政府的資金籌劃和盤整至關重要。規劃制定了控規圖則、國土的拆遷測算辦法、地塊招商指標手冊⑩，從地塊拆遷整理、地塊國土招商出讓、地塊開發條件、城市設計導引等一系列工作促進城市的精細化管理工作的開展。
3.2.2 新城開發類實踐
（1）功能區管理單元控制導則
很多新城都是有主題設計意向，但是如果沒有細分圖則，其設計工作根本無法完成。對一個城市整體風貌的控制需要對中觀層次的分區控制進行落實。功能區管理單元控制導則的重點在于城市風貌的主題、公共界面的控制和樞紐交通節點的處理在單元板塊進行落實。以項目組在象山東陳區塊沿海南線城市設計為例，導則對沿街建筑連續界面、非連續界面、綠化界面、城市連接線、地面和空中人行通道等進行明確控制，對視線通廊和天際線給出指引和建議，并對建筑風格和景觀塑造提出區域發展目標。
（2）對于公共空間的控制和引導，塑造高品質的城市環境
新城建設精細化規劃編制重點體現為公共空間統籌和公共設施設計的精細化。土地一旦出讓，開發主體多元化必將造成開發在公共地帶難以協調，例如地鐵、地下空間的連接、綠化連接的處理、公共交通或者共享設施的設計等等，必須依據城市設計圖則，把這些要素綁定在控規中落實。徐家匯的地下空間改造了30次以上，上海五角場區域地下空間也在不停修改，這都是沒有相關職能部門或者開發主體協調的原因！以項目組在泉港區行政中心區城市設計為例，除了明確整體空間形態外，對交通樞紐空間、濱水空間、主要街道空間、步行系統、開敞空間通道和視線通廊等公共空間提出詳細的城市設計指引;并對建筑高度、體量和布局提出控制要求，以良好的生態、景觀環境提升土地開發的價值。地塊城市設計導則規定了組團公共空間界面、步行路徑、城市廣場連接線、公共人行通道，提供良好的步行環境和營造熱鬧的商業氛圍。
（3）對于街道家具的控制，細化
公共空間的控制包括對環境藝術和街道布局等公共設施的控制，城市設計導則應該強化對政府投資建設的公共環境設施的詳細設計，如公交車站、通道、休息場所、坡道、街橋、公共廁所、公用電話亭、垃圾桶、座椅、燈具及其他服務設施等，以體現地方文化，塑造獨特的公共感知空間。項目組根據地方文化特質，進行街道家具的設計，以期在下一步的建設中體現城市風貌。
4 結語
在新一輪城市化的演進過程中，發達地區和中西部地區對于規劃建設精細化管理的需求日益加強，且對精細化管理下的規劃編制有不同的訴求和管理路徑。 “天下大事，必作于細”，城市規劃管理工作是一個系統性大工程，本文提出“控規+城市設計導則”的圖則式城市設計，意在擯棄傳統城市設計的誤區，探討從意向性城市設計走向圖則式城市設計的精細化規劃管理的路經。
注釋：
① 以下簡稱控規。
② 郭恩章等人在《美國現代城市設計考察》中談到“現代城市設計是以提高城市環境質量為目標的綜合性城市環境設計”，“城市設計也是一種社會干預手段，政策性較強，其重要組成部分往往體現為公共性的行政管理過程，如制訂公共政策，進行建設管理等”。
③ 孟建民認為：城市設計是一種以滿足城市人的生理、心理要求為根本出發點，以提高城市生活的環境質量為最高目的，對城市的營造巨細皆兼的整體性創造活動。
④ 馬武定認為：從規劃管理的角度而言， 我們之所以需要有城市設計， 并不是城市設計代表了“以人為本”的思想或理念， 而是因為城市設計作為一種方法和手段。它既是設計城市、創造更高的城市質量和處理城市問題的思想方法， 又是使城市規劃得以深化和具體化， 更便于操作管理的表達方法和手段。
⑤ 中國大百科全書對城市設計的定義：對城市體型環境所進行的設計。一般是指在城市總體規劃指導下，為近期開發地段的建設項目而進行的詳細規劃和具體設計。
⑥ 典型的光環效應，也作暈輪效應，最早由美國著名心理學家愛德華?桑戴克于20世紀20年代提出，他認為，人們對人的認知和判斷往往只從局部出發，擴散而得出總體印象常常以偏概全，也作“光環作用”。
⑦ 《城鄉規劃法》第三十八條 在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。
⑧ 此處地區指縣域、市域范圍。
⑨ 紅色為禁止采用形式、綠色為要求采用形式、藍色為建議采用的形式。
⑩ 本手冊共收錄入2012 年海安縣經營性用地供應計劃的土地25 宗2549.4 畝; 其中7 宗為安置房地塊，18 宗為上市地塊。
參考文獻：
[1] 馬武定. 走向與管理接軌的城市設計 [J].城市規劃，2002，（9）.
[2] 劉宛. 設計管理制度 [J].城市規劃，2003，（5）.
文／沈遲目前我國有法定依據的各類規劃就有80多種，非法定規劃更是不計其數。
2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，“多規合一”試點是深化改革的一項要務，旨在推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合。這項試點如果廣泛推進，有望強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用。
多規矛盾由來已久
據城市規劃學會統計，目前我國有法定依據的各類規劃就有80多種，非法定規劃更是不計其數。從分類上看，有綜合性規劃，如發展規劃；有建設計劃型的規劃，如交通運輸規劃、產業規劃；有控制性規劃，如環境保護規劃、生態規劃等。政府、企業的各類建設、管控和治理行為，絕大多數都先編制規劃，規劃的重要性不言而喻。
在各類規劃中，發展規劃以及一些地方重要的戰略規劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規劃由地方政府編制、通過人大審查、再經過有審批權的上級政府組織各相關部門聯合審查后審批；控制性詳細規劃由城鄉規劃管理部門組織編制，當地人民政府負責審批；土地利用規劃、環境保護規劃則由行業主管部門主持編制和審批。由于各類規劃在實際編制過程中，出發點、實施人、監督者不同，規劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現有：不同規劃之間的矛盾，例如城市規劃和土地利用規劃在對城市發展應該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區規劃之間的矛盾，例如京津冀規劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環境保護規劃和產業規劃之間的矛盾、水（利）系統規劃和生態保護規劃的矛盾、交通系統規劃和城市規劃之間的矛盾等。
由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規劃之間的矛盾，使各實施主體“選擇性”實施規劃的自由裁量權過大，在各地建設當中因為規劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規劃的矛盾，國家發改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規合一”（發展規劃、城市規劃、土地利用規劃）試點工作，由于當時規劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規劃執行的監督不夠嚴格，使得試點工作并未得到全面推行。直到現在各種規劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發展建設的普遍障礙。2014年中央新型城鎮化工作會議和新型城鎮化規劃再次提出要開展“多規合一”，在中央高層的重視之下，發改委、住建部、國土部和環保部聯合發文在全國28個市縣開展“多規合一”試點，各地積極響應，“多規合一”的工作才在各地如火如荼地展開。
“多規合一”的新探索和成效
上海、廣州、廈門：幾規合一初見成效
上海實踐的核心是將國土局和規劃局合并，成立規劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規劃，實現“兩規合一”，確保土地利用規劃和城市規劃的銜接。按照堅持城市總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大市政基礎設施安排基本不變的總體思路，依據國家下達的新一輪土地利用總體規劃指標，同步實現規劃建設用地和基本農田保護任務落地。
廣州“三規合一”初衷是解決規劃實施層面的問題，以區為單位進行“三規合一”編制，由廣州市統籌。依據發改委確定的建設項目排序，布局建設用地，確定“三規合一”的建設用地規模控制線及相關控制線，形成“三規合一”最終成果。
廈門則由市主要領導親自任組長、組織協調各相關部門梳理調整了現有的各個涉及空間界限的規劃，逐一協調修改實現各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設用地指標，還進一步結合行政審批制度的改革，實現了從項目立案到規劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項減少至6項，大大提高了行政效率。
各地目前的普遍做法
各地目前主要還是關注空間界限的整合，通過各種手段把各種規劃的界限統一起來，實現空間一張圖管理。武漢通過規劃和國土局的合并，實現了“規”“土”在編制機構內部的合一。廣東順德則是合并了發改、規劃和統計局，國土、城建和水利局，再通過完善規劃編制組織、統一技術方法和規劃邏輯基礎來實現“三規合一”。多數地方還是靠成立“多規合一”的領導小組，協調各部門職能所涉及的空間管理界限，實現“一個規劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規劃不“打架”了；二是因為規劃統一了，原有“沉淀”的建設用地指標被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結合行政審批改革，提高辦事效率有了現實基礎。對“多規合一”前景的未雨綢繆思考
城土環合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？
把因為城、土、環不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數城市推進“三規合一”工作最大的動力。“多規合一”實現以后，今后的建設用地指標在土地利用規劃中仍然緊缺，僅僅是規劃同時乃至統一編制，并不能解決根本問題。
如何應對不同規劃的不同彈性？
土地規劃當中建設用地指標由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標以應急用；而省國土部門給各地分配指標時大多也留15%左右的機動指標。但城市在編制總體規劃時到某個規劃期時用地規模是個定量，在國土管理部門自上而下確定的規模限定下，城市規劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規劃的剛性如何應對土地利用規劃的彈性仍有待解答。
不同主管部門的規劃主次如何區分？
城市規劃、土地利用規劃的編制都提出要相互協調，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題。一般后編制的規劃都要把現在已經有的經過協調和批準的規劃作為前置條件，一個規劃因客觀條件發生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規劃大多數時候都是不可能同時修編的，要求經修改（編）的新的規劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規劃，顯然也是不合理的。
多規不協調的根源分析
不同部門編制規劃的出發點和目標的不同是多規不協調的根源。簡單表述如下：
國民經濟和社會發展規劃由政府的發改部門負責編制，是對地區重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出5年計劃規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。
城鄉規劃由政府城鄉規劃管理部門負責，主要是為了規范城市規劃區內的建設活動。
土地利用規劃則是為了落實土地宏觀調控和土地用途管制；其主要任務是確定耕地保護底線、占保平衡原則、建設用地范圍和規模，是自上而下的嚴格的管控規劃。
城鄉規劃、土地利用規劃編制辦法的上位規劃法《城鄉規劃法》和《土地管理法》都提到這兩個規劃需要以國民經濟和社會發展為依據，而這兩個規劃的編制辦法卻沒有明確這點。
環境保護規劃只是在《環境保護法》第13條里提到， “國務院環境保護主管部門會同有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃編制國家環境保護規劃，報國務院批準并公布實施。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環境保護規劃的要求，編制本行政區域的環境保護規劃，報同級人民政府批準并公布實施。”雖沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經開始試行。
其他行業規劃多數也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規劃，在預計“到2015年我國城鎮化率將達到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設規劃。
由于“經、城、土、環”四個規劃的內容涉及發展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區，實施采用“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，受編制內容、審批機構和監督方式等環節的影響，容易造成規劃內容交叉、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現象。
上述四個規劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規劃真正做到統攬全局，部門的行業的規劃做到服從整體，科學定位規劃的地位并輔之以技術手段的進步，規劃“打架”的情景將會再次重演。
變革與創新是“多規合一”的根本出路
樹立系統全局思維，建立國家空間規劃體系
目前我國尚未建立全面的國家空間規劃體系是各類規劃依據打架、目標打架、標準打架的根源。國家的整體目標、近期目標，地方的分區目標都沒有建立一個完整的體系，各項規劃即便想找到依據也很難。因此，“多規合一”的順利實施還有待建立國家空間規劃體系，樹立系統的全局思維，解決各項規劃無據可依的現實需求。
各類規劃要擺正位置，各司其職
在發展規劃方面： 《憲法》中明確了國民經濟和社會發展規劃的最高規劃地位，但其科學性（尤其是各地和各行業的規劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規劃）由于普遍的下位規劃在制定目標時參照上位規劃平均目標層層加碼廣泛受到質疑、對各類規劃的指導和銜接也很有限，而各地發展規劃內容和深度也沒有明確的標準。需要補充空間規劃內容，加強科學性論證，真正起到統領全局、指導分區和行業規劃的作用。
城市規劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學性，減少主觀性方面下功夫。
土地利用規劃本是行業規劃，層層指標疊加的做法看似嚴密卻禁不住拷問。如2000年以后，進入城鎮化快速發展階段，盡管城市建設用地和農村宅基地占用農田地面積大幅增長，但糧食產量已經實現了“十一連增”，僅僅從節約土地，保住耕地面積底線的原則出發編制的規劃難以服眾。并且建設用地指標的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現以偏蓋全、不合理地分解指標的現象。一旦如此，其他規劃如何與之銜接而又保持科學性呢？
目前各地的環境保護規劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態紅線、環境分區界限以外尚未和其他規劃有其他交叉．但實際上并非如此。例如環境保護目標的確定，就不能從當前的水平推導是不是繼續改善，而要以經濟社會發展目標出發預測未來可能的碳耗、污染物排放等，環境保護規劃如果不結合發展規劃，環境目標可能就是一句空話。一旦用環境目標反饋到發展規劃，則產業負面清單的編制可能就隨著發展規模的擴大而更加嚴格，這樣又會影響到城市的產業結構，要求其他規劃調整發展速度或結構。
其他行業，如水利規劃、交通規劃等不僅要考慮本行業的發展，更應該考慮投入與收益、社會與生態的正負效益之比，以及與當時地方的發展水平匹配的問題。此外，各類規劃技術和方法也要進行大幅度地創新，彌補各自的不足。結語
當前，“多規合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統一解決不了根本問題，尤其是城市建設用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產生。真正的“一本規劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃。
主要
參考文獻
