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[關鍵詞]安全保障義務；補充賠償責任；抗辨事由；連帶責任
問題的提出
2005年5月5日原告吳文景、張愷逸與受害人張淵等17人參加了由被告康健旅行社組織的牛姆林二日自駕游。進入景區游覽時天色變陰，原告一行建議導游調整行程，但導游堅持帶隊上山。不久下起了暴雨，導游沒有就近安排避雨，而是要求大家原路返回，致使張淵在返回的途中被一棵折斷的馬尾松砸傷，經醫治無效死亡。法院認為，旅游服務機構及其導游負有保障游客安全的責任，本案導游不顧惡劣天氣堅持帶游客冒險進入林區的錯誤行為，被告牛姆林公司管理不善致使馬尾松折斷傷人，事件發生后又未盡最大救助努力，這3個因素均是導致被害人張淵死亡后果發生的原因。判令被告康健旅行社承擔10％的賠償責任，賠償原告55051.58元，被告牛姆林公司承擔90％的賠償責任，賠償原告495464.22元。這是法院運用安全保障義務確定景區賠償責任的典型案例，本文以該案為切入口，研究和探討旅游景區安全保障義務。
一、旅游景區安全保障義務
安全保障義務是從事住宿、餐飲、娛樂等經營活動或者其他社會活動的自然人、法人或其他組織負有的合理限度范圍內的照顧、保護他人免受人身損害的義務。最高人民法院在《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中首先確認了安全保障義務，是司法解釋發展法律的重要成果，是調整景區經營管理者與游客權利義務關系的重要法律依據。旅游景區是指任何一個可供旅游者或來訪游客參觀游覽或開展其他休閑活動的場所，是旅游者參觀、游覽的主要場所。旅游景區以其獨特的自然、人文景觀和愉快輕松的環境帶給游客愉悅的心理感受和體驗，成為主要的旅游吸引物。旅游景區作為一種重要的公共空間受到各種人為或自然因素的影響，使旅游景區的安全備受考問和挑戰。安全是旅游的生命線，旅游景區發生的這些旅游安全事故不僅給游客的人身財產造成重大損失，也嚴重損害了景區旅游形象。
游客進入景區與景區經營者建立旅游服務合同關系，景區應按合同提供相應的旅游設施和服務，滿足游客的旅游休閑需求和精神滿足。為何在合同之外規定景區安全保障義務?一般認為基于以下理由：
(一)危險控制理論
經營者開發經營旅游景區，其具有的專業知識和社會經驗使他們比一般游客更了解設施、設備的性能、狀態，景區內部及周邊地區的情況，包括社會治安狀況、氣候、地質地貌、相關法律規定、文化狀況等等，具有預見損害的信息優勢，更能采取更低成本的避免和減輕損害的措施。因此，“在屬于不作為責任原始形態的對他人侵權行為之責任領域內，監督者控制潛在危險的義務通常來源于他對危險的控制力”。
(二)信任理論
游客進入環境優美、景色宜人、文化厚重的景區，獲得愉快的精神享受，有合理的理由相信景區憑借其經驗、知識、職業要求能發現潛在的危險，并采取措施避免和制止危險。這種基于雙方的合同關系及一系列宣傳的信任關系是旅游景區承擔安全保護義務的又一理由。
(三)收益與風險相一致理論
旅游景區經營者從事旅游經營活動，并從中獲得收益。而景區人員集中在一定程度上加大了危險，景區應從其收益中支付安全成本，維持安全的旅游環境。服務安全成本是現代社會商務成本的構成要素之一，就其支付方式而言，可分為積極支付和消極支付。積極支付是經營者以性能可靠的安全設備和周到嚴密的管理，主動保障游客的人身、財產安全。消極支付就是經營者在未盡到安全保障義務的情況下，對游客的人身、財產損害予以賠償所支付的費用。積極支付與消極支付呈反比關系，積極支付多則消極支付少，反之亦然。雖然資源保護型景區具有公共產品屬性，但一般靠收取門票作為管理和維護費，也應承擔維護安全的成本。
我國安全保障義務確立的直接原因是，社會公眾在住宿、餐飲、娛樂等經營活動場所遭受第三人侵害，因侵害人無法確定或無力賠償使受害人無法得到救濟，同時經營者未采取措施制止侵害行為具有不作為的過錯，而對不作為侵權行為的法律依據缺乏使某些相同類型的案件因法官認識的差異而呈現出不同的裁判結果。為統一相關案件的裁判尺度，我國以德國侵權法中的一般安全注意義務理論和我國目前的社會發展程度為基礎，以利益平衡為方法論在司法解釋中確立安全保障義務。最高法院的《解釋》列舉的經營者未包括旅游經營者，但一般認為這里的經營者采取消費者權益保護法的認定方式，即指從事社會活動并從中獲利的人，因此，應包括旅游經營者。
旅游景區安全事故類型有不同的劃分方法，李洪波、鄭向敏將旅游安全事故根據景區類型分為自然資源類旅游目的地安全事故和人文資源類旅游目的地安全事故。張進福、鄭向敏將旅游安全形態總結為犯罪、交通事故、火災與爆炸、疾病或中毒及其他意外事故。根據發生原因，侵害游客人身權益的安全事故，分為人的行為造成的傷害、景區旅游服務設施設備造成的傷害、自然災害(包括動物)造成的傷害、游客自身疾病。景區的安全保障義務就是防止上述侵害后果或防止侵害后果的擴大。由于景區的義務是與特定的時空特征、環境條件相結合，因此景區義務范圍受到諸種因素的影響，如可預見性(損害事件的現實可能性)、可能結果之嚴重性、導致損害發生行為的社會價值、避免危險的費用、社會的合理期待等。
1可預見性。是指“被告能合理預見到他的行為(作為或不作為)會對原告造成損失或損害，那么被告就被認為存在注意義務”。景區經營者應對其能預見到的損害承擔保障義務，如景區能預見到景區欄桿破損未修理，游客可能會掉下懸崖，就負有維修欄桿的義務。對于不可預見的危險如罪犯在景區對游客突然實施搶劫殺人行為，事前沒有任何征兆，具有突發性、不可預見性，不可能讓景區承擔責任。如若課以景區防止犯罪發生的義務，景區不堪重負，將危及行業的發展。雖然景區沒有防止犯罪發生的義務，但在事故發生后有積極救助、報警的義務。
2可能結果的嚴重性。有些危險雖然可能性很小，但一旦發生損害卻極大，應責令經營者對此承擔保障義務。如設置標志牌，雖然不設立發生損害的可能性小，但一旦游客誤入禁止區域或迷路，損害就大了。
3導致損害發生行為的社會價值。有些旅游活動具有一定的危險性，但因具有娛樂和教育功能而容許其存在。如兒童冒險游樂、攀巖、蹦極、海底探險等活動均具有發生損害的危險性，旅游景點對這些危險性活動應負有較高程度的注意義務。
4避免危險的費用。在考察預防措施的合理性時也應考慮經營者的經濟負擔，不能為保護游客使景區承擔過重的負擔。如果景區要防止犯罪的發生，必須建立嚴密的監控系統，每個路段派人站崗，對進入景區的人進行嚴密的身份審查；對隨帶物品予以嚴格檢查。如果這樣，景區將不是景區而是軍營，這是景區不能承擔的。不能將景區視為保險箱，而應在危險的可能性和預防危險的費用之間加以權衡，在景區能承擔也應承擔的范圍內確定義務。
5社會的合理期待。游客進入景區，對景區的設施設備和服務的安全予以信任和合理期待，景區應在社會公眾通常的期待范圍承擔義務。如游客相信景區不存在隱蔽危險，景區經營者應對這些危險予以消除、提醒、標示等等。
旅游景區承擔的安全保障義務首先來源于法律法規規定，我國《中華人民共和國安全生產法》、《風景名勝區條例》、《旅游安全管理暫行辦法》及地方旅游管理條例，都對景區的安全管理作了詳細的規定。旅游經營者應按法律法規的規定健全安全管理制度，配備必要的安全設備和設施，建立安全的游覽環境。安全管理規定是景區保障游客安全最低限度的強制性要求，違反該規定會招致行政處罰、民事賠償。其次，安全保障義務來自誠實信用原則。誠實信用原則是道德觀念的法律化，要求民事主體應善意地履行義務、行使權利，不得損害他人和社會利益。景區經營者應以游客為中心，為游客所想，急游客所急，消除任何潛在的危險，為游客提供安全和舒適的游覽環境。前例張淵案中，導游按行程帶游客上山游覽，沒有聽從游客的建議改變行程，應認為是一位盡職的旅游服務人員。但惡劣的氣候條件下，導游應預見到可能發生的危險，不考慮特定情形冒險帶游客上山，將游客置于危險境地并最終致張淵死亡，對損害的發生具有一定過錯。導游違反的不是法律規定，而是一個專業人員應盡到的善意的謹慎的義務。
旅游景區保障游客安全的義務總體上分為積極的防止損害發生的義務和給予提示、告知、警告等消極的防止損害的義務，具體包括：
(一)預防措施有效
1建立安全防范系統。景區必須配備與景區范圍大小、等級相適應的安全工作人員，并配置相應設施設備。在景區內建立報警點、巡邏點，組建巡邏隊，在景區值勤巡邏，及時發現潛在危險，維持良好的秩序。
2設施設備和交通工具安全、有效。景區內的游樂設施、防護欄、電力設施、消防設施、纜車、索道、交通工具等安全可靠，不存在危及人身安全的隱患，并能保證通暢運行。
3設置標志牌和警示牌。景區應在適當位置設置規范的景區平面圖、示意圖、線路圖，使游客知曉景區地形地貌、景點布局、距離遠近及自己所在位置。在游客集散地、主要通道、危險地帶、禁止區域設置安全標志。安全標志應設置在明顯位置，不可有障礙物影響視線，也不可放在移動物體上。
4及時消除安全隱患。對景區的游覽線路、設施設備進行巡查，一旦發現安全隱患應及時消除。如清除有礙通行的各類路障，鏟除游道旁松動的山體危石，對森林中的危樹加固或拔除。景區服務人員對于游客不安全的行為應及時制止，如人員擁擠應積極疏導，不正確的操作應即刻糾正。
5旅游服務人員善意謹慎地為游客提供旅游服務。旅游服務人員本身就是旅游產品的一部分，除按職業要求完成職責外，應處處為游客想，為游客提供周到、細心和安全的服務。
(二)救助措施及時
事故發生后旅游景區應立即啟動緊急救援體系，景區工作人員應立即趕赴現場，積極進行疏散，將游客帶離危險區域。同時，醫療人員對受害游客進行及時的醫治，盡量將事故損害降低到最小。
二、旅游景區違反安全保障義務的法律責任
(一)法律責任性質
游客進入景區與景區建立旅游服務合同關系，在景區受到傷害的游客可提起違約之訴。最高人民法院的《解釋》確立了景區經營者的安全保障義務，景區未履行該義務，致游客傷亡，應承擔侵權責任，為此，游客也可提起侵權之訴。
景區的侵權行為有兩種類型，一是景區因有瑕疵的設施設備或不當服務行為致游客遭受人身損害，景區的行為與游客傷害之間具有直接因果關系；一是景區未能制止第三人對游客的傷害，景區的不作為行為與游客傷害之間具有間接因果關系。不管哪種情形，景區均對其未盡合理限度范圍內的過錯行為承擔責任，沒有過錯不承擔責任。判斷景區是否有過錯的標準是看景區是否按法律法規的規定進行安全管理，是否善意謹慎提供旅游服務。前例張淵案中，原告方提供的證據證明折斷的馬尾松頂端是禿的，從中心開始向外朽爛，說明景區經營者疏于對被折斷的馬尾松的管理，顯然具有過錯。雖然當時景區遭受歷史罕見的強對流天氣(颮線)的襲擊，．導致馬尾松被大風刮斷，但景區經營者不能以不可抗力為由請求免責。
(二)責任類型
景區經營者違反安全保障義務造成游客傷害，應承擔的責任類型有：
1全部賠償責任。景區經營者未盡合理限度范圍內的安全保障義務，致被害人遭受人身損害，應承擔全部賠償責任。這是景區經營者對自己過錯行為造成的損害承擔責任。
2補充賠償責任。根據最高人民法院的《解釋》，游客的傷害是第三人侵權造成的，由實施侵權的第三人承擔賠償責任。景區在提供旅游服務過程中有過錯的，應當在其能夠防止或者制止損害的范圍內承擔相應的補充賠償責任。這種責任與全部責任不同：首先，游客的人身損害是第三人的侵權行為造成的，不是景區經營者造成的，按照責任自負原則由第三人承擔責任。其次，第三人的侵害行為與受害者的損害后果存在直接因果關系，景區經營者只是能夠防止損害卻沒有防止，從而為第三人的侵害提供條件，加大損害發生的蓋然性，其不作為行為與損害后果之間存在間接的因果關系。第三，實施侵害的第三人作為第一責任人，由其賠償受害者的全部損失。只有在第三人無法確定或不能全部承擔賠償責任的情況下，由景區經營者在第三人不能賠償的范圍承擔賠償責任。第四，景區經營者的責任是過錯責任。景區如果能夠證明自己當時已經盡到合理限度范圍內的安全保障義務，可以不承擔責任。第五，景區經營者在承擔補充賠償責任后，可以向實施侵害行為的第三人追償。可見，景區經營者對由于第三人的行為造成損害的賠償責任，是對他人損害后果承擔責任，似乎有背自己責任原則。但實際上經營者是對自己能夠制止而沒有制止的過錯行為承擔責任，當然，安全保障義務也體現了侵權行為法旨在社會營造積極救助的人文關懷氛圍的公共政策。
(三)抗辯事由
抗辯事由是針對原告的訴訟請求，被告得以免除或者減輕責任的合法事由。事故發生后，景區經營者針對原告的訴訟請求，是否和在何種情形下拒絕承擔部分或全部責任的問題目前法律沒有規定，而這點涉及準確認定被告賠償責任的問題。筆者認為，在以下情況下可以減輕或免除景區經營者的賠償責任。
1景區盡到了合理的保障義務
景區按照法律法規的要求，建立了有效的預防措施和應對事故的救助措施。游客傷害事故的發生不是由于旅游景區的設施和旅游服務，而是由于景區不能夠預見和控制的其他事件造成的。景區對這些事件的發生沒有過錯，且在事件發生后積極救助。景區是一個公共活動空間，事件如犯罪發生的突發性和不可預見性及及時的救助，阻卻了行為的過錯性，景區不承擔責任。
2游客的故意或過失行為
游客不遵守景區規定，不聽從景區工作人員的指揮，實施危險行為導致損害發生，應由游客對其過錯承擔責任。游客作為理性之人也負有保護自己安全的責任，如果游客不遵守規定，使自己陷于危險處境，按風險自負原則應由游客自擔其責，景區當然不承擔責任。但景區要承擔舉證責任，證明游客明知危險卻執意所為。
在實際旅游活動中，旅游環境狀態與旅游者行為之間存在雙向影響，且兩者互為因果關系…。如果游客故意或過失行為與景區不履行安全保障義務的行為結合造成損害，構成混合過錯。根據《中華人民共和國民法通則》第131條“受害人對于損害的發生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任”的規定”，可以根據游客過錯的大小減輕其賠償責任。為保護游客利益，使景區盡最大努力履行安全保障義務，最高人民法院《解釋》第2條規定“侵害人因故意或重大過失致人損害，受害人只有一般過失的，不減輕賠償義務人的賠償責任”，為此，景區只能就游客故意和重大過失為由請求減輕賠償責任，對游客一般過失行為不能要求減輕責任。如游客因景區工作人員未說明清楚危險活動的操作規程，游客操作失當致受到損害，就屬于一般過失，不能減輕景區責任。
3第三人已經承擔了責任
如果游客所受損害是由于第三人的侵害行為造成的，應由第三人承擔責任。第三人已經按照法律規定承擔了全部賠償責任，作為承擔第二位責任的景區就不需承擔賠償責任。
4免責條款的效力
免責條款是當事人以協議排除或限制其未來責任的合同條款。旅游景區可否通過門票上的免責條款來免除責任?免責條款是由雙方協商的，景區未與游客協商自行擬定的要么同意要么走人的條款，為格式條款。約定免責事項的格式條款必須符合法律規定才能生效，否則無效。根據合同法的規定，旅游景區下列免責條款無效：(1)免除造成游客人身傷害的條款；(2)免除因故意或者重大過失造成游客財產損失的條款；(3)格式條款免除自己責任、加重對方責任、排除對方主要權利的。由此可見，景區不能通過免責條款免除自己未盡安全保障義務，造成游客人身傷害的責任。
5不可抗力
不可抗力是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況，如洪水、雷電等自然災害傷害游客，景區自身沒有過錯，就不承擔責任。但對于自然災害，景區能預見而未預見或能采取措施而未采取措施，景區就有過錯，就不能以不可抗力為由請求免責。張淵案中牛姆林景區遭受了強對流天氣(颮線)襲擊，出現雷雨、大風，樹木被折斷。如果樹木長勢良好被折斷，是不可抗力所致，可以免責；但砸傷張淵的馬尾松樹根部從中心向外部朽爛，景區顯有維護、管理不周之錯，當然不構成不可抗力，不能免責。
三、影響景區責任的其他因素
(一)動物侵襲與責任
游客在海濱浴場游玩，被海蟄毒死的情況下，景區是否有過錯?判斷的標準是按通常情形下景區是否能預見及是否采取警告、制止的措施。如果該地區從來沒有出現過海蟄，不知什么原因海蟄來到這里，景區不可能預見到，則景區沒有過錯，不應承擔責任。如果該地區出現過海蟄蟄人，而景區疏忽大意，既不告之游客，又不采取防止措施致游客受傷或死亡，景區就有過錯，應承擔責任。
問題的提出
2005年5月5日原告吳文景、張愷逸與受害人張淵等17人參加了由被告康健旅行社組織的牛姆林二日自駕游。進入景區游覽時天色變陰，原告一行建議導游調整行程，但導游堅持帶隊上山。不久下起了暴雨，導游沒有就近安排避雨，而是要求大家原路返回，致使張淵在返回的途中被一棵折斷的馬尾松砸傷，經醫治無效死亡。法院認為，旅游服務機構及其導游負有保障游客安全的責任，本案導游不顧惡劣天氣堅持帶游客冒險進入林區的錯誤行為，被告牛姆林公司管理不善致使馬尾松折斷傷人，事件發生后又未盡最大救助努力，這3個因素均是導致被害人張淵死亡后果發生的原因。判令被告康健旅行社承擔10％的賠償責任，賠償原告55051.58元，被告牛姆林公司承擔90％的賠償責任，賠償原告495464.22元。這是法院運用安全保障義務確定景區賠償責任的典型案例，本文以該案為切入口，研究和探討旅游景區安全保障義務。
一、旅游景區安全保障義務
安全保障義務是從事住宿、餐飲、娛樂等經營活動或者其他社會活動的自然人、法人或其他組織負有的合理限度范圍內的照顧、保護他人免受人身損害的義務。最高人民法院在《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中首先確認了安全保障義務，是司法解釋發展法律的重要成果，是調整景區經營管理者與游客權利義務關系的重要法律依據。旅游景區是指任何一個可供旅游者或來訪游客參觀游覽或開展其他休閑活動的場所，是旅游者參觀、游覽的主要場所。旅游景區以其獨特的自然、人文景觀和愉快輕松的環境帶給游客愉悅的心理感受和體驗，成為主要的旅游吸引物。旅游景區作為一種重要的公共空間受到各種人為或自然因素的影響，使旅游景區的安全備受考問和挑戰。安全是旅游的生命線，旅游景區發生的這些旅游安全事故不僅給游客的人身財產造成重大損失，也嚴重損害了景區旅游形象。
游客進入景區與景區經營者建立旅游服務合同關系，景區應按合同提供相應的旅游設施和服務，滿足游客的旅游休閑需求和精神滿足。為何在合同之外規定景區安全保障義務?一般認為基于以下理由：
(一)危險控制理論
經營者開發經營旅游景區，其具有的專業知識和社會經驗使他們比一般游客更了解設施、設備的性能、狀態，景區內部及周邊地區的情況，包括社會治安狀況、氣候、地質地貌、相關法律規定、文化狀況等等，具有預見損害的信息優勢，更能采取更低成本的避免和減輕損害的措施。因此，“在屬于不作為責任原始形態的對他人侵權行為之責任領域內，監督者控制潛在危險的義務通常來源于他對危險的控制力”。
(二)信任理論
游客進入環境優美、景色宜人、文化厚重的景區，獲得愉快的精神享受，有合理的理由相信景區憑借其經驗、知識、職業要求能發現潛在的危險，并采取措施避免和制止危險。這種基于雙方的合同關系及一系列宣傳的信任關系是旅游景區承擔安全保護義務的又一理由。
(三)收益與風險相一致理論
旅游景區經營者從事旅游經營活動，并從中獲得收益。而景區人員集中在一定程度上加大了危險，景區應從其收益中支付安全成本，維持安全的旅游環境。服務安全成本是現代社會商務成本的構成要素之一，就其支付方式而言，可分為積極支付和消極支付。積極支付是經營者以性能可靠的安全設備和周到嚴密的管理，主動保障游客的人身、財產安全。消極支付就是經營者在未盡到安全保障義務的情況下，對游客的人身、財產損害予以賠償所支付的費用。積極支付與消極支付呈反比關系，積極支付多則消極支付少，反之亦然。雖然資源保護型景區具有公共產品屬性，但一般靠收取門票作為管理和維護費，也應承擔維護安全的成本。
我國安全保障義務確立的直接原因是，社會公眾在住宿、餐飲、娛樂等經營活動場所遭受第三人侵害，因侵害人無法確定或無力賠償使受害人無法得到救濟，同時經營者未采取措施制止侵害行為具有不作為的過錯，而對不作為侵權行為的法律依據缺乏使某些相同類型的案件因法官認識的差異而呈現出不同的裁判結果。為統一相關案件的裁判尺度，我國以德國侵權法中的一般安全注意義務理論和我國目前的社會發展程度為基礎，以利益平衡為方法論在司法解釋中確立安全保障義務。最高法院的《解釋》列舉的經營者未包括旅游經營者，但一般認為這里的經營者采取消費者權益保護法的認定方式，即指從事社會活動并從中獲利的人，因此，應包括旅游經營者。
旅游景區安全事故類型有不同的劃分方法，李洪波、鄭向敏將旅游安全事故根據景區類型分為自然資源類旅游目的地安全事故和人文資源類旅游目的地安全事故。張進福、鄭向敏將旅游安全形態總結為犯罪、交通事故、火災與爆炸、疾病或中毒及其他意外事故。根據發生原因，侵害游客人身權益的安全事故，分為人的行為造成的傷害、景區旅游服務設施設備造成的傷害、自然災害(包括動物)造成的傷害、游客自身疾病。景區的安全保障義務就是防止上述侵害后果或防止侵害后果的擴大。由于景區的義務是與特定的時空特征、環境條件相結合，因此景區義務范圍受到諸種因素的影響，如可預見性(損害事件的現實可能性)、可能結果之嚴重性、導致損害發生行為的社會價值、避免危險的費用、社會的合理期待等。
1 可預見性。是指“被告能合理預見到他的行為(作為或不作為)會對原告造成損失或損害，那么被告就被認為存在注意義務”。景區經營者應對其能預見到的損害承擔保障義務，如景區能預見到景區欄桿破損未修理，游客可能會掉下懸崖，就負有維修欄桿的義務。對于不可預見的危險如罪犯在景區對游客突然實施搶劫殺人行為，事前沒有任何征兆，具有突發性、不可預見性，不可能讓景區承擔責任。如若課以景區防止犯罪發生的義務，景區不堪重負，將危及行業的發展。雖然景區沒有防止犯罪發生的義務，但在事故發生后有積極救助、報警的義 務。
2 可能結果的嚴重性。有些危險雖然可能性很小，但一旦發生損害卻極大，應責令經營者對此承擔保障義務。如設置標志牌，雖然不設立發生損害的可能性小，但一旦游客誤入禁止區域或迷路，損害就大了。
3 導致損害發生行為的社會價值。有些旅游活動具有一定的危險性，但因具有娛樂和教育功能而容許其存在。如兒童冒險游樂、攀巖、蹦極、海底探險等活動均具有發生損害的危險性，旅游景點對這些危險性活動應負有較高程度的注意義務。
4 避免危險的費用。在考察預防措施的合理性時也應考慮經營者的經濟負擔，不能為保護游客使景區承擔過重的負擔。如果景區要防止犯罪的發生，必須建立嚴密的監控系統，每個路段派人站崗，對進入景區的人進行嚴密的身份審查；對隨帶物品予以嚴格檢查。如果這樣，景區將不是景區而是軍營，這是景區不能承擔的。不能將景區視為保險箱，而應在危險的可能性和預防危險的費用之間加以權衡，在景區能承擔也應承擔的范圍內確定義務。
5 社會的合理期待。游客進入景區，對景區的設施設備和服務的安全予以信任和合理期待，景區應在社會公眾通常的期待范圍承擔義務。如游客相信景區不存在隱蔽危險，景區經營者應對這些危險予以消除、提醒、標示等等。
旅游景區承擔的安全保障義務首先來源于法律法規規定，我國《中華人民共和國安全生產法》、《風景名勝區條例》、《旅游安全管理暫行辦法》及地方旅游管理條例，都對景區的安全管理作了詳細的規定。旅游經營者應按法律法規的規定健全安全管理制度，配備必要的安全設備和設施，建立安全的游覽環境。安全管理規定是景區保障游客安全最低限度的強制性要求，違反該規定會招致行政處罰、民事賠償。其次，安全保障義務來自誠實信用原則。誠實信用原則是道德觀念的法律化，要求民事主體應善意地履行義務、行使權利，不得損害他人和社會利益。景區經營者應以游客為中心，為游客所想，急游客所急，消除任何潛在的危險，為游客提供安全和舒適的游覽環境。前例張淵案中，導游按行程帶游客上山游覽，沒有聽從游客的建議改變行程，應認為是一位盡職的旅游服務人員。但惡劣的氣候條件下，導游應預見到可能發生的危險，不考慮特定情形冒險帶游客上山，將游客置于危險境地并最終致張淵死亡，對損害的發生具有一定過錯。導游違反的不是法律規定，而是一個專業人員應盡到的善意的謹慎的義務。
旅游景區保障游客安全的義務總體上分為積極的防止損害發生的義務和給予提示、告知、警告等消極的防止損害的義務，具體包括：
(一)預防措施有效
1 建立安全防范系統。景區必須配備與景區范圍大小、等級相適應的安全工作人員，并配置相應設施設備。在景區內建立報警點、巡邏點，組建巡邏隊，在景區值勤巡邏，及時發現潛在危險，維持良好的秩序。
2 設施設備和交通工具安全、有效。景區內的游樂設施、防護欄、電力設施、消防設施、纜車、索道、交通工具等安全可靠，不存在危及人身安全的隱患，并能保證通暢運行。
3 設置標志牌和警示牌。景區應在適當位置設置規范的景區平面圖、示意圖、線路圖，使游客知曉景區地形地貌、景點布局、距離遠近及自己所在位置。在游客集散地、主要通道、危險地帶、禁止區域設置安全標志。安全標志應設置在明顯位置，不可有障礙物影響視線，也不可放在移動物體上。
4 及時消除安全隱患。對景區的游覽線路、設施設備進行巡查，一旦發現安全隱患應及時消除。如清除有礙通行的各類路障，鏟除游道旁松動的山體危石，對森林中的危樹加固或拔除。景區服務人員對于游客不安全的行為應及時制止，如人員擁擠應積極疏導，不正確的操作應即刻糾正。
5 旅游服務人員善意謹慎地為游客提供旅游服務。旅游服務人員本身就是旅游產品的一部分，除按職業要求完成職責外，應處處為游客想，為游客提供周到、細心和安全的服務。
(二)救助措施及時
事故發生后旅游景區應立即啟動緊急救援體系，景區工作人員應立即趕赴現場，積極進行疏散，將游客帶離危險區域。同時，醫療人員對受害游客進行及時的醫治，盡量將事故損害降低到最小。
二、旅游景區違反安全保障義務的法律責任
(一)法律責任性質
游客進入景區與景區建立旅游服務合同關系，在景區受到傷害的游客可提起違約之訴。最高人民法院的《解釋》確立了景區經營者的安全保障義務，景區未履行該義務，致游客傷亡，應承擔侵權責任，為此，游客也可提起侵權之訴。
景區的侵權行為有兩種類型，一是景區因有瑕疵的設施設備或不當服務行為致游客遭受人身損害，景區的行為與游客傷害之間具有直接因果關系；一是景區未能制止第三人對游客的傷害，景區的不作為行為與游客傷害之間具有間接因果關系。不管哪種情形，景區均對其未盡合理限度范圍內的過錯行為承擔責任，沒有過錯不承擔責任。判斷景區是否有過錯的標準是看景區是否按法律法規的規定進行安全管理，是否善意謹慎提供旅游服務。前例張淵案中，原告方提供的證據證明折斷的馬尾松頂端是禿的，從中心開始向外朽爛，說明景區經營者疏于對被折斷的馬尾松的管理，顯然具有過錯。雖然當時景區遭受歷史罕見的強對流天氣(颮線)的襲擊，．導致馬尾松被大風刮斷，但景區經營者不能以不可抗力為由請求免責。
(二)責任類型
景區經營者違反安全保障義務造成游客傷害，應承擔的責任類型有：
1 全部賠償責任。景區經營者未盡合理限度范圍內的安全保障義務，致被害人遭受人身損害，應承擔全部賠償責任。這是景區經營者對自己過錯行為造成的損害承擔責任。
2 補充賠償責任。根據最高人民法院的《解釋》，游客的傷害是第三人侵權造成的，由實施侵權的第三人承擔賠償責任。景區在提供旅游服務過程中有過錯的，應當在其能夠防止或者制止損害的范圍內承擔相應的補充賠償責任。這種責任與全部責任不同：首先，游客的人身損害是第三人的侵權行為造成的，不是景區經營者造成的，按照責任自負原則由第三人承擔責任。其次，第三人的侵害行為與受害者的損害后果存在直接因果關系，景區經營者只是能夠防止損害卻沒有防止，從而為第三人的侵害提供條件，加大損害發生的蓋然性，其不作為行為與損害后果之間存在間接的因果關系。第三，實施侵害的第三人作為第一責任人，由其賠償受害者的全部損失。只有在第三人無法確定或不能全部承擔賠償責任的情況下，由景區經營者在第三人不能賠償的范圍承擔賠償責任。第四，景區經營者的責任是過錯責任。景區如果能夠證明自己當時已經盡到合理限度范圍內的安全保障義務，可以不承擔責任。第五，景區經營者在承擔補充賠償責任后，可以向實施侵害行為的第三人追償。可見，景區經營者對由于第三人的行為造成損害的賠償責任，是對他人損 害后果承擔責任，似乎有背自己責任原則。但實際上經營者是對自己能夠制止而沒有制止的過錯行為承擔責任，當然，安全保障義務也體現了侵權行為法旨在社會營造積極救助的人文關懷氛圍的公共政策。
(三)抗辯事由
抗辯事由是針對原告的訴訟請求，被告得以免除或者減輕責任的合法事由。事故發生后，景區經營者針對原告的訴訟請求，是否和在何種情形下拒絕承擔部分或全部責任的問題目前法律沒有規定，而這點涉及準確認定被告賠償責任的問題。筆者認為，在以下情況下可以減輕或免除景區經營者的賠償責任。
1 景區盡到了合理的保障義務
景區按照法律法規的要求，建立了有效的預防措施和應對事故的救助措施。游客傷害事故的發生不是由于旅游景區的設施和旅游服務，而是由于景區不能夠預見和控制的其他事件造成的。景區對這些事件的發生沒有過錯，且在事件發生后積極救助。景區是一個公共活動空間，事件如犯罪發生的突發性和不可預見性及及時的救助，阻卻了行為的過錯性，景區不承擔責任。
2 游客的故意或過失行為
游客不遵守景區規定，不聽從景區工作人員的指揮，實施危險行為導致損害發生，應由游客對其過錯承擔責任。游客作為理性之人也負有保護自己安全的責任，如果游客不遵守規定，使自己陷于危險處境，按風險自負原則應由游客自擔其責，景區當然不承擔責任。但景區要承擔舉證責任，證明游客明知危險卻執意所為。
在實際旅游活動中，旅游環境狀態與旅游者行為之間存在雙向影響，且兩者互為因果關系…。如果游客故意或過失行為與景區不履行安全保障義務的行為結合造成損害，構成混合過錯。根據《中華人民共和國民法通則》第131條“受害人對于損害的發生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任”的規定”，可以根據游客過錯的大小減輕其賠償責任。為保護游客利益，使景區盡最大努力履行安全保障義務，最高人民法院《解釋》第2條規定“侵害人因故意或重大過失致人損害，受害人只有一般過失的，不減輕賠償義務人的賠償責任”，為此，景區只能就游客故意和重大過失為由請求減輕賠償責任，對游客一般過失行為不能要求減輕責任。如游客因景區工作人員未說明清楚危險活動的操作規程，游客操作失當致受到損害，就屬于一般過失，不能減輕景區責任。
3 第三人已經承擔了責任
如果游客所受損害是由于第三人的侵害行為造成的，應由第三人承擔責任。第三人已經按照法律規定承擔了全部賠償責任，作為承擔第二位責任的景區就不需承擔賠償責任。
4 免責條款的效力
免責條款是當事人以協議排除或限制其未來責任的合同條款。旅游景區可否通過門票上的免責條款來免除責任?免責條款是由雙方協商的，景區未與游客協商自行擬定的要么同意要么走人的條款，為格式條款。約定免責事項的格式條款必須符合法律規定才能生效，否則無效。根據合同法的規定，旅游景區下列免責條款無效：(1)免除造成游客人身傷害的條款；(2)免除因故意或者重大過失造成游客財產損失的條款；(3)格式條款免除自己責任、加重對方責任、排除對方主要權利的。由此可見，景區不能通過免責條款免除自己未盡安全保障義務，造成游客人身傷害的責任。
5 不可抗力
不可抗力是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況，如洪水、雷電等自然災害傷害游客，景區自身沒有過錯，就不承擔責任。但對于自然災害，景區能預見而未預見或能采取措施而未采取措施，景區就有過錯，就不能以不可抗力為由請求免責。張淵案中牛姆林景區遭受了強對流天氣(颮線)襲擊，出現雷雨、大風，樹木被折斷。如果樹木長勢良好被折斷，是不可抗力所致，可以免責；但砸傷張淵的馬尾松樹根部從中心向外部朽爛，景區顯有維護、管理不周之錯，當然不構成不可抗力，不能免責。
三、影響景區責任的其他因素
(一)動物侵襲與責任
游客在海濱浴場游玩，被海蟄毒死的情況下，景區是否有過錯?判斷的標準是按通常情形下景區是否能預見及是否采取警告、制止的措施。如果該地區從來沒有出現過海蟄，不知什么原因海蟄來到這里，景區不可能預見到，則景區沒有過錯，不應承擔責任。如果該地區出現過海蟄蟄人，而景區疏忽大意，既不告之游客，又不采取防止措施致游客受傷或死亡，景區就有過錯，應承擔責任。
1 注重旅游景區安全防護及秩序維護的現實意義
旅游業逐步呈現出樂觀的發展前景。因此，旅游景區的各項管理工作總是處于如火如荼的開展狀態。毫無疑問，旅游景區內的安全防護工作及秩序維護工作是旅游業發展的重中之重。首先，景區安全防護及秩序維護能夠直接影響游客對景區的認同感和滿意度，一旦游客滿意，不僅能夠給游客帶來好的心情，也能夠通過游客達到一定的宣傳作用；其次，景區安全防護與秩序維護也是景區實現長遠發展的必備條件。安全防護工作做得好，景區秩序維護得好，能夠吸引更多的游客，旅游業的發展前景必然良好。
2 影響景區安全防護及秩序維護的消極因素
盡管景區安全防護工作及秩序維護工作得到業界的普遍重視，其現實意義也被業界所深刻理解。但是，現實中仍然存在一些消極因素影響著景區的安全及秩序。
2.1安全意識不足，制約安全防護水平的提升
首先，景區管理人員思想散漫，對安全防護及秩序維護工作并未給予過多的重視，他們認為景區的工作做得已經很到位，沒有提升的空間，因此，嚴重忽視了應當盡到的責任；其次，游客本身對于安全與秩序的重要性并未從內心給予認同，致使旅游過程中容易出現一些安全事故。
2.2安全防護機構不完善，影響景區安全及秩序
很多景區內并未設置安全防護機構，致使出現事故時無法及時有效的進行處理解決。即便有些景區設置了安全防護機構，多數時候也是臨時設置，不具備長期性。一旦發生安全事故，必然影響景區的正常秩序，不利于景區管理工作的順利開展。
2.3景區設備設施無法及時更新，容易引起安全事故
目前，很多景區的設備設施過于老化，不能及時檢測安全系數。因此，很多安全事故都是因為設備設施老化而造成。可見，老化的設備設施是景區安全事故的潛在隱患。
2.4法律法規相對落后，無法適應旅游業發展形勢
當前，關于旅游景區安全防護與秩序維護方面的法律法規相對較為匱乏。一旦出現了安全事故，影響景區運轉秩序，極為缺乏事故處理依據，致使很多能夠及時解決的問題被耽擱甚至擴大化。
3 實現景區安全防護與秩序維護的有效策略
既然景區安全防護與秩序維護工作已經得到業界的普遍認同，那么，面對景區現有的不良現狀，我們必須果斷采取措施，做到有的放矢，大力提升安全防護與秩序維護工作水平。
3.1增強雙方安全意識，共同提升安全防護水平
首先，旅游景區工作人員要明確自身的職責。畢竟，景區是給游客帶來身心愉悅的地方，如果出現安全事故，影響正常秩序，是游客及景區都不愿看到的場景。因此，工作人員要以身作則，及時履行職責，即便出現安全事故，也容易被及時發現，處理在萌芽狀態。其次，游客本身也要遵循旅游景區的安全管理規定，對自己的行為進行理智的控制，對于不允許進入的區域堅決不要進入，以免以外發生，對景區與游客都產生不必要的麻煩。
3.2設置專門安全防護機構，將則落實到個人
景區旅游事業的平穩發展離不開安全防護機構的大力推進。因此，旅游景區必須要設置專門的安全防護機構，并將發揮責任落實到個人，使工作人員在防護責任的制約下，更加謹慎周全的投入工作。當然，在事故發生后，可能會促使其他一些部門參與進來，比如當地政府、保險公司等，景區應當將與政府、保險公司等部門實現事先溝通，這樣，一旦發生安全事故，可以實現及時的處理，使事故控制在最小程度內及范圍內。
3.3完善更新景區設備設施，增加設備設施安全系數
2003年，趙州橋景區的閱覽室因為電線老化發生了火災，嚴重影響了正常秩序，使景區的游覽秩序受到了嚴重的威脅。因此，景區的設備設施應當及時更新完善，設備設施往往要與社會發展及旅游業的發展相適應。如此，景區設備設施的安全系數便會提高，必然會使廣大游客受益，使景區的秩序處于高效運轉的狀態，必然也會提升景區的經濟效益。
3.4完善構建科學法律法規體系，以備適應旅游業發展形勢
旅游業的大力發展需要借助國家旅游政策的力量。然而，旅游業的發展同樣需要法律法規的切實保障。旅游景區的安全防護及秩序維護通過法律法規的調整與指導，必然能夠達到經濟效益的目標，也會滿足廣大游客的內心需求，實現廣大游客的內心愿望。可見，法律法規可以將旅游景區的發展推向更高的層次。最終，完善法律法規，并構建科學的法律法規體系，定能使旅游業擁有更為樂觀的愿景。
4 結語
我國旅游業呈現出蒸蒸日上的良好勢態。那么，景區的安全防護與秩序維護工作必然要抓緊，要實現全方位的體現，多角度的體現。這樣，景區在帶給游客美好心情的同時，也會帶給游客更多的安全感。最終，旅游景區才能在安全環境下收獲良好的秩序。
參考文獻：
2登封市文物古建筑消防安全現狀
文物古建筑火災多發的原因，與其本身存在的火災危險性密不可分。通過日常檢查和深入了解，發現登封市文物古建筑的消防安全現狀主要呈現以下幾個方面：一是防火間距小，蔓延迅速快。由于古建筑在消防方面均沒有完整的規劃，大多毗連建造，建筑密度大，有的棟與棟間距僅一、二米，甚至廊道、屋檐相連，缺少防火分隔和安全空間，而且都是成片的木結構或磚木結構老房子，一旦起火，極易釀成火燒連營的慘劇。二是火災載荷大，耐火等級低。文物古建筑的建筑裝修材料往往未按照消防安全管理規定使用難燃、阻燃材料，通常以木材為主要材料，以木構架為主要結構，其耐火等級低，加之木材的長期自然干燥，成了極易燃燒物品，大大增加了火災荷載，火災危險性極大。三是消防車道窄，火災撲救難。由于文物古建筑密集修建或受地形地勢所困，許多通往文物古建筑內的通道比較狹窄，像登封市少林寺、中岳廟等文物古建筑均依山而建，周圍通道寬度小，坡度大，且蜿蜒曲折，根本無法滿足常規消防車輛通行，造成火災撲救難。四是消防基礎差，救援力量弱。受歷史條件限制，文物古建筑很少考慮消防設施，后期為了保護原貌和完整性，也很少添加先進消防設施，最多用的是輕便滅火器、消防桶等簡單滅火設施，對于燃燒猛烈、蔓延迅速的火災可謂是杯水車薪，而且大多義務消防隊員業務素質不強，保護文物古建筑消防安全能力欠強。
1、全市旅游行業杜絕一次死亡3人以上的重大生產安全責任事故。
2、遏制一般事故的發生，避免各類生產經營性死亡事故。
3、減少各類生產經營性重傷事故的發生。
二、工作任務
1、認真貫徹執行《安全生產法》、《陜西省安全生產條例》和相關法律、法規。建立健全安全生產管理機構，做到人員落實、責任落實、計劃落實、制度落實、經費落實責權一致。層層簽訂安全生產目標責任書，落實全員安全生產責任制，明確安全生產第一責任人，將安全生產責任落到實處，保證安全生產各項規章制度得以全面落實。
2、認真貫徹落實《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》，以建立消防責任人制度為重點，全面落實消防安全責任制。
3、制定安全生產工作計劃和應急預案，對本單位存在的事故隱患、危險源點、安全防范重點部位要做到心中有數，并登記造冊報市旅游局備案。
4、每季度召開一次安全生產工作專題會議，研究部署安全生產工作，并做好專題會議記錄或紀要。積極參與全市旅游行業的安全生產檢查和評比工作，對本單位的安全生產工作做到有計劃、有布置、有檢查、有記錄、有書面匯報材料和總結。
5、認真落實"隱患治理年"的各項工作任務，將深入開展排查治理隱患作為全年工作重心，每季度組織一次安全生產隱患排查，要采取切實有效的措施，對發現的隱患限期整改，對確認的事故隱患要登記建檔，制定方案，專人負責，落實責任，明確分工，防范事故發生。
6、加大對旅行社安全用車督導力度，按照交通管理部門的有關規定，租用有資質的合格車輛和駕駛員，確保游客旅游用車安全。
7、積極組織認真做好本單位安全生產培訓工作，各單位主要負責人，安全管理人員及特種作業人員必須進行安全資格培訓，由安全監管部門考核合格，持證上崗，持證上崗率達到100%。
8、經常開展安全生產自查自糾工作，及時發現和消除事故隱患，定期開展消防演練、熟練掌握和使用消防器材，不斷提高處置突發事故的能力。
9、充分發揮圖片、宣傳欄、黑板報、內部刊物等宣傳作用，采取多種形式廣泛深入開展安全生產宣傳活動，不斷提高全員安全生產防范意識。
10、配合有關部門做好各旅游景區點及游樂設施的安全檢查工作，確保各旅游景區點和游樂設施的安全運行。
11、認真做好"旅游黃金周"、"圣誕節"等重大節日期間的安全工作，及時上報旅游安全相關方案和統計資料，按時完成行業管理部門安排布置的各項安全生產工作任務。
三、獎勵與懲處
1、對認真履行安全管理職責，嚴格落實安全生產責任，完成各項考核目標，工作成績顯著的單位，將給予表彰和獎勵。
2、對未認真履行安全管理職責，安全生產目標責任落實不力的單位，將予以通報批評。
3、對疏于管理，工作失職或管理不到位，導致發生重、特大生產安全事故的，在評優評先時實行"一票否決"，并按照安全責任制的要求追究責任。
4、市旅游局與各旅游單位簽訂安全責任書后，將進行經常性的檢查，并將旅游安全納入到日常行業管理之中，對存在安全隱患的單位將責令其限期整改，對整改不到位的將取消旅游行業從業資格。
此責任書一式兩份，由市旅游局同各單位簽字后生效。
xx市旅游局 責任單位：
第二條在本市行政區域內編制旅游發展規劃、開發和利用旅游資源、建設旅游項目設施、從事旅游經營和管理、參加旅游活動，均應遵守本辦法。
第三條本辦法所稱旅游資源，是指可供參觀游覽的自然景觀和人文景觀。
本辦法所稱旅游業，是指專門或者主要利用旅游資源和設施，從事招徠、接待旅游者，為其提供交通、游覽、餐飲、住宿、購物、文化娛樂、休閑等有償服務的行業。
本辦法所稱旅游經營者，是指從事旅游經營活動的公民、法人或其他組織。
第四條市和區、縣人民政府應當根據本地實際制定旅游發展規劃，并納入到國民經濟和社會發展計劃中。旅游發展規劃應當統一規劃、科學管理，堅持旅游資源的嚴格保護、合理開發和永續利用，當前利益與長遠利益、局部利益與全局利益相結合，物質文明和精神文明并重，經濟效益、社會效益和環境效益相統一的原則；正確處理好自然景觀、人文景觀的保護、研究、利用的關系，實現旅游業的可持續發展。
第五條市和區、縣人民政府應當加強對旅游工作的領導，把發展旅游業納入國民經濟和社會發展計劃，加大對旅游基礎設施建設、旅游項目和旅游市場開發促銷的投入，改善旅游環境，擴大開放旅游市場，促進旅游業發展；扶持少數民族地區和貧困地區發展旅游業，發展民族旅游項目；組織有關部門和新聞媒體開展旅游宣傳促銷活動，采取有效措施開拓旅游市場。
第六條鼓勵、支持國內外旅游經營者依照國家有關規定，在本市依法投資經營旅游業，實行“誰投資、誰受益、誰開發、誰保護”的原則。
發展旅游教育事業，培養旅游業人才，提高旅游從業人員素質和旅游服務質量。
第七條市旅游行政主管部門統一負責本市行政區域內的旅游管理和監督工作。
區、縣旅游行政主管部門負責本行政區域內的旅游管理和監督工作。
市和區、縣人民政府有關行政主管部門應當在各自的職責范圍內，對旅游業依法實施監督管理。
第二章旅游規劃和資源開發、利用與保護
第八條市和區、縣人民政府應積極采取措施，確保對旅游基礎設施的投入。
第九條區、縣人民政府旅游行政主管部門負責組織實施轄區內的旅游資源普查、評估工作，建立旅游資源檔案。
第十條市人民政府負責編制全市旅游發展總體規劃，并組織實施。區、縣人民政府應當根據西寧市旅游發展總體規劃，組織編制轄區內的旅游資源合理開發、利用和保護以及發展旅游業的總體規劃，并按國家有關規定程序報批、執行。
第十一條旅游發展總體規劃應當符合城市、土地利用等總體規劃，并與風景名勝區、自然保護區、宗教場所、文物保護等相協調。土地利用總體規劃、城市總體規劃以及風景名勝區、森林公園等專業規劃的編制應當統籌考慮旅游功能。
第十二條開發、利用旅游資源和建設旅游項目設施，必須嚴格執行旅游發展總體規劃。
任何單位或個人不得破壞旅游資源，不得擅自改變旅游景區（景點）景觀和重要地形、地貌，不得污染環境和破壞生態平衡。開發、建設旅游項目時，應當體現文明、知識、趣味、地方特色和可參與性。禁止盲目、重復和低水平建設，避免浪費旅游資源。
第十三條凡經市人民政府批準，列為重點開發建設的旅游項目，由市旅游行政主管部門會同有關行政主管部門監督實施。
新建、改建、擴建重點旅游景區（景點）、旅游項目及設施，必須符合旅游發展規劃，并應事先征求旅游主管部門的意見，按國家和省有關規定報批。
第十四條旅游景區（景點）管理機構，應加強對景區（景點）的管理，根據旅游總體規劃的要求，制定景區（景點）旅游建設規劃，并按照批準的規劃范圍在景區（景點）周圍設置界線標志；配套建設旅游基礎設施，加強安全防范、急救措施，保護旅游設施和自然、人文景觀完好，保持環境清潔衛生，提高綜合服務質量。
第十五條在自然保護區、風景名勝區等特殊區域內開展旅游活動，必須遵守有關特殊區域保護的法律、法規。
第三章旅游經營和管理
第十六條旅游經營者開辦旅行社必須依照法律、法規的規定經旅游行政主管部門許可，由工商行政管理機關注冊登記、取得經營資格后，方可營業。
旅行社需設立分支機構的，須經擬設地旅游行政管理部門審核同意后報市旅游行政管理部門備案。
旅行社設立的分支機構，應當接受所在地旅游行政管理部門的監督管理。
第十七條經營導游業務、旅游咨詢業務的應該向當地旅游行政主管部門提出書面申請。
旅游行政主管部門應當在收到申請之日起，15日內做出批準或者不批準的書面答復。
第十八條除旅行社外的旅游經營者或境外的旅游組織在本市設立辦事機構的，應向市旅游行政管理部門申請，根據國家規定辦理。
辦事機構只能從事旅游咨詢、聯系、宣傳活動，不得經營旅游業務。
第十九條境外旅游組織在本市行政區域內，舉辦旅游展銷、旅游項目推介等活動的應報市旅游行政主管部門備案。
第二十條旅游經營者從事旅游經營活動，必須遵守下列規定：
（一）遵守誠實信用、公平競爭、依法經營、規范服務的原則；
（二）維護旅游市場秩序，不得超經營范圍從事旅游經營活動；不得提供有損人格尊嚴、違背民族風俗習慣、違礙以及有悖社會公德的服務項目；
（三）不得對服務范圍、內容、標準等作虛假宣傳；
（四）按照旅游業國家標準和行業標準以及旅游合同約定提供服務、不得擅自改變旅游合同約定的服務項目、服務標準，不得欺騙、誤導旅游者消費；
（五）遵守價格法律、法規，公開旅游服務項目和標準，實行明碼標價，不得引誘、欺詐、勒索旅游者，不得謀取合同以外的其他不正當利益；
（六）必須建立健全安全管理責任制，加強對旅游設備、設施的日常維護和保養。完善內部管理制度，對從業人員進行職業技能培訓和職業道德教育，提高服務質量；
（七）接受旅游行政主管部門的指導和監督；
（八）依法應當遵守的其他規定。
第二十一條旅游經營者的合法權益受法律保護，不得侵犯。
旅游經營者依法享有下列權利：
（一）拒絕違反法定程序的檢查；
（二）拒絕強行要求無償提供服務；
（三）拒絕非法收費和攤派；
（四）要求旅游主管部門和其他相關行政主管部門為其保守商業秘密；
（五）法律、法規規定的其他權利。
第二十二條旅游經營者確因情況發生變化，需要變更合同約定的服務項目、內容、標準或者價格的，必須事先征得旅游者的同意；但不得損害旅游者的合法權益。
旅游從業人員不得以任何方式向旅游者索取小費等不正當利益。
第二十三條旅游經營者應當建立健全旅游安全管理制度，根據有關安全管理規定要求，配備安全管理人員，保證旅游設備和設施安全運行，保障旅游者的人身、財產安全。經營涉及人身安全特種旅游項目，必須依法辦理有關手續。
對旅游中可能發生危險的旅游區域或旅游項目，旅游經營者應當事先向旅游者作真實的說明，并設置明顯的提示或者警示標志。旅游者的人身、財產安全受到損害時，旅游經營者應當及時采取有效措施救助。
第二十四條旅行社、旅游飯店（酒店）、旅游景區（景點）、旅游車（船）公司等經營單位的管理和從業人員實行培訓持證上崗制度。未經培訓取得相應資格證書的人員不得上崗。
第二十五條對旅游飯店（酒店）按國家旅游飯店星級評定標準實行星級評定和復核制度。
旅游飯店（酒店）未評定星級的，其經營與服務質量標準應當遵守國家的旅游行業管理標準，不得使用星級和類似星級的稱號或者標志進行經營和宣傳活動。
第二十六條對以招徠、接待旅游者為主的商店（商場）、旅游車（船）公司、度假休閑娛樂場所、旅游景區（景點）、旅游商品生產企業等經營單位的設施、服務質量，由旅游行政主管部門會同有關行政主管部門按照國家規定的標準予以等級評定，并向社會公布評定結果。
第二十七條市和區、縣旅游行政主管部門負責本轄區內的旅游質量監督、檢查，受理旅游投訴。旅行社質量保證金的理賠按有關規定逐級申報。
第二十八條實行導游員資格證書制度，從事導游工作的人員須取得相應的導游員資格證書，佩帶標志持證上崗。
市旅游行政主管部門對導游員進行集中管理和委派制度。旅行社不得聘用無導游資格證書的人員導游。
第二十九條旅游經營者之間應當本著優勢互補、互惠互利的原則進行全方位、多層次的交流與合作，共同促進本市旅游業的發展。
禁止旅游經營者之間惡意串通制定壟斷價格或以低于正常經營成本價的價格參與競銷。
第三十條旅游者的合法權益受法律保護，不得侵犯。
旅游者享有下列權利：
（一）了解旅游服務項目的真實情況，要求旅游經營者提供服務項目的具體內容、標準、價格等有關資料；
（二）自主選擇旅游經營者及服務項目、方式，自主決定接受或拒絕合同約定以外的服務；
（三）依照合同約定獲得質價相符的服務或商品；
（四）人身安全、財產受到保護，人格尊嚴、民族風俗習慣和得到尊重；
（五）法律、法規規定的其他權利。
第三十一條旅游者在旅游活動中應履行下列義務：
（一）遵守法律、法規和社會公德；
（二）尊重旅游地民族風俗習慣和；
（三）保護旅游資源和生態環境，愛護旅游設施；
（四）履行與經營者簽訂的合同，遵守旅游秩序和安全、衛生的規定；
（五）依法應當履行的其他義務。
第三十二條旅游者合法權益受到侵害時，有權要求侵犯其合法權益的旅游經營者停止侵害行為和賠償損失，可以向侵害其合法權益的旅游經營者所在地或侵害行為發生地的旅游主管部門或消費者協會等有關部門、組織提出書面或口頭投訴；也可直接向人民法院提訟。
第三十三條旅游主管部門接到投訴后，應當在五日內作出是否受理的決定。
決定受理的，應及時立案，通知被投訴人并進行調查，被投訴人應在接到通知之日起五日內作出書面答復。旅游主管部門應當在決定受理之日起三十日內作出處理決定。
不予受理的，旅游主管部門應將不予受理的理由書面通知投訴人。
對應當由其他行政主管部門受理的投訴，旅游主管部門應及時將投訴轉交相關部門并書面通知投訴人。
第四章法律責任
第三十四條違反本辦法第十六條規定未經許可或備案的，由旅游行政主管部門責令其停止非法經營活動，沒收違法經營所得，并處以人民幣10000元以上30000元以下的罰款。
第三十五條違反本辦法第二十條、第二十四條規定，由旅游主管部門責令其限期改正；逾期不改正的，責令其停業整頓，對經營者個人可處以500元以上2000元以下的罰款；對法人或其他組織可處以10000元以上20000元以下的罰款。
二、嚴格執行涉及文物的開發建設活動審批程序。各縣區政府、各有關部門要加強文物保護單位的規劃編制工作，提高規劃的科學性。編制旅游等開發建設規劃時，要堅持文物保護優先，把確保文物安全放在首位，與文物保護單位的規劃相銜接，在服從文物保護單位保護規劃的前提下，編制專項規劃。在文物保護單位和歷史文化街區、村鎮以及歷史建筑保護范圍和建設控制地帶內進行工程建設的，事先必須依法征得文物、規劃、建設部門的同意，規劃部門要按照《省建設工程文物保護管理辦法》有關規定進行審批；未經文物、規劃、建設部門同意的，不得立項，更不得開工建設。
三、合理確定文物景區游客承載標準。文物、旅游等部門要立足文物安全，科學評估文物資源狀況和游客流量，抓緊研究制定文物旅游景區的游客承載標準，并及時向社會公布。各級文物部門每年都要對利用古遺址、古建筑、石窟寺等易受損害的文物資源開展旅游等開況進行安全評估，對可能造成文物資源破壞的要及時采取保護措施，確保文物安全。
四、加大對文物保護的投入。各縣區政府要將文物保護經費列入財政預算，并隨著財政收入的增長逐年增加。要切實保障各級文物保護單位的搶救保護投入和日常維護經費。要加大基礎建設投入，改善文物本體及其環境狀況，加強文物保護基礎設施和安全設施建設。國有文物保護單位的事業性收入要專門用于文物保護。文物旅游景區門票收入、經營性收入要優先用于文物保護，具體比例由縣區政府確定。
五、加強文物旅游的指導和監管。各縣區文廣、旅游等部門要將依法保護文物、確保文物安全列入旅游景區質量標準管理體系。對文物保護與安全管理規定不落實，造成文物破壞、損毀的，要依法依規追究相關單位和人員的責任。要建立文物旅游突發事件應急預警機制、巡視檢查制度、專家咨詢制度，定期組織評估文物保護與旅游發展狀況并向社會公布，促進文物保護和文物資源的合理利用。
山岳型景區是我國景區的重要組成部分，山岳型景區的危機管理研究也更加具有代表性。本文主要以調研的方式，通過實證研究揭示目前我國山岳型景區的危機管理現狀，分析管理中存在的問題，并提出相應的解決辦法。
筆者根據中國旅游網中的A級景區名單，挑選出了符合本文要求的A級山岳型景區名單，并將這些景區劃分為以下四個部分：中原區、東南區、西部區、東北區，并在選取樣本時按各個區域的一定比例進行配比。中原區：東南區：西部區：東北區的比例約為3：3：1.5：2.5。同時以景區質量等級評定標準作為判斷景區管理成熟度的標準，確認5A、4A級景區是管理成熟的景區，3A、2A、1A級景區列為相對不成熟景區。
（二）調研結果
本文以調查獲得的資料為分析樣本，將其中的定性資料轉變為定量數據進行研究，并在此基礎上對其進行統計分析和相關研究。統計方法主要采用描述統計和推論統計。電話調查表的結果分析如下：
問題一：你認為旅游景區是否存在危機？
在50個被調查的景區中，38個被調查的景區管理者認為景區存在著危機隱患，占總數的76％；12個被調查的景區管理者認為景區內沒有危機隱患，約占總數的24％。需要注意的是，有危機意識的景區個數超過了景區管理相對成熟的景區個數30，這說明我國大部分景區的管理者還是有危機意識的。
問題二：是否聽說過景區的危機管理？認為危機管理重要程度如何？
在50個調查的景區中，有22個被調查景區管理者聽說過景區危機管理，約占總數的46％；28個景區的管理者沒有聽說過景區的危機管理，約占總數的54％，這說明超過半數的景區對危機管理的概念不清楚。
在對危機管理的重要程度的評價上，42個被調查景區認為景區的危機管理非常重要，約占總數的84％；6個被調查景區認為危機管理重要程度一般，只有2個被調查景區認為景區的危機管理并不重要，這說明大多數景區對危機管理的重要程度有著正確的理解。
問題三：所在景區有無關于危機管理的規定和措施？
96％的被調查景區有著危機管理相關的規定和措施。但在調查過程中，筆者發現這些所謂的危機管理規定和措施大部分是針對景區內的安全事故或者突發災害的預案和措施，這說明景區內還是缺乏系統全面的危機管理規定和措施。
問題四：有沒有安排預防和應對危機的高科技手段？
占調查總數54％的景區內有預防和應對危機的高科技手段，46％的被調查景區還處于人工監控的階段。這說明我國景區用于危機防范和應對的高科技手段還沒有普及，另外需要注意的是，大多數景區的高科技手段也只限于遠程監控手段，其中最主要的是室外的攝像頭，更加先進的3S技術還沒有廣泛地應用于景區內。
問題五：哪種對景區的危害最大？
對于自然災害和安全事故對景區的影響程度上，兩者相差不大，50％的被調查景區認為是自然災害，50％的被調查景區認為是安全事故。這說明這兩種災害都對景區產生了重要的影響。
關于內部和外部危機對景區的影響程度上，兩者的影響程度各占一半左右，48％的被調查景區認為是內部危機重要，40％的被調查景區認為是外部危機，還有12％的被調查景區認為兩者相差不大。
（三）統計數據及分析
1.景區等級與景區危機管理認知度的交叉關系。根據數據的交叉統計分析可以看出，景區的危機管理認知度與景區的等級有一定的相關性。在危機意識方面，可以看出危機意識的普及率與景區的等級有著正相關的關系，景區的危機意識從2A級景區到5A級景區逐漸升高，A級景區的危機意識雖然是100%,但是由于這個等級的樣本數偏少，可能使數據產生一定的偏差，但是這個數據也可能是由于新建的景區在管理上發揮后發優勢，注重對景區各個方面的管理所導致的。
在危機管理重要程度認知方面，景區的等級與危機管理重要程度認知有著一定的正相關的關系，隨著景區等級的升高，景區管理者對危機管理重要程度上的認知度也逐漸升高。A級景區的危機管理重要程度的認知為75％，這可能是由于A級景區的樣本個數太少，或者是新建的景區可以吸取其他景區管理的優勢，建立更加健全的管理制度。
2.景區危機管理的成熟度與景區歷史的交叉關系。根據分析可知，景區的成立時間與景區的危機管理的認知之間沒有明顯的關系，成立時間在15-20年之間的景區對危機管理重要程度的認知度比較高，這一等級的景區是20世紀80年代末90年代初建立的一批景區，這些景區經過十幾年的發展，管理日益成熟，同時，這一批景區的管理者也是不斷地吸取外界經驗，快速地成長。
在有關危機管理的相關規定上，可以看到，超過90％的被調查景區都有著相關的規定和措施，當然這些規定可能是部分的、不系統的，但至少說明我國景區已經意識到建立相關危機管理制度和措施的必要性。通過分析可以看出，景區的成立時間與危機管理制度和措施的普及成正相關，景區存在的越久，其相關的規定措施也就越健全。
3.景區危機管理與所在地域的交叉關系。通過分析，東北地區的山岳型景區危機管理的重要認知度最高，但是這個地區的景區的相關的規定和措施、高科技手段的運用最少，分別處于四個地區的最低點。中原地區對于危機管理重要程度的認知，相關規定和措施以及高科技手段的運用都是比較高的，這說明這一地區的景區的危機管理相對比較成熟。東南地區的景區對與危機管理重要程度的認知度最低，僅有36.7％，可見這一地區的危機管理需要加強宣傳普及。
（四）開放性問題統計及分析
問題六：你所在景區有沒有處理危機的好經驗？
在對景區管理者進行開放性問題的詢問時，筆者了解到大部分景區都有著各種不同的應急預案和安全預案，而這構成景區危機管理規定的主體。各個景區總結出的危機處理經驗可以總結為以下幾點：
1.預防為主的思想。大部分景區堅持預防為主的思想，并且把它貫徹到實際的行動中，他們認為“預防為主”的思想是危機管理的關鍵。
2.與當地的有關部門形成良好的協作關系。一旦發生突發狀況，保證其他部門的迅速協助，以最快的速度處理一切。
3.健全的內部制度。健全的內部制度使得景區的危機管理有法可依，使景區在發生突發狀況時，能夠有條不紊地進行管理和運作，健全的制度是危機管理的重要保障。
4.成立專門的領導小組。成立專門的領導小組處理突發事件，這個小組在日常的管理中也是正常運作的。
5.定期培訓演練。對員工進行安全或者突發事件的培訓，定期進行演練，向景區員工宣傳有關的危機管理知識，使第一線的員工能夠起到很好的危機偵探、應變能力。
6.向游客宣傳。景區的很多危機隱患可能是由于游客的疏忽大意，因而積極的向游客進行相關的宣傳是降低危機隱患的重要途徑。目前景區向游客的宣傳主要是通過帶隊的導游或者是安全警示等標識牌等。
二、山岳型景區危機管理有效對策及建議
（一）明晰景區危機管理的概念
通過電話調查發現,在50個被調查的景區中，半數以上的景區對危機管理的概念不清楚。在電話調查的過程中，筆者發現大部分景區的管理者對景區危機管理的概念與安全管理和應急管理相混淆。因此，景區要把危機管理同安全管理、應急管理區別開來，爭取從管理崗位到基層服務崗位都能廣泛地接受和理解景區危機管理這個概念。
（二）健全景區危機管理的相關措施
雖然96％的被調查景區有關于危機管理的相關規定和措施，但是這些規定和措施卻是不系統，不健全的。大部分景區的危機管理規定僅僅是各種突發事件的應急預案，并沒有形成一個系統的規定和措施。因此，景區尤其是3A級以下景區要繼續補充完善景區的危機管理規定和措施，確保每一個景區有一個系統健全的危機管理系統。
（三）有效運用高科技手段進行危機預防
在危機管理中，危機預防占據著重要的地位。危機的發生有一個過程的，雖然它爆發的時間和地點是不確定的，但在危機孕育的過程中一定會有一些預兆，如果能及時地檢測到這些預兆，并且積極加以制止，就可能最大程度地降低危機損害。
在調查的50個景區中，54％的景區認為本景區有高科技手段的運用，其實這些景區所謂的高科技手段僅僅是指遠程監控，也就是室外攝像頭技術，這說明我國景區用于危機處理的高科技手段比較簡陋單一，并且應用不普及。
（四）加強危機后的創新工作
景區在遭遇危機，受到損害的情況下，如何更好地從危機中恢復過來是一個新的課題，危機管理的一個核心是“化危為機”。景區在發生危機之后，要及時觀察市場需求，根據危機后的自身資源特色來尋找新的突破口，使景區能快速從危機的陰影下走出來，在這個過程中，景區創新工作的作用就相當重要。而目前景區的創新機制比較陳舊，無法有效地滿足危機后的創新需要。
【中圖分類號】F590 【文獻標識碼】A
時下水上旅游方興未艾，不僅給游客帶來了新體驗，也推動了當地經濟的發展。然而頻頻發生的水上旅游安全事故，使人們在扼腕痛惜之余，更深刻地認識到水上旅游安全管理的重要性。2012年4月4日，蘇州太湖上一艘快艇撞上兩艘貨船中間的鋼纜而發生意外，導致4名上海高校的大學生遇難身亡。人們不禁質疑：駕駛員是疏忽還是因為其他原因？游艇前面怎么會突然出現拖帶的運輸貨船？為什么游客不穿救生衣乘坐游船？種種質疑都直指水上旅游安全管理存在的弊端。由于我國水上旅游業尚處于發展初期，不論在安全管理理論還是實踐方面，都滯后于其發展速度。因此，研究水上旅游安全管理問題具有重要的現實意義。
一、 水上旅游安全內涵
（一） 水上旅游安全的概念
旅游安全有廣義和狹義之分，廣義的旅游安全指旅游活動中的一切安全活動的總稱，既包括旅游活動中各相關主體的安全狀況，也包括相關的安全事態和社會現象中與旅游活動相關的安全狀況。而狹義的旅游安全指旅游活動中各相關主體的一切安全狀況的總稱。它包括旅游活動各環節中的安全狀況，也包括旅游活動中涉及人、設備、環境等相關主體的安全狀況。
作為一種旅游產品，水上旅游安全具有一般意義上旅游安全的共性，除此之外，其安全內涵還有其特殊性。根據“水上”這一特定環境，本文僅探討其“狹義”的旅游安全，“狹義”的水上旅游安全是指水上旅游活動涉及旅游者安全、水上旅游資源安全的一切事務的總稱。
（二）水上旅游安全事故的表現形式
1.交通事故
以水上交通事故為主。水上旅游有著各種不同的載體，如以“三游”（游船、游艇、游輪）產品為主要代表的水上旅游交通載體，會由于航班時間安排的不合理、船與船間的避讓和安全距離不合理等原因，導致相撞、翻沉、起火、游客落水等水上旅游交通事故。此外，由于濱水區交通條件差、公路轉彎多和坡度陡等因素，還易發生濱水區公路交通事故。
2.娛樂項目事故
娛樂項目事故指游客在參與一些水上娛樂項目時發生的安全事故，主要是各種競技類項目，如水上摩托車、水上飛機、快艇、漂流、沖浪和潛水等，這些旅游項目新穎刺激，但本身潛在著很大的危險性，所以特別容易引發摔傷、溺水等事故。
3.衛生安全問題
衛生安全問題主要是指游客在濱水區就餐后出現的飲食安全事件，如很多旅游者會品嘗海鮮等水產品，一些抵抗力較差的游客吃了帶有細菌的海鮮會出現類似過敏、腹瀉和皮膚瘙癢等癥狀，嚴重的會出現一般的過敏反應、中毒，甚至死亡等。
此外，水上旅游安全事故還表現在治安犯罪、水體中兇猛或有毒動物的侵襲、自然災害（如臺風、海嘯等）而引起的人身傷亡等方面。本文僅以常見的水上交通事故和娛樂項目事故為例進行探討。
（三） 水上旅游安全事故的特點
1.根據旅游目的地環境不同。水上旅游可劃分為水面上旅游和濱水區旅游兩種形式。由于旅游目的地的特殊性，水上旅游的安全事故與氣候條件、自然地理條件等關聯性很強。
2.水上旅游安全事故具有較強的季節性。通過歷年水上旅游事故情況統計分析，事故多發于4-8月，這5個月發生的事故往往占全年總數的2/3左右。因為這個時期正是水上旅游的旺季且是臺風、雷暴雨、大風、濃霧等惡劣天氣的多發季節，易導致水上旅游事故的發生。
3.水上旅游安全事故救援難。水上旅游是以水文景觀為主體資源開展的一種旅游產品，涉水旅游的安全事故發生情況復雜、搶救難度大。水上旅游是在水域環境（包括濱水區）這一交通與通信相對不便的目的地開展的旅游活動，且水上旅游中游客活動范圍廣、相對分散，旅游安全不易管理和控制，一旦出現安全事故，難以及時呼救，開展施救行動也較困難。因此水上旅游事故死亡率高，在旅游事故死亡總數中占據大部分。
4.水上旅游安全事故具有隱蔽性。許多水上安全事故具有突發性和不可預見性，而一些游客對水上旅游的安全知識、安全事故后果的認知還不足，甚至不以為然，因此常常會發生由于缺乏安全意識或麻痹大意而造成的安全事故。
5. .水上旅游生態環境脆弱。由于濱海水區地理環境空間和環境承載力有限，存在很多安全事故隱患。
二、 我國水上旅游安全管理現狀
水上旅游安全管理是指為了保障水上旅游者的安全（包括人身安全、財產安全、精神安全、名譽安全等），對水上旅游安全工作進行的計劃、組織、協調、控制活動。目前，水上旅游安全管理的內容涉及宏觀的行業安全管理、微觀的水上旅游企業管理及水上旅游者安全管理三個層面。宏觀的行業安全管理主要體現在政策法規、信息指導、監督和控制等方面；微觀的水上旅游企業管理主要體現在企業內部的安全管理機構設置、規章制度、管理方式等方面；水上旅游者安全管理主要為旅游者自身安全認知方面。
（一） 政策法規層面
水上旅游在我國旅游業的發展中起步較晚，尚不成熟，因而目前國內還未出臺專門規范水上旅游安全的法律法規。政策法規是旅游安全保障系統的基礎，為旅游安全提供法律依據，同時也為旅游活動的順利進行和旅游業安全、健康、有序發展提供有力保證。
目前，我國已出臺了一些水上安全管理方面的法規。從1997年7月1日交通部頒布《中華人民共和國船舶交通管理系統安全監督管理規則》開始，陸續頒布了《水上安全監督行政處罰規定》（交通部1998年7號令）、《水上安全監督管理體制改革實施方案》（國務院，1999年6月5日）、《中華人民共和國內河水上交通安全管理條例》（國務院，2002年8月1日起實施）、《內河旅游船星級的劃分與評定》新國標（國家旅游局、國家技術質量監管局，2009年3月實施）、《中華人民共和國船員培訓管理規則》（交通部，2009年10月1日起施行）、《中華人民共和國內河船舶船員適任考試和發證規則》（交通運輸部，2011年1月1日起施行）、《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》（交通部，2010年12月30日頒布，2011年3月1日起實施）等。
從上述法規可以看出，近年來我國水上安全管理的相關立法越來越趨向從一般管理到具體管理的轉變，努力填補水上安全管理的空白，但是，尚未形成一個完整的體系。當水上旅游安全事故發生時，只能援引旅游安全和水上交通安全等低層級法規來予以解決，缺乏權威性和統一性。
（二）行政管理層面
水上旅游安全管理涉及安全、交通、海事、旅游、水利、建設、技術監督等多個部門以及各級地方政府， 根據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》（國務院，2002年8月1日起實施）等相關法律法規，在水上旅游安全監管中遵循“職責法定，依法行政”及“誰審批、誰發證，誰主管、誰負責”的原則 ，即各部門在各自職責范圍內負責本地區水上旅游安全監督管理工作。但由于這些職能多有交叉，甚至還有很多不明確的地方。導致管理部門一般都從各自部門利益出發，各行其是，互相之間缺乏有效的溝通與合作，對有利的事輪著管，而對要負責任的事，互相推委扯皮，這種多頭管理和無序管理的局面極大降低了水上旅游安全管理的效率。
（三）企業層面
1.投資主體復雜
目前，水上旅游項目設施的投資者大體有五種：一是國有性質；二是集體性質；三是合資合作；四是合伙；五是私有投資者。有的甚至是由幾個村民拼湊幾條竹排、木筏或皮艇就搞起了水上漂流。經營者魚龍混雜，使水上旅游從源頭就埋下了隱患。
2.硬件設施等安全隱患多，管理不到位
水上旅游經營企業（者）中大量存在著急功近利的思想，對水上旅游項目設施的安全性投入不足，麻痹大意，主要表現在以下方面：
首先，對以“三游”（游船、游艇、游輪）產品為主要代表的水上游覽設施安全管理不到位。目前水上旅游業仍存在著為數眾多的“三無”船舶，一些沒有經過安全資質認證的低質船只以極低的成本投入了運營，出現這種現象的主要原因是多頭管理下所導致的監管缺位造成的，使得硬件設施存在安全隱患。
其次，安全基礎設施的建設和維護投入不足。由于水上旅游發展水平不一，一些水上旅游景區的路燈、欄桿都存在一定的老化和損壞現象，尤其水上安全救護、消防器材、救生設備、安全警報裝置等均未得到及時維護，甚至部分景區連起碼的堤岸臺階都沒有。
再次，水上旅游娛樂項目缺乏科學、規范的指導。目前水上旅游區的許多娛樂項目缺乏科學、嚴格的規范和管理，如對游客的娛樂活動缺乏規范性的技術指導，對硬件設施配備和維護缺乏科學的規劃；對項目缺乏科學和系統管理與監督等，因而安全隱患較多。
最后，水域、航道管理不科學。有些旅游經營單位在內河航道上設置旅游項目，由于未劃定旅游專用水域，使得旅游船舶與其他船舶在同一通航水域混合航行，侵占、妨礙后者的正常航行；有的在水庫設立旅游經營場所，有的在山區溪水沒有得到必要的疏通，設置必要的航標或安全標識就開展漂流活動。這些現象都埋藏著巨大的安全隱患。2012年4月4日蘇州河上釀成悲劇的主因之一就是旅游船只與貨船在同一通航水域內混合航行。
3.水上旅游從業人員素質不高，法治觀念和安全意識淡薄
旅游船經營大多屬于個體經營，即使是實行公司化管理的企業，由于非專業化經營，安全意識也不強。對船員的業務技能、職業道德等從業資格的要求不高，對水上旅游從業人員也缺乏培訓教育，持證上崗率很低。再加上一些從業人員麻痹大意，遇到緊急情況往往不知所措。
（四）水上旅游者層面
許多旅游者安全意識薄弱并缺乏水上旅游安全知識，僅憑著興趣愛好，遇到安全事故不懂得自救常識，導致事故的擴大。據統計，每年發生的水上旅游安全事故中，多數都可歸結為安全和危機意識淡薄而造成的。如越過安全線或者在未開發水域游泳；在船頭、甲板等地打鬧、追逐；食用不新鮮或生海鮮；參與水上飛機、高速游輪等活動時不聽從工作人員的指揮安排等。
三、 加強水上旅游安全管理對策
（一）建立健全水上旅游安全管理的法規體系
雖然目前陸續出臺了一些涉及旅游安全和水上交通安全的法律法規，但沒有專門規范水上旅游安全的，使得面對水上旅游安全事故常常無法可依。因此，國家應盡快制定一部權威的水上旅游安全管理法，有關部門應加快制定系統的配套法規，從旅游船舶的檢驗與登記、船員培訓、考試和發證管理、通信和導航、救生等航行安全設備的配備要求、特殊通航水域的特別要求等各方面予以規范。
（二） 加強管理部門間的溝通協調
目前我國還設立專門的水上旅游安全管理部門，而是歸屬于多部門共同管理，各司其職。一旦事故發生，各部門之間關系難以協調，導致出現多頭管理、無序管理現象。因此，應該在當地政府的支持和引導下，按照“政府同意領導，交通綜合管理，海事依法監管，各相關部門配合”的總體方向，形成長效責任落實機制、信息通報機制和協調配合機制，形成各司其職、齊抓共管的管理合力，從根本上解決水上旅游安全的規范化管理問題。
（三）規范經營者行為，提高從業人員素質
按照公司化管理的有關要求，企業應建立安全管理責任制，健全內部安全管理制度體系，并切實保障這些制度得以有效的執行。管理部門應監督水上旅游經營者切實履行安全責任，在限定的營運水域，在具備安全措施和配備合格船員的基礎上，經檢驗合格和再發運營許可證。同時，應對從業人員開展業務技能、法律法規、職業道德和事故應對等培訓教育，經考試合格并獲得從業資格證書后才允許其上崗。另一方面要對從業人員實施跟蹤管理，使其履行安全規范，杜絕違規操作。對“三游”船員應配備充足，按標準核定載客額。
（四） 強化游客旅游安全和危機意識
確保水上旅游安全的最有效的途徑之一就是公眾要加強公眾的安全意識教育。政府管理部門、水上旅游企業和游客都要樹立“凡事預則立，不預則廢”的意識及應對危機的敏銳性。嚴格管理，在源頭上避免安全事故的發生。可以通過經常性、系統性的危機意識教育來樹立并提高各主體的能力素質。在危機意識教育中，不但應注重技術層面上的強化，更要加強危機發生前的心理建設，從而提高水上旅游各主體承受和處理各種危機的能力，建立起面對危機的必勝信念。
四、結語
“沒有安全就沒有旅游”。可以說旅游安全是旅游業最敏感的神經，是旅游產業的生命線。水上旅游安全管理是一項綜合龐大的系統工程，牽涉到上至政府國策，下至每一名普通游客。為了切實保障水上旅游安全，保障每一個游客的生命財產安全，安全管理體系中的每一個環節都不能放松，要齊抓共管，標本兼治， 實現水上旅游的長治久安。
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二、加快優化旅游產業結構
準確把握國內旅游市場消費需求多元化、組織方式散客化的發展趨勢，優化旅游產品結構，實現向集觀光、康體、休閑、度假等綜合職能轉型。下半年要發揮資源優勢，大力發展生態旅游、康體旅游、海洋旅游、游輪游艇、自駕車俱樂部等新業態，培育特色休閑度假產品。通過行政與市場的雙重作用，進一步提升整個產業主體活力、增強創新能力、擴大旅游經濟效益與增強旅游產業競爭能力，充分發揮“大嘉興”、“大旅游”的組合優勢，探索嘉興旅游產業新的發展模式，以實現嘉興旅游產業的轉型發展。
三、推進旅游產業與其它產業融合發展
一是推進文化產業與旅游產業融合發展。下半年要充分發揮旅游產業對我市創建歷史文化名城的推動作用，不斷豐富旅游產品的文化內涵。在產品開發和市場推廣的過程中，注重歷史文化的挖掘和保護，注重民俗文化和人文精神的傳播，科學開發建設能夠反映我市地域文化和傳統民俗特色的旅游項目，打造新的旅游經濟增長點。全力以赴辦好“嘉興端午民俗文化旅游節”等具備品牌效應的文化節慶活動，提升嘉興民俗節慶活動的知名度和影響力。市區要以南湖、運河古城和三大歷史街區、京杭大運河嘉興段、馬家浜遺址公園的保護與開發為重點，充分挖掘紅色文化、名人文化、歷史文化、水鄉民俗文化等特色文化資源，在有效保護的同時，大力開發文化旅游產品。二是推進農業與旅游業的融合發展。把握“兩分兩換”統籌城鄉綜合配套改革給旅游產業帶來的發展機遇，以打造省級特色旅游村為抓手，結合國家級生態村創建工作，鼓勵和引導各類資本投資鄉村旅游和農業旅游，努力打造我市鄉村旅游、農業旅游品牌產品。三是推進商業與旅游業的融合發展。繼續發揮五芳齋、嘉興絲綢、海寧皮革城、濮院羊毛衫市場、崇福皮草市場等綜合性市場的資源聚集優勢，進一步開發旅游購物市場，把拓展旅游購物市場作為提高旅游經濟效益和增強旅游吸引力的重要環節，加強對旅游商品生產企業的政策支持和引導。利用6月下旬在義烏舉辦的“第二屆中國國際旅游商品博覽會”等平臺加大對我市特色旅游產品的市場宣傳和推廣力度。通過拍攝專題廣告、舉辦主題活動、參加展示會等渠道，把我市特色旅游商品介紹給國內外游客。
四、推進旅游目的地體系建設
一是抓好“世博體驗之旅”的推廣。上半年，越韻吳風水鄉綠城——嘉興水城文化、品味時尚的網絡型城市——嘉興衛星城、“粽情”深深悅客香——嘉興端午文化、錢江古海塘——嘉興濱海勝景、枕水人家江南民宿——水鄉民宿和宜居汾湖精致生活——嘉善和諧鄉村6條世博體驗之旅示范點，成為我市旅游的一大亮點，成功吸引大量世博游客來禾度假旅游。下半年，全市旅游系統要加強與世博指定旅行社的合作，加大對這6條旅游線路的推廣力度，力求發揮聯動效應，吸引更多國內外游客來我市旅游。二是加快推進“三個中心”建設。在世博會開幕前，我市成功組建旅游集散中心并投入營運。世博會開幕一個月以來，該中心充分發揮分流和聚集游客的作用，全方位提供與上海世博會的對接服務，成為我市游客赴觀光世博的主渠道，同時為世博游客來我市旅游度假提供便利。下半年要進一步完善旅游集散中心的建設，加大對集散中心硬件和軟件建設的支持力度。同時要加快推進市旅游咨詢服務中心和旅游推廣中心建設，努力打造符合我市旅游發展實際，助推我市旅游產業發展的“信息共享”、“產品推廣”、“游客接待”三大平臺，以此完善全市旅游系統的管理服務職能。
五、提升旅游接待服務水平
堅持把“旅游服務品質提升年”活動作為全市旅游工作的一大主題貫穿全年。要在上半年開展品質旅行社評定、星級飯店評定、“三五”集中行動日等活動的基礎上，繼續動員廣大企業做好旅游服務品質提升工作。要以開展導游大賽、服務技能競賽等活動為抓手，強化旅游企業提升服務品質的意識。繼續做好行業監督管理工作，通過開展旅游服務質量專項執法檢查及組建專門隊伍開展品質服務暗訪檢查，加大旅游質監工作執法力度。
六、加大旅游市場開發力度
一是抓好國內旅游市場開發，特別是世博旅游市場。充分做好市場預測，針對下半年可能出現世博游客井噴行情，大力開展嘉興特色旅游產品推廣促銷活動，把握世博機遇，打響嘉興旅游品牌。繼續開展“窗口導入”、“合作互動”等活動，通過更多的渠道展示嘉興特色旅游產品。二是積極發展入境旅游。要以6月份舉行的第二屆“互利共贏”浙臺旅游合作大會為契機，鼓勵和組織旅游企業及媒體赴臺宣傳。發揮嘉興、嘉義旅游合作模式的影響力，積極開拓臺灣旅游市場，吸引更多臺灣游客來禾旅游。要以9月份舉行的第五屆中日韓旅游部長會議為契機，鞏固發展與江陵市、富士市的友好城市關系，進一步拓展韓日旅游市場。要借鑒成功舉辦中國科普旅游節、錢江觀潮節、古鎮西塘國際文化節等節慶活動的經驗，以富有自然特色和文化內涵的節慶活動為載體，吸引更多的歐美等海外游客來禾度假旅游。
七、鞏固旅游創強工作成果
二、加快優化旅游產業結構
準確把握國內旅游市場消費需求多元化、組織方式散客化的發展趨勢，優化旅游產品結構，實現向集觀光、康體、休閑、度假等綜合職能轉型。下半年要發揮資源優勢，大力發展生態旅游、康體旅游、海洋旅游、游輪游艇、自駕車俱樂部等新業態，培育特色休閑度假產品。通過行政與市場的雙重作用，進一步提升整個產業主體活力、增強創新能力、擴大旅游經濟效益與增強旅游產業競爭能力，充分發揮“大嘉興”、“大旅游”的組合優勢，探索嘉興旅游產業新的發展模式，以實現嘉興旅游產業的轉型發展。
三、推進旅游產業與其它產業融合發展
一是推進文化產業與旅游產業融合發展。下半年要充分發揮旅游產業對我市創建歷史文化名城的推動作用，不斷豐富旅游產品的文化內涵。在產品開發和市場推廣的過程中，注重歷史文化的挖掘和保護，注重民俗文化和人文精神的傳播，科學開發建設能夠反映我市地域文化和傳統民俗特色的旅游項目，打造新的旅游經濟增長點。全力以赴辦好“嘉興端午民俗文化旅游節”等具備品牌效應的文化節慶活動，提升嘉興民俗節慶活動的知名度和影響力。市區要以南湖、運河古城和三大歷史街區、京杭大運河嘉興段、馬家浜遺址公園的保護與開發為重點，充分挖掘紅色文化、名人文化、歷史文化、水鄉民俗文化等特色文化資源，在有效保護的同時，大力開發文化旅游產品。二是推進農業與旅游業的融合發展。把握“兩分兩換”統籌城鄉綜合配套改革給旅游產業帶來的發展機遇，以打造省級特色旅游村為抓手，結合國家級生態村創建工作，鼓勵和引導各類資本投資鄉村旅游和農業旅游，努力打造我市鄉村旅游、農業旅游品牌產品。三是推進商業與旅游業的融合發展。繼續發揮五芳齋、嘉興絲綢、海寧皮革城、濮院羊毛衫市場、崇福皮草市場等綜合性市場的資源聚集優勢，進一步開發旅游購物市場，把拓展旅游購物市場作為提高旅游經濟效益和增強旅游吸引力的重要環節，加強對旅游商品生產企業的政策支持和引導。利用6月下旬在義烏舉辦的“第二屆中國國際旅游商品博覽會”等平臺加大對我市特色旅游產品的市場宣傳和推廣力度。通過拍攝專題廣告、舉辦主題活動、參加展示會等渠道，把我市特色旅游商品介紹給國內外游客。
四、推進旅游目的地體系建設
一是抓好“世博體驗之旅”的推廣。上半年，越韻吳風水鄉綠城——嘉興水城文化、品味時尚的網絡型城市 ——嘉興衛星城、“粽情”深深悅客香——嘉興端午文化、錢江古海塘——嘉興濱海勝景、枕水人家 江南民宿——水鄉民宿和宜居汾湖精致生活——嘉善和諧鄉村6條世博體驗之旅示范點，成為我市旅游的一大亮點，成功吸引大量世博游客來禾度假旅游。下半年，全市旅游系統要加強與世博指定旅行社的合作，加大對這6條旅游線路的推廣力度，力求發揮聯動效應，吸引更多國內外游客來我市旅游。二是加快推進“三個中心”建設。在世博會開幕前，我市成功組建旅游集散中心并投入營運。世博會開幕一個月以來，該中心充分發揮分流和聚集游客的作用，全方位提供與上海世博會的對接服務，成為我市游客赴上海觀光世博的主渠道，同時為世博游客來我市旅游度假提供便利。下半年要進一步完善旅游集散中心的建設，加大對集散中心硬件和軟件建設的支持力度。同時要加快推進市旅游咨詢服務中心和旅游推廣中心建設，努力打造符合我市旅游發展實際，助推我市旅游產業發展的“信息共享”、“產品推廣”、“游客接待”三大平臺，以此完善全市旅游系統的管理服務職能。
五、提升旅游接待服務水平
堅持把“旅游服務品質提升年”活動作為全市旅游工作的一大主題貫穿全年。要在上半年開展品質旅行社評定、星級飯店評定、“三五”集中行動日等活動的基礎上，繼續動員廣大企業做好旅游服務品質提升工作。要以開展 導游大賽、服務技能競賽等活動為抓手，強化旅游企業提升服務品質的意識。繼續做好行業監督管理工作，通過開展旅游服務質量專項執法檢查及組建專門隊伍開展品質服務暗訪檢查，加大旅游質監工作執法力度。
六、加大旅游市場開發力度
一是抓好國內旅游市場開發，特別是世博旅游市場。充分做好市場預測，針對下半年可能出現世博游客井噴行情，大力開展嘉興特色旅游產品推廣促銷活動，把握世博機遇，打響嘉興旅游品牌。繼續開展“窗口導入”、“合作互動”等活動，通過更多的渠道展示嘉興特色旅游產品。二是積極發展入境旅游。要以6月份舉行的第二屆“互利共贏”浙臺旅游合作大會為契機，鼓勵和組織旅游企業及媒體赴臺宣傳。發揮嘉興、嘉義旅游合作模式的影響力，積極開拓臺灣旅游市場，吸引更多臺灣游客來禾旅游。要以9月份舉行的第五屆中日韓旅游部長會議為契機，鞏固發展與韓國江陵市、日本富士市的友好城市關系，進一步拓展韓日旅游市場。要借鑒成功舉辦中國(嘉興)科普旅游節、海寧錢江觀潮節、古鎮西塘國際文化節等節慶活動的經驗，以富有自然特色和文化內涵的節慶活動為載體，吸引更多的歐美等海外游客來禾度假旅游。
七、鞏固旅游創強工作成果
