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按照國土資源部要求，結合《國土資源部關于開展土地整治規劃編制工作的通知》（國土資發[2010]162號），自治區級土地整治規劃與國家級土地整治規劃同步編制，交叉雙向推進。編制好土地整治規劃是全面落實土地利用總體規劃目標任務的重要手段，也是指導地方科學開展土地整治工作和合理安排土地整治項目的重要依據。因此從2011年1月開展了開魯縣土地整治規劃編制工作（簡稱“四項整治”規劃）。
一、土地“四項整治”的做法
開魯縣開展的“四項整治”規劃為：農用地整治、農村居民點整治、廢棄工礦用地整治和飼草料基地整治。
（一）土地“四項整治”的主要做法和經驗
一是實際調查，科學整治規劃。開魯縣空心村、廢棄磚瓦窯廠地點多、面廣，為了全面掌握情況，全縣組織開展對11個“空心村”治理、歸并農村分散的居民點以及29家磚瓦窯廠實際調查，進行農用地整治潛力、農村居民點整治潛力、廢棄工礦用地潛力分析，并登記造冊，建立管理臺帳。在此基礎上，編制了土地“四項整治”規劃，提出土地“四項整治”的方案，為開魯縣整治工作的有序開展奠定了基礎。
二是縣政府組織，國土部門牽頭。縣政府成立了由縣長任組長，國土、發改、林業、水務、農牧業、環保、交通、旅游、統計等相關部門參加“四項整治”工作領導小組，具體由國土資源局牽頭，其他部門聯動工作機制，形成齊抓共管、合力推進的良好工作格局，有效地加強“四項整治”工作的組織領導。
三是因地制宜，試點規劃帶頭。在編制《土地整治規劃（2011-2020年）》的同時，開展旗縣級規劃修編試點工作。研究確定通遼市開魯縣為旗縣級土地整治規劃編制試點。因開魯縣各地的經濟發展不平衡，面臨的問題差異較大，當地群眾對土地“四項整治”規劃態度有所不同。在開魯縣面向義和塔拉鎮等4個鄉鎮的“空心村”進行治理，小街基鎮等11個鄉鎮29家磚瓦窯廠通過建新拆舊和土地整理復墾，實現項目區內建設用地總量不增加，耕地和基本農田面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。經10年整治規劃，農村居民點整治面積達到378公頃，廢棄工礦用地整治面積達到941公頃，新增耕地系數達到70%以上。通過開魯縣土地“四項整治”規劃，盤活農村存量建設用地，優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設，促進土地資源的集約高效和可持續利用。（見表1）
表1 開魯縣11個鄉鎮廢棄工礦用地整治和農村居民點整治面積分析表
四是深入宣傳，政府扶持。增進群眾對土地整治工作的理解和支持，動員、引導公眾積極參與土地整治，充分發揮廣大群眾的創新能力，創建土地整治的民主形式，奠定土地開發整理工作得以順利落實的群眾基礎。旗縣級各級國土資源管理部門及相關部門制定土地開發、復墾和農用地整治的優惠政策，按照“占補平衡”和“先補后占”的原則，占用耕地的單位必須先補充同等數量和質量的耕地。對增加耕地的項目實行“誰開發、誰受益”，政府給予適當資金配套。同時在2011年10月前，舉辦兩期對盟市、旗縣規劃編制單位的業務人員進行培訓。為推動開魯縣乃至全區各旗縣土地“四項整治”規劃工作提供了保障。
（二）土地“四項整治”的成效分析
截至2020年，預計開魯縣土地“四項整治”工作完成土地整治面積為12.16萬公頃。其中,農用地整治面積為10.43萬公頃、農村居民點整治面積為378公頃、廢棄工礦用地整治面積為941公頃，飼草料基地整治面積為1.60萬公頃。新增耕地達到7022公頃，在保護耕地、促進土地節約集約利用、改善鄉村居住環境等方面都發揮了十分重要的作用。
在經濟效益方面，通過實施土地整治項目，能提高項目區原有土地的質量和產值，有效地增加耕地面積。全縣2010-2011年在建4個土地整治項目，總規模達到8351.56公頃，可新增耕地面積134.87公頃，每年增產糧食5010萬斤，增加農業效益3184萬元。預計到2020年，全縣完成農用地整治項目46個，農村居民點整治項目11個，廢棄工礦用地整治項目29個，飼草料基地整治8個，新增耕地面積6629公頃，每年增產糧食2.1億斤，增加農業效益14778萬元，增加林業效益2451萬元，增加節水效益8596萬元，增加節電效益278萬元，累計每年創造經濟效益26103萬元。（見表2）
表2 2010-2011年開魯縣在建各土地整治項目
在農業綜合效益方面，不僅通過項目發揮作用為農民帶來收益，而且在項目建設過程中，吸納當地農民參與項目建設，解決了剩余勞動力的就業問題，直接為農民增收創造了條件，土地整治實施使全縣26.03萬農業人口年均增收995元。通過農田水利工程建設，由原來灌溉農田時車拉柴油機、水泵澆灌，變為現在機電井低壓管道灌溉，極大地改善了農民生產條件，節省了灌溉成本，減輕了勞動強度，減少了勞動力投入。在生態效益方面，通過實施節水灌溉和農田防護林建設，不僅提高了項目區的植被覆蓋率，增加了項目區的防風固沙涵養水源能力;還緩解了當地人、畜、田用水的矛盾，為當地的水資源可持續利用了有力保障，也改善了局部生態環境。
二、土地“四項整治”的建議
（一）周轉建設用地指標，促進兩規劃實施
開魯縣開展的土地“四項整治”工作，符合《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和國土資源部關于印發的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》通知（國土資發[2005]207號）精神。為規范管理，控制好規模和節奏，建議納入自治區、盟市級城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作中。開魯縣土地“四項整治”過程中解決了建設用地指標周轉問題。同時，選址應考慮便于項目實施、基礎條件相對較好，群眾積極性高的地域來實施。將開魯縣土地“四項整治”項目區位置列入土地利用總體規劃和開魯縣土地整治規劃中，防止部分建設項目因沒有列入規劃，形成違法用地，確保開魯縣土地利用總體規劃和開魯縣土地整治規劃的健康開展。
（二）建立廢棄磚瓦窯廠整治激勵機制，推動其他產業發展
開魯縣磚瓦窯廠較多，因其產業鏈對生態環境的影響，2020年前將對所有的磚瓦窯廠叫停。針對廢棄磚瓦窯廠整治復墾情況，按照兩規劃的計劃指標逐年整治。對于磚瓦窯廠整治復墾情況，滿足全縣土地利用狀況應給予獎勵。經自治區、盟市和縣級國土部門核準，允許建設面積同等交換鼓勵發展新型產業，用地指標如有剩余可鼓勵農村交通、水利、醫療及教育相關基礎設施的建設。
（三）廣泛爭取群眾意見，加大各級政府支持力度
開魯縣土地“四項整治”中，農用地整治面積較大，占“四項整治”面積的85.7%，是“四項整治”中重中之重。應統籌考慮其他如農業、發改、林業、水利等部門涉農涉地的規劃，在安排土地整治項目過程中，應避免不同部門對同一項目區重復安排，避免重復投資。在整治規劃中要廣泛爭取當地群眾意見，綜合各方面建議制定科學合理的整治規劃，在制定規劃中就應征得村鎮、旗縣、盟市等多方面的建議，為今后項目實施創造有利條件。
其次，在項目實施過程中各級政府要大力支持，項目承擔單位和監理單位高度負責，嚴格按照項目規劃要求如期高質量完成項目實施工作，達到工程發揮應有的效益。
參考文獻：
《烏海市土地利用總體規劃》實施以來，其龍頭作用得到充分體現。特別是在貫徹落實“十分珍惜 、合理利用土地切實保護耕地”的基本國策，和促進我市集約利用，保證重點建設項目用地，保障烏海市經濟社會又好又快發展，發揮了積極促進作用。
一、烏海市土地利用總體規劃實施情況
《 烏海市土地利用總體規劃》始于1995年。1997年按照中央[1997]11號文件精神對《烏海市土地利用總體規劃》進行了修編，1999年又依據新頒布的《土地管理法》的有關規定對《烏海市土地利用總體規劃》進行了再次修訂，規劃期為15年，基期年1997年，階段年2000年，目標年為2010年。同年12月21日經自治區人民政府批準實施，實施以來取得了以下主要成果：
一是嚴格按照規劃確定的耕地特別是基本農田保護面積和指標，科學合理安排非農建設用地，確保了全市10萬畝耕地總量動態平衡。
二是保證了全市基礎設施和重點工程項目建設用地。隨著國家西部大開發戰略的實施和自治區大力推進“三化”建設，烏海市工業化 、城鎮化進程明顯加快，服務于城鎮發展的基礎設施和一些符合國家和自治區產業政策的建設項目，確需在規劃確定的城鎮建設用地范圍外選址建設，同時一些居住區因產業結構調整、生態建設、礦區采空區塌陷等原因，急需進行搬遷，由于現行規劃與建設用地需求之間的矛盾日益突出，在近期內緩解規劃與用地需求的矛盾，在做好與國家政策銜接的同時保證我市經濟社會發展和重點建設用地。2005年經自治區人民政府批準對海勃灣區、烏達區、海南區建設用地布局進行局部調整，確保我市經濟建設對建設用地的需求。
二、土地利用總體規劃實施存在的主要問題
一是原規劃缺乏前瞻性。近幾年由于城市建設和經濟社會的快速發展。現行的土地利用總體規劃，規劃期長、編制滯后、科學預測不強。在規劃實施中導致建設用地需求與規劃的矛盾日益突出。
二是規劃的法律地位不強。土地利用總體規劃是實行土地管理制度的綱領性文件，是用途管制的依據，國家明確規定建設用地必須符合土地利用總體規劃。規劃一經批準應嚴格執行，而在我市規劃跟著項目改的現象非常普遍。在實施過程中形同虛設，有失規劃的嚴肅性。
三是規劃編制單一可操作性不強。我市在原規劃編制中，由于歷史原因只編制了市級規劃《烏海市土地利用總體規劃》，沒有編制縣、鄉（鎮）級規劃。根據《土地管理法》二十六條規定：“經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的用途。”因而決定了規劃不能擅自和隨意修改，盟市審批修改規劃的權限，只有鄉（鎮）級規劃。
四是土地利用總體規劃與城市總體規劃不銜接。（1）兩規劃面積都為市域面積，但面積卻不相同。土地利用總體規劃面積是1，672.36平方公里。（1992年土地詳查數據）。而城市總體規劃面積1，754平方公里（民政劃界面積）。（2）規劃目標也不盡相同，前者是保護耕地，控制建設用地總量，后者是發展城市空間增加建設用地規模。（3）兩規劃用地類別不同，規劃指標不盡相同，在編制過程中各成體系，一個要管地、一個要用地，部門之間在用地方面矛盾凸現，這無疑給政府在城市經濟建設宏觀管理土地中增加很大難度。因此建議兩規在編制中，要互相協調，科學規劃、合理布局，真正使兩規劃相互依存銜接起來。
五是資源型工礦城市耕地不宜過大。烏海市是一個典型的資源型工業城市，按照烏海市農業經濟發展戰略，走城郊型高效農業發展之路，保持原有耕地10萬畝，維持基本農田84.93%的保有量。因此在新一輪規劃修編中耕地不宜過大。
三、對策和建議
第一，現行土地利用總體規劃難以保證我市經濟社會發展的需要，建議抓緊修編規劃，以適應新的形勢和用地需求。
在經濟不斷發展的進程中，我國的城市化進程也逐漸的加快，城市化在發展的過程中，需要利用到土地，可以說土地是城市化發展最不可或缺的因素。而我國的土地資源畢竟有限，不可能無限制的提供，因此，就需要對土地進行規劃管理，從而能夠使得土地資源得到充足的利用，但是就我國目前的土地規劃管理現狀來說，其中還存在很多的問題，要想解決這些問題，就需要采取有效的對策來進行處理，以保障土地規劃管理工作的順利開展。
一、當前土地規劃管理存在的問題
（一）土地規劃與管理協調不統一
目前，我國土地規劃與管理不能達到步調一致，工作中雖然制定了總體規劃和專項規劃，由于相關部門未對土地作出合理的、長遠的規劃，為追求眼前的蠅頭小利，在農村土地規劃與管理中主要側重于總體規劃，在專項規劃方面存在明顯的滯后和不足，在執行過程中專項規劃并不具備強制性，往往被忽略掉，且在各級執行相關標準時也體現出明顯的差異，不能在總體規劃的大格局下執行好制定的專項規劃和詳細規劃，土地規劃與管理缺乏協調性、科學性和統一性，從而導致在我國土地規劃與管理中逐步體現出不協調性。
（二）規劃方案執行乏力，缺乏監督管理
對于地方政府而言，其政治思想對于土地總規劃能否徹底實行存在著非常密切的關聯性，中央出臺政策，要求、激勵地方政府和各部門嚴重執行規劃方案。在此過程中，若地方上一味地看重眼前的利益、政績，大量招商引資，就會導致土地規劃失衡，以至于土地規劃管理工作難見成效。之所以會出現這樣的問題，一方面是因為地方執行力問題，另一方面也反應出土地規劃管理工作缺乏監督管理，以至于一些先進的、科學的土地規劃方案難以執行。
（三）規劃的機動性和指向性不明顯
土地規劃一般選擇的是傳統的靜態定性分析法，這種研究方法缺乏對土地的自然狀況、人文地理狀況、土地利用情況等方面的綜合考慮，容易使土地利用形式趨向單一化，會破壞生態環境，同時降低了土地利用指標的標準度，使得土地利用率大打折扣。而隨著時代的發展以及當今科學技術的進步，我國對土地規劃的重視程度越來越高，若仍舊用這種傳統定性的方法來處理數據，一定會對其準確性造成影響，以至阻礙我國可持續發展戰略的實施。從現實情況來看，市場經濟的發展機制并沒有成為我國大部分地區土地規劃的指導思想，以及規劃目標缺乏科學性、規劃方法缺乏可操作性，造成了地方性土地規劃政策缺乏特色，土地規劃與市場經濟發展差距較大等問題。而且因為有些土地規劃的方案太過單調，導致需要對其進行大量的改正后才能投入使用，會消耗大量的時間和精力。
二、解決我國當前土地規劃管理中問題的對策
（一）建立健全各種制度
建立起相應的土地規劃管理制度，對既定的土地規劃編制以及審批等制度進行完善處理，要實時對土地的規劃管理情況進行監控，采用動態監控方式，保障土地規劃管理工作的順利開展。同時，我國要針對土地規劃管理建立一個專門的法律體系，在法律中詳細的規定各種土地規劃管理細節內容，加強對土地規劃管理監督機制的約束，使得土地規劃管理工作能夠順利的進行，從而保障我國的土地資源能夠得到有效的利用。另外，根據土地資源的實際用途來制定出合適的土地用途管理機制，依據這一機制的要求，來對不同用途的土地進行合理的管理劃分。通過對農村用地及非農村用地的用途M行嚴格管制，控制建設用地的總供應量及城市用地規模。
（二）土地規劃方法科學合理化
土地規劃管理過程中，工作人員一定要加強思想重視，充分認識到個人工作的重要性，從根本上摒棄傳統的定性分析法，采用定性分析、定量分析相結合的方法，同時還要根據實際情況進行動態分析。在土地規劃定量分析過程中，給予定性分析所得到的結果，利用數學關系式以及數學模型等方法，對其進行演算、推理，最終得到科學合理的土地規劃應用方案。對于土地規劃管理工作而言，并非一蹴而就的，相反是一個不斷發展、變化的過程，因此建議根據實際情況，對其進行動態化分析研究，這對于提高土地規劃管理水平、提高土地有效利用率，意義重大。
（三）進一步規范土地規劃與管理標準
建立土地規劃與管理的共同責任機制，加強相關規劃與管理之間的協調與銜接。由于土地規劃與管理的職責權限隸屬于不同的部門，相互間交叉脫節，導致規劃與管理過程中出現各種不協調，因此，進一步建立健全相關責任機制和標準，達到步調一致、協調統一具有十分重要，對推動規劃與管理的有效落實具有事倍功半的效果。
（四）注重規劃之間的聯系
在綜合利用土地資源和具體規劃方面，要有針對性的進行總體規劃和劃分，把土地資源與社會環境和經濟效益之間的關系進行合理調整，協調總體規劃與專項規劃之間的關系，降低整體與部分之間出現矛盾的幾率，推動土地資源的合理規劃和利用。
三、結語
一、背景
1、我國國土面積為960萬平方千米，約占世界土地面積的7.3%，位居世界第三位。我國國土面積雖然廣闊，但是可利用的土地面積還是十分有限。我的耕地面積占世界總耕地面積僅有7%，而我國人口多，人均耕地占有量少；我國林地面積1.15億hm2，占世界耕地面積的3%；草地面積3.19億hm2，其中可利用的面積約2.25億hm2。然而隨著我國的開發建設的不斷發展，以及近年來人口的不斷增加，面對有限的土地資源，我們必須合理的規劃利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。
二、土地規劃的必要性
土地規劃是政府重視和堅持下，對土地資源進行有效規劃和充分合理的利用。面對我國人多地少的基本國情，政府對土地的合理規劃不僅關系到土地資源的持續利用還關系到我國經濟和人民生活的長治久安，可以說土地規劃是關系到國家發展、人民生存的關鍵資源。
1、土地合理規劃關系到我國土地資源的持續發展。當前，我國的土地資源可持續利用的狀況不佳并且土地資源的浪費情況十分嚴重。土地作為稀缺的、不可替代的自然資源，對社會經濟發展的制約作用越來越明顯。當前我國對土地的利用的不合理情況十分明顯，在利用的過程中缺乏合理的規劃方案以及保護方案使我國的土地資源效率沒有得到最大化的發揮。這種情況下，合理規劃和利用土地資源是我們不可忽視的重要問題。
2、編制土地利用規劃是合理利用土地的基礎
土地利用總體規劃與土地的社會條件、自然條件以及國民經濟條件相適應的長遠規劃，所以它是土地合理利用的基礎和依據。 我國土地資源的利用狀況長期處于無規劃的盲目狀態，這使得我國土地沙漠化、鹽漬化以及水土流失問題突出，耕地的質量受到嚴重的影響。
3、土地利用規劃是國家實行用途管制的基礎
國家按照土地規劃合理規劃每一塊土地的用途，行土地用途管制。我國《土地管理法》明確規定：使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定土地用途使用土地。
三、土地規劃與利用的方法和內容
我國的土地利用規劃大致可以分為地方、省、國家三個層次。在不同的層次上，所采用的規劃方法也不盡相同。地方級的土地規劃主要是圍繞一個或幾個村莊為單位，在對村莊規劃的內容上主要參照當地群民的意愿，是為了更好的滿足當地居民的生活需要，更多的尊重公民的權利。在省級土地規劃中，主要是關于項目發展的規劃，對土地的規劃叫地方規劃上升一個層次，通過分析土地的多樣性和適宜性，在落實國家級規劃的相關內容的基礎上對地方經濟做出的合理調整，在農田灌溉，土地多樣性和適宜性方面做出了合理的規劃。
四、現行土地利用規劃體系的不足
對土地進行規劃可以有效的促進我國國民經濟的發展，并且可以有效的保護耕地資源的合理利用以及城市化建設的用地需求的合理布局。土地規劃具有鮮明的層次性，其結構嚴謹，邏輯清晰，有序的土地規劃是保證土地開發利用、建設的重要前提。但是由于國家經濟體制的制約，再加上其本身的針對性和實效性的問題，使得土地規劃利用存在一定的局限性。
1、現行土地規劃的種類較多，分工不明確
我國土地利用規劃分為地方規劃、省級規劃、國家級規劃三個層次。每一層次的控制指標和口徑基本一致，土地規劃體系在層次上叫完整。但是我國現行土地規劃只能分工不明確，部分內容雷同較多，土地規劃大多是宏觀上進行規劃，而具體到微觀層面過于粗略，相關的專項規劃和詳細規劃開展不是很好。
2、土地規劃編制公開性較弱
國家土地規劃大多是由國家的相關部門進行編制，公眾參與力度較低，缺乏一定的公開性，有些地區的土地規劃基本是是由領導組織進行編制，土地規劃跟著領導的編制意愿進行，使得土地規劃受主觀因素影響較大，規劃實施存在不合理]。
3、土地利用規劃缺少權威性
土地規劃缺少專門的法律進行保證，當前面對一些地區對土地進行隨意開發占用的現行，土地規劃卻不能進行相應的管理，缺少相應的法律條文進行約束，土地管理的權威性得不到應有的發揮，使得土地利用不規范現象時有發生。
五、完善土地規劃和利用的相關建議
1、積極展開土地整理相關工作
我國的土地整理主要是針對農村土地土地整理，就是指通過土地分割合并、土地開更、土地家歡、地雷轉換以及區域性是和內容的變更，采用填海造田、排水造田，對道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，達到增進土地在農業上應用的目的。
2、協調社會、生態和經濟效益的三效統一
土地資源要做到統一規劃、統一實施、統一管理。通過對土地的整治，解決土地利用過程中出現的土壤肥力退化、土地污染等問題，達到改善土地的生態環境。通過協調土地生態環境可以進一步促進土地資源的持續利用，對于農業經濟的發展以及國民經濟的發展具有促進作用。
我國的國土面積比較大，而且屬于農業大國，但是耕地所占的比例卻比較少，而且在發展經濟時，占用了很多耕地面積，降低了耕地的人均占有率，使得土地資源的保護工作越來越重要。我國在大力發展經濟時，容易忽視的資源與環境的保護，尤其的土地資源，這時土地規劃工作就起到了重要的環保作用，通過協調土地規劃的穩定性與靈活性等工作，可以有效的保護土地資源，而且還能促進經濟的發展。
一、我國土地規劃存在的問題
土地規劃是我國土地管理的一項重要工作，我國的土地規劃在制定的過程中存在一些問題，而且這些問題都是歷史遺留的問題，解決具有一定的難度。筆者根據自己的經驗，分析了土地規劃存在的幾點問題。
1、土地規劃缺乏權威性與執行力
土地規劃無法發揮應有的效用，主要是因為相關工作沒有進行落實。我國很多地區制定土地規劃比較被動，而且是迫于地方政府的壓力，相關工作比較形式主義，而且相關制度缺乏合理性與科學性。從表面上看這些土地規劃方案沒有什么問題，但是在實際執行的過程中，土地規劃卻缺乏一定的可行性。經過調查發現，很多省份制定的土地規劃方案內容比較空洞，在對其進行驗收與審核時，其大量的數據缺乏真實性，而且圖片與實際不符，具有應付差事的嫌疑。這主要是因為土地規劃缺乏權威性，有的人認為土地規劃沒有實際意義，甚至覺得土地規劃會阻礙城市的發展。這些錯誤的想法使得土地規劃缺乏執行力，而且有的地方沒有對編制土地規劃進行審批，使其缺乏法律效力。
2、土地規劃缺乏穩定性
很多地方的土地規劃在實施的過程中，由于缺乏可行性，改動性比較大，缺乏穩定性。有的城市建設人員甚至把土地規劃當做是一種形式，在發展城市經濟時，對土地隨意占用，不重視土地規劃的規定，而且隨著城市發展的不同要求，對土地規劃的更改比較頻繁，這種行為降低了規劃工作的權威性，而且也沒有做到對土地的保護，無法促進城市與土地資源的和諧發展。
3、土地規劃缺乏靈活性
土地規劃工作包含的內容很多，在制定的過程中需要與土地的實際使用情況結合，具有一定的靈活性，但是對土地規劃的調整需要遵循一定的原則，不能隨意更改。在不同的時代，對土地規劃有著不同的要求，一般情況下，國家相關部門每隔五年會對土地規劃進行相應的調整。但是我國有的地區，對土地規劃的調整缺乏靈活性，調整的方式缺乏科學性，只是做了表面功夫，也使得這項工作具有一定的滯后性。
二、對土地規劃的穩定性與靈活性的研究
經過研究發現，協調好土地規劃的穩定性與靈活性的關系，可以起到緩解土地資源緊缺的作用。土地規劃可以保護耕地面積，土地規劃是一項長期的工作，而且對國家的發展長遠的意義，同時這項工作的展開也符合可持續發展的要求。協調土地規劃的穩定性與靈活性的作用主要是：
1、土地利用總體規劃是實現其它規劃的基礎，具有法定性
土地利用總體規劃的編制要貫徹執行黨和國家的有關土地方針政策和法規，是經濟和社會發展目標在土地布局上的具體落實，是其它規劃編制和實現的基礎，其編制和修改有嚴格的法律程序。如《土地管理法》第十八條規定：“下級土地利用具體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制”。
2、穩定規劃有利于提高規劃的科學性
土地利用總體規劃從根本上說是一種管理手段，要以“控制和保護”為核心，只有保證這一核心在任何情況下都不得隨意改變，在“控制和保護”的基礎上，在保證了這一“穩定”的前提下合理配置土地，才能穩定規劃，提高規劃的科學性。在確保了土地規劃的穩定性后，提高土地規劃的地位，這樣政府部門在制定規劃的時候，必然會更加認真，采用更為科學的方法，以保證規劃和實際發展需要相適應。
3、加強靈活性有利于調動積極性，適應發展的需要
由于我國正處于一個經濟高速發展的階段，經濟的發展日新月異，規劃編制后，如果單純地強調穩定性，呆板僵化，不能根據實際進行調整，就很難根據市場的不斷變化進行產業結構的調整，從而必然會對經濟的發展起阻礙作用。只有隨著實際情況的變化，對規劃進行適當的調整，才能保證規劃的龍頭地位。
三、協調土地規劃穩定性與靈活性的建議
1、進一步提高規劃的法律地位
目前，土地規劃的法律保障主要來自土地管理法及其實施細則的相關規定，相關人員應及時制定《土地管理法》的配套法規和規章，同時在實施過程中要加大執法力度，逐步建立和完善規劃監督管理制度。
2、完善相關制度建設，確保嚴格執行
要維護土地利用規劃的權威性就必須配以相關的法律法規體系。在加強土地規劃的法律地位的同時，要進一步完善相關制度的建設，為土地規劃的執行做好準備，如完善土地規劃的審批制度，加強各級政府相關主管部門對規劃的執行等。
3、穩定規劃有利于提高城市土地利用效率
城市規劃設計需要充分考慮土地的合理使用和有效使用。城市規劃不僅要對各種用地進行合理布局，而且要使建筑物功能得到相互配合和協調。穩定土地規劃，加強其法定性，可以促使城市的管理者從內部挖潛，通過結構調整來滿足城市發展的需要，提高城市土地的利用效率，而不再是通過城市外延的擴張來滿足用地需求，隨意的調整規劃。
四、結語
土地規劃既具有穩定性，也具有靈活性，協調好這兩者的關系可以有效的促進土地資源的利用與保護工作。我國很多地區對土地規劃不夠重視，而且沒有認識到土地規劃的作用與意義，甚至有的城市建設部門認為土地規劃阻礙了城市的經濟發展，在進行城市規劃時，對土地隨意占用，使得我國的耕地面積越來越少，這種行為既降低土地規劃的權威性，也減少了我國的農業收入。土地規劃必須具有穩定性，但是其內容并不是一沉不變，我國有關部門每隔五年會對土地規劃進行調整，這樣可以提高這項工作的先進性，而且使其更具靈活性，從而促進我國土地規劃的發展。■
參考文獻
引言
近年來，隨著我國經濟的快速發展，推動了城市化建設進程的不斷加快。土地作為城市建設過程中最為重要的基礎條件之一，絕對是不可或缺的生產要素。我國的土地資源是有限的，想要使其得到充分利用就必須進行科學管理的規劃。
1、土地規劃過程中所存在的問題
1.1存在片面性和盲目性 農村土地規劃及其管理主要涉及到縣、鄉兩級國土管理部門，管理人員存在缺乏專業的土地規劃的知識，同時，鄉鎮農村土地規劃的編制實施管理存在缺陷，使得規劃農村土地存在著片面性和盲目性。
1.2缺乏動態性 對于區域內的土地自然屬性、生態環境以及人文地理等方面缺少全面細致的分析，這樣導致土地利用過于簡單化，從而造成其指標預測精確度下降。加上規劃本身的約束性，有些規劃受到不確定因素的影響，需要做出調整或者更改，之前的規劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應的變化來及時調整。實際工作中，許多地方的土地利用規劃調整的依據并沒有根據客觀情況來進行科學合理的預測規劃，在原基礎上做表面工作，編造相關數據，使得土地規劃成為僵化的形式，從而導致了土地利用規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，規劃也就越來越脫離實際。
1.3缺乏可操作性 對于建設用地的預測和安排也只是根據有關部門現有的規劃展開的，創新能力極其低下。且在一些土地規劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點缺乏新穎性，土地規劃方案執行性不強，無法體現土地規劃的預測性、先進性。土地規劃的問題比較嚴重，利用土地的目標、實施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規劃出現雷同。
2、土地規劃存在問題的原因
2.1規劃方法問題
2.1.1部分規劃思路、規劃方法不合理 土地利用總體規劃突出了保護耕地的理念，強調在規劃上實現耕地數量的不減少，這種規劃的思路不能全面、綜合地貫徹土地利用規劃的原則，明顯存在不合理的地方。這是典型的計劃經濟的規劃方法和資源配置方法。實踐證明，這種層層下達指令性控制指標的規劃方法是失敗的，耕地保有量，并未保住，建設用地總量也沒有控制住。另外，過于強調規劃的控制，缺乏彈性，不能很好兼顧各地區的實際情況，規劃指標地區分配的不合理。同時，指標分解過程中任意性較強，為保證部分硬性指標，不得不大幅減少其他指標，以達到總體平衡。規劃目標不合理，實際用地必然要突破指標的控制，在土地管理上產生問題，對地方的經濟發展產生不利影響。
2.1.2規劃分類體系不完善 主要存在以下問題：①土地利用總體規劃的五級規劃都是對土地利用現狀的類型進行結構和布局的調整，規劃內容基本一致，重點不突出，模式僵化。②以縣、鎮級土地利用總體規劃為實施性規劃，作為整個規劃體系的基礎，仍停留在總體規劃的層面上，規劃的深度不足。③土地利用總體規劃對專題規劃沒有系統規定，專題規劃編制不夠規范和全面，導致相關的規劃目標的預測依據不充分。④規劃劃定的土地利用分區的分類較粗，針對性不強，尤其是與各部門規劃的內容差異較大，難以銜接。
2.2規劃的實施保障制度方面
2.2.1公眾參與度不足 由于土地利用總體規劃由上而下指標控制的規劃方法，規劃編制過程沒有公眾參與機制或公眾參與度低，造成了缺乏公眾監督以及公眾對土地利用總體規劃的不了解，從而使規劃編制和實施失去群眾基礎，導致規劃實施過程中缺乏群眾認同而增加困難。此外，雖然規定了鎮級規劃的公告制度，但不少地方沒有認真執行。
2.2.2與城市規劃的關系未理順 由于宣傳力度不足，以及土地利用總體規劃本身存在可操作性不強的問題，在實際操作中土地利用總體規劃跟隨城市規劃走的現象普遍存在。
2.2.3靈活性不足 土地利用總體規劃一經批準后，規劃的調整必須經原批準機關批準，這雖然維護了規劃的嚴肅性，但也造成了規劃執行的靈活性不足。批準土地利用總體規劃的最低層次機關為經省人民政府授權的地級市人民政府，這樣涉及規劃調整的，沒有針對項目的具體情況來設定條件，不管項目類型、用途以及不符合規劃的面積大小如何，均應上報審批。其間經過的審批層級較多，程序較為復雜，耗費時間長。
3、解決土地規劃中的問題的方法
3.1深入規劃體制改革 土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。
3.2提高專業化水平 我國現在正處于經濟快速發展階段，經濟以及社會結構都在不停地發生變化，所以對規劃編制也要不斷地進行相關的調整，在一定時期內無論規劃做得多詳細總會有許多新問題、新情況，所以規劃應進行有科學依據的調整，不能為了追求穩定而不進行相關的調整。只有根據實際情況的改變，對規劃進行調整才能保證規劃的順利實施。土地規劃的復雜性要求相關人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學習各類關于專業用地及相關法律策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規劃水平，提高規劃的現實性、有效性、可操作性，在今后的規劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區域問題、籌劃重大決策的重要支撐。
3.3嚴格土地利用的計劃管理 要根據國民經濟和社會發展規劃、國家產業政策和土地利用總體規劃的要求，按照計劃編報程序，結合實際，因地制宜地制定包括農用地轉用、耕地保有量、土地開發整理、耕地保護等指標在內的年度用地計劃。公路選線應盡量不占或少占良田好地。其他行業建設發展規劃的編制涉及土地利用的，亦應遵循節約土地資源、切實保護耕地的原則。
3.4改進規劃動態性 改變傳統的靜態定性定量的研究方法，采用一種全新的動態定性與定量研究相結合的分析方法，采用動態的規劃方法來制定具有動態特點的規劃方案。用動態方法可以把規劃劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務指標要求，這樣對于實施者來說就容易把握了，規劃也就容易得到落實。
4、結束語
綜上所述，本文首先對我國當前土地規劃存在的主要問題及其影響進行分析，并在此基礎上提出解決當前我國土地規劃問題的有效對策。
參考文獻
城市化發展背景下，房地產行業一派繁榮，寸土寸金形容當前城市土地資源也不夸張。大量城市人口和城市規劃及土地規劃利用之間的矛盾越來越突出，影響了我國經濟協調和可持續發展。這種形勢下，城市規劃與土地資源如何實現統籌發展成為黨和政府工作的重中之重，應不斷強化城市規劃部門和土地規劃部門之間的協調配合，做到密切，使城市發展滿足人們和社會需求。
一、城市規劃與土地規劃當前工作現狀
在我國現行的國民經濟發展體系中，城市規劃和土地規劃分別由不同行政部門負責管理。兩大行政在行政級別上屬于同級，各行其是，甚少溝通交流，加劇了城市規劃和土地規劃之間不可協調性，甚至出現脫節跡象，不利于我國經濟的可持續發展。
城市規劃與土地規劃不協調性主要體現在三個方面：第一個方面，部分地區重視城市規劃、輕視土地規劃，導致城市土地資源利用不合理，土地價格波動較為頻繁，形成不了較為穩定的房地產市場；第二個方面，部分地區重視土地規劃、輕視城市規劃。由于比較重視土地規劃，導致惜土如金，本應建設住宅區的土地卻用來建設商業區，以致于和城市規劃相背離，使得土地規劃和城市規劃格格不入；第三個方面，城市規劃主要講究安全、經濟和美學，但是我國城市規劃中老城區夾雜新城區、工業區夾雜居民區，使得城市布局十分不合理，降低了城市土地資源利用率，不利于城市協調發展。因此，城市現代化建設中必須統籌編制城市規劃和土地規劃，才能有效提升城市土地資源利用率，推動城市經濟可持續發展。
二、城市規劃和土地規劃統籌發展的基本思路
城市規劃和土地規劃作為區域規劃的重要內容，二者應做到統籌發展。從時間角度考慮，土地規劃是城市規劃的重要內容，其規劃是否合理直接影響到城市總體發展，因而城市規劃中必須兼顧土地規劃。同樣，土地規劃中也要兼顧城市規劃，否者會影響城市的整體發展；從空間角度考慮，城市規劃與土地規劃應互補互利。區域規劃中必須堅持用城市規劃指導土地規劃，堅持用土地規劃進一步完善城市規劃，使土地規劃充分發揮自身對城市規劃的補充作用。
為了做到這一點，城市規劃和土地規劃編制中應堅持以下原則。第一，彈性原則。無論城市規劃還是土地規劃都必須堅持彈性原則，為后續發展建設留有一定空間，才能適應城市化快速發展要求，才能避免規劃失靈或規劃重復問題；第二，堅持協調原則。城市全面發展過程中，不能偏重于某一方面規劃編制，一味重視城市規劃或土地規劃并不利于城市的整體發展；第三，多元化原則。城市規劃與土地規劃的目標并不是單一的，不僅要重視經濟效益，更要重視環境效益和社會效益，實現多種效益疊加，進而實現城市化發展目標；第四，效益原則。在市場經濟環境下，沒有效益的規劃是沒有意義的，為此，城市規劃和土地規劃中需要堅持效益原則；第五，整體原則。為了實現城市規劃與土地規劃統籌發展，必須堅持整體原則，既要做好城市整體規劃也要做好局部規劃，滿足國民經濟的發展需求。
三、城市規劃和土地規劃統籌發展的有效途徑
由于城市規劃和土地規劃分屬不同行政部門，導致相關信息的溝通交流滯后，區域規劃中做不到相互借鑒和相互吸收。針對這一現狀，應加強兩個部門之間的合作交流，及時溝通信息、共同發展，逐漸形成一種自上而下、自下而上的規劃管理體系，統一規劃管理城市建設。為了強化該種規劃體系效果，規劃過程中應立足于區域發展實際情況，深入社會廣泛征求各方利益，以便全面分析和統籌規劃。城市規劃和土地規劃一旦形成這種統籌發展途徑，不僅有利于避免二者規劃時的脫節、不合理問題，更有利于提高土地資源利用率，減少規劃重復、規劃失靈問題，具有巨大的經濟效益、環境效益和社會效益，對城市發展有著重大的意義和價值。
四、城市規劃和土地規劃統籌發展的制度創新
城市規劃和土地規劃統籌發展要想取得重大效果，要有強有力的、有效的制度做以保障。從法律制度角度考慮，城市規劃已有《城市規劃法》作為保障，但土地規劃方面卻欠缺法律制度，導致土地規劃與城市規劃相比更加松懈，操作性和科學性不高；從管理制度角度考慮，分屬不同行政部門的城市規劃和土地規劃，由于兩個部門各項其是、分別編制，土地資源利用率必然不高、相關政策指令得不到統一落實；從環境角度分析，城市發展規劃具有一定程度的行政屬性，以致于在規劃編制和實施過程中比較容易忽視市場經濟規律。這種情況下，由于制度上有所欠缺，應不斷進行制度創新，使城市規劃與土地規劃更能滿足于統籌發展的需要。
在法律制度上，應盡快完善相關法律。比如，加緊出臺和修訂與土地規劃相關的法律法規，以便使土地規劃編著工作更加完備、科學與合理；在管理制度上，加強兩個部門合作、溝通，如果可能的話還可將兩個部門合并進行統一管理，強化城市建設統籌規劃的效果，提升城市規劃與土地規劃之間的可協調性；在環境上，城市規劃與土地規劃應充分考慮市場因素，相對降低其行政屬性，是規劃編制和實施更能滿足城市現代化發展需要。
五、城市規劃和土地規劃統籌發展的具體策略
（一）實施總體規劃、優化土地資源利用的策略
城市建設發展中離不開房產事業的蓬勃發展，為了提高土地資源利用率，城市建設規劃應重視城市整體規劃，并以優化土地資源利用為目的科學合理編制城市發展的計劃。要想做到這一點、提升城市規劃與土地規劃之間的可協調性，政府部門必須加強規劃的合理性和科學性，同時加強規劃的審批力度，減少重復規劃、規劃失靈情況的發生。更為重要的是，行政主管部門應該加快修改與城市規劃和土地規劃不相符的政策，使其跟得上時展步伐。除此之外，應堅持工業區、居民區及服務區互相分離原則布置城市空間，進一步提高土地資源利用率。倘若審批過程中出現不符合布局的規劃應一律駁回，直到與城市整體發展計劃相符才可通過。
（二）積極推進老城區改革，建設新城區
城市發展中，老城區改造、新城區建設已經成為了其規劃編制的重要內容之一。為了在改造和新建過程中提高土地資源利用率，應站在城市規劃和土地規劃雙層角度上考慮土地利用問題，并盡量利用老城區資源，使其各項資源得到充分利用，才能為土地資源節約打下堅實基礎。另外，由于地下土地資源開發相對較少，還可積極開發地下資源，建設地下商場、地下輕鐵等建筑，提高城市服務功能。
六、結論
城市規劃離不開土地規劃，在于土地規劃是城市規劃的重要內容；土地規劃離不開城市規劃，在于城市規劃是土地規劃的編制依據。為此，盡管城市規劃與土地規劃分別屬于不同領域的規劃內容，但在城市建設中二者應統籌發展，才會有利于城市的整體發展。
參考文獻
1 農村土地狀況分析
1.1 農村土地利用率分析
我國是農業大國且目前仍處于社會主義初級階段，農村的社會經濟發展仍比較落后，導致了農村土地方面沒有相對完善的規劃和管理制度，農村的土地仍處于亂規劃、無人管、亂管理的現狀[4]。農村一些隨意開發征用土地的現象時有發生，導致了大量的農村土地資源浪費了。目前我國農村土地整體合理利用率非常低，由于缺乏相對完善的規劃和管理，其合理的利用率則更低。
1.2 農村土地規劃分析
由于農村在我國的規模大，農村人口多，農村土地面積也大，且目前我國農村經濟的發展離城市還是有差距的，國家對農村土地規劃管理部門的重視程度也遠遠不及城市土地規劃管理部門，配備的相關規劃管理人員也是不及城市土地規劃管理部門，這些因素都導致了農村土地規劃和管理不當，導致了農村土地資源的浪費，使得農村很多土地得不到合理的開發利用，廣大農民群眾的生活水平上不去。以我國江西省南昌市為例，整體對南昌市的土地進行規劃和管理，最后統計的一共收回了20宗閑置土地，然后進行合理的規劃和管理，使得這20宗閑置土地得到了合理的規劃和使用[5]。
2 農村土地系列問題
2.1 農村土地布局廣泛
有研究學者長期研究土地的規劃和管理，對土地閑置浪費研究有一定的見解，也發表了一些看法。例如有學者認為地理位置因素是導致土地浪費與否最為關鍵的一個因素，好的地理位置的土地更容易得到合理利用，相反地理位置相對差的土地得到利用率低，有的甚至閑置和荒廢在那里。我國農村地形地貌的不同，也是導致我國農村土地得不到合理規劃和管理的一個重要因素。
2.2 農村土地轉讓
我國針對土地規劃和管理方面的法律法規很早就出臺了，規定土地私自轉讓必須要到相關管理部門進行辦理合法的手續，但是由于農村人口多，廣大農民文化程度低，法律意識淡薄，導致了很多違反土地法律法規的土地轉讓和交易，這不僅造成了農村土地資源的浪費，農村土地濫用濫采，得不到合理的利用，造成了極大的土地資源的浪費，同時后期也會帶來一定糾紛和麻煩。
2.3 農村土地法律法規不健全
近些年來，我國針對土地規劃和管理方面也制定了很多相關的法律法規，一直在完善土地規劃和管理的相關制度。但是，由于農村生活條件差，經濟發展落后，農民文化程度低，雖然制定了相關法律法規和土地規劃管理制度，但是一些農民仍然直接無視這些制度，仍在私自的違章擴建建筑占用土地，私自轉讓和交易土地，隨意的濫開濫采一些土地，導致了農村土地資源的巨大浪費。
2.4 農村土地制度松
我國是農業大國，農村人口眾多，而農村的村莊數量也是非常多的，人口分布也是非常廣泛，尤其是一些大山丘陵地區，這也給農村土地規劃管理人員帶來了很大的管理困難和成本，土地合理規劃和管理嚴重缺乏，土地合理利用開發率低。
2.5 農村土地污染嚴重
近些年來，隨著第四次工業革命的到來，農村經濟也得到了發展，農村也有了一些工業，由于農村發展的相對落后，管理部門對農村的一些企業的管理也相對比較松，導致了一些企業隨意排放未經處理的廢氣和廢水，嚴重污染了農村的土地，使得農村土地被污染了，土地資源嚴重浪費了。
3 保證土地合理規劃和管理的對策
3.1 制定管理制度
要想制定出相對完善的農村土地規劃和管理制度，首先要從制定制度的人開始出發，要有一批專業水平過硬的技術隊伍，土地規劃管理人員的專業素養提高了，對所負責的區域的土地情況熟悉、了解之后，才能結合具體情況做出適合的規劃管理制度來，才能確保該區域的土地規劃和管理實施的更為合理。
3.2 統一管理農村土地
前面說到我??是農業大國，農民人口眾多，不管怎么做土地規劃和管理，怎么制定土地管理制度，前提都是需要保證要有充足的基本農田給農民耕種，而不能隨意占用農民基本農田來作為商業用地，一方面要從法律法規和土地規劃管理制度上面來保證農民基本的耕種農田，另一方面也要根據具體情況不能荒廢任何一處農田，合理規劃和管理使用基本農田，確保做到不浪費土地資源。
3.3 加大實施力度
在大力制定對土地的規劃和管理的制度的同時，也要保證在制度實施的過程中做到公正。對那些違反規定的行為應該按照法律法規嚴肅處理，同時對那些違章建筑占用土地的要堅決拆除，按照法律法規要罰款的就罰款，該去相關部門補齊手續的就要去相關部門補齊手續，該退還占用農民耕地的堅決要去退還耕地，堅決維護農民耕地不能被占用，保護好農民的切身利益。
3.4 土地宣傳
一、緒言
土地規劃是指根據國家社會經濟均衡發展的要求，在一定區域范圍內對土地開發、利用、治理以及保護在空間時間上所作的戰略性布局和統籌規劃。土地規劃具有指令性和拘束性，屬于行政規劃的范疇。其目的在于加強土地利用并合理開發與保護土地資源，促進國民經濟的和諧發展。目前而言，土地資源相對不足以及土地需求旺盛的現狀使得土地的開發、利用、管理和保護顯得尤為重要，其直接影響到經濟的可持續發展。因此，必須科學、民主、合理地進行土地規劃。如今土地問題已成為世界令人矚目的重大社會經濟問題，為了研究解決這一關系到人類生存與發展的問題，世界各國都非常重視土地利用規劃，目前，中國正處于“兩期”時期，我國城鎮化、工業化仍處于快速發展時期，資源環境方面的約束日益加劇，農村用地特別是耕地保護日益嚴峻，建設用地供需矛盾突出，統籌規劃土地利用的任務相當艱巨，這又給土地規劃提出了更高的要求。
二、土地規劃過程中所存在的問題：
1.土地規劃缺乏動態性，方案單一且與現實操作有差距。以前土地規劃因受到人力、財力、物力以及科技水平等因素的影響，對規劃區域范圍僅采用靜態的定性定量分析方法，從局部的經濟發展出發制定出相應的規劃指標，再進行各種數據運算，最終達到綜合平衡的狀態。而對于區域內的其他方面，如土地自然屬性、生態環境以及人文地理等方面，缺少全面細致的分析，同時也沒有對各專業用地的規模進行闡述，這樣導致十分復雜的土地利用問題過于簡單化，從而造成其指標預測精確度下降。加上規劃本身的約束性，有些規劃只有一種方案，沒有制定相應的第二種方案。如果規劃受到不確定因素的影響，需要做出調整或者更改，那之前的規劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應的作出變化來及時調整。而且在實際工作中，許多地方的土地利用規劃調整的依據并沒有根據客觀情況來制定，也沒有對未來用地進行科學合理的預測規劃，而只是在原基礎上做表面工作，編造相關數據，使得土地規劃成為僵化的形式，從而導致了土地利用規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，規劃也就越來越脫離實際。
2.土地規劃缺乏可操作性及個性。如今一些土地規劃只是過分強調評價，特別重視農業用地的評價，卻輕視了整個資源的優化配置以及空間布局。對于建設用地的預測和安排也只是根據有關部門現有的規劃展開的，創新能力極其低下。且在一些土地規劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點缺乏新穎性，土地規劃方案執行性不強，無法體現土地規劃的預測性、先進性。土地規劃的重復問題嚴重，利用土地的目標、實施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規劃出現雷同。
3.土地規劃程序不嚴謹，管理機構設置不完善，相關人員專業化水平不高。我國相關的土地規劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規劃的制定者與執行者屬于同一主體，與法治要求的“權力分立”的原則相矛盾，難以滿足規劃的公正性、科學性等要求，從而把規劃變成了謀取利益的一類工具。農村土地規劃及其管理主要涉及到縣、鄉兩級國土管理部門，在編制實施規劃時又集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地規劃的編制實施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業的土地規劃的知識，從而導致了規劃的片面性和盲目性。
三、解決土地規劃中的問題的具體措施：
1.改進規劃方法，制定規劃技術標準相關規范。改變傳統的靜態定性定量的研究方法。采用一種全新的動態定性與定量研究方法相結合的分析方法，這是因為土地利用的動態過程，所以土地規劃應是能體現這種動態過程的。所以它會涉及到與社會同步發展的經濟、人文、環境、社會因素等多方面的影響。所以必須采用動態的規劃方法來制定具有動態特點的規劃方案。用動態方法可以把規劃劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務指標要求，這樣對于實施者來說就容易把握了，規劃也就容易得到落實。所以主管部門應組織人員研究制定技術標準規范，通過不斷實踐修正，將標準不斷完善。
2.加強規劃可操作性及個性，深入規劃體制改革。土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，無論從規劃的定位還是規劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規劃數量少而精，規劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。
3.確立土地規劃的監管機制，加強相關人員的專業化水平。我國現在正處于經濟快速發展階段，經濟以及社會結構都在不停地發生變化，所以我們對規劃編制也要不斷地進行相關的調整，在一定時期內無論規劃做的多詳細總會有許多新問題、新情況，所以規劃應進行有科學依據的調整，不能為了追求穩定而不進行相關的調整。只有根據實際情況的改變，對規劃進行調整才能保證規劃的的順利實施。
土地是城市經濟發展的基礎，土地規劃與管理工作則是城市土地工作的基礎。一般來講，城市的土地規劃與管理工作的必須依據土地所處的自然條件、經濟條件和社會條件，在一定的范圍內實現土地資源的合理開發和利用。隨著現代信息技術的發展，測繪技術開始逐漸應用到的土地規劃與管理工作中，從而提高了土地資源開發和利用的效率。測繪技術是一種全新的技術，集統計學、線性模式等多種學科知識于一體，從而實現對土地資源的規劃與管理。
1.現階段常用的測繪技術
1.1 RS
RS即遙感技術，用這種技術進行測繪時并不需要直接接觸測量對象，僅需要在遙感平臺上接收地面測量對象反射出的電磁波，并記錄這些電磁波，記錄后對電磁波進行全面的信息處理，隨后分析、判別這些信息，并最終實現對測量對象的全面測繪。這種對測量對象電磁波的接收、傳送、搜集、處理、分析的過程就是RS。RS具有明顯的優勢，其可搜集的信息范圍廣泛，信息搜集周期短，而且遙感圖像清晰，圖像分辨率較高。正是由于這些獨特的個性，RS的應用范圍逐漸廣闊，開始廣泛應用到自然災害的預測、氣象預報、環境監測等方面[1]。
隨著我國經濟的發展，我國的人口壓力不斷增大，資源和環境之間的矛盾不斷加大，如何才能有效地保護土地資源則成為現階段工作的重點。要想有效保護土地資源，必須做好土地的實時監測工作，及時掌握土地變動信息，掌握土地的變動趨勢，這樣才能實現對土地資源的保護，實現土地資源的開發和保護。
1.2 GIS
GIS是一種綜合性系統，包括硬件系統、軟件系統和其他計算機方法。GIS采用的是空間數據的采集辦法，能夠實現對數據的采集、處理、分析、建模，實現對復雜規劃的簡單建模，以便實現對復雜規劃的簡單處理和管理[2]。GIS的管理對象并不是實體的物體，其對象包括地理空間處理數據及其數據之間的從屬關系，具體來講包括地理空間定位數據、地理空間圖形數據、地理空間遙感數據等等。通過對這些數據的分析和處理，可以全面了解地理區域內部對象的具體分布情況，實現對復雜規劃的管理和決策。
隨著現代信息技術的發展，網絡技術、計算機技術開始逐漸發展起來，這也就加速了GIS的發展，拓展了GIS的應用范圍。其應用范圍逐漸擴展到城市規劃，城市環境評估，城市災害評估等方面，并且獲得了良好的經濟效益。
1.3 GPS
GPS是由美國率先研究的衛星導航系統，可以實現對監測對象全球性、全天候、三維立體監控。一般來說，GPS由三部分組成，即地面控制系統、空間監測系統、用戶接收系統。地面控制系統包括地面監測站、地面天線、地面主控站等，空間監測系統包括21顆太空衛星和3顆備用衛星，用戶接收系統包括用戶接收機和用戶接收天線等[3]。與其他測繪技術相比，GPS可以實現全天候監測、全覆蓋監測、高精度監測，并可以及時實現監測對象的三維定位，不僅應用技術簡單，可應用效率高，應用省時，省力。
隨著GPS的發展，其應用范圍不斷擴大，航天器定位、地理位置測繪、交通管制等諸多領域都開始應用到GPS技術。需要提及的是近年來發展的GPSRTK技術，更是以GPS技術為基礎的技術。由于定位準確、監測精度高、監測作業耗時短，其在城市資源調查、城市規劃等方面的應用范圍一不斷擴大。
2.測繪技術在土地規劃和管理中的具體應用
2.1 繪測技術在土地更新調查中應用
土地更新調查是指在現有土地調查的基礎上實現對土地實際利用和更新情況的客觀調查，土地更新調查以土地實際調查為基礎，并以測繪技術為手段。土地更新調查的基本目的是建立土地利用與更新的實時數據庫，從而實現土地更新數據和土地利用圖像的一致的土地管理目標。隨著全新測繪技術的應用，全國第二次土地調查就開始呈現全新的特征，其基本調查流程如下：首先利用遙感技術獲得土地影像資料，并據此制定全新的土地圖件；其次對土地進行實地考察，全面評估土地影像數據，實現對土地影像數據的分析和綜合；最后是建立土地的實時更新調查監管系統。在這個過程中，GPS實現地理空間的準確定位，GIS技術實現對獲取的地理信息的準確分析和處理。
2.2 測繪技術在土地規劃設計中的應用
在當前的土地規劃管理工作中，土地規劃設計是重點工作。土地規劃設計過程設計各種各樣的土地信息，包括土地的位置、土地的質量及價值等。因此在進行土地規劃設計中，必須做好相關信息的搜集工作，并及時分析整理搜集到的土地信息，這不僅有利于土地規劃設計工作的有序開展，更能保證土地規劃設計工作的準確性，為今后土地的開發和利用做好準備。利用GIS可以建立土地利用信息系統，再利用GIS實現對搜集到的土地信息進行分析和整理，從而全面掌握土地利用情況，建立土地規劃設計數據庫，做好土地的規劃設計工作。
2.3 繪測技術在土地勘測與界定中的應用
在土地勘測與界定工作中，繪測技術根據土地征收、土地利用、土地規劃的實際需求，對土地進行準確的勘測和界定，測出土地的使用范圍和使用位置。根據當前國家土地勘測和界定的工作流程，土地勘測工作分為四步，即土地外業測量、土地外業調查、土地內業整理及土地資料歸檔。在具體的土地勘測和界定工作中，利用GPS技術進行土地外業測量，實現對土地的準確定位，并將監測獲得的數據傳送至數據流動站，最終實現土地位置的三維定位。另外，在具體的土地勘測和界定工作中，通過GIS技術和其他數據庫技術的相互結合，可以提高土地勘測和界定的準確性，促進土地勘測和界定工作的發展。
結論
作為一種全新的工具，測繪技術提高了土地規劃與管理工作的質量，避免了傳統土地規劃與管理工作的不足，改變了土地規劃和管理工作脫離實際的局面，提高了土地規劃和管理工作的準確性和科學性，提高了土地規劃與管理工作的可操作性。但是測繪技術仍然處于起步階段，其應用范圍和應用方法仍存在需要改進的地方。為此在今后的土地工作中，仍需不斷繼續研究測繪技術，不斷拓寬測繪技術的應用范圍，以求從根本上促進土地管理和規劃工作的發展，促進建筑業的發展。
參考文獻
中圖分類號：P208；F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）03-0315-01
土地利用規劃實際上就是利用科學方法，增強土地與使用群體的關聯性，從而推動人與自然的協調發展，提高土地利用效率。土地規劃實施評價的服務群體就是土地規劃本身，因而其發展及延伸前提需要建立在土地規劃基礎上，反之它也能夠為土地規劃提供理論指導，通過對評價結果的科學性研究，就能實現對總規劃項目的優化調整，因此，土地規劃的實施評價也可以看成是推進土地規劃實施項目的前提條件。利用總體規劃實施的空間吻合性評價，能夠對規劃環節的各項數據進行精準衡量，進而實現對總體規劃的管理及掌控。
1 土地利用總規劃實施評價研究中存在的問題
土地利用總體規劃實施評價的推進流程是，在土地規劃過程中采取相應有效的方法，對規劃項目中的重點問題進行細化考量，并在此基礎上實現對土地空間的最大化利用，從而形成對全局的數據分析及質量掌控，因此也可以說土地利用總體規劃實施評價是對規劃流程項目中的數據進行量化分析的理論性工作。在實際評價過程中其應用主體主要是實施結果評價、效益評價及效力評價。土地規劃實施結果評價就是對其推進項目中的細化內容進行分析比對，并在結合實際情況的基礎上，實現對目標完成情況的判定。
從當前形勢來看，我國對土地規劃的研究仍舊處于發展及進步階段，這就使得研究主體相對較少，并且在領域內的研究重點都大多停留在了發展問題上，而土地規劃研究的頻率及涉及范圍卻相對弱化、縮小。在實際研究過程中，我國所開展的土地規劃研究中對缺少對制度的研究，通常情況下，技術的研究是占據主導地位的，并且，我國行之有效的土地利用規劃體系并不多，雖然研究項目不斷開展及開發，但是中間環節卻沒有相對獨立的內容限制。在研究主體中大多是方案形成前期與過程中的量化關系為核心，這就使得整體性評價相對缺失，系統評價有待完善。
2 基于空間吻合性的土地利用總體規劃實施評價方法
對土地利用總規劃實施進行評價，通常采用的評價方法有四種，其中包括：德爾菲法法、主成分分析法、模糊綜合評判法、層次分析法。在實際評價中，只運用一種評價方法是不能實現權重評定，達不到評價標準。而基于空間吻合性的土地利用總規劃實施的評價是對土地利用總體規劃實施的過程和結果進行當年的評價，評價本身具有一定的空間性和過程性。在對規劃執行過程中進行空間吻合性評價是對土地利用空間的變化與前期目標的吻合性進行評價，而規劃執行結果的吻合性評價是指對土地目前的利用情況與規劃進行對比評價，是一種宏觀性的考察方案。
土地利用總規劃實施的空間吻合性評價是指對土地變化地類的數量和空間變化進行吻合程度考察，要求在總量和空間位置上都符合規劃目標，才能屬于空間吻合。該種評價標準對規劃實施的速度不進行評價，只考察實施結果的總體用地狀況是否滿足規劃方案。但是，由于評價角度不同，最終的土地總規劃實施的空間吻合性的評價結果也不相同。如在規劃方案中曾將一塊地規劃作耕地，但是實際實施時，這塊地被用作園地，那么這塊用地在評價時就不符合空間吻合性。但是，基于功能性考慮，兩種用地模式都屬于農業用地，從這個層面考慮又屬于空間吻合，因此，在進行實際空間吻合評價時，需要對土地的地類圖斑、功能區、區域性三個層面進行全面的分析。
在進行土地規劃空間性評價時，需要采用一定的科技手段將土地的空間狀況勘測出來，因此，采用的是GIS空間疊加技術。此技術可以將現實土地狀況與規劃中的土地狀況進行疊加對比，實現對比效果，進而直觀的了解土地利用總規劃的空間吻合性評價。GIS空間疊加技術可以對用地規模和用地范圍是實際情況反映出來，分析用地吻合度差的原因，進行整改，從而提升年度土地利用總體規劃的空間吻合情況，實現土地利用總規劃的空間吻合度評價。
3 基于空間吻合性的土地利用總體規劃實施的應用探究
以某一地區的土地利用總體規劃實施為例，進行空間吻合性評價。該地區屬于城市發展中階段，城市啟動了很多土地施工項目，防止土地在建設過程中發生耕地資源大量被破壞，建筑用地面積擴充過快的現象發生，對土地規劃執行過程進行一定的監督是十分必要的。對該地區的土地資源數據進行調查，調查發現該地區的地類圖斑數量為45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多種用地，但土地的分部較分散，利用分散化較嚴重。將土地根據農用地和建筑用地進行整體的數量統計發現，農用地面積為99654.32hm2，建筑用地面積為41235.14hm2，土地總面積為187502.63hm2。耕地是r用地的主要應用方式，占農用地總面積的85.36%，而在建設用地中，城鄉建設用地占總建設用地的92.36%。對當前該地區的用地狀況與前一年的土地狀況通過軟件進行對比，比較中發現在地類出現的變化主要是農用地改變成其他用地，從斑塊層面上看是將耕地轉為村民居住點的面積最多，其次的是城鎮建設用地，如道路的修建等。對該地區的土地利用總體規劃實施的執行過程進行空間吻合性評價。
對空間吻合度小于1的地類圖斑進行分析，產生此現象可能有兩個原因。第一個原因，可能是由于土地利用規劃實施中進行的臨時用地調整，這種情況在進行整體用地空間吻合性評價時，評價結果與規劃方案中的結果是吻合的。第二個原因，可能出現了違法用地的現象，土地利用沒有合法的用地手續，沒有符合規劃方案的要求，如有發現應嚴肅處理，要求對已用地進行整改調理，實現土地現狀與規劃目標統一。對執行結果進行空間吻合性評價，評價發現該地區的地類圖斑的空間吻合程度差距很大，耕地的空間吻合度最大，為0.95左右，而林地的空間吻合度最小，數值為0。由此可以看出，在土地利用總體規劃實施初步階段，實施效果與規劃目標差距很大，特別是林地、農民居住點等，在后期的土地規劃實施中應加強規劃管理，逐步提高土地規劃的空間吻合程度。
