時間：2023-08-18 09:32:38
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自上個世紀70年代以來，隨著現代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內涵，又拓展了公共管理服務性的應用范圍。在社會民主化發展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關注。本文簡要分析了現代公共管理的本質特征，并結合當今社會現實，對于公共管理的時代性進行了深入探討。
一、公共管理的本質特征
1.公共管理的合作性
公共管理，簡單地說，就是如何設計、管理政府行政部門的細微工作以及公共服務問題。公共管理不僅是政府所要關心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認識。現代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質是公共性、服務性。合法政府依據憲法行使公共權力，為全社會提供公共服務，現代政府必須秉持和堅守公共精神，以公共精神為指導，實施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發展和文明進步。公共管理者的價值追求應代表公平、正義和自由，體現“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務領域，是為了促進公共利益的最大化。公共管理權力運行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權責，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權利和義務。公共管理需要構建多元化管理格局，主體之間要經常進行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權利和義務。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項管理工作。
2.公共管理的公共性和服務性
公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進、實現和維護社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應以實現社會公共利益的最大化為目標，整合和優化社會資源配置，為公眾提供一個穩定有序、和諧共處、能實現良性競爭的社會環境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實現公共利益，公共管理的服務性非常關鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權力產生于公眾直接或間接的授權，以政府為核心的公共組織，就是服務于社會共同利益的一個組織。公權力本質上是公眾意愿的實現手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質疑，產生合法性危機，就可能喪失公共管理合法性基礎。所以，政府管理的首重職能就是服務，在公共事務管理中，服務是公共管理運行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關注，是時展大趨勢使然。自上個世紀70年代以來，隨著現代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經濟、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經濟全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進程的發展，對傳統公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進行管理改革，公共管理必須對此做出回應。為回應全球化時代的要求，公共管理必須建構基于公眾認可的優質治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進知識密集型治理，還要積極推進學習型治理模式。要高度重視關注學習型治理的重要性，公共管理創新和改革，學習型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學習，整合組織的內外資源，與時俱進，改善和提升其執政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協調合作，不斷推進和優化治理。實施更具民主的管理模式。構建多元化的管理系統，通過信息化、扁平化、網絡化，推進公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現代社會問題日益凸現，這也要求公共管理適應時代的發展，與時俱進。社會問題愈是復雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運行的誤區，要采取有效措施，建構有利于公眾參與的新理念、新思維，激發和增強公眾參與意識，實現共同治理，隨著信息技術的快速發展，先進的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務管理提供了條件。培養人們對公共問題的關注，有助于強化公民監督意識，監督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強政府的合法性基礎，促進政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術的不斷發展，人們對公共管理的關注越來越便捷，公民對公共管理的該關注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發展，改變了公共管理生態環境，政府一家獨大，僅憑自身的權威，可以統攬社會公共事務格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴展的行政改革浪潮，構成了對傳統公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運動改革和政策選擇有所不同，進程不一，但是，側重點是一致的。實現合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔公共管理的責任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務為本，建設公共服務型政府，民主型政府，強化國家的核心競爭力。
結語
從傳統公共行政管理，到日益民主化、法制化、規范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運行到合作共治，是以政治、經濟為本的公共事務管理模式，轉向以人為本管理模式的一次飛躍。現代公共管理本質特征具有合作性、公共性、服務性特征，在現代化的發展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結合時代的發展特征，擴大公共管理的范圍，不斷創新公共管理模式，以人為本，以服務為本，改善和優化公共管理，促進公共利益的最大化。（作者單位：華僑大學）
參考文獻：
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治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判
20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。［2］隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。［4］其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現代經濟學的方法來研究民主立體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。
雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務；市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端；服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度；分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性；政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力；問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。［8］總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統治（government）來源于同樣的詞根。統治指的是民族國家創造和維持公共秩序、實現集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統治相比，這一過程的主體發生了變化。治理是指“統治方式的一種新發展，其中公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調技術性的權力或權威的運作績效。有學者認為，在公共管理領域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規則體系和制度安排。在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構變化的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府攜手創造治理機制，有時甚至沒有政府機構的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。［15］在全球化和分權化的背景下，合作網絡開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而也是網絡管理。”［16］
三、新公共管理運動與治理理論的關聯與區別
新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應該做什么？如何更好地實現這些目的？要實現這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉變。但是也有學者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業和公民個人相互合作、共同實施對公共領域的管理的制度安排和一套與此相關的操作技術。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權力從官員和民選代表向政策網絡中的其他行為者的轉移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統的角色和責任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統官僚制內在的低效率，使公共服務對于其服務的公民更具有回應性。這二者也都是結果導向的。與傳統的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現目標。但同時，治理和NPM的區別也是本質性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關系，而NPM著眼于這一關系的具體建構。
NPM試圖將企業精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區別只在于提供的產品和服務不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質性的關注焦點不同。治理強調的是過程，NPM關注的是結果。治理與公共政策的制定、執行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關系是如何影響公共服務提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產品是如何以最小的投入生產出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學基礎。
NPM實質上是一個組織學說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎上，其解釋角度和結論聚焦在組織結構。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關系的理解上，“價值的權威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創造一個公共產品和服務的競爭性市場。
四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合
一、問題的提出
20世紀70年代以來.伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家.還是在地球另一邊的澳大利亞、新酉蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮，盡管西方各國政府改革的起因、過程、戰略以及改革的范圈、規模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業管理的理論、方法及技術.引入市場竟爭機制.提高公共管理水平及公共眼務質量為特征的管理主義(Managerialism或新公共管} ( NPM: New Public Management〕綱領。走向一種新公共管理的實踐模式.成為當代西方政府改革的最基本趨勢。而傳統的官僚行政模式由于在長期運行中高度成熟并帶來其弊端的充分基露.因而成為行政改革理論和實踐領域的眾矢之的。在各國政府的推動下，在公共對“官僚”的厭惡與對新公共管理模式的期望下，新公共管理模式大有在公共行政領域中取官像制而代之的態勢。
從理論上看，官僚行政的主要倡導者馬克思·韋伯在極力挺朱官僚制的同時，對民主行政采取了否定的立場，他把民主行政“僅僅看作是類型上的邊緣狀況”，認為它只適用于地方組織或成負數最很有限的組織，而“凡是存在共同體的地方，直接民主的行政管理處處都是不穗定的。’.“凡是涉及到群眾性的行政管理的地方，‘民主’的概念特別明顯地改變了它的社會學意義，使得想在那個總名稱下尋求相同的東西，變得十分荒唐”。與此相反。以新公共管理為導向的民主行政的倡導者之一歐文·休斯則認為，傳統的官僚制行政模式已經過時，一種新的公共管理模式已經有效地取而代之。這種變化表現為從宮僚制的行政模式向市場化的管理模式發展的典型轉換，后者與私營部門的模式密切相關。。從這里，我們可以看出兩位思想家都認為新公共管理棋式與官僚制模式之間只能是一種非此即彼的不相容選擇。然而公共行政的實踐不能證明這一主張，因此分析新公共管理模式與官僚制模式這兩種模式的關系.在理論上很有價值，而且對于推進我國行政改革也有著十分童要的意義。
二、新公共管理模式不是一種獨立的普適的行政模式
以公共選擇理論、新制度經濟學理論以及企業家政府理論為指導的西方新公共管理實踐棋式，取得了很大成效，如新西蘭通過系統化的行政改革，其經濟被認為是管理得最好的經濟之一，也是腐敗最少的國家，達到了高于美國的經濟增長率，低于法國、德國的通貨膨脹率，低于荷蘭的失業率。可以說，相對干官僚行政的機械、呆板、冷漠而言，新公共管理模式在保證行政活動對民眾的服務性以及決策的民主化等方面有顯著的優勢，但它也有著明顯的內在缺陷。新公共管理理論畢竟是一種處于發展之中的新理論，并沒有形成一套成熟的理論體系與范式，因此，以新公共管理為主要摸式的西方行政改革也引起了不少爭論和質疑。主要有:
1.公共管理與企業管理是否有根本區別。新公共管理模式認為政府應完全借鑒企業管理的做法和經驗進行行政改革。但是公共管理的市場化趨向不等子完全市場化，兩者的主體、客體以及職能等方面都有本質的差異。公共管理與企業管埋相比，從評價標準看，前者是多元的，而后者是一元的;從目標看.前者既追求效率又兼顧公平，而且效率的含義也是多元的，后者以利潤最大化為唯一目的;從涉及的范圍和產生的影響來看.前者寬廣.后者相對狹窄。
2.市場化能否解決所有公共管理的問題。雖然政府干預并不一定能糾正“市場失靈”，政府也可能失敗，還可能要運用市場機制去糾正‘.政府失靈”。但歷史和實踐都已說明市場并非萬能。一些間題如純外部性問題，某些公共產品的供給，一些市場規則的維護等，還必須有某個權威性的組織—政府的干預才能有效。即使市場機制能解決這些問題，也是不完全的、不充分的。而且在公共領域引入競爭機制，其多元化的目標并不一定會導致高效率，反而可能會引起混亂。
3行政監怪約束機制的有效性即“監督缺位”間題。政府通過民營化、承包、合同出租、委托等形式將公共服務職能交給私營企業、中介組織或非盈利組織，只注重結果而無法對過程加以控制。打破原有的行政管理體制后缺乏對公共服務市場化的監份制約保障機制，極易導致各竟爭主體的行為失范，是否能真正提高公共服務的效率也就令人懷疑了，更不用說保證公開了。因此有學者提出了針對“企業家政府理論”完全相反的十條原則。
三、官放行政的生命力
在當代西方，工商企業管理領域首先出現了從傳統的人事管理到當代人力資源管理的革命性轉變，并逐步推廣和應用于公共組織的人事管理之中。目前，如何結合我國行政體制以及人事管理體制改革，在公共組織中引入人力資源管理的新觀念、新模式，推動我國公共組織人事管理體制的創新和管理方式的轉變，提高人事管理水平，成為公共管理領域的一個基本主題。
一、傳統的公共組織人事管理理論及模式的局限性
我國傳統的公共組織人事管理制度及模式其特點是，無論黨政機關工作人員，還是企事業單位的管理人員、技術人員，科研單位的研究人員，統統稱為“國家干部”，都用統一的方式來進行管理。這種集中統一的管理模式與傳統的計劃經濟體制和政治體制相適應。但是隨著我國市場經濟建設進程的不斷推進，它的弊端日益明顯地凸顯出來，在實際工作中必然帶來一系列的不良后果。
其一，高度集中的單一管理模式，使各部門、各行業不能根據業務工作性質、難易程度等特點，靈活有效、有針對性地管理干部，從而造成責權分離，人與事相脫節。
其二，管理權限過分集中，把人事工作簡單化，人事關系簡單化，強化了“人治”，忽視了法治。
其三，“國家干部”身份在根本上排斥競爭和個人才能的發揮、個人利益的實現，強化個人的人身依附，個人主動性、獨立性被極大地扭曲和受到壓抑，阻礙了競爭機制發生作用，也不利于優秀人才脫穎而出。
二、公共組織人力資源管理理論及模式的興起
人力資源管理來源于傳統的人事管理，但又超越并取代了后者。無論在管理范圍、管理內容、管理體制及管理方式上都有本質的區別。這些區別主要表現在如下三個方面：
（一）地位不同。傳統人事管理處于日常事務性管理的范疇，而現代人力資源管理已經上升到創造價值的職能范疇。
（二）性質不同。傳統人事管理貫徹的是行政管理模式，它體現的是以資為本或者以官為本的原則。而現代人力資源管理貫徹的是人性管理模式。
（三）內容不同。傳統人事管理主要限于招聘、分派、工資發放、檔案保管等日常性、細瑣性工作上，業務內容是零星的，不成體系的。而現代人力資源管理逐漸增加了崗位分析、培訓開發、績效評價、薪酬制度設計等內容，從而形成了系統化業務體系。
公共組織人力資源管理是指對公共部門就業人員特別是政府公務員從招聘、錄用、培訓、晉升、調動、考核、評價、工資福利分配到離退以及人力資源的需求預測、規劃和開發的一系列活動所實施的管理，其目標是調動公共部門就業人員的積極性，提高工作能力，改善服務質量。它是企業人力資源管理模式在公共組織人事管理活動中的推廣和應用。
公共組織人力資源管理體現企業人力資源管理的基本哲學：人是第一資源；讓人的才能和潛力得以發揮，自身的價值得以實現；把人力或人事管理當作組織發展戰略的組成部分；注重組織文化建設等等。
三、 公共組織人力資源管理的特征
公共部門就業人員特別是政府公務員有著一些不同于企業員工的特點。前者所從事的是公共事務活動，他們行使公共權力，追求公共利益，提供公共物品，擔負公共責任。因此，公共部門人力資源管理就具有某些企業人力資源管理所不具備的內容和特質。一方面，它要反映一般人力資源管理的基本哲學，采取某些與企業人力資源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作為一種公共管理新哲學，必須反映與公共權力的行使密切相關，具有政治性或公共性的特征，以區別于企業的人力資源管理的公共管理本質特征。
1.管理的公開性
企業管理與公共管理有許多相似之處，都必須履行一般的管理職能。但是公共管理在許多重要方面是與企業管理存在著差別的。它是公共事務的管理者和公共服務的提供者，以公共利益為導向，其職能是對社會公共事務進行管理，無償占有社會公共資源，并為社會提供公共物品和公共服務。
公共組織尤其是政府中的人事管理系統比企業中的人事管理系統更加復雜和嚴格。它們接受公民的委托，代表公民去做公共組織人力資源管理的有關事情，它們要向公民負責，同時接受公民監督。正因為如此，公共組織內部管理制度的公開性成為其人力資源管理的重要特點。企業人力資源管理制度往往是企業商業秘密的一個組成部分。公共組織人力資源管理制度的公開性在保證實現組織人力資源管理公平性方面會起到積極的作用，但同時也增加了人力資源管理的難度，提高了對人力資源管理部門專業人員的職業化水平的要求。
2.管理的復雜性
與企業管理不同，公共管理包括了廣泛而復雜的政府活動，而且公共管理的運作是在政治環境中進行的。它是一個縱橫交錯、層層節制的官僚制組織結構體系，要求目標統一、責權統一和功能配置統一。公共組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到其它部門的影響，它的這一特殊性增加了對其管理的復雜性，提高了公共組織人力資源管理的難度。
公共組織人力資源管理的復雜性還表現在對公共人力資源的績效管理難度上。公共部門績效評估面臨著諸多的難度：產出難以量化；目標缺乏準確性；績效指標難以確定；評估信息系統不健全；管理者與評估者相對立等等。這其中有些困難如產出的特殊性和目標的多重性是無法通過努力就能改變的。
3.管理的穩定性
公共組織的結構很少發生變化，管理模式也很少發生根本性變革，與企業組織相比，公共組織具有相對穩定性的特點。這對人力資源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于組織結構和管理機制穩定，員工的組織預期和行為方式可以長期化。不利的是，公共組織往往不能像企業那樣，通過組織結構的變革，為員工提供更多的發展機會，激勵手段缺損。
4. 管理的法制性
由于憲法、法律和各項行政條例等法律手段是公共組織實現人力資源管理的主要方式，因此公共組織的人力資源的規劃、開發等活動都是有法可依的。一方面國家制定專門的法律和法規對公共組織人力資源的組織機構及其宗旨、行為規范等一系列管理行為進行規定，另一方面公共組織要依法合理地行使行政管理和人事管理的權力。這也是不同于其他社會組織人力資源管理的一大特點。
5.管理的權威性
公共人力資源管理與一般組織人力資源管理的最大不同就在于管理主體的不同。公共組織與其他社會組織相比，具有至高無上的地位和權威。無論是資本主義國家還是社會主義國家，國家權力都屬于公共組織，公共組織就是憑借國家權力和公共資源對公共人力資源進行管理，公共組織制定的有關公共人力資源的各項管理措施，其他社會組織必須認真貫徹執行。
四、 公共組織人力資源管理發展的新趨勢
21世紀以來，隨著公共管理環境的變化，公共組織人力資源管理又呈現出了新的特點和趨勢，主要有以下幾個方面：
1.知識工作者的興起以及公共組織職業化
隨著知識經濟和信息社會的日趨發展，公共組織管理復雜性的增加及對大量信息的需求，公共組織管理日趨技術化和專門化，公共組織對專門性人才的需求更加強烈，這一切都導致了知識工作者的興起。與此同時，知識和信息工作者在公共管理領域內將占主導地位，知識和專家的權威更加凸現。
2.從消極的控制轉為積極的管理
傳統的公共組織人力資源管理，是一種以控制為導向的消極管理，其基本特點在于：強調效率價值的優先性；強調從業者的工具角色；強調嚴格的規劃和程序；重視監督和控制；強調集中性的管理等。這種消極管理不免使得人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共組織人力資源管理更具積極性，強調“授能”，即授權賦能，致力于創造使人潛能得以更好發揮的良好環境，促使工作者具有使命感，從而促使組織目標的達成和效能的實現。
3.人力資源發展的重視和強調
面對知識經濟和信息社會的日益發展，面對新知識和新技術的挑戰，越來越多的公共組織認識到公務人力資源發展的重要性，即通過持續的學習以改變公務人員和公共管理者的態度、行為和技能。更為重要的是，由于今天公共組織管理者面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學習已經無法適應時代的要求，具備新的學習能力是公共組織人力資源發展的核心。
參考文獻
【1】 陳振明.《公共管理學》，中國人民大學出版社，2008版。
“以學生為中心”的學習模式，應主要發揮學生的作用，但這并不意味著學校、教師的責任減少了，負擔變輕了。相反，學校和教師的責任更大了。從對社會負責、對學校聲譽負責、對學生負責的角度出發，從學校管理者到每一位教師都不應該產生“以學生為中心”就是學生自己的事，與學校、教師無關，甚至放松管理的錯誤觀念。“以學生為中心”，要求教師必須從傳統的只注重教材、教法向注重學習者的需要轉變。
一、“以人為本”思想的適用性
公共管理思想在高職院校學生中的實際體現就是“以生為本”，把為了一切學生、為了學生的一切、一切為了學生作為高職院校學生管理理念。
（1）“以人為本”的內涵
以人為本，顧名思義，就是以人為價值核心和社會本位。把人的生存和發展作為價值目標，體現了對人的價值的尊重和人的作用的重視。其豐富內涵在于：以人為本是一種執政理念。為誰掌權、為誰執政、怎樣執政，是黨的執政理念的基本內容。以人為本是一種衡量標準。就是要以最廣大人民群眾的根本利益為本，這是衡量一切工作是非得失的根本標準，是衡量黨的先進性的根本標準。以人為本是一種思維方式。就是在實踐中，要求我們在分析、思考和解決一切問題時，把符合客觀規律同反映人性發展要求結合起來，把物的尺度和人的尺度結合起來，關注人的生活世界。
（2）“以人為本”的高等教育涵義
首先，培養人才以學生為本，學生是主體。學校一切工作都是為學生服務的。把培養學生、促進學生最大限度的發展作為學校工作的出發點和最終歸宿。其次，學校辦學以人才為本，教師為主體。要把教師的主體精神發揮出來，激發他們的積極性和創造性，依靠教師辦學。最后，堅持以人為本，就是要在關心人、尊重人的基礎上，促進人的全面健康發展，利用人與人之間的和諧相處，來營造學校師生身心愉悅的、親和的良好氛圍。
（3）“以人為本”在高職院校學生管理中的具體涵義
第一，以人為本的教育管理理念的實質是尊重教育規律，尊重教育對象的身心發展規律，尊重學生的人格。將“以人為本”的管理理念落到實處，必須做到：以尊重學生為基礎，關心學生為關鍵，服務學生為方式，發展學生為目的，將發揮學生的主體作用作為重點和關鍵。尊重學生，即尊重學生的主體地位和獨立人格，構筑平等、和諧的師生關系，這就要求我們的學生管理工作者放下架子、拋棄權威，將自己與學生置于“人與人”的生活關系上來，建立師生平等的人際情感關系。關心學生，即關心學生的利益和需要，實施個性化管理。這就要求學生工作者主動去研究、去理解學生，及時地在生活上、學習上、心理上等方面關心和愛護學生，尊重并維護學生的切身利益、了解并滿足學生的實際需要。服務學生，即轉變傳統的管理觀念，變管教為服務，通過提供服務的方式開展學生工作。這就要求我們學生工作者從學生的切身利益和實際需要出發，真正為學生提供各種各樣的服務項目，并以服務的方式做好對學生的成才服務、就業服務、生活服務等。發展學生，即學生工作要以學生實實在在的發展為終極目的，是“以人為本”管理的最終歸宿。尊重學生、關心學生、服務學生都旨在促進學生的發展，“以人為本”的管理最終是為了實現“全人教育”的培養目標。把發揮學生的主體作用作為工作的重點和關鍵。在一些決策機構可以邀請學生會的代表參加，保證學生在學生管理的決策中發揮作用，這是學生參與學校學生管理的一個重要途徑和形式，即從制度上保證學生的利益得到重視。
第二，以學生工作者為本，發揮學生工作者在管理中的核心作用。首先，明確學生工作者地位，激發工作熱情，學生工作者是學生管理的核心力量，他們深入學生工作第一線，最了解學生實際，同時要積極做好學生工作者的后勤保障工作，滿足他們不同層次的合理需要。
第三，實施“以人為本”的德育，必須結合高職院校實際情況。首先，高職院校學生管理要適應高職教育的培養目標。高等職業教育培養的是適應生產、建設、管理、服務第一線需要的高等技術應用性專門人才，高職專業人才培養目標具備突出的職業性、行業性的特點，因而在高職院校學生管理中就應該突出學生的職業能力和素質的培養。其次，高職院校學生管理要適應高職學生的特點。高職院校學生生源多樣化，學生的身心發展極不均勻，總體看身心發展不成熟，世界觀和人生觀也不穩定。因此，應該將學生的心理健康、職業生涯規劃、就業指導等方面要作為工作的重要著力點。
二、凸顯人性化管理
管理中要注重人際的和諧。首先，管理措施要科學、合理、突出服務性。學校要按照以學生為本的要求，一切從學生的利益出發，一切都要為學生著想，充分尊重學生的權利，根據學生自身實際情況，建立起與法律法規相協調、與和諧校園建設相銜接、與學生成長成才需要相適應的健全的思想政治教育和日常管理的制度體系。組織學生參與有關學生管理制度的制定、實施和有效監督，使學生管理工作盡快駛入法制化管理軌道。
1 新公共管理模式對職業技能培訓的意義
職業培訓學校的發展與所在的經濟有著密切關系，因此其必須發揮出職業培訓在區域經濟前進中的作用。而新公共管理就是說政府要改革管理體系，借由參加公共管理手段的公司化路徑與公共管理的多元化主體，讓政府起到有效、新型、不同的職能，而是成為職業培訓教育的推動者，根本目標使政府的公關管理的效率獲得提高，職業培訓教育也可以獲得可持續性發展。新公共管理模式的最大意義就在于，能夠發揮出職業培訓機構的珠光能動性，源源不斷的為經濟發展提供技能型人才，尤其是培養出適應社會先進生產力的“用得上、留得住、下得去”的高級實踐性、應用性人才。對這種短缺的人才的職業培養，可以為區域經濟中的企業短板進行補足，有效緩解本科院校人才培養的技術不扎實的問題，從而加速區域經濟的產業優化與產業機構調整。
2 職業技能培訓將面臨的挑戰
（一）不能單純的以傳統視角來看待學校和學生之間的關系
在職業培訓教育的市場氛圍中，絕大多是是采取機構和學院簽訂合同形成委托關系。從新公共管理模式的角度思考，作為委托的這種合約形式，雙方應當在法律層面是權利義務責任對等。但是，現階段的傳統思維模式中，職業培訓機構和學生仍然處在從屬關系的層面，其消費者的個人屬性沒有得到有效的法律權利保護。職業培訓機構往往從傳統管理模式出發，主要通過授課式的管理方式開展教育活動，并不會考慮到學員是否學會，是否達到合同中所要求的水平。
（二）教學的市場必然會在近年面對嚴重的“買方市場”
隨著我國經濟水平的愈發提高，職業培訓機構的成果產出將被完全的市場化和商品化。而現在很多職業培訓學校并沒有從市場出發，其教育產品已經落后于時代，甚至學院學習的知識已經在互聯網大潮下被淘汰，長此已久教育產品的落后必然會沖擊培訓教育機構的活力與升級，職業培訓機構自然實力也會不斷減弱。我國人口最高峰的一代將會面對職業教育，全國各大職業培訓機構將會面對強大的“買方市場”，職業培訓機構的競爭將會從地區性的競爭向寡頭競爭逐漸發展。因此，職業培訓機構的負責人必須認識到市場的殘酷性，和自然選擇的優勝劣汰，認真對待新公共管理模式之下的“買方市場”。
（三）二本、三本院校等優勢地位教育機構進入職業培訓市場
隨著新公共管理模式的到來，國家教育部將會在開辦職業培訓機構的準入門檻上再次進行嚴格限制。同時，根據十八屆三中全會的精神，國家必然會通過各種方式調整、開設職業培訓機構。而在近幾年，職業培訓機構必然會面對十八屆三中全會對于大批二本、三本院校的改革要求，屆時將會有大量處于優勢資源地位的本科院校進入職業技術培訓的領域。因此，在政府政策還沒有放開前，職業培訓機構必須要認真做好打一場硬仗的準備。
3 新公共管理模式下職業技能培訓的改進對策
（一）增強職業教育行政的靈活性
新公共管理模式下將政府治理與市場經濟互相融合，從市場角度將各種私人企業的先進管理模式引進到公共部門。現階段，很多職業培訓機構多為政府背景支持的傳統教育機構，其特性在于沿用的是體制化的教育模式，并沒有發揮出市場經濟下的充分靈活性和競爭力。因此，職業培訓機構應當數理新公共管理模式的“以人為本”思想，轉變傳統教育模式，將學員是否能夠獲得知識、是否將知識轉化成可操作性作為切入點，認真考評每一個學員在離開培訓機構的時候其所獲得的技能培訓是否能獲得市場的合理估價。
（二）強化市場引導和消費者導向
新公共管理是行政管理和經濟學的交叉學科，其主要前提質疑就是市場經濟。因此，政府應當引導職業培訓機構進入市場競爭，強化市場引導和消費者導向，利用市場的競爭與效率調整來逐步改善公共部門。未來，職業培訓機構的競爭力度將會快速增強，市場上也逐漸涌現全國性的大型職業培訓機構，隨著大型培訓機構的進一步擴展，必然會與各個地區的區域性培訓機構發生沖突，在市場經濟環境下政府不可能采取地區保護主義來限制巨頭的進入，因此很容易導致大量區域培訓機構的倒閉。因此，政府應當立足自己分管行政區域的具體情況，引導職業培訓機構建立起以兼職、人才培養庫、多專業分類的管理模式，對地區緊缺型人才立即由職業培訓機構進行專業化培養，這樣才可以在市場經濟中與壟斷機構進行競爭，而不是因為市場經濟的影響而走向衰敗。
（三）實施嚴格的績效控制
新公共管理要求必須對績效控制應當高度控制。未來二本、三本進入職業培訓市場，除了其自身資源優勢地位以外，不得不承認其人才培養方案相對較好，并且每一個技術人員的培養周期所經過的時間也遠超過職業培訓機構的人才培養時間，兩個月培育下的技術工人的確會落后于經過思念培養出來的技術功能。因此，職業培訓機構必須樹立起嚴格的績效控制工作，保證每一個職業培訓成果都具有很強的競爭力，否則在未來很容易被本科院校的技術人才給沖垮。因此必須借鑒新公共管理模式的觀點，實施嚴格的績效管理，將職業培訓機構的教育成果績效評估進行系統化安排，并未其績效考核提供具有操作性的管理平臺。
近年來，食品安全問題不斷出現，不僅給人類的身體和健康帶來重大損害或構成嚴重威脅，也給消費者和食品相關產業造成十分巨大的經濟損失。如何解決這一問題已經成為政府在公共管理方面的重要課題。
一、食品安全需要公共經濟主體更多介入
按照公共經濟學的原理，具有公共產品性質的物品應當由政府提供，或者由第三方組織來提供。食品安全是一種公共產品。一是食品安全問題存在外部效應，食品市場上的守法廠商對消費者和不法廠商產生正的外部性，守法廠商生產并出售合乎標準的食品，給消費者以信任感，消費者去購買同類但卻是不法廠商生產的偽劣產品，結果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對于不法廠商產生正外部效應。而不法廠商對于消費者和守法廠商則產生負的外部效應，甚至可能出現“劣幣驅逐良幣”的現象。因此如果僅僅依靠市場機制，不法食品供應人或廠商行為可以損害他方，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題存在信息不對稱問題。信息不對稱引起的生產、經營者的機會主義行為以及消費者的“逆向選擇”，如果僅僅依靠市場和消費者自身來獲取有關食品安全的信息是不可行的，這里既有能力問題也有成本問題。基于上述兩點，食品安全的提供需要政府和第三方的參與。
世界上食品安全監管主要有三種模式：一是多部門共同負責的食品安全監管體制，以美、日為代表；二是由一個獨立部門進行統一管理的食品安全監管體制，以歐盟為代表；三是由一個部門統一協調的綜合性監管體制，以加拿大為代表。發達國家的食品安全保障體系為我們提供了可以參照的模式，但是這些不同的模式并非完美無缺，各自都存在不足，各國也都在實踐中不斷修正完善著食品安全監管體制。相比發達國家，我國食品安全監管的難度要大得多，也復雜很多。近年來我國在食品安全監管體制方面進行了不斷的探索，2003年組建了國家食品藥品監督管理局，建立了食品安全綜合監督體制；2004年根據國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》，對食品安全具體監管體制又進行了調整，確定了分段管理為主，品種監管為輔的具體監管體制。目前我國現行的食品安全監管體制是在各級人民政府的統一領導下，由各級監督部門對食物鏈的各個環節實行分段監管。在中央一級，衛生部門承擔綜合監督的職能，生產環節由質檢部門負責，流通領域由工商部門負責，餐飲服務行業由食品藥品監管局負責，食用農產品由農業部負責。在地方一級，由地方政府依照食品安全法及有關規定確定各監管部門的監管職責。
二、食品安全公共管理制度的缺失
在發達國家，由于經濟發展水平較高和社會信用體系健全，加上法律完善，處罰嚴厲，發達國家人為造假制劣的現象較少，食品生產企業規模較大，操作規范，食品安全監管的任務主要是控制微生物污染和食品工程新技術所帶來的食品安全問題。而在我國，由于市場經濟體制建立時間不長，全社會的法律觀念和誠信意識不強，造成各種食品安全問題的人為因素較多。因此我國的食品安全監管要借鑒發達國家的經驗，也要針對本國的國情。我國目前實行的是由各級監管部門對食物鏈的各個環節實行分段監管的管理制度。主要是按照食品生產加工、流通、消費環節，各相關部門進行分工監管。從法律法規設計上看，法規、規章、文件覆蓋了食品安全監管體系方方面面，規定十分詳細周全，無所不有。那么為什么這么完善的體系沒有很好發揮應有的作用?從目前的管理制度看，在某些方面還有缺失，主要表現在以下幾個方面：
1、分段監管體制不完善
目前食品安全監管改革并未就多頭、分段的管理體制作出實質改變，而只是選擇在既有框架內“微調”。分段監管雖明確了各部門的職責，但每一段并不是一個獨立的環節，也無法僅由一個部門來承擔。有些食品安全問題，在生產加工、流通和消費環節中都有可能出現，并不明顯屬于哪個環節，因分段監管導致的監管盲區仍然存在。從體制上看，即有兼顧責任，又有兼顧收費利益之嫌，如此分散監管，難免出現政出多門，相互扯皮，有責任相互推諉，有利益相互爭搶，再加上監管部門之間信息不通，既浪費國家投入大量的檢驗設備和資金，同時，各個環節重復收費，又增加了食品生產成本，也制約了食品行業發展。如何在“分”為主的基礎上，增強“統”的力量是完善食品安全監管體制的一個重要內容。
2、有關食品安全信息不完善
食品安全信息不權威影響管理效果。政府通過行政手段促進食品安全信息的傳遞可以影響消費者以及生產者的行為，以達到最大限度地改善市場環境、提高市場效率的政策目標。如質量認證是世界各國為保障消費者健康而建立的一種食品安全管理制度。認證是將不能觀測的質量信息通過一個擔保系統傳遞給消費者，認證標志有助于消費者將優質安全食品與劣質食品加以區別，但認證機制有效運行的關鍵是取得消費者對認證標志的認可與信任。假若認證管理不規范、不統一，就可能影響信號質量，降低消費者對認證信息的利用效果。我國目前多部門各自為政的食品質量認證體制以及有機食品、綠色食品、無公害食品、放心食品等存在互相交叉重疊的多種認證標志，不僅造成消費者混淆，也給生產者帶來混亂，以至于在標準上無所適從，從而讓政府監管的效果大打折扣。
食品溯源信息缺失影響對食品安全的有效監控。食品溯源信息通過向消費者提供生產商和加工商的全面信息，從而使消費者了解食品的真實情況；強化產業鏈上企業的責任，有安全隱患的企業將被迫退出市場，而生產質量好的企業則可以建立信譽。政府監管部門可通過這一體系搜集有關信息。目前我國食品安全存在的主要問題之一，就是市場信用缺失，推行食品溯源制度可以明確責任主體。而國內目前建立可溯源系統的企業很少，一是有用信息太少，消費者的使用率不高；二是建立可溯源系統成本太高。
3、監管手段有偏差
中國目前的食品安全管理制度太注重危機的處理，而忽視了食品安全事件的預防工作，應更多地在源頭上解決問題；監管方式和手段落后，還未能充分利用現代化的技術手段開展日常監管執法，把檢測誤認為是監管，把罰款當做是一種管制，把直接監督單個生產者、經營者行為作為目標，實際上這樣既不可能也不經濟。監管手段應該是社
會管制，更多的是通過對各個環節設計一種手段從源頭上抑制生產者、經營者容易滋生的投機行為，這樣的監管才更為有效。
政府監管的手段過于依賴直接管制。目前政府食品安全管理手段單一，過于依賴行政手段，而在增強生產者或流通者自我管制和第三方管制方面重視不夠，從而制約管制結果正效應的最大化。比如食品安全問題與我國企業的信用體系不健全有很大關系，這就要求政府建立比較完善的市場信用制度以及具有約束力的行業規范。為減少失信行為，必須建立嚴格的失信懲戒機制，使市場交易的參與者加大失信成本，最終放棄失信的決策。現在政府對行業內失信企業的懲戒缺乏手段，或者懲罰力度較小，起不到警示作用，沒有為守信經營的企業創造良好的市場環境。政府在間接管制方面要做的事還很多。
三、食品安全公共管理制度創新的構想
1、進一步深化食品安全監管體制改繭
可以考慮“分步走”的方式進行改革。第一階段整合監管資源，歸并監管職能，減少監管環節、延長監管鏈條，建立和完善綜合性食品安全監管機構。在食品的生產加工、流通和消費環節逐步實現以一個部門為主的“綜合性、專業化、成體系”的監管模式；強化食品安全委員會的決策核心作用，統籌監管，防止各部門因自身利益及專業偏見而導致政策混亂，為處理部門之間的權限糾紛提供一個各方都共同認同和接受的規則體系。第二階段建立獨立的食品安全監管機構，逐步完善食品生產加工、流通、消費環節的監管，將農業、工商、質監、衛生、商務等部門的食品安全監管的職能劃出來，組建一個新型的食品安全監督管理局，實現食品監管行政機構與職能統一監管的新型模式。
2、建立消費者獲取安全信息的渠道
應逐步規范食品質量安全認證市場，確保認證標志的可信賴性，使質量認證真正成為為消費者提供安全信息的有效工具。認證應該由在某一專業領域中享有聲譽的組織，憑借其專業知識和信用，為企業的產品提供質量認證，政府應成為“認證者的認證者而不是產品的認證者”。在政府直接管制放松、加強利用第三方資源的大背景下，通過支持專業組織進行第三方管制和認證，來完善對食品的管制。
逐步建立食品安全標志與追溯制度。從源頭上監管，即明確責任主體的一個有效制度是食品溯源制度。食品溯源就是指在食品產銷的各個環節(包括種養殖、生產、流通以及銷售等)中，食品及其相關信息能夠被順向追蹤(生產源頭一消費終端)和逆向回溯(消費終端一生產源頭)，使食品的整個生產經營活動始終處于有效地監控之中。推行食品溯源制度，應按照從生產到銷售的每一個環節都可相互追查的原則，建立食品生產、經營記錄制度。從食品生產源頭開始，對食品生產加工銷售過程進行詳細記錄存檔，食品要加貼標簽、標志，記錄和標簽、標志可以溯源，推行“產地和銷地”、“市場與基地”、“屠宰場與養殖場”的對接與互認。通過食品標識、責任可追溯系統與相應的處罰制度，可促使生產者負有全程的質量安全責任，并激勵企業持續地改進食品質量安全，同時消費者獲得相關質量信息的知情權。
建立統一協調的食品安全信息組織管理系統。目前食品安全的各個監管部門在承擔食品質量安全管理的同時，都從不同方面搜集了大量信息。但還存在著信息不夠全面系統，已有資源分散、缺乏共享機制、風險評估和預警機制，安全信息透明度不高，由此，應有效地整合各種信息資源，發揮政府提供有效的食品安全信息的作用。
3、倡導企業自我管制和第三方管制
激勵企業自我管制，既降低了政府監管成本，也是成熟市場經濟發展趨勢，這就要求政府在完善社會信用體系方面做更多工作。第三方作為公共經濟主體之一，主要包括志愿團體、社會組織或民間協會等。第三方在向社會提供公共產品和公共服務方面有自己獨特的優勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務，對生產銷售者進行社會監督，進行安全風險評估。政府監管體系的設計要指導和幫助社會力量監督食品經營者和生產者。建立多向信息途徑，提高市場經濟信息的透明度，保護消費者的合法權益，同時能對消費者和生產者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。
參考文獻：
[1]黃恒學，公共經濟學[M]，北京：北京大學出版社，2002.
1社會主義市場經濟體制對城市政府公共管理的挑戰
在社會主義市場經濟體制下，城市政府公共管理模式較之傳統體制下有著根本的不同，即以直接控制變為間接管理。城市政府的行為特征必須符合體制變遷的要求，合理定位自己的角色和功能。然而，我國城市政府的管理模式還存在一些不足，滯后于經濟社會發展對政府公共管理提出的要求。現有城市政府公共行政體制存在以下不足:
1.1政策的可預見性和法規的透明度不高.依法行政的理念很難植入
城市政府需要依賴行政機制來解決問題，更重要的是要依照法制軌道來運作，這樣可以進一步減少行政命令固有的不確定、難持續、不對稱等特性可能導致的問題。一個嚴峻的事實是:無法可依、有法不依的情況在實踐中依然大量存在;憑經驗辦事、按首長的指示辦事、看上級的臉色辦事等情況在一些地方還屢見不鮮。內部法規大于國家法律，法規體系薄弱，程序性法規匾乏。一些管理部門根據自己的理解和需要，附加上一些原管理目標所沒有的內容，為謀取自身利益、部門利益或地方利益而另立一套、自行其是。特別是當公共利益本身與管理者的切身利益有所沖突時，他們就會鉆政策的空子，甚至對原政策內容有意曲解、肆意變通，導致政策執行受阻，直到造成政策目標無法實現和公共管理的失敗。最近十多年里，城市政府行為開始實現法制化，但到目前為止還不到位，使各級政府和社會，出現了很多不適應的問題。政府傳統行之有效的手段，有些正在逐漸失效，而現代高度分化的社會所具有的行之有效的解決公共問題的手段，才剛剛開始發育、未能成熟起來，難以有效控制和解決公共問題。過去的行政命令機制有用，但失去了部分效用，現在的依法行政機制開始發揮作用，但由于不健全，各方面法制意識又差，也難以充分發揮作用。
1.2在全球化信息時代.政府部門如不及時向社會權威信息.謠言、傳言等非權威信息就會填補“信息真空”.從而對管理危機造成消極影響
在一個開放和快速變化的信息社會，政府不能再像封閉的計劃經濟時期那樣，遇到問題，總是先“內部消化”，再告之公眾甚至不告訴公眾。這種“公共問題內部化”的思維，天然地將政府與公眾隔離開來;而事實上面對永遠的變化和未知的復雜，政府的能力永遠是有限的，完全沒有必要把所有問題都自己解決。沒有人會因為突如其來的災難責怪政府，但公眾有權利要求實時的、真實的、透明的反映。
1.3長期以來.對社會公共服務和產品提供不足
公共衛生體系發展不健全，公共醫療體制等方面的社會發展跟不上經濟發展水平，對醫療衛生事業投入不足，導致公共衛生系統建設的嚴重滯后。加上現行醫療衛生制度存在著嚴重的缺陷，不同的人群實行不同的制度安排和醫療標準，特別是城鄉二元分離，充滿了各種各樣歧視性的規定，廣大農村人口的醫療保健基本上被置于現行制度安排之外。重新檢查和改革現行醫療保健制度和公共政策，建立起包括城鄉在內的普及性的城市醫療衛生網絡和醫療保險制度，為所有居民提供大致平等的公共醫療服務，進而逐漸形成良好的衛生和生活習慣，增強和提高全民體質。就是一個巨大的考驗。這不僅是醫療保健制度的重大改革，而且是政府制度的重大創新和公共政策的根本調整。醫療和公共衛生是一項社會公共產品，城市政府有責任也必須提供足夠的財政力量去履行這項責任。同時，政府在這個領域上要幫助貧困的人。疾病預防是投人少產出大的措施。但這種投人因為很難看到顯象的效果，往往容易被忽視。防疫部門只好自我籌集資金，提倡有償服務，靠創收來彌補經費的不足，導致工作重點轉向創收服務。影響了衛生防疫系統處理重大疫情和突發事件時的應變能力。應切實將政策向“以防為主”的方向轉移。花大力氣在事先防范、而不是病后醫療的盈利上。醫療“產業”產出多，醫療系統創收多，不一定就意味著社會公眾的健康。醫療和衛生體系要有社會尤其是政府的組織，必須避免把醫療當成純粹的盈利途徑。
2城市政府公共管理理念的轉變趨向
從以上分析來看，為了適應和進一步推動社會主義市場經濟的發展，城市政府公共管理職能的調整勢在必行。理念是行動的指導，實現政府公共管理理念的轉換是當前最為緊迫的重要任務。當前政府最需要確立的是下述管理理念。
2.i從“全面控制社會”向“對社會實行公共管理”轉變
計劃經濟條件下，我國實行高度集權的治理方式。城市政府作為一個龐大的管理機構，對經濟、社會和私人生活領域實行高度控制，造成政府行為的嚴重失范，壓抑了人民群眾的積極性，阻礙了社會的發展。城市政府的職能主要是對城市社會實行公共管理，制定公共政策，為全社會提供公共產品和公共服務，以滿足人民群眾不斷增長的物質和文化需要。政府角色定位的一個重要問題是，必須正確處理好政府、市場與企業的關系。政府不提供私人產品，而由市場和社會提供，不干預私人領域和企業的經營活動。政府不替代市場、不替代社會、不替代企業。那些除了政府以外其他組織無權管、無法管、管不了、不好管和管不好的社會公共事務，如法律與秩序、制定公共政策、進行宏觀經濟管理和保持宏觀經濟穩定、公共醫療衛生、社會保障、消費者保護、知識產權維護、環境保護等，才是政府應該管和必須管好的事情。
2.2從“經濟建設單中心“向“經濟杜會發展多中心“轉變
城市發展以前一直是“以經濟建設為中心”。然而，“以經濟建設為中心”在實踐中，特別是在城市官員中，逐漸演變成簡單的“以GDP為中心”，以及“以GDP增長為考核干部政績的中心”，“發展是硬道理”則演變成了任何簡單的增長都是硬道理，從而出現各種偏差，包括為吸引投資不惜手段這樣的事情也就無法避免。經濟和社會一定要統籌協調發展。我們常說經濟建設第一，但不是惟一，還有第二、第三等等。從整個國家來看，我們的經濟發展成就顯著，社會環境建設落在后面，二者關系失調，城市發展必須尋求他們兩者之間的最佳平衡點。
2.3從“管制政府”向“服務政府”的轉變
傳統的城市政府管理以權力為中心的運作方式，導致行政權力支配一切，隨意性和無序性較大，削弱了人民應有的參與權、決策權和監督權，政府職能發生嚴重的越位、缺位和錯位現象。一個人民的政府，各級官員應該全心全意為人民服務，對人民負責，實事求是，而不是對上級的面子和喜好負責。城市政府及其各級官員不是社會的主人，而是人民的公仆，通過讓人民參與對社會事務的管理，使他們成為城市政治、經濟和文化生活的主人，使城市全體成員的政治平等真正成為可能。排斥公民的參與，公共權力的運行就會偏離社會公共目標，就可能導致公共權力的異化，出現尋租等權力****現象。通過人民廣泛的民主參與，就會將長期以來官管民的官本位管理模式轉化為民管官的民本位管理模式，通過切實的民主監督，使城市政府及其各級官員能夠樹立社會主義的權力觀，使政府真正關心民眾疾苦。人民對政府的信任是政府合法性的真正來源，也是政府能夠搞好公共管理的基礎。城市政府應以人民的需求為導向并為其提供優質的公共產品和良好的公共服務。人民滿意度應成為衡量城市政府公共管理成效的主要依據。為此，政府應通過為人民多辦事、辦實事、辦好事，更好的貼近人民群眾，更及時地了解他們的需要。
2.4從“全能政府”向“有限貴任政府”轉變
城市政府無所不能、無所不辦是過去的通病，城市政府以全能政府的身份出現。人民排除在決策圈外，即使決策失誤，城市政府也不負責任，責任追究制度缺損。
城市公共管理執行主體都是承擔一定行政角色的國家公務員。經法定程序進人行政體系中的公務人員，一經確立行政職務關系，必須履行職務，不失職;必須遵循權限，不越權;必須符合法定目標，不濫用職權;必須合理使用自由裁量權，避免行政失當。因此，必須建立與職位、職務、職權相一致的公共責任追究制度。
我國現行的城市公共管理體制缺乏責任追究制度。首先，管理過程缺乏正常的監督;其次，管理的效果缺乏明確的考核;其三，考核的結果缺乏必要的獎懲措施。這樣，公共管理過程中不可避免會出現政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等現象。導致公共管理過程中的種種偏差行為難以得到制止和及時糾正。因此，必須建立行之有效的風險預警機制和責任追究制度。對管理過程及時地跟蹤評估，強化監督控制;對由于政策執行失敗而造成損失的執行者，要追究其責任。
現代城市政府應該是有限責任政府。政府的權力是有限的，政府是負有責任的行政主體。將政府管理納入法治化的軌道，依法行政是現代政府的顯著特征，也是保證政府有效地實行公共管理的重要法寶。因此，必須對政府行為立法，明確規定政府施政行為的一般原則。使政府行為有法可依，有法可循，使各級政府官員以法自律，避免和減少權力的不正當使用，他必須承擔:第一、政治責任，要對人民負責;第二、行政責任;第三、法律責任;第四、道義責任。在對政府行為立法的同時，建立政府行為的監督機制，并保證監督機制的相對獨立性，只有以權力制約權力，才能確保政府行為的規范化、制度化和法制化，使城市政府真正成為對人民負責的政府。
2.5從“內部操作”向“透明管理”轉變
在計劃經濟時代，城市政府喜歡和習慣于一切靠紅頭文件辦事，但紅頭文件不是一般產生于廣泛的民主討論中，其結果主觀隨意性較大，往往脫離實際，造成決策失誤。公共管理必然對城市政府行政提出遵循透明度原則的要求。當前，許多城市政府在不斷加快網上政府建設，通過互聯網公布職能部門的聯系方式和辦事程序，開設了“政府公報”、“政府信息”、“政府法規”等窗口欄目。但城市政府還應當繼續增強信息的公開化程度。這樣做:①政府能夠及時通過各種媒體為公眾所知，廣泛聽取公眾意見;②確保社會組織和公眾個人的信息獲取權，使他們能夠了解與自身利益密切相關的政策信息，可以使廣大人民群眾充分了解政策內容，增加人民群眾的政治參與機會和政策認同感，使更多的人能夠理解、接受、支持和執行該項政策，進而為政策的有效執行形成良好的政策環境;并參與公共決策過程、監督政府施政。③加大政務公開的力度，增強管理的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化，與社會公眾保持良好的溝通關系，通過從群眾中獲得智惹，提高自身行政能力，保證決策的科學化和民主化。同時，使公共權力不僅僅在權力制約機制內得到監督，而且也能得到整個社會的普遍監督和制約，從源頭上杜絕黑箱操作和幕后交易等權力****現象。
2.6從’.政府管理不計成本”向“精心計算成本”轉變
低效率，高成本，是長期以來城市政府管理中的一大通病。政府的開支取之于民，在公共管理中存在著成本核算問題，必須講求效率，力求以較小的投入獲取較大的收益，達到政府公共管理行為效益的最大化。高效的政府即廉價的政府。廉價的政府就是減輕人民負擔的政府，這樣的政府必定會得到人民擁護。在危機時期，我們承認政府的重要作用，但不能忘記政府始終是社會的工具。我們考核這個政府是否稱職，不僅要看它是否帶領人民渡過危機，還要看它是否以更低的代價。要達到公共管理的高效率，一方面，政府應該精簡機構，裁減冗員，反對官僚主義、形式主義，提高辦事效率，降低辦事成本。另一方面，政府要通過自身形象的塑造，廉潔從政，樹立起自己作為公共權力機構的公共權威，防止權威的流失，使得政令暢通，令行禁止，提高政府權力運行的效能。
2.7從“只重視對公共部門投入”向“注重目標績效管理”轉變 政府對公共部門的管理往往注重投入而忽視結果，造成嚴重的浪費。許多公共部門年復一年的投人，結果成效甚微。而政府對那些投人越多，收效越差的部門，反而加大了進一步的投人，形成了更大的浪費。現在，政府必須重視管理活動的產出和結果，要關心公共部門直接提供服務的效率和質量，既要注重資源配置的有效性問題，又要考慮利益分配的公平性問題。資源配置不當，就無法實現公共管理要解決社會問題的目的。政府要用市場上相對最低的成本生產市場上需要的最優質量的公共產品和公共服務。
2.8從“常規管理”向‘.創新管理”轉變
長期以來，城市政府按照常規辦事，例行公事，陷人消極被動地應付日常事務的圈子里。在公民的政治民主意識和主體意識不斷提高，對公共產品和公共服務的要求越來越高的情況下，城市政府必須實行創新式的公共管理。創新是政府公共管理的靈魂。今天，網絡政府、電子政府、學習型政府等提法，就是創新的結果和對政府創新的要求。公共管理創新與重塑政府的實際成效與管理者的知識創新水平密切相關。公共管理創新的實質和關鍵是培養和發揮管理主體的創造性思維能力。隨著信息技術和電子政務的發展，對人們的創新能力提出了更高的要求。創新管理是系統工程，主要有:(1)政府組織創新，要通過現代信息技術等手段的廣泛應用，促使政府組織機構朝著扁平化方向發展。所謂扁平化政府組織結構，是按照公共管理事務流程劃分部門并調整組織結構，減少因中間管理層級太多而導致的上下信息溝通失真和信息反饋遲緩等弊端。(2)政府體制創新，要完善和實施對政府工作人員的管理制度、考核制度、監督制度、職位工資制度等。(3)政府預算制度的創新，政府的預算不再以慣例和權力為標準，而以公眾的需求，提供公共產品與公共服務的數量與質量為導向。(4)政府文化的創新，要形成廉潔奉公、高效實干、績效導向、勇于競爭的文化氛圍，以良好的政府文化激勵人和塑造人。
【項目課題】2009年度國家社會科學基金重大項目《鞏固和發展新疆平等團結和諧互助的社會主義民族關系研究》中的子課題“轉型期新疆農牧區區域貧困與民族關系研究”中的子題目（批準號為09&ZD009）；
新疆師范大學《中亞與中國西北邊疆政治經濟研究中心》博士點啟動資金資助項目。
【作者簡介】阿迪力·買買提（1959—），維吾爾族人，新疆伽師縣人，現任新疆師范大學法經學院政治學系副教授，主要從事哲學和行政管理教學和研究工作。
阿不都肉蘇力·拜克力（1974—），維吾爾族人，新疆吐魯番市人，碩士研究生，現任新疆師范大學法經學院政治學系講師，主要從事哲學教學和研究工作。
一
在哲學中，價值是一個含義廣泛的關系范疇，凡是涉及客體對主體的意義關系，就包含人們常說的價值。具體地說，凡是對主體有用的東西，就叫有價值；無用或有害的東西，就叫無價值或負價值。價值按其客體滿足主體的屬性，可劃分為功用價值。道德價值和審美價值三類。功用價值相當于馬克思說的物的使用價值；道德價值是指人的德行對他人的精神感召和對社會的積極影響；審美價值是指主體所創造的對象反過來給予創造者的愉悅感，是人對人類自由本質的確證和審視。無論那類價值，都反映了主體需要和客體功能的肯定關系，都是主體對他所創造的客體的認同或評價。
價值觀念，即人們在實踐中形成的對客觀對象意義的看法或觀點。在實踐中，人們對客觀對象的看法可分為兩類：一類是關于客觀對象的本質和規律的看法或觀點，這在國外又稱“事實真理”或“事實判斷”。另一類即關于客觀事物有無意義，有無用處的看法或觀點，這既是所謂“價值真理”或“價值判斷”。價值觀念同事實觀念相比，后者側重于對事物真理的客觀性探討，回答對象是“什么”以及“為什么”這類真理問題；前者側重于對事物意義的主觀評價，回答對象對我“好不好”以及“好在何處”這類的功用問題。人在實踐中所形成的各種觀念（包括世界觀和自然觀、歷史觀、人生觀、管理觀等各類觀念），無一不是由這類觀念組成，如人們通常所說的哲學世界觀，它既包括人們對世界本質和發展規律的客觀探討，表現為一個知識體系或說明體系；又包括人們對現存世界的主觀體認和評價，對理想的未來世界的設計和追求。人生觀也是如此：它既包括人生本質規律的理性探索，又包括對現世的主觀感受和對理想人生的追求。這就告訴我們，人們的觀念既不可能是對客觀事物的機械反映，其中必然滲透著人的意向目的、定向選擇和主觀評價；又不可能是純粹主觀任意的，它必以客觀事物為對象，以事實為基礎。因此，事實觀念和價值觀念是互為條件的辨證關系。
二
當前的話題是：究竟什么是管理價值觀的問題。管理價值觀同一般價值觀又什么區別、應該體現什么樣的價值觀、大致包括哪些內容和具有哪些基本功能？我們認為，所謂管理價值觀即管理者關于價值取向和價值評價的觀點的總稱，它是在管理實踐中形成的管理主體對管理環境、管理目標、管理客體、管理現狀、管理過程、管理結果和管理效率以及管理未來的體認、選擇、態度、傾向、評價和期待等各種觀念的總和。說它是管理主體的價值觀，并不意味著管理系統中作為管理客體的人沒有價值觀，因為管理是管理主體作用于管理客體的特殊實踐或主體性活動，因而管理價值觀是指導管理主體的觀念而有別于管理客體的價值觀念。當然，在研究管理的價值觀時，不能也不應回避被管理者的價值觀念，因為凡是人都有自己特定的價值原則和價值判斷。管理價值觀表現在以下幾個方面：
第一，管理價值觀表現為管理者對管理環境的體認。
管理系統存在于一定的社會環境中，管理要正常進行以維持并發展組織系統，就必須了解、適應環境，同環境進行物質、能量、信息、人員的交換。而在了解適應環境的過程中，管理者一方面必須搜集整理環境的信息，力求使自己的認識符合外在環境的本來面目；另一方面又要根據自身的目的和需要去篩選信息，并按自己的價值方式去整理信息和評價信息，從而對環境作出好或壞的價值判斷。所謂對環境的體認，指的就是管理者通過多次管理實踐而形成的對環境好壞的辯識能力和判斷標準，而這種辯識能力和判斷標準，既是管理價值觀的一種表現。任何時代的管理或現代任何一類管理，管理者首先要考慮的對象不是自身的組織系統而是系統所面臨的組織環境。只有對環境有盡可能詳盡的了解并對之進行了一番“審視度勢”的價值判斷之后，才可能進行別的思考。比如外商和內地企業家來疆投資，第一步要了解研究的就是新疆的投資環境，通過各種渠道掌握有關我國的政治制度、法律制度、經濟資源、社會政治穩定、民族關系、人力狀況、市場環境的情況，并根據自身利益進行分析和選擇。這種投資環境的分析和選擇，就滲透著外國資本家和內地投資商的價值觀念。
第二，管理價值觀表現在組織目標的選擇確立方面。
當對組織環境有所了解并確認了它對組織有無意義之后，接下來管理者便要根據組織的需要和環境的可能，確立組織行為的目標。任何一類組織目標的確立既不是任意選定的，也不是自發產生的，而必須依賴可能和需要兩個條件。一是目的要有實現的可能性。如某種目的盡管很有意義但在現實中缺乏根據、無論如何都不可能實現，那么這種目的就是空洞無邊的幻想，注定不能實現；二是目的要符合管理者或組織系統的需要。如果不適合需要，盡管在現實中有實現的根據，管理者因其對自身需要無關甚或有害，也是不會將其確立為目標的。可見，在確立管理目標的過程中，也有兩種觀念在同時起作用：分析目的有無可能、能否轉化為現實，這依據事實觀念；而確認目的有無意義、哪種目的符合組織的主要需要，這依據價值觀念。總之，組織目的既然不是環境強加給組織系統的，而是組織的管理者在分析環境的多種可能性之后進行價值選擇的結果，這樣，在同一環境中，不同的組織因有不同的價值觀念從而產生不同的組織目的，就是很自然的現象。
社會的組成分為政府、社會和市場，三個部分共同組成了現代社會的整體。這三個部分分別由各自的行政機制、社會機制、市場機制的共同運轉才推動了現代社會的進步和發展。這里要強調的是國家公共事業的發展，是一個國家職能的重要體現。在整個社會管理體制當中，公共事業管理的主體是政府，公共事業是現代社會經濟發展和社會進步的主要承載者，它涉及到社會公共利益的分配，更關系到廣大人民群眾的物質及文化生活質量。社會公共事業是不斷增長的社會公共需要的產物，公共事業的目標和本質是以滿足社會公眾需要為目標，通過間接或直接的方式為公眾的社會生活提供經濟或者物質條件，并且是不以盈利為目的的公共社會活動。因此，要使公共事業管理體制取得一定意義上的改革，筆者認為應該從以下幾個方面做起。
一、公共事業管理體制中的人力資源改革
調查顯示，目前我國公共事業人力資源的管理水平居于中下水平，公共事業的業務效益令人堪憂，解決問題能力低下，主要的有以下幾個方面：
1、人才選拔機制不合理
我國大小公共事業數量驚人，比較專業的公共事業人才配備比較合理，但大部分單位的人員普遍學歷低下，對與自己職位的認識和學習管理能力不言自明，更不用說業務了。就拿一項對某城市工商管理部門的人員調查來說吧，學習工商管理專業大專文憑以上的不到真個部門人員的3%，但是許多正規工商專業的學生卻怎么也進不到工商系統工作，這樣的原因就是進入這樣的系統必須有很硬的社會背景，沒有背景，即使北大畢業的，也和這樣的國家部門無緣。因此，公共事業人才選拔的不合理甚至人才選拔的扭曲在很大程度上影響了公共事業整體的水平。
2、人才的開發培養機制不完善
公共事業人才選拔不合理是一個原因，但對與人才開發和培養也存在缺陷。一旦公共事業有新的人員進入時，單位安排的職位和實習崗位和個人的專業、要求、最終目標不協調甚至存在極大的偏差，所以人才自身的專業知識根本得不到應用的空間。例如，許多單位都有員工的外出培訓計劃，可實際上外出培養實際就是旅游，培訓的目的就放空了，預期的培養目標根本就達不到。因此，人才開發培養和機制是背離的，不能有任何效果。
3、人才激勵機制空乏其身
現在多數的公共事業都有人才激勵機制，但沒有人才淘汰機制，專業知識和道德素養低下的人進入這樣的部門，終身任用，不用淘汰。這樣一來整個部門的人員素質只能是走下坡路，更不用說業務和工作的質量了。因此，公共事業一定要在部門內部制定機理機制和淘汰機制，真正的要體現出按勞分配原則，才能增強競爭，如果沒有競爭，公共事業哪里來的進步呢？
二、公共事業體制觀眾中的人力資源管理及人員培訓的對策
以上簡單敘述了現在公共事業人才資源管理的現狀，要提高公共事業人力資源管理水平，應該以科學的管理為依據，從現有管理體制的弊端出發，創造高效的人力資源管理環境，走一條與經濟社會發展的路子，才是人力資源管理的正道。具體應該從以下著手：
1、改革人才選拔機制，競爭上崗、優勝劣汰
人才選拔要給于單位人事負責更多的自，根據單位自身建設特點選拔人才，基層人員選拔，要根據專業特點選取，這樣才能建立完善的選拔標準。個人能力和自身的業務素質通過考試，競爭上崗，采用優勝劣汰法則，實行聘任制。同時要定期的對人員進行年度考核，考核要聽取群眾意見。公共事業干部選拔一定要體現公平機制，實行編制管理。對與高素質和專業擅長的人才，編制管理能穩定人才，創造更高的價值，對單位的發展能起到關鍵作用。但很多公共事業的管理卻沒有這樣的機制，不重視重點人才的利用，這是個弊端，單位真正有困難時候，機制不健全，會在很大程度上流失關鍵人才。
2、合理化的薪酬分配制度是關鍵
公共事業的薪酬計算仍然是按職稱、職務高低、學歷、工齡長短來計算工資的，一個人的職稱、職務、工齡能在一定程度上反映個人的工程潛能，可實際的勞動成果往往是和這些不協調甚至是相反的。因此薪酬的分配很大程度上是不公平的，所以薪酬的分配制度因該重新考慮哪些有才能，能真正為單位做事的人才，對那些學歷低資歷淺的人員，應該在工作積極性上調動他們的工作熱情，在工作效率上制定適合他們的薪酬標準。
3、公共事業建立激勵制度
公共事業的激勵機制在很大程度上是空置的，所以人員的工作積極性根本調動不起來，工作效率低下也就很正常了。所以公共事業實行工作激勵政策是很有必要的，實行激勵政策能夠積極引導員工的工作方向，對自身的提高也有很大的幫助，同事對單位的業務也能有效的提高，激勵制度要把精神激勵和物質激勵相結合，才能提到更明顯的效果。公共事業要吧激勵制度和自身單位文化結合提來，尋求一套完整的激勵機制，綜合運用激勵手段，充分考慮單位人員間的各種差異，根據差異來實現激勵制度。行政公共事業要把激勵機制中的激勵方法和手段相結合，靈活的運用，才能達到良好的效果。
4、公共事業人力資源管理的培訓
公共事業對人員的培養主要有新近員工培訓、管理人員培訓以及技術人員培訓。人力資源部門對人員的培訓和培養，應該隨著社會的轉型和公共事業內部的管理模式一樣，不斷的提煉新的想法，調整舊觀念，保證新員工的思想和單位的方向一致，在單位內部的培訓中貫穿公共事業的文化性，是工作人員能從思想上統一起來，能起到有利于單位發展、團結的大好局面。
總結，公共事業體制中的人力資源管理和企業相比是有著性質上的區別的，公共事業代表國家行使權力，是國家的形象象征。所以行政公共事業的人力資源管理能在很大程度上影響到國家的經濟建設和社會發展。下面就具體分析我國公共事業認字資源管理的現狀及對策。以上只是對公共事業管理體制現狀作簡單探討并給予簡單對策，不足之處見諒，愿這些對策能解決一點實際管理中存在的問題。以改變我過公共事業管理的現狀，更好的為人民服務。
隨著我國高等教育從精英教育向大眾教育轉變，應用型人才培養已成為高校教育的主要內容。當前公共管理類本科人才培養模式已經不能適應經濟社會發展的客觀需求，創新公共管理類本科人才培養模式是必然選擇。
一、南京大學“三三制”教改及對公共管理類本科人才培養的推動
1. 南京大學“三三制”本科教學改革
2009年秋季學期，南京大學在全國率先面向全校所有本科生推出了“以學生發展為中心”為突破口的新一輪全方位本科教學改革。改革主要是要給予學生充分的選擇權，為學生自主構建課程模塊和知識體系搭建平臺，拓寬學生成才途徑，進而激發學生學習能動性，促使其變被動教育為主動學習。
“三三制”人才培養體系以個性化、全方位、全覆蓋、內生性為特點，將本科培養過程劃分為“大類培養”、“專業培養”、“多元培養”三個階段和“專業學術”、“交叉復合”、“就業創業”三條發展路徑，使全校本科生有機會自主選擇專業、課程和發展路徑，進而實現多樣化發展。大類培養階段重點通過實施通識教育促進學生人文與科學素養的全面發展；專業培養階段著力提升學生的專業素養和專業能力；多元培養階段保障學生自主選擇專業學術、交叉復合、就業創業三條發展路徑，實現個性化成長。
2. 南京大學公共管理類本科人才培養目標的再定位
公共管理類本科人才培養，按照南京大學創建“綜合性、研究型、國際化”世界一流大學的戰略目標要求，堅持以學生發展為中心，遵循“四個融通”的人才培養新思路：學科建設與本科教學融通、通識教學與個性化培養融通、拓寬基礎與強化實踐融通、學會學習與學會做人融通，努力形成富有特色的本科教學體系，培養具有國際聲譽和影響力的高素質拔尖創新人才。
根據南京大學總體發展思路與本科生培養目標，公共管理類本科生的培養目標定位為：通過本科階段的學習，將具有良好的素質并掌握公共管理基礎知識，具備扎實的理論基礎，寬闊的國際視野，獨立的科研能力，強烈的創新意識和一定的創新能力，能適應我國科學研究、教育事業和經濟建設的需要，成為公共管理領域的創新和領軍人才。
二、公共管理類學生分流制度與課程體系改革
南京大學公共管理類學生在一年級第二學期末，需要由大類培養階段向專業培養階段轉換，因而涉及專業分流。
1. 公共管理類學生分流制度
公共管理類學生的分流制度如下：（1）專業分流時間。在一年級第二學期末將公共管理類學生進行分流，分流出行政管理和勞動與社會保障兩個專業。（2）專業分流方法。第一，尊重學生自主選擇，同時通過組織師生交流、安排學習導師等方式結合學生的興趣、志向，做好學生的分流指導和咨詢工作。第二，為了學院各專業平衡發展，在學生自主選擇專業志愿的基礎上，學院依據學生意愿進行學生專業的調劑。（3）建立公共管理類學生最低準入專業標準。鼓勵其他學院各專業類同學按最低標準準入。
2. 公共管理類準入和準出課程體系
南京大學“三三制”本科教改的課程體系主要由相互聯系的三大模塊組成，即通識通修課程模塊、學科專業課程模塊、開放選修課程模塊。
在此整體課程體系設置下，由各專業按學校統一要求自行制定專業準入和準出標準。在達到“專業準出標準”的前提下，學生根據院系“多元培養分流機制”自主選擇個性化課程模塊，在完成所有應修學分并滿足其畢業條件后準予畢業。
（1）行政管理專業
準入課程：“公共管理導論”、“社會學原理”、“政治學原理”、“公共政策基礎”、“國際政治學”、“當代中國政府與政治”。
準入標準：第一，第二學期結束時，完成通識通修類課程31個學分。第二，本院學生第二學期結束時須完成6門專業準入課程的學習，取得相應的13個學分。第三，外院系申請準入的學生在第二學期結束時至少取得6個準入課程學分（在“公共管理導論”、“社會學原理”、“政治學原理”、“公共政策基礎”、“國際政治學課程”、“當代中國政府與政治”中選學）。
準出課程：“經濟學原理”、“公共行政學”、“社會保障概論”、“憲法學”、“組織行為學”、“公務員制度”、“公共經濟學”、“公共財政與預算管理”、“行政法”、“行政倫理學”、“人力資源管理”、“公共政策分析”。
準出標準：第一，完成通識通修類課程53個學分；第二，完成6門準入課程、12門專業準出課程的學習，取得相應的46個學分。
（2）勞動與社會保障專業
準入課程：“公共管理導論”、“社會學原理”、“政治學原理”、“公共政策基礎”、“國際政治學”、“當代中國政府與政治”。
準入標準：第一，第二學期結束時，完成通識通修類課程31個學分。第二，本院學生第二學期結束時須完成6門專業準入課程的學習，取得相應的13個學分。第三，外院系申請準入的學生在第二學期結束時至少取得6個準入課程學分（在“公共管理導論”、“社會學原理”、“政治學原理”、“公共政策基礎”、“國際政治學課程”、“當代中國政府與政治”中選學）。
準出課程：“經濟學原理”、“公共行政學”、“社會保障概論”、“憲法學”、“社會保障國際比較”、“職業生涯與薪酬管理”、“保險精算”、“勞動與社會保障法”、“社會保障基金管理”、“中國社會保障制度改革”、“社會政策”、“統計學”、“公共經濟學”、“社會調查方法與數據分析”。
準出標準：第一，完成通識通修類課程53個學分；第二，完成6門準入課程的學習，14門專業準出課程的學習，取得相應的51個學分。
三、專業學術型人才培養
1. 通過本科生創新項目提高專業學術型人才的培養
大學生創新訓練項目是本科生個人或團隊，在導師指導下，自主完成課題的設計和實施、數據處理與分析、報告撰寫、成果（學術）交流等工作。大學生創新訓練項目的實施注重的是“研究過程”而非“研究成果”，旨在通過組織本科生參加訓練，使其體驗和了解科學研究整體過程，感知“作為科研工作者的頂峰體驗”，從而激發學生對科學研究的興趣，實現個性化培養目標。
大學生創新訓練項目按照“公開立項、自由申報、擇優資助、規范管理”的程序，重點資助思路新穎、目標明確、具有創新性和探索性、研究方案及技術路線可行、實施條件可靠的項目。公共管理類創新訓練項目主要來源于“教師課題”和“學生自選課題”兩種類型。每位同學在校期間可以主持或參與一項創新項目。學校每年組織一次大學生創新項目訓練項目申報。
例如：有一位勞動與社會保障專業的學生，在了解2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉國經濟學教授尤努斯基（Muhammad Yunus）開創的小額信貸而創立的格萊珉銀行等社會企業之后，對中國的小額貸款公司非常感興趣，因而以此為題申請了大學創新訓練項目。綜合多年的實施情況來看，經過公共管理類創新項目訓練的學生，由于有前期初步的研究訓練，通常畢業論得都比較有深度。從畢業去向上看，有的同學繼續在國內攻讀研究生，有的選擇出國留學深造。從在本校繼續讀研的同學的情況看，創新項目訓練確實有較好的專業訓練效果。
2. 通過境內外交換學習提高專業學術型人才的培養
在學校層面上，每學期會遴選優秀本科生赴境外簽約學校交換學習，同時，C9聯盟學生交換項目、長三角地區高校學生交換項目也是學生可以選擇的。隨著南京大學政府管理學院與境外高校相關學院交流合作的不斷增多，每年一些優秀的公共管理類學生被遴選出來赴境外交換學習。從近年境外交換學生的跟蹤調查發現，交換學習的經歷拓寬了他們的學術視野，增強了他們專業學習的興趣。從他們的畢業去向看，幾乎所有有過交換生經歷的學生，都選擇了繼續學習深造，其中有不少是去境外相關院校留學讀研。而從留在本校讀研的同學情況看，他們的專業學習興趣相對比較深厚一些，有的甚至在課后自發組織興趣小組，討論共同感興趣的專業學術問題。
3. 通過“以專業主流知識為導向”課程改革來提高專業學術型人才的培養
以行政管理專業為例，專業基礎課程重在講述人類政治文明的智慧成果，搭建合格公民所需的制度、歷史與國情背景；專業核心課程遵循公共行政專業主義的內在要求，聚焦在公共倫理、公共責任等價值系列和公共政策、公共組織行為等知識系列；專業實務課程突出政府運作以及公共議事規則訓練，形成了宏觀視野與專業內核雙軌并重的課程結構體系。和原有的課程設置比較，刪除了過去因人設置、內容陳舊的多門課程，開出了“公共財政與預算管理”、“政府與企業關系導論”、“城市與社區治理”、“數字化政務信息管理”、“民意調查與民意分析”、“地方政治與治理案例分析”等多門新課；還改造和新開了“中國政府改革與發展”、“中國公共政策分析”、“中國公共服務模式與績效評估”等高年級研討課，提高與專業人才培養目標的匹配程度。
四、交叉復合型人才培養
1. 通過交叉課程學習培養交叉復合型人才
交叉復合型人才培養的途徑是多方面的。對一部分學生而言，通過交叉復合性課程的學習是其中一條重要途徑。比如學校和學院每年都會組織教師給學生開設交叉復合型課程，讓全校學生或本院學生可以學習與本專業相關的復合型課程。另外，學校還通過開放學生選課的所有權限，讓學生跨學科、跨專業、跨院系廣泛選課，拓寬自己的學科視野、專業視角，增強知識底蘊，避免過分局限于本學科、專業知識領域而缺乏交叉融合等綜合性創新能力的缺陷。
在公共管理類交叉復合型人才培養上，形成了“注重方法訓練、體察實踐環節”的教學改革理念。改革以前的教學過程理論灌輸多、方法訓練少、實踐環節弱，人才培養的能力取向沒有受到重視。改革以后，通過課堂方法論訓練和課外實習來提升學生綜合素質。以行政管理專業為例，將方法類課程從原先的兩門擴充為四門，并且鼓勵教師將課堂變為師生共同研討重大理論和實踐問題的載體；在保留原有教學實踐基地的同時，按照新的人才培養目標，順應公共管理改革的趨勢，繼續完善省、市、街道等各層級的教學研究和實務實踐基地，為學生提供更多的課外拓展機會。與此同時，有計劃地安排實際部門人員參與授課，打通理論知識與實踐知識的壁壘，擴大教學信息源。教學改革強化了學生對專業角色和職業情境的認同。
2. 通過跨專業的系統學習培養交叉復合型人才
跨專業的系統學習，是走第二專業證書、雙學位證書、主輔修證書等學習發展路徑，也是培養交叉復合型人才的重要途徑。交叉復合型人才培養的第二條路徑就是要面對那些積極上進的學生，系統學習另一專業知識的機會。隨著對大學環境中的逐漸適應和廣泛了解，他們可能覺得自己現在的專業未必是自己的最大興趣，也有可能發現掌握另一個專業的知識可以增強自己未來的競爭力，還有可能覺得自己學習能力比較強，可以在同樣的時間內多學一個專業的課程等等。
比如有的學生，在學習行政管理專業的同時，通過系統學習，取得了法學專業的本科學位，這會使得他與單純學習行政管理專業的學生，在法律基礎等方面有著很大不同；有的學生，在學習勞動與社會保障專業的同時，選修了商學院的會計學專業，這不僅拓寬了其知識面，讓其了解企業的運作與基礎狀況，更重要的是，有助于其更好地從事勞動人事與工資薪酬管理等方面的工作。當然，還有的學生，在學習公共管理類專業課程的同時，還系統學習了工商管理專業的核心課程，這樣有助于知識的融會貫通，更好地理解新公共管理、新公共服務理論，未來還可能會有自己的集成創新。
五、就業創業型人才培養
1. 就業創業課及其對就業創業型人才培養
就業創業型人才培養的一個重要途徑，就是相關課程的學習與實習訓練。學校一方面在課程體系建設的時候，有意識地開設相關課程，另一方面則是多部門聯動，組織豐富的就業創業教育第二課堂活動，目前已經發展為創業課程、創業競賽、創業訓練、創業講座與創業實踐“五位一體”的創業教育模式。
