時間：2023-12-20 11:37:51
序論：速發表網結合其深厚的文秘經驗，特別為您篩選了11篇公共政策與社會政策的區別范文。如果您需要更多原創資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯系，希望您能從中汲取靈感和知識！
公共政策是世界上范疇較廣的一個定義,是根據公共管理研究衍生出來的一種公共性質的政策。所以說公共政策是對于一般決策和一般決定而言的形式特殊的政策種類,雖然區別于一般決策或決定,但也具備相應程度的一般特征?？偟膩碚f,公共政策是包含了公共問題、公共目標以及公共利益的意志表現,代表了公共權力的發揮和行使,具有能夠分配價值的權威,其表現思想也是雙重的,即存在積極意義也存在消極意義。公共政策的功能主要包括了:管制功能,針對政策的具體內容進行解決,表現出了一定程度的制約性和強制性,其表現形式為政策中的具體條文;引導功能,通過具體規定對公眾群體的行為進行正確引導,具有很強的導向性作用,發揮了促進社會和諧、幫助人們規范正確行為、具有積極的作用;調控功能,是對政策進行具體治理的手段之一,是公共權力機構的利用工具,在公共事務中扮演調節和控制的角色;分配功能,公共政策將共有價值和公共利益均衡的分配到政府和群眾之中,代表了社會生產力的最廣泛要求,也是站在社會多數人的立場上出發和考慮的[1]。
二、行政法下突出公民參與在政策制定的作用
為了進一步實現公共政策制定的全面性和完整性,加強公民參與進行公共政策的制定,能夠有效提升公共政策的民主化和科學化。下面針對公民參與公共政策制定的作用進行探討:(一)公民參與是公共政策制定的有效途徑我黨在十六大中提出了現代社會主義文明社會的發展目標就是要發揚民主精神,體現以人為本的核心思想。并且我國最新行政法出臺后,更加體現了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的運行思想,不僅要強化公共政策制定的民主化程度,更要突出人文主義精神,那么,提升公民的參與度是實現公共政策制定走上民主道路的有效途徑之一。(二)公民參與能夠提升公共政策制定的質量所謂民主,就是人民當家做主。在我國社會主義文明建設中,要想提升公共政策的制定質量,首先就要提升民主化程度,而民主化程度的就要依賴于全民參與。公民參與公共政策制定能夠體現最根本利益的需求,能夠及時發現和糾正決策的失誤,更能夠廣泛聽取社會意見制定合理科學的政策,進而提升了政策制定的質量。(三)公民參與是保障了公共性質的要求公共政策的表征是實現全民參與化的制定狀態。因此,在對于公共性質的要求下,實現不同利益主體呼聲的體現,不僅符合多元化、多層次、理性化和復雜化的發展要求,更對我國社會主義以人為本的精神深度擴大。因此,總的來說,公民參與深深保障了公共性質的根本要求。
三、行政法下公共政策制定原則
關鍵詞：城市規劃；公共政策；管理
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
前言：
在不同的歷史時期，城市規劃具有不同的內涵。近些年來，城市規劃越來越多地被認為是一種公共政策，具有公共政策的內涵和外延。于2005年10月28日討論通過，2006年4月1日開始施行的《城市規劃編制辦法》首次明確了城市規劃正式成為政府的重要公共政策，①同時也是國家在新時期對城市規劃提出的新要求。李東泉、藍志勇認為“當前對于城市規劃公共政策的討論日漸增多,但人們對于城市規劃作為公共政策的內涵及特征尚未從理論上進行清楚的界定”。在城市規劃向公共政策轉型的語境下，其價值取向是構成公共政策內涵的重要組成部分，對新時期城市規劃的方向、實踐有著重要的指導作用。
一．什么是公共政策
對于公共政策的定義外界給出了多種表述。其中戴維?伊斯頓認為公共政策就是權威地分配全社會的價值;詹姆斯?E?安德森則認為公共政策是政府為處理某一問題或事務組織一個人或一群人進行的目的性活動。國內的專家學者對此也有自己的見解。張世賢認為公共政策是政府為了解決公共問題和達成公眾目標而制定的策略;張金馬認為公共政策是黨和政府擬定的指南和準則用來引導和規范有關機構團體和個人的行動;王巧玲指出公共政策即政府和官員以及普通民眾以補充市場失靈狀況為目的所作的集體選擇;對于公共政策比較權威的定義是:公共政策是在政府的帶領下，T屬公共機構制定公共管理制度和條例不日用公共資源通過廣泛的參與和連續的抉擇以及具體實施產生效果的途徑為確保社會朝著政治系統所確定、承諾的正確方向發展以達到解決社會公共問題和平衡、協調社會公眾利益目的。
由此看來無論怎樣定義公共政策，基本上包括以下幾個方面：第一，公共政策基本上上是由政府和社會權威機構制定(一定情況下普通民眾可以參與)。第二，公共政策最終要達成一致目標。第三，核心作用是解決公眾問題。第四，其性質是一種計劃、策略、指南、準則?？偠灾?，公共政策一般具有公共性、政治性、權威與強制性、價值相關性、調節性等基本特性。
二．城市規劃管理目的。
隨著經濟的發展，人口的增長，城市化迅速發展。不僅是為了社會，同樣是為了世界，甚至是為了滿足綠色生態、文明社會的需求，要求我們必須認真對待城市的規劃與管理，以此來促進城市化高質量的進程。那么，需要從幾點入手呢？一共可分為兩點：一是硬件設施要跟上腳步，例如：交通、住房和工廠布局等等。二是軟件文化，這一點是非常重要的，包括區域性公共服務、社區文化等等，這樣，可以使各項設施有一個合理布局。再者，還要明確城市化發展目標，有條不紊的發展城市以及城市的經濟，不斷的提高人們生活水平和文化水平。實現真正意義上的可持續發展與社會主義和諧社會。當然，城市規劃的管理不僅僅是為了上述的問題，同時，對城市進行有效的規劃管理，可以將城市的使用空間實現最大化，充分的利用每一片土地，也是對土地資源的合理的利用，為我國節省能源資源做出突出的貢獻。
三．公共政策與城市規劃
根據城市規劃的基本內容和相關特點我們可以發現城市規劃具備上述公共政策的幾條基本屬性。(1)城市規劃歸政府或社會公共機構所管;(2)城市規劃始終將解決城市發展的公共問題作為立足點;(3)在城市規劃的過程中，我們基本上形成一個共識，就是城市規劃要符合當前經濟、社會、環境的發展環境，只有才能真正塑造城市可持續的發展前景。(4)區域規劃最終要落實到文件或圖紙的形式上，指導規劃工作。因此城市規劃在本質上可以說是一種公共政策。
城市規劃作為一種公共政策，既有聯系又有區別。其聯系在于城市規劃是國家層面的宏觀政策在區域層面的反映和細化，實質上來講城市規劃隸屬于公共政策而公共政策為城市規劃提供相關的制定依據。其區別又在于城市規劃不足以解決公共政策所包含的所有問題，因為公共政策還包括其他一些諸如經濟政策、環境政策、資源政策等的其他區域政策。另外城市規劃是作用于一個城市內部的公共政策而其他公共政策是一個更大的范疇河以作用于同一個區域池可以作用于不同的區域。
城市規劃作為一種特殊的公共政策，具有三大基本功能:(1)導向功能 城市規劃通過特定的強制性規范，積極引導城市的發展方向;(2)調節功能，即城市規劃通過資源分配和空間利用方式積極調解和控制城市內各主體的利益矛盾和其他社會公共問題;(3)分配功能，即城市規劃在遵循公共、效率、穩定等原則的基礎上，對區內的空間資源進行合理的劃分與配置。幾乎所有的公共政策都有著三大功能，這也是城市規劃在具體操作時的一把利器。
四．公共政策導向下城市規劃存在的問題
4.1規劃環境矛盾重重
在社會發展的的關鍵轉型時期，國家的政策和體制出現經常性的變動導致城市規劃編制與管理主體不明，從而造成計劃部門，建設部門和國土部門之間相互矛盾沖突不斷。究其原因，三個部門都宣稱有城市規劃的權利然而實際工作中又各行其事，有時甚至相互掣肘，表現出各部門權力博弈的不良外在表現,這樣一來不僅嚴重影響城市規劃的現實效果而且還會浪費巨額經費和大量精力。從根本上危害到城市規劃的權威性。也正是由于城市規劃部門職責不清，導致城市規化政出多門從而造成了城市規劃時效性不高的局面。
4.2缺乏強有力的法律保障
完善的法律體系是公共政策能夠得以實施和發揮功效強有力的保證。然而我國的城市規劃在這一方面長期缺乏明確的法律保障。任何規劃綱要文件規定加果沒有相關法律為其護駕保航終將是行之不遠就會收到受到重重阻礙，因為它根本不具備權威性起不到相應的約束力。
4.3規劃編制不合理
我國規劃編制過于偏重技術化這樣就直接造成了我國城市規劃缺失公共政策屬性。長期以來我國城市規化編制一直試圖從技術角度來分析、預測和推動城市發展的所謂科學合理的進程。這樣就導致了編制主體專業素質單一,在編制過程中只注重技術,而忽視了其它一些非常重要的因素。在規劃過程中自我封閉從而帶來了規劃內容華而不實，以及規劃成果泛而無物。也正因為各城市過分強調技術性導致個城市規劃建設總體布局大同小異遺失了公共政策應有的區域針對性。
五．改進方針及策略
5.1建立有效的城市規劃管理機構
針對當前城市規劃管理混亂的局面，應當率先建立一個有權威的管理機構統領城市規劃各方面的工作部署?？梢越梃b一下西方國家雙層管理制的體系，即設立董事會制度和監事會制度，在兩個層次之間進行明確的分權，監事會應為董事會的上位機關董事會應接受監事會的監督。有一點值得注意它并不是嚴格意義上的等級隸屬制度這種制度可以協調幾個大城市之間的矛盾，是一個協調和解決重大問題的企業化執行組織。
5.2健全法律保障體系
完善的法律體系是城市規劃向公共政策轉化的基石，沒有完善的法律體系作為依托將城市規劃納入公共政策也是一紙空文。健全的相關法律體系要以法律性文件的形式來明確規定區域規劃的編制要確定城市規劃成果的法律地位。形成一個完善的法律保護體系。
5.3與其他政策密切融合
作為一種公共政策城市規劃獨自是不能夠發揮作用的啟必須密切結合其他公共政策的相關內容來定制自己的規劃內容。對于國家層面和區域層面的公共政策城市規劃要多加考慮其細微部分，以做好必要的細化和補充也要結合財政政策環境政策交通政策等具體政策全方位地進行統籌部署對城市規劃提供一定的依據并且起到一定的引導作用。
結論：
隨著經濟發展城鄉一體化的不斷推進公共政策導向的城市規劃會得到進一步的改革并不斷趨于完善。我國的城市發展也會有一個更為廣闊的空間。在城市規劃的過程中，既需要作為規劃主體的城市政府的大力推進，也需要社會主體（社會組織、市民社會等）的民主監督和積極參與，城市政府和社會主體間的協同治理是城市規劃的大勢所趨。
在人類社會迅速發展的今天，人們更清楚地認識到人類發展是以"人"為中心的發展。黨的十六大提出，建設中國特色社會主義要以人為本。以人為本，關注人的全面發展，不能忽視社會性別問題。十六屆四中全會提出建設社會主義和諧社會。構建和諧社會也不能忽視性別的平等與和諧。社會性別理論關注男性與女性的社會性別差異，關注男性與女性和諧的共同發展，其獨特的性別分析為社會發展提供了一個新的觀察視角，并從理論與實踐上促進社會發展。
一、基本理論與概念
社會性別(Gender)是一個與性別既有區別又有密切聯系的概念。性別是指男性和女性在生理上的差別；社會性別則是指在社會文化中形成的屬于男性或女性的群體特征和行為方式及與此相關的男女在經濟、社會文化中的作用和機會的差異。男性特征(masculinity)和女性特征(femininity)是對于男子和婦女的群體特征(共性)的極端的表述，兩者構成并且衍生出一系列二元對立關系。
在現代社會條件下，公共政策對于協調社會群體之間的利益關系、促進社會的整體化發展、提升社會質量、實現社會的良性運行和健康發展，有著其他社會因素不可替代的重要作用。公共政策的目標是針對所有社會成員擴大選擇的過程，而不是只針對社會的某個部分，如果大多數婦女被排除在公共政策關注范圍之外，不能從公共政策中受益，那么這種公共政策顯然是不公正的和畸形的。
性別不平等妨礙女性的發展前景，忽視社會整合，危害兩性的社會合作，從而嚴重影響男女兩性協調、健康發展和社會的正常運行。經濟發展及制度改革都是促進性別平等的關鍵因素，但公共管理與公共政策尤為重要，因為使性別不平等長期存在的社會和法律制度即使能為個人所改變，但也存在很大難度，因此急需國家采取積極的公共管理和公共政策以促進性別平等。
二、當前存在的主要問題以及現狀
我國性別平等立法的制定早于發達國家，但是政策的調整和修正相對滯后。公共政策中的性別不平等問題，給我圍和諧社會建設帶來了許多的負面影響。
1、婦女參政比例偏低
婦女參與國家和社會公共事務管理，是婦女解放和社會文明進步的主要標志之一，也是社會主義事業發展的客觀要求。目前，婦女參政還面臨著一些問題?？傮w看來，在公共領域的決策權方面，離性別平等、性別和諧還有很遠的距離。
2、社會待遇不公正問題
現實生活當中，在婚姻家庭和社會角色分工上， 由于傳統的性別觀念影響深遠，使 女角色定位在"男主外，女主內"、"男主女從"上面，忽略、輕視女性在家庭、生育、工作等方面的社會價值，女性受到不公正待遇的現象仍然普遍存在。存市場經濟條件下，女性的生育負擔與單位經濟利益發生沖突時，人們往往會選擇經濟利益，導致生育給女性的工作、生活以及提職、晉升、繼續教育等都帶來很大的影響。
3、性別平等政策在具體實施過程中的乏力
這是我國公共政策體系中一個應引起足夠重視的問題，倘若這一問題不能得到有效解決，我國的男女平等問題就無法在根本上得到解決。
4、就業機會不均等問題
平等參與社會生產和 濟活動并獲得相應的收入是男女平等爭取生存權和發展機會的前提和基礎。在經濟全球化的背景下，所有制和產業結構的調整，使就業問題成為最大的挑戰，婦女就業形勢更為嚴峻。一足女性職業結構有所失調，二是就業歧視仍然存在。
三、性別平等的現狀的理論分析
1、性別平等的經濟性決定公共經濟政策應保障女性的平等就業權
經濟因素在社會發展中起決定作用。在經濟發展提高收入、減輕貧困的同時，社會性別不平等也隨之減緩。就性別平等來看，經濟因素的作用主要體現在依據市場經濟等價交換的原則，收入的多少決定其經濟地位的高低。收入的差距取決于就業狀況。女性在就業方面的問題主要體現在就業率低，就業收入和職業地位低，勞動保護狀況堪憂。女性就業上的弱勢地位造成了男女兩性工資收入的差距。由于工資收入是經濟基礎的基本體現，經濟收入的差距影響到女性的社會地位。
2、性別平等的政治性要求公共政治政策應注重提高女性的參政權
雖然公共經濟政策是促進性別平等的基礎因素，但經濟因素對于性別平等的作用還要依賴權利狀況等政治因素。性別平等是民主政治的產物。"所有的人生而平等，都有同等的權利和價值，有相同的機會。政治權力的獲得讓女性有了投票權、參政權"。公共管理和公共政策應保障婦女參與政治和決策的權力。這不僅是因為參政權本身就是婦女的一項重要權利，也因為婦女參政能使婦女在法律和政策的制訂過程中有更大的發言權，這些法律和政策制約著婦女在其他領域的發展。女性的參政權并不局限于擔任領導和管理職務，還包括參與各種社會運動、各類社會組織、各種公共機構和政治選舉等活動。公共政治政策應不斷提高婦女參政的數量和質量，宣傳倡導現代社會的價值觀和平等觀，并將其轉化為切實可行的社會政策和行動，真正促進性別平等。
四、解決措施
1、保障女性的平等就業權
應明確規定各個工種中女性的最低或最高的比例，如果用人單位沒有達到這個標準，就不應該拒絕錄用女性。同時在女性就業的常規領域，比如秘書、護士、幼兒教師等職業，應確立女性在招聘、晉升和職位安排上的優先原則：即在申請人擁有相同或大致相同的業績并對所有候選人的資格都進行了客觀評價的條件下，女性申請人可以優先于其異性競爭者。
2、保障女性的參政權
從參政人數上體現性別平等是重要的，參政數量是女性參政狀況的重要標志。近年來，不乏杰出的女性登上最高決策的舞臺，但畢竟數量少，難以對社會和政治議程施加性別平等的影響。因此公共管理和公共政策應采取具體措施，包括在比例代表制內規定法定配額，確保婦女擔任決策職位，并對違反者實施具體有效制裁。女性參政數量的增長固然重要，但更重要的是要有質量上的保證。只有不斷提高婦女參政的質量，才能堅持婦女參政的正確方向，才能從實質上而不是從形式上實現婦女參與政治和決策的目標。因此，改變婦女參政的結構，推動婦女參政從邊緣進入政治決策的主流，應成為提高婦女參政質量的努力方向。女性擔任政府行政部門高層職位，對于確保制定性別敏感政策以及向各個社會發展領域分配資源至關重要，特別是參與宏觀經濟、貿易、勞動、預算、國防和外交領域的各項決策，這樣才有可能擴大女性參政的影響力和代表性，增強婦女對政策執行和實施的影響力，確保兩性平等參與政治決策過程。
五、結語
為保障貫徹實施性別平等的各項公共政策，公共管理過程中有必要設立相對應的工作機構，承擔宣傳、提供信息和受理違反性別平等方面申訴等任務，調查某些案件，協調處理一些矛盾，提出有關案件的處理建議，并有權就違反性別平等的問題做出具有約束力的決定。為此，各級工會和婦聯組織有責任也有必要建立相關的公共管理機構，法律應當確認這些公共管理機構的獨立地位并賦予其相應的權力，為推動性別平等的公共政策實施提供強有力的措施和保證。
參考文獻：
[1]左際平.從多元視角分析中國城市的夫妻不平等[J].婦女研究論叢,2002,(1).
[2]趙玲.在構建社會主義和諧社會中多視角觀察婦女問題[J].中國婦運,2007,(6).
[關鍵詞]社會正義；分配正義；公平；公正
中圖分類號：D63－31 文獻標識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0057- 06
在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，公平正義已經成為推動科學發展、構建和諧社會的基本準則，成為重新凝聚改革共識的價值基礎。政府一般借助相應的公共政策，通過對公共資源的再分配來平衡社會各階層的利益關系。公共政策是政府對社會價值進行的權威性分配，在彌補市場失靈、協調社會不同群體之間的利益差別、促進社會公平正義過程中發揮著重要作用。因此，公共政策質量的高低與公平正義的實現程度密切相關。在這種意義上，公共決策直接關系到公平正義目標的實現，而公共政策制定與實施的關鍵在于客觀、準確的信息反饋。只有掌握了準確的信息，政府才能實現公共政策價值取向的更新，做出符合實際的政策選擇。為此，需要采取實證研究方法，對我國當前社會公平正義的狀況進行測量，其核心是設定較為客觀的衡量標準和尺度，全面了解社會公平正義現狀和社會公眾的主觀感受，依此度量和評估公共資源的配置和相應公共政策的推行在多大程度上促進社會公正的實現，并且通過對社會公平正義狀況的動態跟蹤為政府評估和調整公共政策提供客觀、準確的信息反饋。這樣，就可以幫助決策者在各種相互糾纏的利益沖突中，確定哪類不公正現象是政府應該首要關注和重點解決的，進而明確公共政策的價值取向和問題取向，為決策者提供更合理的路徑選擇。同時，測評社會公平正義的實際狀況，也有助于推進公平正義政策體系的整體優化，改變現有公共政策缺乏系統的頂層設計、若干政策供給不足和制度化程度低的問題。
一、社會正義相關概念辨析：測評起點
公平正義問題極其復雜。在現實中，它表現在政治（如公民平等的投票權）、經濟（如收入公平）、社會（如教育公平）和環境（所有人都能免受環境侵害）等諸多領域；在理論上，正義（justice）、公平（fairness）、公正（impartiality）和平等（equality）等幾個基本概念相互交織、易于混淆。要測定社會公平正義狀況，首先需要從內涵上厘清這些概念。筆者認為，“正義”概念具有形而上的道德和倫理蘊涵，可以看做是內涵最廣的概念，包含了“公平”與“公正”兩方面的內容，而“公平”往往與“平等”、“均等”相聯系。
二、地方立法對公共政策的吸收機制建構
地方立法對公共政策的吸收十分必要，但在吸收的過程中又存在諸多問題，亟需建構以下四個方面的吸收機制予以保障。
（一）能動吸收機制
樹立能動吸收的理念?；诮ㄔO法治國家的時代驅動，地方立法應當堅持把公共政策作為重要的立法資源予以開拓和吸收，使制定的法規成為行政部門、公民、法人和其他組織等社會各類利益主體的權威的行動指南。如國家工傷保險條例規定了工傷職工經治療“傷情穩定”后，應進行工傷等級鑒定，但因對“傷情穩定”理解不一，致使工傷職工、用人單位和醫院三方有時發生糾紛。廣東省根據《關于印發廣東省職工外傷、職業病醫療終結鑒定標準（2006年）的通知》（粵勞社[2006]155號）等公共政策的實踐，于2011年制定《廣東省工傷保險條例》時，將“醫療終結鑒定標準”這一行政制度吸收為有關具體法律制度，實現了對上述三方的定分止爭。建立反應—推動的聯動裝置。“相對于社會變遷而言，法既是反應裝置又是推動裝置；在這兩種功能中，盡管法對社會的被動反應得到了更普遍的認知，但法對社會的積極推動作用正在逐步加強?！钡胤搅⒎☉斶m時發揮規范、確認等順應作用，把地方經濟社會發展中穩定、成熟的公共政策及其執行中的有益經驗予以固化，并在順應基礎上增強法律制度設計的針對性和前瞻性，彌補成文法滯后性的不足，發揮立法的引領、推動作用，“立法工作應當通過調整社會關系、規范人們行為、設定價值目標去引領實踐、推動改革、促進發展。”因此，地方立法對公共政策的吸收，應當建立基于反應功能的反應—推動的聯動裝置。
（二）利益衡量機制
馬克思強調，人們需要的對象構成了他們追求的利益，不同的利益主體相互作用，形成現實社會的利益關系和利益結構?，F代社會利益格局深刻變動，從其動態視角看，利益沖突是利益關系的表現形態。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是調整和調和上述種種相互沖突的利益，無論是個人的利益還是社會的利益?！鄙鐣系母鞣N利益經由立法成為法律利益，為法律確認和保護，并具有穩定性和法定性等特征。因此，建立立法過程的利益衡量機制十分重要。在借鑒西方政治學和法學有關研究成果的基礎上，有學者將立法過程的利益衡量機制分為利益表達和利益整合兩個階段和兩種機制。本文在借鑒上述研究成果的基礎上，結合張德江委員長關于“更好地發揮立法在表達、平衡、調整社會利益方面的積極作用”的論述，將立法過程的利益衡量機制分為利益表達、利益平衡和利益調整三個階段和相應的三種機制：
1.利益表達機制立法中的利益表達機制，既是各類利益主體對其利益主張的充分表達和利益博弈的平臺，也是利益平衡和調整機制的前提與基礎?！叭绻诹⒎ㄖ八腥说闹鲝埗家训玫綗o偏見的考慮，即使最終某一階層的主張從屬于其他階層的主張，該選擇可以從偏見或不公的指責中解脫出來?！绷⒎ㄖ械睦姹磉_機制，主要通過以下三個制度予以實現：
（1）立法公開制度立法公開包括立法信息、資料和會議三方面的公開，是專家和公眾參與立法的前提。該制度要求地方立法機關應當將立法規劃、立法計劃、地方性法規草案及其修改稿、法委的審議報告等立法文件與資料，有關立法會議的時間、地點、討論事項及議程等內容，以及其他與立法工作有關的信息，向社會及時公布，以保障公眾的立法知情權和監督權。
（2）立法征求意見和反饋說明制度地方立法機關應當搭建各種利益主體意見充分表達的平臺，將立法規劃、立法計劃、地方性法規草案及其修改稿等，向社會廣泛征求意見，并及時整理研究，對是否采納有關意見及其理由等情況予以說明和反饋。
（3）專家和公眾參與立法制度專家參與立法制度，是指地方立法機關打造立法座談會、論證會和聽證會“三會”等平臺，充分發揮立法專家的智力支持作用，保障科學立法。如2013年5月，廣東省人大常委會與五所高校合作建立了五個具有“產學研”綜合功能的省級立法研究評估與咨詢服務基地，并制定了相應的運行和管理規則，是專家參與立法制度的創新與發展。
公眾參與立法制度，是指地方立法機關擴大公眾參與立法的范圍和方式，引導公眾有序參與立法工作。包括引導公眾參與規劃、計劃、立項、起草、審議等各個階段的立法工作，以及立法后評估、法規清理等后續立法工作；允許公眾依照規定旁聽立法會議；發揮工青婦、行業協會、消委會等社會組織參與立法的作用，增強公眾參與的針對性和組織性；發掘博客、微博等新媒體的作用，吸引廣泛人群參與立法討論，以收集民意和集中民智。如2013年廣東省人大常委會制定立法聽證規定，特別規定了網絡聽證，探索了聽證的新方式。
2.利益平衡機制該機制
由兩個操作步驟組成：利益厘清。按照利益主體的不同，學界對利益結構的劃分有“兩元結構”（個人利益和社會利益）和“三元結構”（個人利益、社會利益和公共利益，或者個人利益、群體利益和公共利益）兩種主要方式。結合當前國情，本文認為，立法中的利益可劃分為個人利益、群體利益和公共利益。從利益分配的角度看，立法和公共政策均為利益分配機制，但立法是一種法定和權威的分配機制。現代社會利益結構的分化和多元，增加了立法中利益分配的復雜程度。為此，在利益表達機制運行的基礎上，地方立法機關應當開展立法調研等社會調查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各類利益主體、利益關系和利益結構，包括厘清個人利益和公共利益、強勢群體利益和弱勢群體利益等。利益平衡。利益的識別與厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡則是立法的核心環節，其實質是立法中的價值判斷和利益選擇，其實現則應依據平衡原則（人權保障、統籌兼顧和效益最大化）和平衡方法（利益位階、成本效益、利益兼顧和利益傾斜保護等）。同時，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益結構等多種因素的制約與影響，“在利益衡量過程中,立法者會根據公共政策的指引適時地廢止一些過時的利益,確認和保障一些新生的利益,合理地調整利益格局?！?/p>
3.利益調整機制
法律以權利和義務為其獨特的機制調整特定的社會關系和人的行為，“權利以其特有的利益導向和激勵機制作用于人的行為,義務以其特有的利益約束和強制功能作用于人的行為,兩者有機結合并影響人們的動機,引導人們的行為?！绷⒎▽娴恼{整也基于這一調整機制，即把厘清和平衡的各種利益轉化為法律上的權利和義務并歸屬于相應的法律主體，是在矛盾的焦點上砍一刀和對各種利益的首次分配。經由利益衡量機制所初步確立的行政部門、公民、法人和其他組織的權利（力）和利益，體現在地方性法規草案修改稿等立法文件的相關規定中，并通過立法審議（主動審查機制）和表決程序予以最終的確立。
（三）主動審查機制
立法法、監督法等法律規定了對規范性文件的備案審查制度，包括審查的性質（人大及其常委會的立法和法律監督權）、對象（涉及公民、法人和其他組織的權利義務，并具有普遍約束力的規范性文件）、標準（越權、違法和其他不適當情形，監督法第三十條對此作了規定）、方式（被動審查和主動審查）和糾正程序（溝通說明、書面建議和撤銷等）。本文認為，有必要在借鑒上述審查制度的基礎上，建立立法過程中對相關公共政策的審查機制，實現立法審議制度的具體化。即地方立法機關應當將其所需吸收的公共政策經由現行立法審議程序導入立法過程，建立立法審議中的主動審查機制（人大及其常委會的審議權），并從以下兩個方面，對有關公共政策進行審查或者列明（國家政策等）：形式審查（或者列明）方面，確立審查（或者列明）公共政策清單和吸收說明制度。根據立法法第四十八條“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料”的規定，明確法規案應附相關公共政策清單及其文本和吸收說明等資料，包括立項階段收集與整理立法資料、起草階段制定法規草案指引和審議階段制作立法文件時，均應附有相關公共政策清單及其文本；對地方政府提請審議的法規案，要求其在法規草案的說明中增加一個部分為“參考的公共政策”，并對吸收的情況和理據予以說明。實質審查方面，明確審查的對象、標準和重點。一是擴大審查范圍。在有權審查的前提下，除立法法、監督法等法律規定的規范性文件審查范圍，還應納入兩類對象，包括行政部門制定的公共政策（目前大多由政府法制部門進行內部備案審查）和法規草案中的授權條款（通常表述為某種情形“按省〔或市〕的有關規定執行”、“某某實施辦法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但該規定可能具體由行政部門制定和實施，未納入同級人大及其常委會的備案審查）。二是完善審查標準。包括重申監督法規定的前兩條標準，以及細化第三條標準——“主要是指不恰當、不合理、不公平，有損人民利益和國家機關行使權力的宗旨”。三是明確審點。即公共政策中已為地方立法初步吸收的部分，體現為地方性法規草案及其修改稿中相應的法律制度和法律規范，尤其是配置了權利、義務、責任的法律規則。
（四）范式轉換機制
地方立法對公共政策的吸收過程，也是公共政策范式向地方立法范式轉換的過程。兩種范式轉換的動力、基點、要件和模式，構成范式轉換機制。
1.轉換的動力地方立法和公共政策既有聯系又有區別，兩種范式在法治內在要求上的不一致，是其轉換的范式動力。其深層動因，則是社會的時代變遷推動社會問題的法治化、權威化解決，要求將公共政策轉化、上升為具有普遍性和權威性的法律規范。
2.轉換的基點建設法治國家和依法行政的時代語境，決定了法治主義（核心內涵為依法規范政府權力和保障公民權利，形式則表現為立法和法律至上）是兩種范式轉換的基點。對公共政策進行吸收后的地方立法，制定的地方性法規成為新的公共政策制訂的“元政策”，即為其提供了法治框架。由此，實現了以法治主義為基點的地方立法與公共政策兩種范式的雙向轉換。
3.轉換的要件具體而言，公共政策的指導思想或工作原則、工作目標、所要解決的社會問題和行政制度、措施、手段，以及行政規范性文件的語言等，經由地方立法這一路徑，吸收為地方性法規的立法目的、工作方針、立法所要解決的社會問題和具體法律制度、法律規范，以及法規的結構和語言等。
如廣東省于2011年制定《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》（以下簡稱《條例》）時，積極探索了地方立法對公共政策的吸收。參考國務院批準實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）和廣東省政府為其配套的五個子規劃等配套政策，將其中所規定或者蘊含的指導思想、工作原則（科學發展、改革創新、先行先試)、工作目標（珠三角地區經濟社會的先行發展）、需解決的社會問題（區域經濟社會一體化等）和政策措施、手段（基礎設施建設、產業布局等五個一體化），通過立法予以了轉化和吸收。包括突出了《規劃綱要》的重要戰略定位及指導地位，《條例》規定《規劃綱要》是經國務院批準指導珠江三角洲地區改革發展的行動綱領；建立了促進產業布局一體化等五個具體法律制度；重點構建了組織協調機制、爭議處理機制、信息共享機制、法制協調機制和評估考核機制等保障規劃實施的新機制；甄別、吸收上述公共政策的語言規范，將其轉化為法規的“法言法語”。
4.轉換的模式以法治主義為轉換基點，地方立法和公共政策兩者相互吸收和轉化并構成雙向對流模式，是兩種范式的轉換模式。
二、民眾參與公共政策評估的制約因素
1.民眾能力素質參差不齊隨著我國經濟的飛速發展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會生活的意識逐漸增強。但由于受到傳統政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個人的受教育程度、家庭環境、經濟條件等不同，導致每個公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識水平較高，學習能力強，有強烈參與評估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對評估的方式也初步證據交到上一級法院，否則上一級法院不予審查。在這個過程中要注意一個前提，這個前提是同一個案件在監察系統最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請再一次審查。
2.實施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因為不在一定程度上會損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會公共利益出現矛盾時的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發達國家，實行的都是暫緩制度。從現實情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實在我國某些地方在沒有法律規定，但實踐中正在實施這種制度。當前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應的法律效力，通過立法賦予檢察機關民事調解權;二是以法院司法的監督制約機制審查為主的情況下加強對暫緩的監督。
[作者簡介]馬曉輝（1990―），男，南昌大學法學院在讀研究生，研究方向為刑法學。（江西南昌 330031）
一、公共政策的時效性界定及存在問題
（一）公共政策時效性之界定
公共政策的時效性，是指任何政策都是針對一定時空條件下的特定問題制定的，時空條件變化，政策會失去效力。例如，政策具有時間性，過期作廢；政策具有效率性，制定和執行都要講究效率。公共政策與法律均是社會關系調節機制，都對人們的日常行為具有一定的影響力，但存在諸多不同之處。其中最為重要的一個不同點就是，公共政策是臨時性、過渡性的安排，而法律則是固定、長期性的規則。公共政策在實際運行過程中，如果其效果明顯、適應社會發展需要，就會進一步上升為法律，否則就會被廢止，再者公共政策在實施中適應一定的社會需求，但是仍然存在一些問題，相關機關就會對其進行修改，經過一定時間的運行和試驗以后再立為法律，這就是公共政策的時效性。就此而言，公共政策的時效性實際就是公共政策和法律之間的中介，連接兩者的橋梁和媒介。
（二）公共政策時效性存在之問題
公共政策在實施以后，根據其在實踐生活中的作用決定該政策是上升為法律制度還是決定廢止，或者是修改以后經過一定時間的運行和在社會實踐中進行實際試驗再立為法律。雖然公共政策的最后結果無非是立法、廢止、修改，但是在實際操作過程中缺乏必要的具體細化標準的問題也就成為公共政策時效性的最大的問題。
公共政策是一個集群，不同的公共政策的立改廢的標準也不盡相同，這就決定了一項公共政策最后是上升為法律還是宣布廢止。公共政策的這種最后結果的標準問題以及不同的公共政策之間的結果確定的標準問題都是值得研究的，因此本文以“限塑令”時效性來探析公共政策的時效性問題。
二、“限塑令”時效性之動態反饋分析
（一）限塑令政策之出臺
塑料袋是日常生活中的易耗品，我國每年都要消耗大量的塑料袋。塑料袋為大家提供便利的同時，由于過量使用及回收環節不當等原因，造成了嚴重的資源浪費和環境污染。在我們日常生產、生活中，塑料袋扮演的角色越來越重要，同時給我們帶來的問題也越來越多，尤其是超薄塑料袋，因其價格便宜（絕大部分都是免費）、容易損壞而被隨手拋棄，成為“白色污染”的主要來源。
對于塑料袋的限制使用，我國相關機關在制定相關的規范性政策之前就已經在北京、天津、上海等地進行試點。國務院辦公廳2007年12月31日下發了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》：從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋（超薄塑料購物袋）。在這個規范性的法律文件中，明確了超薄塑料袋的范圍，確定了限制使用的塑料袋的厚度。在該規定中規定實行塑料購物袋有償使用制度，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物。體現了公共政策在其制定初期對于人們以及相關產業的正?；顒拥募s束力和限制力。
（二）限塑令實際運行效果存在的問題
“限塑令”作為公共政策，在其實施以后對于人們正常的生活和交易以及企業生產過程中產生了影響。2008年6月1日，“限塑令”正式實施，一些地區的塑料袋生產廠商開始改變其生產規格和生產結構，超薄塑料袋的產量開始大幅度減少，甚至開始不再生產厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。全國各大超市開始實施超市購物塑料袋收費，希望通過此舉來以期減少在正常的交易過程中塑料袋的使用量。在一定程度和一定時期內對于抵制和減少“白色污染”產生了重要的作用。但是，隨著時間的推移，“限塑令”的效力不斷減弱。在其實施兩到三年以后，有些地方的白色垃圾又有了死灰復燃的跡象，一些生產廠商為了提高自己的經濟效益，忽視國家法律規范，生產國家明確規定禁止生產、銷售厚度低于0.025毫米的超薄塑料袋的規定。根據民間限塑政策研究小組2009年的《限塑政策研究NGO合作項目綜合報告》中看，在我國的大型、中型超市當中，“限塑令”的實施情況還是相當可觀的，并且其在實際交易過程中的實際效力和約束力也是差不多的。但是，在農村的集市以及城鄉結合部的農貿批發市場里面，“限塑令”的實施情況卻實在令人擔心，其實施水平開始變得參差不齊。在基礎設施完善、收入水平高、經濟效益好的集市和農貿批發市場，“限塑令”的實施還差強人意；在設施不健全、監管不夠嚴格的集市和農貿批發市場，“白色污染”依舊籠罩在當地環境保護的頭上。
從2008年6月1日開始實施，“限塑令”的實施情況出現如此大的差距，除了一些不法生產廠商和銷售商無視法紀，一些消費者環保意識逐漸淡薄以外，監管不力也是白色污染死灰復燃的主要原因之一。面對這種情況，一些環保組織針對我國部分對“限塑令”的實施不利的地區提出倡議，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加強其在實施過程中的權威性。面對全國不斷涌現的環保組織的要求和應對建設社會主義“五位一體”的偉大布局，國家發改委、商務部有關負責人在“限塑令”出臺三周年主題研討會上表示，國家“限塑令”將考慮擴大限制塑料袋的使用范圍，目前正在抓緊調查研究，力爭盡快出臺。
（三）限塑令實施情況之動態反饋
2012年11月至2013年3月，根據課題研究方向及現有資源，作者所在團隊選取東中西部八個省市為重點研究區域，同時以全國其他省市的部分地區為補充調查區域，對我國環保公共政策實施過程和效果進行調查分析。通過對問卷調查的數據進行整理和分析得出，“限塑令”在不同的地區和群體當中的效力是不一致的，不同的群體對于“限塑令”的認可度是不一樣的。通過調研數據，作者發現隨著時間不斷推移，人們對于“限塑令”的理解與認知，分為了態度上和行為上的改變。在實際調查中，通過對有關“限塑令”的問卷調查的數據的分析，從塑料袋使用場所、“限塑令”宣傳渠道、對“限塑令”的社會認可度、執行過程中的原因和對策分析等方面著手，努力剖析出“限塑令”有效實施的制約因素。
筆者發現，限塑令在其實施初期，對人們的約束效力遠遠強于其在實施一定期限以后。環保事業的復雜長期性、法制環境的薄弱不完善性、農村地區居民意識水平不一致性等都是影響“限塑令”實際效力的因素，尤為值得重視的是，政府相關部門對于“限塑令”的態度的變化更是影響了“限塑令”的實際約束力?！跋匏芰睢痹诮涍^國務院辦公廳頒布以后，成為了政府的公共政策。公共政策的有效實施提高了公共政策實施效益，公共政策宣傳力度增大，政府對于該項政策投入的資源也會相應增多，豐富政策執行資源，提高環保公共政策實效滿意度。同時，政策的全面實施使該政策配備人力增多，加大政府的投入資源，各因素循環影響，以此往復循環形成環保公共政策執行動態反饋。在其不斷循環的過程中，存在著諸多制約因素。政府的公共政策在實質上與公共政策是一致的，“限塑令”的實施水平，可以作為政府公共政策實施效果的典型代表。
通過問卷調查、文獻綜述、網上調查等多種方式和渠道，筆者得出，“限塑令”在實際運行過程中的制約因素主要包括：
1.環境保護的長期復雜性
環保問題不僅僅是一項艱巨的社會性偉大事業，更是需要國家的長期持續性投入的事業，同時也是需要提高社會各界的共同關注和公民環保意識的偉大事業。我國現階段仍處于社會主義初級階段，社會生產仍處于重污染、高耗能、低效益的粗放型的發展階段，例如塑料袋的無節制使用和回收不當，已成為“白色污染”最主要的來源之一，對生態環境造成了巨大危害。
2.法制環境的不完善
“限塑令”實施以后，塑料袋尤其是超薄塑料袋的適用在一定程度得到了限制，但是塑料袋在日常生活中的范圍極其廣泛，相關監督人員檢查范圍廣、面積大、難度深，并且面對過度生產、銷售、使用不符合國家規定的塑料袋的行為的懲戒力度無法對應明確的配套法律規則，從而導致在檢查工作中出現較大的浮動，影響了“限塑令”在實際運行過程中的約束力。不僅如此，相比較之前的一些環保公共政策，在一定時期內有良好作用。隨著時間的推移，政策是執行效力大打折扣。
3.農村地區、城鄉結合部地區居民環保缺陷。
當前，我國公眾的環保節約意識仍然處于有待提高的水平，人們只是在相關法律文件頒布實施一定時期才會迫于法律的權威和壓力，而不得不去遵守相關的規定。在我國廣大人民群體中，尤其是部分鄉鎮農村的居民，因其長期形成的生活習慣和文化素養的不足，導致公眾在環境保護方面的道德素質有待提升。隨著新農村建設提上日程，農村生產方式、生活方式發生了翻天覆地的變化，生活水平更是得到了飛快的提高。但是農村地區由于人口基數大、環保意識不強、素質普遍較低等衍生出諸多問題，難以避免地變得復雜。比如，農村相比較城鎮，便缺乏成熟有效的衛生清潔系統。生活垃圾得不到妥善的處理和安置，更是缺乏職業性的專門工作人員負責清理垃圾和對隨意吃力垃圾行為的監督和制約。
4.“限塑令”執行主體本身的不足。
在“限塑令”由國務院辦公廳頒布實施以后，各級相關政府部門存在著政策設計和監管缺失、執行人員認知和能力偏差、技術支持不足等制約因素。在該公共政策的設計方面，大多數政策只是指導性意見，對于很多政策的實施也需要多部門共同參與。不同部門對于政策的解釋力存在偏差，這也導致在檢查工作中出現較大的浮動。同時“限塑令”下發到各個部門、事業單位，需要多部門協同開展工作，但缺少跨部門協作協調的有效機制。執行人員，沒有嚴格依照法律的規定行使自己的權利，履行自己的法律職權，在執法過程中馬虎行事，宣傳不到位，監督力度不足。而在該法令的執行技術方面更是存在著硬傷，技術手段不足，對于執行人員有效開展工作造成極大不便。很多消費者不使用環保袋，而是使用在實施前積攢的塑料袋；很多中低收入群體的消費習慣很難適應價格較高的環保袋，甚至政策實施后很少去收取費用場所，以便節約日常開銷。
“限塑令”作為一種公共政策，更是一種環保公共政策，其有效實施為“美麗中國”建設注力，發揮政府職能的關鍵作用，做好政策實施的基礎準備工作，完善政策鏈條傳達環節，不斷優化公共政策協調發展模型，為解決類似于塑料袋的一次性衛生筷、泡沫飯盒等環保公共政策實施問題提供模型參考和思考模式，以期提升環保公共政策的有效實施。然而其效力維持的時效性和持久性仍然有待考驗。
（四）限塑令之時效性分析
根據“限塑令”實施以后，在其實際運行過程中實際效力的變化，以及其對人們日常生活的約束力的演變，筆者意識到相關的公共政策的效力的演變，更是考慮到一項法律的立改廢。
公共政策，在人們的日?；顒又?，對于人們的活動有著權威性的約束力。但是隨著其實施時間的推移，其效力也會因為各種原因開始減弱。在運行過程中，隨著不再適應社會發展的需要或者法律體系重構的需求，立法者會根據實際需要對已經發生法律效力的規范性法律進行修改或者補充，甚至廢止。例如，“限塑令”自2008年6月1日正式施行以后，在正常的貿易交往尤其是大中型超市中產生的影響很大，并在減少“白色污染”方面也起了很大的作用。但是，“限塑令”實施以后，因為其宣傳渠道過于單一、監督力度出現不足之處以及廣大消費者對于“限塑令”的貫徹和實施缺乏持久性，導致“限塑令”在其實施幾年以后出現了效力萎縮的情況。面對這種情況，國家的相關立法部門采取積極的措施，通過提高懲罰違法行為的力度、完善相關具體法律條文的規定，補充和完善在“限塑令”制定初期由于沒有考慮到社會的千差萬別以及法律的前瞻性而出現法律漏洞。
三、結語
通過對于公共政策的時效性問題進行研究，以“限塑令”在現在社會生活中的時效性的演變為例子，演繹一項公共政策的演變過程。在其制定初期的目標、運行過程中的漏洞不足以及最終目的的實現，即最后該公共政策是作為法律形式還是被廢止，它的標準是存在一定區別的。需要對公共政策的最后歸宿的具體標準進行進一步的深入研究，筆者認為“限塑令”的時效性問題研究仍然具有一定的正面研究價值。
[參考文獻]
從資源配置的角度來看，學者苗振國和王家斌認為，作為公共政策價值的公平，可以理解為對政策資源配置合理的判斷。［8］夏文斌認為，就公共政策的內容而言，即處理政治、經濟和社會事務，由此公平就有政治公平、經濟公平和倫理公平三種形態;從公共政策的時間走向來看，它通過一定的規則、秩序等實現公平，因此，公共政策的公平可以分為規則公平、程序公平和實質公平。［9］學者王春福認為，公共政策既要關注投入和產出的公平性，同時也要關注對產出分配的公平。［10］此外，還有學者從效率和公平的關系角度來理解公平:效率優先論者強調，政策的選擇應該是“效率優先，兼顧公平”。學者江秀平認為，只有先豐富了社會物質財富，才能在此基礎上真正地解決分配公平的問題。［11］公平主導論者江濤則堅持從公共政策的本質來看，效率是公共政策的價值起點，而其首選價值目標則是公平。［12］同時，也有相當一部分學者認為，在市場經濟條件下，市場機制與公共政策有了明顯的分工———市場機制主要解決效率的問題，而政策機制主要解決公平的問題。市場機制具有微觀經濟職能，它以追求利潤為目標。因此，市場機制的競爭性為效率的實現提供了保障。因此，他們認為經濟效率是實現社會公平的必要條件之一。如果公共政策缺乏效率效應，則政府就不能對社會進行有效的管理，社會將陷入無序狀態，導致資源的極大浪費，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現公平。不可否認，從一定意義上講，公平理念可能會給公共政策行為造成一定的障礙，看起來似乎影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但事實上，公平的價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護公眾對政府的信任和良好關系，減少行政主體與公眾之間的摩擦，是更有助于行政效率的最大化的。所以，效率和公平應該是對立和統一的關系，它們相互關聯，相互促進。公共政策公平的價值取向應該是一種建立在不同的環境、不同的背景、不同的現實狀況下的“效率基礎上的公平”。
公共政策的“公共性”取向
中圖分類號：D602 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0044—02
公共政策的起點來自于社會各領域的社會問題。而某一社會問題能否引起政府關注，能否通過公共政策得以解決，其關鍵是社會問題能否進入政策議程。當前社會問題可以通過多種途徑或渠道進入政策議程，轉化為政策問題，如政治權威、危機事件和大眾傳媒等，而隨著網絡的普及與應用，公民通過網絡參與政治的熱情提高，網絡輿論興起，網絡成為了一種新興的政策議程的途徑，并由于其普及性、及時性等特點，在政策議程中起到了舉足輕重的作用。
一、網絡輿論概念與興起
互聯網自20世紀末在我國出現并興起以來已經成為了繼廣播、電視、報紙等傳統傳媒方式后最流行最便利的傳播方式，論壇、博客、各類社交網站的興起也為公民溝通交流提供了便利。在此背景下，互聯網已不僅僅是一種現代信息交流工具，更是聚集民意、凝聚民心、問計于民的重要平臺，也成為公民參與的新型方式。公眾通過網絡表達各自的利益訴求，探討社會熱點事件，評價政府公共政策及舉措。近年來許多公共政策都來源于網絡熱點問題。
網絡輿論是指以互聯網為傳播媒介，因某一社會焦點或熱點話題，引起網民及社會公眾極大關注，并具有一定影響力、帶有傾向性的言論。由于網絡具有及時性、交互性等特點，決定了網絡輿論同傳統輿論方式相比具有多元性、交互性、多層性等特點。第一是文化思想的多元性。網絡空間具有前所未有的開放性與多元性特點，因此在人類文明發展歷程中提供了一個空前自由的言論和思想平臺。第二是具有文化體系的多層性。傳統媒體由于自身的特點而定位于不同的文化階層。由于網絡輿論的開放性與多元性，其參與的公眾具有更大的廣泛性與多層性，形成了從大眾文化到精英文化的多層次文化體系。第三具有溝通行為的交互性[1]。交互性是網絡輿論作為新興的傳播媒介區別于傳統傳媒方式最為突出的特點，主要表現為信息的實時性與互動性。網絡輿論的參與者既可以是信息的與傳播者，同時也是接收者。交互性使人類的溝通行為更趨豐富和完善。
因此，網絡公共輿論的形成是網絡信息時代公民參與的新形式，也必將成為公民影響公共政策過程的重要內容。托馬斯認為：“公民參與是信息時代政治社會生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環境和情形，公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式。”[2]
二、網絡輿論對政策議程的作用機制
（一）政策議程概念與分類
建立政策議程的過程是將社會公共問題轉化為政策問題的關鍵。對于政策議程許多學者都有不同的定義。安德森認為“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策日程”[3]。而張金馬則認為：所謂政策議程是將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項[4]。
按照問題的主體或階段劃分，政策議程可以分為傳媒議程、公眾議程、政府議程三種類型。傳媒議程主要針對由傳統的傳播媒介，如報紙、廣播、電視等所提出的社會問題。傳媒議程中所提出的問題主要指引起傳媒關注，并在報紙、電視等媒體中公開評論，并引起廣泛關注的問題。公眾議程作為一種非正式的制度安排，其社會問題起源于廣大公眾普遍關注的事件，并通過傳播媒介等方式進行報道，擴大其問題影響力，最終引起政策決策者的關注并納入政策議程之內。政府議程是政府相關權力機關在其公共權力權限范圍內對社會公共問題進行討論，是政府機關的行動程序，是決策者對有關問題依照特定的程序解決實際問題的過程[5]。
根據政府在議程中的不同定位以及創始者擴散問題的程度和方向進行分類，可分為外在創始型、政治動員型、內在創始型三種政策議程。外在創始型由體制外的個人或利益團體提起，并進入系統議程，并最終進入政府議程。政治動員型則是由權威的政治家提起議程從而引起政府在公共權力范圍內的關注。內在創始型是由體制內的機構或人員提出政策訴求，不希望經過體制外的公眾系統直接進入政府議程。
（二）網絡輿論在政策議程中的形成過程
網絡輿論是網絡信息時代公民參與的新形式，是公民影響公共政策過程的重要內容。網民通過網絡引發對社會問題的關注并加以討論，從而形成具有一定影響力的網絡輿論，進而將網絡范圍討論的社會問題演變為政策問題，促使相應的公共政策的出臺與執行。
網絡輿論從開始到形成經過了三個階段：
元旦到，放假了，喜洋洋!但與以往不同的是，今年元旦放假給許多人帶來的感覺卻是，要放假，皺眉頭!筆者還聽到了這樣一個消息，某學校做出了決定，除了元旦1日放假外，2日、3日仍然按原定計劃上課。而更多的人則是發出了這樣的感嘆：“唉，這放假日子的調換真是多此一舉，原來好好的，現在反而有點暈頭轉向了。而且周一、周二、周三都休息了，周四、周五還能做什么工作，索性也回家算了，反正周六又要休息了!”元旦放假本來是一件值得全國上下同歡慶的事，為何最后會產生如此民怨連連呢?原來2007年元旦的日子還有點特殊，周六、周日分別是2006年的30日和31日，周一正好是元旦。由于元旦只放公假一天，所以這次本來不必產生工作日和休息日相互調換的現象，只需周六、周日、周一連續休息3天就能達到效果，這也是最為順暢的放假做法，也不會打亂原來的生活工作節奏。但最后公布的放假結果卻是讓人大跌眼鏡，2007年元旦1月1日至3日放假，將2006年12月30日(星期六)、31日(星期日)兩個公休日分別調至2007年1月2日、3日，2006年12月30日(星期六)、31日(星期日)上班。
如此放假的安排實在讓人有些想不通，要知道工作日和休息日的調換本來是一件應該盡量避免的事，因為原來的工作生活秩序被打亂了，就會耗費大量的社會經濟成本。已制訂的工作計劃被提前或壓后，人們的生活節奏也變得忽快忽慢。關鍵是，2007年元旦放假這樣的調換有什么必要，為什么不順其自然讓社會安定和諧，反而還拋出如此勞民傷財之舉呢?這樣的安排有什么科學依據，難道說非得元旦之后放假才休息得“舒心輕松”?或者說為了政策制定者的習慣思維，可以不計社會經濟成本的大量流失?又或是廣大老百姓的意愿可以全然不顧，定要被折騰一下才能體現“新年氣氛”?
元旦放假調換是一項公共政策，但這樣重大政策的制定為什么不能聽聽廣大民眾的意見，為什么不能多一點靈活性，為什么不能進行合理化的選擇?給如此之多的人群、單位造成這么大的變動，豈不是太隨意了!公共政策與私人政策(包括公司政策等)的根本區別就在于其公共性。盧梭曾經指出：“法律乃是公意的行為?！蓖瑯樱舱咭矐撌求w現公意的行為。公共政策的所有涵義和功用就在于及時有效地解決社會公共問題，其本質在于：政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。反過來說，如果公共政策不能體現社會的公意，反而增添了社會的負擔，這樣的政策值得檢討。
但在我們的社會現實中，公共政策不“公共”，而且制定政策“拍腦袋”的現象可謂是比比皆是。這樣做最終只能使政府自己咽下“騎虎難下”的苦果。像此前安徽省淮北市政府為了讓出租車這一“城市名片”靚起來，強制出臺“限時更新”新規，令所有的出租車不論新舊都要在規定期限內更新。由于事先沒有充分聽取各利益有關方的意見，給新規執行帶來難題，更引起眾多駕駛員的不滿。結果2 OO多輛出租車超過“限時更新”期限后，車主提出更換小排量車型的要求被拒，再次使矛盾激化。市政府一些部門感慨，如今“土政策”去不是留也不是，政府自己把自己推到了“虎背”上。而此前北京提出的所謂房屋租金必須按月收取的做法，更是讓人無所適從。
所以我以為，既然是公共決策，那就意味著不能將決策者的意見強加于人，而應當讓大家協商，從而讓相關各方的利益都受益，至少是不受損，這樣的決策才能得到有效執行。正如著名經濟學家茅于軾先生所說，在我國這個政府擁有至高權威的國家里，官員們似乎有一種習慣，即“一朝權在手，便把令來行”，但這樣做的結果只能使政府的形象大受損害?，F在我們黨正在大力加強執政能力的建設，有些政府部門真的是再也不能如此漠視民意了。如果制定的政策難以操作，或者根本是違反常理、勞民傷財，又如何才能體現“和諧社會”這一題中之意呢?
公共管理范式是在對公共行政反思的基礎上提出來的，主要希望在社會管理過程中通過引入經濟人假設理論和復雜交換范式，力圖用市場中的競爭關系、契約關系、服務購買關系等社會機制，在社會的管理中實行混合式的交叉管轄和權威分散的組織安排，把公眾的偏好和價值追求作為提供公共產品的惟一依據，試圖從公共決策規則與組織形式的高度上徹底改造傳統的官僚行政體制，以實現社會管理中效率與公平的統一。
公共管理范式的提出，使得社會治理的理念與制度發生了巨大的變革，具體表現為：其一，政府職能的重新定位，有意識地改變行政組織的結構、功能和行政人員的行為，強化經濟調節、市場監管以及社會管理的功能，努力塑造服務型、責任型、法治型的開明政府，切實解決政府在社會管理當中“越位”“錯位”和“缺位”等問題;其二，注重觀念更新，貫徹以民為本的精神，通過不斷發展非政府、非營利性組織方式，起到加強社會力量的作用，用分權式管理取代高度集中的科層結構，最終實現社會管理主體的多元化和公民自治，建立政府、市場、社區三足鼎立的公民社會;其三，強化政府為公眾服務的意識，視公眾為顧客，關注他們的需求，傾聽他們的呼聲，向公眾提供優質的公共產品，構建社會公共服務體系;其四，在壓縮開支、銷減政府規模的過程中，通過強調對私營部門管理方法、技術和風格的吸收和運用，在公共部門中引入競爭機制和企業精神，降低管理成本提高政府部門的競爭能力121(PS9)。與公共行政相比，公共管理拋棄了邏輯實證主義的方法論原則，也放棄了公共行政所謂的“價值中立性”原則，突出公民的權利主體地位，強調政府的責任意識和服務作用，主張建立新的協和式組織管理模式。公共管理這種新的社會治理方式體現在政府既是社會管理者，更是社會責任者與服務者，而實現公共利益最大化是它的終極管理目標。公共管理這種新型的社會治理范式，既是一種權力非中心、主體多元化的復合型社會管理機制，也是一種交疊管轄與權威分散的多組織結構安有b強調從體制上有效保障公眾的話語權利和民主交往權利，而不僅僅是一般意義上的投票權利，完全順應了現代社會“還權于民”的政治發展邏輯賦予了公眾表達自己偏好的自由和選擇的權利，成為此時經歷了治道變革之后行政發展的惟一價值取向，散發出一股人文之光。
公共管理作為一種新的社會治理范式，其研究范圍不僅包括行政與公共事務，而且還包括公共政策，其研究重點從過去傳統行政重視機關的管理轉移到了政策的議題和政策的建議，從而進一步推動了政策科學的發展。政策科學是一套關于政策問題的哲學，即研究政策規律的理論體系。1951年美國著名的政治學家哈羅德拉斯韋爾(HaoldLasswe1在其《政策科學:在范圍和立法上的最近發展》一書中，首次提出了政策科學的概念|31。此后隨著各門自然科學和社會科學，特別是在科學哲學、“三論”、管理科學、各類行為科學不斷發展地渲養下，政策科學的理論研究有了長足的進步。1968年，美國著名學者沃爾多(DWald)教授在研究中發現，主導行政研究話語霸權的人主要是一些年長者，而年輕學者鮮有發表主張的機會，這種狀況使得行政研究出現了嚴重代溝。沃爾多則認為行政研究的未來取決于年輕一代，出于這種歷史的責任感，在沃爾多的倡導和組織下，一群年輕的行政研究學者們聚集在美國雪城大學的明諾布魯克會議中心，召開了一次研究公共行政學的學術會議141。此次會議不僅探討了公共行政所面臨的時代挑戰和所存在的問題，而且還撰寫出一大批研究政策科學的學術論文，著手建立政策科學的新規范，第一次把改善政策制定問題與人類社會的健康發展聯系了起來，創造性地規劃出了政策科學未來的發展方向和遠景。因此，由沃爾多教授所倡導與組織的明諾布魯克會議，不僅標志著新的社會治理理論與學派的誕生，也使他成為推動政策科學發展的先驅者之一?？傊补芾矸妒降奶岢霾粌H使得行政理念與制度安排發生了重大變化，而且也為政策科學的理論體系注入了新的活力，更為公共政策的發展實踐奠定了理論基礎。
二、公共管理與公共政策的相互關系
一般來說，公共管理在實現公共利益這一基本目標過程中，主要完成兩項任務:其一是如何有效増進公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基礎上完成公共利益的協調、整合及合理分配151。公共管理這一目標不僅強調結果上的公平，而且強調機會上的平等，不僅強調社會民主，而且還強調社會責任，使得那些具有同樣能力的人們擁有了同等的生活機會，獲得了自己所應得到的基本權利與根本利益。
公共管理強調社會公平的這一基本價值和理念，為公共政策發展奠定了一個建立在理性實證主義之上的哲學基礎，使得實現公共利益成為公共政策實踐的核心要素。如果說公共管理的誕生起初還僅是作為人類社會己經進入現展階段產物的話，那么作為公共管理重要工具公共政策的誕生，恰恰是現代社會生活之公共領域日趨擴張，并與私人生活領域形成鮮明對照和內在緊張之事實的集中反映，所以作為可以有效配置社會資源、極大地影響著公共部門形象的公共政策，決定著政府管理社會的質量和價值導向。因此，從某種意義上講，影響公共管理的首要因素乃是公共政策。因為公共管理的一切有效性與合理性，完全取決于高質量的公共政策。
在對公共管理研究的過程中，人們早己普遍地認識到公共政策不僅是社會政治活動的結果，而且也是公共事務中所制定的行為規范，引導著公眾與社群的行動，是政府維護公眾利益的重要手段。許多專家學者甚至認為，公共政策過程實際上就是公共管理運行的核心內容，而公共管理的相關組織就是公共政策的重要主體121(P89)。因此，對公共政策的研究，必須涵蓋整個公共管理領域，必須成為整個公共管理研究的核心內容。與傳統的行政研究相比，公共管理更注重對公共政策的設計與運用，從而使得社會管理更加科學化與民主化。也就是說，公共管理的根本目的，就是要通過運用正確合理的、符合社會發展規律的、能夠反映客觀實際的公共政策，全面有效地解決人類社會所面臨的各種各樣的政策問題，以此來促進人類社會的進步與發展。
在早期的公共管理研究過程中，人們一般關注的是公共行政決策的科學化和最優化，所采用的主要是理想型的理性選擇模式，這種模式強調在政策選擇過程中要充分掌握相關的政策知識和信息，并通過科學理性的分析方法選擇最佳的政策方案。此后，隨著人們對公共管理的深入研究，更多的專家學者注意到理想型的理性選擇模式過于脫離現實，從而忽視了人類認識能力的局限性和政治因素對公共決策的影響，因而提出了漸進的與有限理性的公共決策模式。查爾斯.E林德布羅姆(ChalsELindbOn)的漸進主義政策理論與赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理論最具有代表性。
進入20世紀80年代，隨著公共管理范式的提出，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強調應用更多的社會知識來規劃和設計未來政策。政策設計的概念被引進公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應更多考慮社會環境因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產生的影響，而不是只考慮誰在統治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統政治學問題。查爾斯.E林德布羅姆與赫伯特■西蒙認為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設計的問題。政策設計不是一種純技術和純工具性的應用領域。成功的政策設計必須考慮人們的政治、社會、文化和經濟方面的環境，并能誘導人們采取有利于政策實施的行為171。因此，政策設計理論包括了至少三個方面的內容:政策結構性邏輯的模式、個人決策模式和政策環境模式，而這些概念和模式應該是建立在經驗性研究基礎上的。
一般來說，公共政策的實踐過程，實質上就是一個社會利益表達與實現的過程，當某個社會利益集團或者個人提出一項政策訴求的時候，公共政策過程就開始了，而這種提出政策訴求的過程實際上就是一個社會利益的表達過程。因此，在公共管理的視角下，公共政策不再是一個抽象的概念，而是一個具有實質性內涵的實體在社會利益的分配過程中發揮著積極的作用，扮演著權威性的重要角色。
在某種意義上講，隨著多元利益社會的形成和發展，作為社會資源重要分配途徑的公共政策影響力的逐漸増強，公共政策必將成為公共管理的重要組成部分，即政府利用公共政策來調整、組織社會生產和生活，己經成為其管理社會活動的一個重要方面。特別是隨著現代社會生活與政府管理活動的日益復雜化，傳統的以經驗性為基礎的政府決策已經遠遠不能夠滿足政府現代社會管理的實際需要，必須要實現由經驗型向科學化決策模式轉變。實踐證明，作為社會價值權威性分配的重要機制，公共政策的民主性與科學性，既是推動政府重大決策邁向高質量的必由之路，也是促進公共管理不斷發展的重要途徑和有效手段。
作為公共管理重要社會治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特別是對公共利益的分配具有絕對權威性。為了協調與平衡公共利益的沖突，保持社會的穩定、和諧與經濟的不斷發展，公共政策需要承擔起協調、平衡與分配公共利益的重任。因此，強調社會的公平與正義，主張公共利益的合理分配與向公民負責，以及積極倡導行政服務的公共性，是公共政策的基本內涵與特征。公共政策所特有的這種內涵與本質特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社會利益多元化的格局中，有效地去實現公共利益的不斷増進與公共利益的合理分配這一公共管理的基本目標。有效促進公共利益的増長，實現社會的公平與正義，既是公共利益的集中體現，也是公共政策的本質特征，而公共政策的這一本質特征，是決定公共管理效率的好與壞、高與低的首要因素，是政治的一種重要表現形式。
在實現公共利益這一基本目標的政治邏輯過程中，就其公共管理與公共政策的關系而言，公共管理是公共政策賴以存在與發展的哲學基礎，起著主導性作用;而公共政策則是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，對公共管理具有能動的促進作用，是政策行政的具體表現。也就是說，公共管理只有依賴公共政策才能有效地増進公共利益，才能實現合理分配公共利益的社會目標，才可以通過政策問題行管理之道，從而促進人類社會的穩定與和諧發展，反之就會導致公共管理的混亂，損害公眾的根本利益。因此，公共管理與公共政策兩者之間存在著一種辯證統一的關系，它們相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活動的基本依據，又是公共管理活動的基本手段，是在公共管理急需積極符號之時出現的一種積極符號，是公共管理的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻，而且這種聯姻是平衡的。總之，公共政策作為公共管理有效解決社會利益沖突的重要機制，是一種探求公眾參與分配、協調與整合社會諸方面利益的最佳方式，體現了現代社會民主協商的本質特征。
三、公共管理體系中的政策本質特征
公共政策作為公共管理的一種新的政策系統范式，誕生于20世紀50年代的美國。此時的美國在對社會進行有效管理的過程中，己經把政策的概念加入了“公共”這個定語，演化成為了“公共政策”，而這一根本性變化的主要原因，是與美國現代民主政治體制的確立有關，它為現代公共政策產生的合法性奠定了社會基礎，難怪現代政策科學的創始人哈羅德拉斯韋爾在對公共政策內涵所做的六點界定中，他在第一點當中就堅定地認為“公共政策是一門關于民主主義的學問”。
政策從傳統政策演變成為公共政策，不僅擴大了政策主體的范疇，而且對政策內容也賦予了新的內容，使得人們對現代政策的理解發生了根本性的變化?？梢姽舱吒拍钪械摹肮病倍謱τ诮缍ü舱叩幕緝群哂袠O其重要的意義。因此，公共政策作為一門新興的學科，它與傳統政策是兩個完全不同的概念。特別是從本質特征上講，公共政策與傳統政策兩者之間最大的區別及其產生的動力源，就體現在“公共”二字上，而“公共”二字從根本上決定了兩者在決策體系、涉及的范圍與內容，以及價值取向上的不同。
首先，傳統政策和公共政策分屬于兩個完全不同的決策體系。傳統政策是一種封閉式的個體決策體系，其政策制定主體不是民主選舉的，不是公眾經由法定程序賦予的。政策在本質上體現的不是民意，而是帝王將相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，傳統政策強調決策程序與過程的高度集中，缺乏政策分析和政策評估，尤其是不允許公眾參與決策，使得公眾缺乏了解和影響公共決策的路徑，在整個決策過程中處于被動的地位。由于傳統政策不能夠為公眾提供有效參與社會管理與監督的途徑，缺乏公眾參與社會重大決策與監督執行的機制，缺乏與公眾進行平等、真實對話溝通的社會基礎和科學實踐，所以傳統政策體系是一種多位一體的決策模式，每一方都是決策的當事人，幾方之間的關系不是一種平行的關系而是一種上下關系，缺乏超然于外的一方進行監督，更多表現為有限的自我道德監督。因此，傳統政策是一種冷政策，它極大地弱化了對決策體系的全面監督，較多地蘊含著決策失誤的可能性與普遍性。
