時間：2023-08-01 09:24:11
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一、行政公益訴訟的概念和特點
早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。
第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。
第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。
第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。
對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。
在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”
除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。
二、行政公益訴訟的法理基礎
近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。
1、市民社會公共權利的司法保護
公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”
無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約
行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。
分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。
三、行政公益訴訟中的主體資格
公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：
1、檢察機關
關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。
2、公益組織
一、加強組織領導，完善工作機制
對依法行政工作，局黨組高度重視，將其擺上重要議事日程，多次召開專題會議，聽取依法行政匯報，分析解決我局依法行政工作中存在的矛盾和問題。為把依法行政工作落到實處，成立了“縣發改局依法治理領導小組”，負責研究制定全局推進依法行政方案、計劃，擬定各項工作制度，規范、指導、檢查、督促全局依法行政工作，局長朱計元同志親自任組長，分管領導和相關股室負責同志為成員。領導小組下設辦公室，負責推進依法行政的有關具體工作。根據全縣法治工作要點，結合部門實際，制定了發改局__年至2014年法治創建工作規劃和__年法治工作實施方案，進一步明確了法治創建的指導思想、目標任務和工作措施。局機關領導與各科室都簽訂了法治創建工作目標責任書，層層細化分解任務，明確工作任務和責任，形成了“主要領導親自抓，分管領導具體抓，部門領導分頭抓，各級領導層層抓”的責任網絡。
二、開展法制教育，注重普法實效
要提高依法行政能力必須首先提高法律素養，普法是立法、執法和依法行政的基礎。因此，作為宏觀經濟管理綜合職能部門的每一個干部，必須深入學習相關法律法規，進一步提高法律意識和依法行政能力。為此，我們采取了一系列措施進行法制宣傳教育，提高全體人員法律意識和整體素質。第一，普法教育緊貼實際。緊貼中心工作、聯系發改系統的工作實際，普及相關法律知識，使普法工作的實效看得見、摸得著。比如，結合管理職能，學習了經濟法、公司法、合同法，結合行政審批制度改革，學習了行政復議法、行政訴訟法；圍繞發改局對項目投資管理和稽察的職責，專題學習有關法律法規以及部委規范性文件等；同時，加強了對招投標法及相關法規規章的學習；第二，普法教育形式多樣。為了使普法工作深入實際，符合本局工作的特點和需要，主要采取了自學與專家講座相結合，以會代訓與專門集訓相結合，專題研討與科室交流相結合等方式，通過搞培訓、辦講座、看錄像、普法考試、知識競賽等豐富多樣的形式開展學習活動。上半年，我局舉辦了行政與法制、行政復議法、投融資體制改革、行政許可法等多期專題講座；第三，普法對象層次分明。從普法工作一開始，我們 就以局領導班子為普法第一對象，班子成員帶頭學、帶頭聽、帶頭寫、帶頭考，發揮了良好的示范帶頭作用。在開展全員教育的同時，我們還區分不同層次，有針對性地搞好教育培訓。多次選送業務骨干參加省、市發改委組織的行政許可法，企業投資項目核準、備案管理辦法培訓班，使他們較好地掌握了與本職工作相關的法律法規。經過法制宣傳教育，進一步普及法律知識，增強法制觀念，在全局上下形成了學法、知法、守法、用法的良好風氣。
三、堅持學用結合，推進依法治理
學用結合，這是做好普法和依法行政工作的根本途徑。實踐證明，普法工作必須與發展改革各項業務工作緊密結合起來。只有在工作中學習，在實踐中應用，才能取得實效，才能提高依法行政的能力和水平，才能解決好行政管理中的重點、難點及群眾關心的熱點問題。上半年，我局堅持“一手抓管理，一手抓法制”的方針，將各項工作納入法制軌道。
1、落實行政執法責任制，不斷提高執法水平。積極貫徹落實《國務院辦公廳關于推進行政執法責任制的若干意見》，根據《行政許可法》等規范政府行政行為的法律法規，認真梳理執法依據，完善和推行執法責任制、執法公示制和執法過錯責任追究制，探索建立執法質量考核評議制度和案卷評查制度。為更好地實施《行政許可法》,我們聯系單位實際，研究并制定了《行政許可公示制度》、《行政許可一次性告知制度》、《行政許可時限制度》、《行政許可責任追究制度》等相關配套制度，規范了全局工作人員行政許可的實施行為，也使我們的行政管理工作有法可依、有章可循。
2、認真做好行政復議和行政應訴工作，保障和監督發展改革委機關依法行使職權，依法維護人民群眾的合法權益；堅持嚴格依法辦案，有錯必糾，努力使行政復議和應訴的過程成為化解矛盾和規范行政行為的過程；加強上下級機關、同級機關之間以及機關內部的法制工作機構與業務工作機構的溝通、協調和配合，不斷提高行政復議、行政應訴工作的質量和水平。
3、進一步完善機關內部法制工作制度建設，保障各項工作有序推進。根據依法行政工作的要求，不斷完善局機關內部法制工作制度建設，促進各項工作的規范化、制度化。在單位內部，我們積極推行政務公開。一方面建立健全政務公開制度，相繼出臺了服務承諾制、效能考評制、首問負責制、崗位責任制等制度，增強了工作的透明度，自覺接受群眾的監督；另一方面深化行政審批制度改革。堅持行政審批項目一個窗口對外，抽調業務骨干進駐縣行政審批中心，進一步簡化辦事程序，提高服務水平，增強行政效能。
上半年，我局法治創建工作雖然取得了一些成績，但也存在一定的問題，主要表現在：一是法制宣傳教育工作開展得還不平衡，深度不夠；二是具體工作中，依法行政作為政府工作的基本原則尚未得到全面充分體現；三是部分行政工作人員的依法行政意識還不強；四是電子政務的建設還要進一步提速。
依法行政是一項全局性和長期性的系統工程。下半年，我局將發揚成績，查找不足，進一步加大法治創建工作力度，努力做好以下幾方面工作：
一是繼續抓好法制宣傳教育工作。通過組織多種形式的法律知識學習培訓或法制講座，在全局上下形成良好的學法氛圍，將學法用法考核成績作為對干部考核的重要依據。通過學習培訓，使全局干部職工學法、用法、守法的自覺性進一步增強，法制理論水平進一步提高，使全局法治創建工作向縱深推進。
二是進一步提高依法管理工作水平。在實踐中把握經濟社會發展規律和行政管理規律，依法辦事，依法行政；建立健全公眾參與、專家論證、合法性評估、重大決策集體討論和決策公開等制度，對決策過程進行控制，促進機關職能轉變和管理創新。
三是深入推行行政執法責任制。認真開展行政復議和行政應訴活動，完善依法行政考核辦法，強化行政執法監督檢查，推動依法行政，切實維護人民群眾的合法權益。
中圖分類號：D64 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-08-00-01
在經濟高速發展、科技日新月異的今天，多媒體渠道的開拓、社會價值觀的繁雜多樣，都對企業青年思想有著巨大的影響，相應的，青年思想政治工作也應該與時俱進，以適應時代的發展，適合企業的需要。
對比過去，市場經濟的繁榮以及電腦網絡的普及，使得青年在思想上呈現了以下新的特點。
一、思想多元化
多元化是指在某種程度上相似但有所不同的組合，隨著改革開放的深入、網絡信息的傳播以及新媒體的興起，青年獲取信息的渠道以及獲得的信息量都有了成倍的增加，思想也因此深受影響，靈活性比較強，呈現出多元化的特點。
二、行為復雜化
思想決定行為，思想的多元化造成了青年行為的復雜化，當下青年既有關心企業發展的一面，又有注重個人追求的一面，其行為必然是復雜的，難以統一組織，這就給思想教育工作帶來了困難，應予以正確理解。
三、利益趨向化
市場經濟的發展使得當下青年更加偏向利益追求，尤其是個人利益，這與社會發展的客觀條件以及思想解放的主觀意識有關，對于這種情況，要加以引導，將個人利益與集體利益相結合，才能更好的實現個人目標。
針對這些新特點，青年思想政治工作要認真研究，有所側重，提出新思路和新想法，適應當下青年思想的變化以及企業發展的要求。尤其是要深入基層，對企業青年進行思想調研，采取座談或調查問卷的形式，了解青年的關注點，并由此進行分析，以改進企業青年的思想政治工作。
一、加強主流價值觀教育，注重應用新媒體
當下青年的主要信息和知識獲得渠道是網絡，思想多元化已經是主流存在，青年是潮流的引領者，同樣也容易被潮流所引領，這就需要在加強宣傳力量的時候有所側重，由單一的職業培訓擴展到思想教育、形勢教育和價值觀熏陶上，宣傳社會主義核心價值觀，向青年群體傳遞正能量。尤其要注重網絡宣傳團隊的組建和培訓，注重對新媒體的利用，加強微博、微信、QQ等線上交流的互動，以青年喜愛的方式進行平等交流，直指內心，引導青年提升心理素質，拓寬視野胸懷，而不是將眼光局限在眼前和當下。
二、重視青年人才培養，完善激勵機制
由于利益趨向化的關系，企業青年職工期待的是穩定的工作和收入。青年職工具有強烈的自尊心和進取心，有想法有抱負，對待工作一腔熱血，需要正面的鼓勵和引導，轉變傳統觀念，建立合理的內部機制，制定崗位競爭和動態考核制度，選拔青年人才。只有從制度上為青年職工的成長做出保障，并在宣傳上營造良好的氛圍，讓青年感覺到利己的文化，以制度催生文化，以文化鞏固制度，兩相結合，才能取得根本性的轉變。
三、宣揚企業文化內涵，增強青年歸屬感
加強企業文化熏陶，通過青年培訓和教育，加深對企業歷史和成績的了解，樹立自信自尊自豪。讓青年職工了解，企業的發展與個人的發展是休戚與共的，是一個不可分割的整體，企業的強大可以促成個人的成長，而個人的進步又能推動企業的發展。樹立青年榜樣和典型，以榜樣的力量催生青年的希望，帶動青年的進步。關心青年生活，切實幫助青年解決工作和生活中遇到的問題，當青年覺得企業是時刻想著自己的時候，才能真心擁護，才能產生對企業的歸屬感。
四、進一步完善企業團組織建設
青年渴望有一個能幫助成長的組織，渴望有一個能解決困難的溝通渠道，在企業中，需要加強共青團組織的工作，一是宣揚黨團的思想政治工作，向青年職工傳達主流價值觀；二是開展線上線下、戶內戶外相結合的文體活動，根據青年的不同喜好，安排形式多樣的業余活動，活動要有宣傳、有組織、有反饋、有思考，注重總結，盡量使每一次教育和活動都發揮出特色和效果；三是注重團隊意識培養，加強青年的分工協作水平，提高他們參與集體活動的能力，增加企業凝聚力和向心力。
青年思想的多元化決定，多數青年不會主動圍繞在團組織周圍，必須要變革工作的開展方式。首先，要轉變思路，常規性的思想教育和引導所能發揮的作用越來越小，這就需要真正地深入基層了解情況，關注青年關心的問題，只有認真全面地掌握信息，才能實現創新和突破；其次，要注重方法的多樣性，做到形散而神不散，豐富多樣的活動最終都是要回歸到提高團組織影響力和凝聚力上，一切的宗旨都是為了服務青年幫助青年，都是為了提高企業的持續戰斗力；第三，增加與上級的溝通，多匯報，使領導層了解到青年的想法，為青年的發展創造機會和渠道，團組織與青年之間要建立類似雙贏的合作機制，團組織為青年提供成長和交流平臺，而企業青年熱心擁護團組織的工作開展，最終實現雙方共同發展和進步。
五、建設青字號工程，推行導師帶徒活動
一、前臺日常工作。主要包括：
1、負責前臺服務熱線的接聽和電話轉接，做好來電咨詢工作，重要事項認真記錄并傳達給相關人員，不遺漏、延誤;
2、負責來訪客戶的接待、基本咨詢和引見，嚴格執行公司的接待服務規范，保持良好的禮節禮貌;
3、負責公司接待室及領導辦公室的衛生清潔及桌椅擺放，并保持整潔干凈;
4、早上給同事開門。保障員工飲水的及時供應;報刊雜志的收取和保管及信件的收取和發放;
二、行政工作方面
行政工作是繁瑣的，小到復印、掃描、傳真、訂餐、發快件、印制名片、訂閱報刊雜志、文件的保管、聯系清潔公司清洗地毯、列需要采購的辦公用品清單、電子郵件的查收與轉發、辦公設施環境維護協調、協助銷售部進行投標文件的打印、整理及標書的裝訂、庫存物品的臨時保管與統計、會議紀要的記錄和整理，大到費用結算、訂房、訂機票……每一項工作的完成都是對責任心和工作能力的考驗，如何化繁為簡而又能保證萬無一失，如何以最小的成本換得最高的效率，這已經不單純是對現代企業從事業務工作人員的要求了，對行政工作人員也同時適用。
三、人事管理方面
1、落實相關人事管理制度
初到公司，由我負責公司的考勤統計工作。在執行過程中，我盡快適應公司的政策安排，盡可能做到實事求是地統計考勤，每月初以統計數據為依據制作考勤統計表，并及時交由財務制作工資表。
2、人事相關資料。為了方便開展人事工作，規范管理人員情況，部門根據工作需要，在上級的指導下，建立了相關人事表格并和寶雞方面統一了格式，包括《應聘登記表》《入職員工簡歷表》《車輛審批單》《請假申請表》《未打卡情況登記表》等，也加強了各部門之間工作的溝通與聯系。
3、歸檔人事檔案
及時更新各兄弟公司及相關往來單位的通訊資料對于公司的業務效率的提高是很重要的，因此需要及時更新通訊錄并上傳至群郵箱中，給公司各位領導及辦事員備查使用。另外在員工檔案的管理上，做到分別以紙板和電子版備份，嚴格審查全體員工檔案，對資料不齊全的一律補齊，并及時將最新的信息更新。員工檔案是隨時掌握員工基本資料情況的資源庫，也是建立員工人才儲備的一個重要環節，它包括員工手寫檔案，包括在職人員員工檔案，離職人員員工檔案，以及應聘人員檔案存檔三部分，檔案的建立以及有效管理，有利于公司隨時掌握在職人員以及人員流動情況，并建立公司的人才儲備庫。
4、制作員工生日統計表并及時提醒領導給大家準備生日禮物，為大家創造一個和諧溫馨的大家庭的環境，也是我們公司的企業文化基礎建設的一部分。
5、組織每個月的團隊活動。先后組織到海底撈、醉秦坊、草原牧歌聚餐，到真愛唱歌及給員工慶祝生日，都取得了較好的效果，加強了同事之間的交流，活躍了公司氣氛。
6、協助部門主管起草行政文件、放假通知、溫馨告示草案等。
新的一年對我們來說意味著新的機遇與挑戰。針對工作中存在的不足，在新一年的工作中，我需要做好以下幾個方面的工作：
1、做好辦公室內務工作。注意植物的保養、更換及辦公室內的清潔、保潔;注意意復印機、打印機、熱熔裝訂機等辦公設備的保養。做好辦公用品的費用控制，維護好各種辦公設備的正常運行。在努力做好為各部門服務保障工作的同時，還要做好協工作。
2、在日常工作中注意收集信息，以備不時之需。例如快遞公司的名片、酒類禮品供應商、航空公司訂票電話以及飯店訂餐電話等。
3、團結員工，豐富員工業余生活，協助領導加強團隊建設，打造一個業務全面，工作熱情高漲的團隊，和大家一起創造良好的工作氛圍，提高團隊的整體素質，加強團隊合作精神。積極發現部門員工的長處，使其在工作中得以發揮，增加部門員工的凝聚力，使企業的發展和個人的發展相結合。
4、處理好日常行政事務管理，做好重要活動和外出活動的安排。協助公司領導不斷完善各項規章管理制度，使公司趨于規范化的管理。加強公司車輛調度、管理、維修、保養工作，確保公司領導和員工正常工作用車。
5、協助部門經理制定行政工作計劃，起草各項行政管理規章制度。依照公司要求，建立健全完善的員工手冊和其他相應的管理制度，使公司的各項工作有章可循、有條不紊的進行。成功的企業源于卓越的管理，卓越的管理源于優異、完善的制度。隨著公司的不斷發展，搞好公司管理制度無疑是其持續發展的根本。因此，有必要建立健全一套合理而科學的公司管理制度，實現管理規范化。
6、建立人才儲備庫，在公司有需要的時候協助領導招聘合適的員工。以公司的利益和需要為出發點，以公開、公平、公正為選拔原則，把好公司引進人才、擇優錄用的第一關。為公司領導進一步擇優錄用新職員奠定了良好的基礎。
7、加強業務知識的學習，深入了解咱們公司的產品性能，以便能更好的協助領導及銷售人員的工作。作為一名前臺行政工作人員，需要掌握的知識還很多，在以后的工作中我會自覺加強學習，向理論學習，向專業知識學習，向身邊的同事學習，進一步提高自己的理論水平和業務能力，全面提高綜合業務知識水平。
在過往的工作中，我深切認識到自己知識面的不全面，很多實際工作上理論與實踐無法完全連接起來。在以后的工作中，我應該加強學習，用知識指導實踐，在實踐中總結經驗，不斷進步，不斷提升。通過各種途徑進行學習，利用網上資源學習與工作有關的知識，不斷開闊視野，豐富頭腦，增強能力，以便跟上形勢的發展，適應工作的需要，提高理論水平、業務素質和工作能力。
8、協助領導建設健康向上的公司文化，樹立起開拓創新、務實高效的公司新形象。企業文化不但能反映出企業生產經營活動中的戰略目標，群體意識價值觀念和道德規范，還能凝集企業員工的歸屬感、積極性和創造性，引導企業員工為企業和社會的發展而努力，同時企業文化還具有兩種約束力，一種是硬的約束力、制度，一種是軟的約束力、無形的，就是活躍企業的文化生活，良好的生活環境和業余文化生活，都將對公司的發展起到良好的促進作用。
9、誠如在上周會議上所說，將是龍騰虎躍的一年，將是我們大力發展的一年。在這一年中公司將有許多新的工作要完成，新的制度要完善。我將積極收集相關資料，努力完成好上級領導的安排的工作任務。
總結當前企業青年職工隊伍現狀，有如下特點：
1.比例逐漸增大。隨著時間的推移，企業“老”職工逐漸淡出歷史舞臺，企業中“新”人不斷增多。企業職工在不知不覺中進行換代升級，青年職工逐步成為企業各項生產經營活動的主體力量。
2.文化素質高。近年來，隨著我國國民教育的提高和高職高等教育的普及，擁有較高文化素質的青年職工進入企業，因此在大部分企業中，擁有大專以上學歷的職工人數越來越多，文化層次顯著提高。這些青年職工思維活躍、多元，接受和學習新事物的能力較強。
3.自我認知力強。這些青年職工成長在信息爆炸的網絡時代，接受海量的信息使他們的思想更為成熟，對事物能夠有自我的見解，并且能夠清醒地認識自身的優勢和不足。
4.責任心較強。這些青年職工能夠意識到自身肩負的責任。大部分青年職工能夠理解和接受企業快速的生產經營節奏。注重實際和實用，反對口號和形式主義。
5.個體意識突出。這些青年職工的個體意識較為突出，具備獨立思考的能力，有較強的自主性。自尊心較強，具有普遍的表現欲，渴望被認可和接受。
6.積極上進。大多數青年職工自信張揚，充滿激情，興趣愛好廣泛，對于企業組織的各項活動能夠積極參與。學習知識、提升能力的愿望較強，對自身發展前景的要求較高。
二、存在的思想問題
1.職業精神缺失。由于職業教育缺乏以及社會輿論的不良影響，一些青年職工對職業的期望值過高，對于職業的判斷不夠理性，不切實際。對于勞動強度大、工作環境差等因素都可能導致不滿情緒的產生。另外，原來企業中的一些老職工的負面言論，也會影響青年職工形成一些不正確的認識。青年職工職業生涯亟待規劃。
2.抗壓能力較差。青年職工多崇尚“工作與生活兼顧”的工作生活方式，對于物質生活和文化生活的需求較高，一些職工的吃苦精神較差。一些青年職工的生活自理能力較差，生活作息不規律，沒有良好的生活規律，導致自我的身體素質不能滿足公司繁重的任務的要求。在連續加班或大型集會活動中，身體常常出現不適應狀況。個別青年職工還因工作節奏快、壓力大，過早地出現心理疾病。
3.職業素養不適應企業管理。由于較為缺乏職業上的教育和引導，加之青年職工的的個性突出，青年職工自由散漫的傾向較為突出，普遍不希望被束縛。一些青年職工的行為規范與要求相差甚遠。青年職工的職業素養難以適應企業管理的要求。
三、適應企業發展要求，加強和改進青年職工思想政治工作
做好青年職工思想政治工作，對于推進企業快速發展意義重大。針對存在的問題，我們必須增強緊迫感，因勢利導、卓有成效地做好青年職工思想政治工作。要通過工作的開展，引導青年職工正確認識當前企業快速發展的新形勢，正確理解企業發展特殊時期對職工的特殊要求，將企業的發展作為磨練自己的難得機遇和展示作為、增長才干、實現價值的舞臺，樹立熱愛企業文化、忠誠企業、獻身企業的志向，培養對企業的歸屬感。要深入了解青年職工思想狀況，創造溝通交流、表達訴求的有效平臺，答疑釋惑，有效引導，有針對性地破解存在的傾向性思想認識問題，調動和保護青年職工的積極性。通過選樹典型等活動，讓廣大青年職工學有榜樣，做有樣板，引導青年職工樹立正確的職業理想，培養優良的職業操守。
1.必須將培養青年職工正確的職業觀擺在首要位置。企業的發展需要正確的思想認識作支撐。思想政治工作是一項以人為對象，解決人的思想、觀點、政治立場問題，提高人們思想覺悟的工作。青年職工思想政治工作只有將著力點放在幫助青年職工樹立企業發展所必需的正確思想認識，才能發揮推動工作的作用。要堅持正面教育引導，幫助職工正確認識當前企業發展的形勢。通過廣泛深入的正面教育和各種形式的正面宣傳，向廣大青年職工講清形勢，講清矛盾，講清問題，講透道理，講明責任，幫助青年職工了解和認識企業發展的新形勢，認識企業快速發展與職工個人進步、價值實現的共生共贏關系，明確企業發展對每一名職工提出的現實要求，形成思想認識的主旋律。要組織開展“特殊階段特殊要求”大討論活動。圍繞諸如“超常發展需要超常付出，唯有超常付出才能創造理想回報”、 “適者生存，優勝劣汰，抓住機遇就會占據主動，失去機遇就會一敗涂地”等議題，組織青年職工通過座談會、報告會，以及專題研討活動、網上論壇活動、征文活動、演講活動等開展討論。也可以請參加過企業早期建設的老同志為青年職工講述白手起家的發展歷史，講述老一輩建設者的艱辛和理想，弘揚企業優良傳統，通過歷史發展新舊對比，引導青年職工珍惜難得的機遇，激發青年職工建設企業、發展企業的責任感和自豪感，以更高的標準，更新的面貌、更加嚴謹踏實的工作作風投身到企業建設發展中去。要加強對討論活動的把握和組織，針對反映出來的認識和問題有針對性地加以引導，統一思想。
2.必須堅持典型引路、強化正面激勵的原則。先進典型是體現適應企業發展要求的模范，是廣大職工在日常工作中學習的楷模和榜樣。抓好青年職工的思想教育，必須發揮好先進典型的示范引導作用。要通過選樹青年職工身邊的典型，運用各種形式廣泛宣傳這些典型中所體現出來的時代精神，為青年職工的成長樹榜樣、立樣板，形成正面導向。要下功夫發現、總結、樹立一批一線工人、管理人員、技術人員中的先進典型，選樹一批通過刻苦努力，成為生產骨干的技校畢業生、復轉軍人先進典型，一批刻苦鉆研技術，辛勤工作，解決技術和生產難題的工程技術人員和工人典型，一批安心當工人、做合格工人的大專畢業生、本科畢業生典型，形成涵蓋方方面面的典型群體。通過典型事跡報告會、座談會、演講會等多種形式，以及利用各種媒體宣傳典型事跡，弘揚精神，用青年職工身邊的人、身邊的事，教育和激勵青年職工樹立腳踏實地，立足本崗，干一行、愛一行、鉆一行、精一行的職業價值觀。也可以請老職工中的先進典型為青年職工現身說法，使青年職工在老典型成長經歷中受到啟發和激勵。同時要適應青年職工的特點，運用諸如講故事、編節目、制作漫畫等職工樂于參與的形式，宣傳各類典型，融思想教育于文化活動之中。
3.必須倡導“以人為本”的原則。思想政治工作歸根到底是做人的工作，一定要將工作的中心定位于青年職工，服務于青年職工的利益，注重人文關懷。要堅持以人為本，從關心青年職工的生活、工作和心理需求出發，做深入細致的工作，適時掌握青年職工的思想動向，把握思想脈搏。針對青年職工中出現的思想認識問題，要強調循循善誘，寓理于情，堅持心理疏導。要求真務實，將解決思想問題與解決實際問題結合起來。要創造條件，通過調整政策、調整制度、調整管理措施，解決職工在生活、工作中遇到的困難和存在的實際問題，為青年職工創造一個良好的成長和發展環境。
一、問題與進路
在大陸法系民法體系中，法律行為（ rechtgeschaefte ）是與法定主義體系相并列的獨特的設權行為規則。作為觀念抽象，它以系統完備的理論形態概括了民法學中一系列精致的概念和原理，形成學說中令人矚目的領域。它被譽為“民法規則理論化之象征”、“民法學輝煌的成就（the proudest achievement）”， 1其實際影響已遠遠超出了民法自身的范圍，而達至于行政法。在德國行政法上，深受民事法律行為理論影響的是行政處分（verwaltungsakt）概念，2這個產生于自由主義法治國背景下法概念一直是傳統行政法的核心概念。3在法律技術層面上，民事法律行為對行政處分概念的塑型、發展產生了重要的影響。從民事法律行為意思表示之核心要素被行政處分所吸收，行政處分因而被稱為“行政法律行為”，4到上個世紀60、70年代行政處分概念與民事法律行為發生分殊最終形成行政法上別具特色的“法的行為”（ rechtsakt）概念，以及在晚近“基本法時代”、“行政國家”的背景下，行政處分概念又發生向傳統民事法律行為回歸等新趨勢——在行政處分概念的發展、演化脈絡中，民事法律行為的影響可謂若影隨行。
深受德國行政法影響的中國大陸行政法亦設置了在功能上類似于行政處分的具體行政行為概念。但是，由于對德國行政法上行政處分概念之形成、發展脈絡以及其與民事法律行為之傳承關系的缺乏了解，大陸行政法在借鑒行政處分概念以建構具體行政行為概念的過程中，呈現出一種“知其然、而不知其所以然”的混沌狀態。許多學者往往從各自所欲的立場出發，“創造、發明”形式各異的法律行為理論、行政行為理論，忽視了對學術傳統的繼受。例如，有學者認為，“從法學基本理論上講，行為一旦受法律調整，它就能產生法律效果，它就應是法律行為，而不是事實行為”，所以，行政機關的行為只要受法律調整，具有法律意義，都是行政法律行為5。這種觀點完全否棄了濫觴于羅馬法的法律行為傳統，將所有受到法律拘束的行為均納入法律行為的范疇，亦否定了在當下行政法理論和實務中發揮支柱功能的行政行為形式理論，對理論和實務均無益處。6本文的目的在于梳理一個學術脈絡——就行政處分與民事法律行為之間的關系——后者對前者形成、發展之影響，以及晚近行政處分概念向傳統民事法律行為回歸等發展趨勢作一個梳理與評述，以期對國內行政法上行政行為的相關研究產生一些“正本清源”的作用。
在方法上，本文將從法學方法論意義上概念與原則的關系之角度展開分析與評述。從法體系的角度觀察，無論是民事法律行為概念還是行政處分概念，它們分別是民法體系、行政法體系中“規定功能的法概念”。所謂“規定功能的法概念”，是指介于法的“內部體系”（法律原則構成的“開放體系”）與法的“外部體系”（抽象概念、類型構成的操作性體系）之間的“聯系橋梁”，7它們是具有“目的性”和“技術性”功能雙重屬性的概念。就其“目的性”功能而言，它們并非為了法律適用過程中的“涵攝”而建構，而是為了實現特定法律原則的功能，將其內容或價值包含并與之形成“意義關聯”，8在適用過程中如有疑義，則應“回歸”到它所包含的法律評價（法律原則）以取得符合規范目的的答案。其“技術性”功能則體現為以“建構類型”9的方法，在法的“外部體系”中進一步具體化為富有操作意義的“技術性”概念。在這個層面上，它們是法律體系中純粹的“技術性裝置”，本身是“價值中立”的。它們在不同的法律領域所發揮的“技術性”功能，受制于它們與法律原則之間發生的意義關聯。因此，作為“規定功能概念”的法律行為，可以在民法領域中成為實現“私法自治”原則的手段，也可以在行政法領域中實現“依法行政”等上位原則所蘊涵的價值。隨著部門法的發展，法律原則可能產生新的價值導向，并與“規定功能法概念”之間形成某種新的意義關聯，這個概念所發揮的技術性功能也會隨之作出調整。
二、作為法律行為的行政處分概念之建構及其正當性
在奧托．麥耶的大作《德國行政法》中，行政處分（verwaltungsakt）概念首次被界定為：“行政機關于個別事件中，規定何者為法，而對人民所為具有公權力之宣示”。10這一概念的形成標志著行政法學獲得學術上的真正自恰性，從規范性研究（正當性研究）與描述性研究兩方面脫離了國法學、行政學的“樊籬”，為純粹“法學方法”（die juristische methode）在行政法上的運用提供了契機。在政府被定位為“守夜人”的自由法治國階段，行政法的絕對原則乃“依法行政”原則，它要求從規范性依據、運作結果等方面對行政權實施控制。由于政府職能較為簡單，行政活動的方式也極為單一，行政處分被認為是當時國家行政最主要、最明顯的活動方式。因此，行政處分概念成為承載“依法行政”原則之功能的最佳選擇。11這個原則要求行政處分必須成為“合法律性與合目的性”的國家活動。此外，行政處分還必須是一個高度“形式化”、蘊涵“技術化”可能性的概念，以顯示處于初創時期的行政法學不同于行政學、管理學、國法學等學科對行政活動的認識，并以行政處分概念為主干建構一套與民法體系相對應的行政法學理論體系。1219世紀末、20世紀初的德國，深受理性主義法學和潘德克頓法學影響的民法學已斑斕成熟。在此背景之下，德國的行政法學者借助經典的民事法律行為理論來構建行政處分概念。
1910年柯俄曼(kormann)發表的《國家法律行為之制度》一書，標志著行政處分理論的成熟，他引用民事法律行為中的法效意思表示觀念，將私法行為與事實行為，以及公證、通知等準法律行為排除在行政處分之外，而僅視國家機關、公共團體所為具有法效意思的行為，為固有的行政處分。柯俄曼認為，行政處分是富有法律行為性質的國家行為，這種國家機關的法律行為與民法上的法律行為原則上并無差異。國家機關的行為屬私法上的法律行為或公法上的法律行為原則上并差異，僅視其是以私法上的權利主體或以公法上的權力主體而作意思表示為區分。但是柯俄曼將法院判決看作行政處分。柯俄曼的理論引起了眾多德國學者的共鳴，其法效意思表示說奠定了傳統德國行政法行政處分概念的基礎。后來，學者f1elner在繼承柯俄曼理論的前提下，將非行政機關所為之行為，如法院判決等排除于行政處分概念之外，使行政處分概念在學理上基本成型。13德國行政法上傳統的行政處分概念之建構即以此為基點，完全照搬民法上的“法效意思說”。鑒于行政法律關系的產生大多基于行政機關的單方面決定，德國行政法模仿單方民事法律行為之定義，將行政處分界定為，依行政機關單方之意思表示而發生法律效果的行為，行政處分亦被認為是行政法上的法律行為。14按照這個理論，行政法上的事實行為則被定義為依據法律的規定直接產生法律效果的行為。如行政機關報工作人員在執行人務過程中毆打行政相對人的行為其法律效果并不是依行政機關的意思表示而生，而是依據法律的規定產生，因此系事實行為。再如，所有的行政執行行為（包括強制執行），其法律效果皆由前一個行政處分而生（執行的依據），執行行為本身并不能直接依據行政機關的意思表示產生法律效果。因此，行政執行行為是事實行為。另外，還存在著行政法律行為與準法律行為的分類，準法律行為的法律效果也由法律直接規定，但在準法律行為中，也有行政機關的表意，只是這種表意是效果意思以外的行政機關的意思、認識判斷等表示作為（即不發生法律效果的意思表示），因此準法律行為又稱為觀念表示行為。行政法上的觀念表示行為大致上包括警告、勸告、確認、證明、通知、受理等形式。15
按照民事法律行為的“法效意思”建構的行政處分概念基本上可以滿足自由法治國時期“依法行政”原則功能的實現。首先，作為“規定功能法概念”的行政處分概念在行政法“外部體系”中，通過“類型建構”進一步區分為各種行政處分的“具體類型”（如行政許可、行政處罰、行政征收等），形成一系列具有明確構成要件和法效果的“技術性概念”，從而便于對行政權實施控制和監管。另一方面，傳統行政法上“依法行政”原則對行政權的控制要點在于“事后控制”——即通過行政訴訟對行政權的運作結果進行司法審查，因此，作為行政權主要運作方式的行政處分便成為了進入行政訴訟 “通道”的功能性概念，行政訴訟的主要任務在于審查行政處分的合法性。為了盡可能地實現這一功能，運用“推定式擬制”等法律技術的對行政處分概念的涵蓋范圍作擴張性的解釋以擴大行政訴訟的救濟范圍，也是傳統行政處分概念的重要特征。所謂“推定式擬制”，是指那些“當事人并未有意思表示，或者意思表示并不明確的案型，基于規范上的要求，擬制有某種意思表示之存在；或將不明確之意思表示，擬制為有特定之內容”，這種技術具有“不得以反證推翻之推定”的性質。16“推定式擬制”主要針對“行政不作為”之案型，若行政相對人依法請求行政機關保護其合法權益或許可其從事某行為，行政機關保持緘默或不予答復，如果按照意思表示理論解釋，則行政機關并未作出行政處分，對這種“不作為”行政相對人不得提起訴訟救濟，實與“依法行政”原則之規范宗旨不符。因此，在這類案型中，行政機關未明確作出意思表示被擬制為作出了否定性的意思表示，行政處分因被擬制而成立。17
然而，行政處分概念的建構卻遭到了一些德國學者的反對和質疑。按照民法學的通說，法律行為乃民法領域實踐“私法自治”原則的主要手段。18“私法自治”是民法體系中高位階的根本性原則，其主要精神在于“個人自主”和“自我負責”。19為了實現“私法自治”原則的功能，立法者通過法律行為賦予行為人以意思表示創設、變更或消滅權利義務關系的能力，并在民法“外部體系”中建構類型化的契約以及遺囑、婚姻等與法定主義體系相并列的設權行為規則（具體的民事法律行為），從而形成了民法體系化之主干。魏瑪時代的著名公法學家jellinek（耶里內克）就以此為依據，反對將民法上的意思表示等同于公權力的意思表示。他認為，以民法上的營利業務（geschaeft）20來說明行使公權力并不妥當，尤其質疑將警察處理、征收處理與征稅處理等視為法律行為。此后一直有學者反對以民法上的法律行為與意思表示來說明公法上的行政處分。21其中最為著名的當屬民法學者werner flume（弗盧梅）的觀點，他認為，私法上的法律關系通常需要復數的法律行為共同作用而形成，而公法上的法律關系通常都是通過單方行為而形成，因此行政處分并非（民法上所稱的）法律行為；民法上法律行為是私法自治的體現，而行政處分形成的法律關系通常是單方要求相對人必須接受，其正當性直接來自于法律而非私人意思，并且需要遵循依法行政原則；行政處分雖然也與民法上法律行為一樣具有目的指向性，但這是法律的要求，而非受制于行政的意思要素（willensmoment）。當具備一定法律構成要件的事實存在時，公務員即應作出一定行政處理，其在此并無創造性以及合乎自我意思的形成空間；行政機關的主觀要素有時也具有重要性，例如在行政機關具有裁量空間時。但這與民法上法律行為中的自我決定仍有不同。因為行政裁量并非自由裁量，盡管在裁量范圍內公務員可以根據自己的意志作出決定，但必須進行合義務的裁量并要以實現公益為目的，否則將構成裁量瑕疵。22
盡管遭受強烈質疑，但作為法律行為的行政處分概念仍然為學界和實務所接受。在司法實務中，德國以及臺灣地區的行政訴訟制度均形成了與行政處分相適應的訴訟類型。例如，在一般情況下，對違法的行政處分適用“撤銷訴訟”，撤銷即含有“撤銷因意思表示所生之法律效力”之意；對于因行政機關不作為“擬制”而成的行政處分，適用“請求處分訴訟”；認為行政處分無效則適用“確認訴訟”；23
從現代法律方法的角度考察，早年德國學者引介民事法律行為和意思表示理論創設行政處分概念，以之作為行政法體系化的核心概念，無論在理論上或是在司法實務上均具有正當性和自恰性。民法領域中作為“私法自治”手段的法律行為，乃是“規定功能法概念”的“目的性”特征的表現。在“私法自治”原則的引領下，法律行為可以在法的“外部體系”中層層遞進為契約類型、婚姻、遺囑等各種具體的、可辨識的法律行為，為人的“工具理性”行為、個人的自由發展和自我決定賦予法律上的意義和保障，進而成為實現“私法自治”、“意思自治”的工具。24但如果過于強調這一點則可能忽視了法律行為“價值中立”的“技術性”功能。法律行為“技術性功能”的本質在于授予行為人 “能力”或“權力”，行為人因而可以為自己或他人創設某種法律地位。在這個意義上，并不涉及任何倫理的、政治的、經濟的因素，法律行為僅僅是一種法律調整技術，目的在于彌補法定主義調整方式的不足，25它與“私法自治”并不存在著必然的聯系。以概念的精確分析見長的分析實證法學（analytical positivism jurisprudence）對此有著清晰的論述。
在美國分析法學家霍菲爾德（hohfeld）的權利的法律關系理論中，法律行為在邏輯上屬于“power----liability”之法律關系，他認為，所謂power就是指a與b之間存在一種法律關系，a能夠通過自己的行為創設a與b或b與其他人之間的法律關系。而liability就是指b應當承受a通過自己行為所創設的a與b之間或b與其他人之間的法律關系。當這種power被授予政府官員時，它是公法性質的權力，但它也可以是私法性質的，在私法領域，決定他人法律關系的power通常稱為“authority”，而決定自己的法律關系的權力通常稱為“capacity”。政府官員的所謂“權力”，其本質就是政府官員可以通過自己的行為來創設公民與國家之間的法律關系。霍菲爾德認為，一種特定的法律關系的變化可以由兩種事實產生：一是為人的意志所不能控制的事實，二是為人的意志所能控制的事實。而power就是通過第二種事實來實現的。26在法律規范層面上， power就是以意思表示為核心的法律行為。而分析實證主義法學的一代宗師哈特的規則理論則更為清晰地闡釋了法律行為的這一特征。哈特認為，設定義務只是法律的任務之一，法律的另一個任務在于賦予“權力”，它使得人們能夠在某些情況下自愿地實現法律關系的變化。哈特從而將法律規則分為設定義務的規則（第一性規則）與授權的規則（第二性規定）。前者是法律直接以“命令性語句”規定人們必須干什么、不得干什么；后者是法律并不直接規定，而是授權人們通過自己的意愿創設規則。27當“第一性規則”（法定主義調整方式）無法將法律關系的具體內容和技術環節作充分的詳細概括時，法律便以“第二性規則”授權人們通過自己的意思表示實現法律關系具體內容的確定化。因而，作為“第二性規則”重要機制的法律行為就起到了彌補法定主義調整方式不足的功能。應該看到，法律所授予的“權力”（法律行為）不僅有私人性質的，也有公共或官方性質的，“這種權力在司法、立法和行政這三個部門到處可見。”28
就行政法而言，“依法行政”基本原則決定了法定主義調整方式的重要地位，但這并不能否定法律行為（授權主義）調整方式在行政法上的自恰性。“依法行政”原則對行政權的控制和監管并不意味著行政權運作的機械和僵化。行政關系的變動不拘、駁雜多樣使得法律不可能對所有行政法律關系的具體內容作出事無巨細的規定，法定主義方式無法使所有行政法律關系中的權利、義務內容確定。這就為法律行為制度發揮作用留下了空間。行政處分（行政法律行為）在此起到了“橋梁”或“中介”作用，它通過行政權力的作用將抽象的、一般的行政法規范確定為特定個案中的權利義務關系。而行政權的作用則是通過“意思表示”創設法律效果，“意思表示”意味著“選擇空間”的存在。在行政法上，行政權力意思表示的“選擇空間”被稱為行政裁量。裁量的本意是判斷、決定過程中的自主性（autonomy）。當然，行政裁量并非“自由裁量”，其自主性遠不如體現“意思自治”的民事法律行為，“依法行政”原則所包含的“權力行使之比例原則”對行政機關裁量選擇（意思表示）作出了嚴格的控制，它要求行政機關在法定范圍內作出意思表示（裁量選擇）時，不得背離決定的目的、不得考慮不相關的因素、不得違反可行性原則、不得違反均衡原則、不得違反平等對待原則、不得違反慣例原則等，否則將構成裁量瑕疵，29但這并不能全盤否定行政機關“意思表示”形成法律效果的“創造空間”。正如臺灣學者翁岳生所言，“裁量乃裁度推量之意”，雖然它“不是隨意的，而是有其準據和目標，因此和毫無準則限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之邏輯法則之約束，而在國家行政目的之大前提下，得有較大意思活動之自由。”30正是這種“意思活動的自由”使得行政處分所創設的法律效果并非單純地依據法律，而是由其根據個案的情形選擇、判斷所定。
如果說民法上的意思表示體現了民法“個人自治”的精神，那么，行政法上公權力的意思表示體現的則是“他治”，31即法律承認行政機關可以按照自己的意志（在法律的范圍內）單方面地為他人設定權利義務，用麥耶的話來說，是行政機關“在個案中規定何者為法之宣示”。這就是作為“規定功能法概念”的法律行為，在行政法上表現出的與民法法律行為迥然不同的“目的性”特征。
三、行政處分概念與民事法律行為理論的分殊
第二次世界大戰以后，加強人權保障的呼聲日高，歐陸國家的行政訴訟制度出現了“打開訴訟之門”、擴大人民訴權的發展趨勢。但當時西德以及我國臺灣地區的行政訴訟法均以行政處分作為進入“行政訴訟通道”的前提條件。經由民法上的“意思表示”錘煉而成的行政處分概念盡管十分精致，但其涵蓋的范圍卻十分有限。按照傳統的行政處分（法律行為）理論，行政法上所有的執行性行為均屬事實行為，32即使是行政強制執行、即時強制這類極易侵害人民權益的行為亦被視為是事實行為而不得提起訴訟。而包含行政機關意思、認識判斷等表示作用的準法律行為，由于其法律效果非依意思表示產生也被排除于訴訟范圍之外。行政處分概念僅指依照行政機關單方意思表示產生法律效果的行為，大量的不含有意思表示作用，但實際上對人民權益產生重大影響的行政活動，人民均不得對之提起訴訟，司法權亦不得予以審查，這種狀態顯然與新形勢下“依法行政”原則、“人權保障”原則的要求相悖離。
在這個背景下，對傳統行政處分概念的批判逐漸成為潮流。上個世紀 60、70年代，德國、我國臺灣地區的學者以及司法實務界出現了拒絕采納傳統學說的趨勢，同時嘗試對這個“規定功能法概念”之“技術性”功能作出調整，進而形成了新的有關行政處分之理論。臺灣學者稱其為“客觀意思”說。33該學說認為，“法律行為之行政行為，并非完全依表意人之意思為憑，而常須受表示于外部之客觀形態或法令支配。”因此，行政法上的法律行為，“皆應依其行為，是否發生法律效果為斷”，34是否于行政相對人產生拘束為準。這種行政處分理論基本上否定了援引自民事法律行為的“法效意思表示”，全然不顧行政機關行為的主觀意圖，而僅以行為客觀上的拘束、規制效果為判斷標準。以傳統理論標準劃分出來的事實行為或是準法律行為，只要在客觀上對特定相對人的權益產生了直接規制或拘束，即可視為發生法律效果的行政法律行為（行政處分），從而極大地擴張了行政處分的適用范圍，拓展了進入行政訴訟程序的“通道”。這種理論上的變化，可以視為作為“規定功能概念”之法律行為，在“依法行政”原則要求強化司法審查的價值導向下所作出的調適。
值得玩味的是，盡管新的行政法律行為理論已與行政機關的“內心意思”無所關聯，但并未完全截斷行政法律行為與民事法律行為理論的銜接，新的理論被稱為“客觀意思”。“客觀”一詞在語義上具有“不依賴主觀意識而存在”之涵義，而“意思”一詞是指人的“內心意愿”。35 “客觀”與“意思”的組合在語義上看似矛盾，實際上意味著“意思推定”的作用，即憑行政機關外在的客觀的行為效果推定出其主觀的意思表示。新的行政法律行為理論認為，并非在每一個行政法律行為中，均有行政機關意思表示的作用，如傳統理論認為是事實行為的行政活動，只要在客觀上對行政相對人產生了拘束，即認為是行政處分，這種行為并非依行政機關的意思表示產生法律效果，而此時仍然運用了“推定式擬制”的法律技術，即使行為人“無此類意思時亦被當作意思表示處理”。因此，“客觀意思”在很大程度上是擬制的意思表示，傳統理論中的事實行為、準法律行為只要在客觀上產生了法律效果，即被擬制為法律行為。按照這個理論，“客觀意思”有可能成為行政法上特有的“意思表示”理論，它將行政法律行為與民法上經典法律行為理論在形式上有機地聯系起來。但是兩者之間形式的聯系并不能掩蓋其實質的不同，因此，為了避免與民法上的法律行為(rechtsgeschaft)之概念相混淆，德國學者將行政法上發生法律效果的行為稱為rechtsakt，有臺灣學者將之譯為“法的行為”。36
從“法效意思表示”轉變為“客觀意思”的行政法律行為，其適用范圍得到了極大的擴張，也導致行政處分概念與傳統民事法律行為理論的分殊。正如一位臺灣學者所言，按照“客觀意思”認定行政處分（法律行為或法的行為）的存在“著重只是法律效果的有無，至若實際行為態樣是直接出自人力的文書、標志、符號、口頭、手勢或默示的意思表示，乃至非直接由人力，而系由號志與電腦等自動化裝置作成的表示，在所不問。”37
由于民事法律行為理論的深厚影響，新的理論并未被學界所一致認同。但它在司法實務上卻產生了重大的反響。1976年制定的德國現行《聯邦行政程序法》對行政處分所作的定義是：“行政機關在公法領域中，為規制個別事件，以直接對外發生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。”這一定義強調了行政處分的“規制”(regulate)效力，并且以直接對外發生法律效果為目的，并不要求依照民事法律行為的機制——根據行為人的意思表示發生法律效果。我國臺灣地區于90年代制定的“行政程序法”、“訴愿法”對行政處分的定義也強調其“對外直接發生法律效果”的特征，并未采用“法效意思”說。38在德國行政法院、臺灣地區“行政法院”的歷年判例中，這種以“客觀意思”為基礎的行政處分概念亦得到了認同。39總之，擴張以后的行政處分概念雖然構成了對傳統民事法律行為理論的“離經叛道”，但在“技術性”功能上因應了“依法行政”原則加強司法審查、擴大人民訴權的要求。
我國大陸行政法學界雖未明確提出行政法律行為的建構理論，但在具體行政行為這個與行政處分有著類似功能的概念建構中，理論與實務均有意或無意地接受了“客觀意思”說，如，“行政強制措施”、“行政強制執行”，這類行為并不一定都依行政機關的意思表示產生法律效果，但在客觀上均能產生法律產果，因此將其視為具體行政行為。40但是，如果我們在不了解“客觀意思”說與民事法律行為源流關系的前提下，仍然將具體行政行為定位為“行政法律行為”的話，就產生了理論上的混淆，從而在界定行政法上事實行為等問題時進一步陷入理論上的“亂麻”。不幸的是，這種混亂的局面已成為當下我國行政法學研究中之現狀。我國行政法學的主流學說一般都將具體行政行為定位為“法律行為”，強調其對外產生法律效果而不援用“法效意思表示”，這一做法與“客觀意思”說趨于一致。但是，在對具體行政行為具體闡釋時，41或者界定行政法上的事實行為時，又會引用“意思表示”概念。這種前后矛盾的根源在于對行政法律行為學說史的忽視。
四、行政處分向民事法律行為理論的回歸及其新趨勢
如果說行政處分概念與民事法律行為的分殊乃是為了適應實踐“依法行政”原則所不得不作出的調整，那么，隨著基本法時代人權保障體系的進一步完善以及在現代行政國家（administrative state）的語境下政府職能的多樣化、行政活動的變化萬端，以行政處分為核心概念建構的傳統行政法體系則遭遇了空前的挑戰，42行政處分概念在行政法上的架構和功能也面臨著更大的變數。
首先，在行政訴訟法上，以德國為代表的大陸法系行政訴訟制度普遍確立了“除憲法爭議以外的一切公法爭議”的受案范圍。43行政訴訟程序不再以行政處分為“通道”，受案范圍得到了極大的擴張，行政處分只是影響訴訟類型而不涉及權利保護的必要性。為擴大行政訴訟的救濟范圍而建構的“客觀意思”之行政處分已無存在必要。
其次，在現代行政國家，國家行政事務的重心已從傳統的“干預行政”、“高權行政”轉向“計劃給付”和“要求行政”（forderungsverwaltung）。在德國，要求國家積極實施社會福利、追求實質正義的“社會法治國”之憲法原則亦逐漸成為行政法上的基本原則。國家行政事務重心的改變，必然引起行政活動方式的轉變。行政活動形式除了行政處分等傳統的公法手段外，還要求利用私法方式平衡、直接控制與間接影響相配合等。契約式協商、信息和指示等新的行政活動形式越來越占據顯著的地位。44顯然，行政處分在行政法中的核心概念地位受到了挑戰。
另外，行政處分的“靜態”和“缺乏彈性”之特征使得它在很多情形中已無法適應現代社會變動不拘、駁雜多樣的行政現象。傳統的行政處分方式主要關注行政過程的終點，對行政權運行的結果實施控制。但現代行政必須面對各種高度技術性的事項和不確定性的風險，這要求行政機關在整個行政過程中為了實現某一特定政策目標，必須進行環環相扣的不同行政活動形式的鏈接與耦合，將政策、政治和法律都作為自己的考察變量，對行政過程中的實體性因素予以分析和判斷。45傳統的行政處分活動方式只是“靜態”地將法律看作是一個預設的常量，缺乏時間和空間的視角。另外，行政處分以行政機關單方面創設法律效果為特征，這種法律效果非經法定程序不得撤銷，但隨著時間的經過，行政關系的復雜性和動態性特征往往使得行政處分的法律效果達不到預期的目的。行政處分實際上具有相當的“僵硬性”。
在 “基本法時代”、“行政國家”的背景下，以行政處分為支柱的行政行為形式理論已顯得捉襟見肘。關注行政過程、行政法律關系中的政策考量、風險規制等實體性因素成為近來行政法學研究的潮流。盡管這些新的研究動向尚未從根本上顛覆傳統行政法的理論架構，但在行政法教義學中作為“規定功能法概念”的行政處分亦應作出“技術性”調整，力求在法拘束的明確性（依法行政原則）與法適應性（社會法治國原則追求實質正義的要求）之間作出平衡，以克服傳統行政作用方式的“僵硬性”。
近年來，在德國以及臺灣地區的行政法上，以法律行為和意思表示來定位行政處分概念成為新的趨勢，行政處分概念又回歸到民事法律行為“法效意思表示”理論。正如德國學者毛雷爾所言：在基本法時代行政訴訟的受案范圍已經超過了行政處分的范圍，因此應更多考慮概念本身的邏輯性，46導致行政處分向傳統理論回歸的重要原因乃是由于行政訴訟受案范圍的擴大，基于擴大訴訟救濟范圍之功能主義考量而建構的“客觀意思”說已無用武之地，用“法效意思”解釋行政處分可以和根深蒂固的民事法律行為理論保持一致，從而避免與傳統理論“離經叛道”產生的理論風險。在司法實務上，亦傾向于用“意思表示”來解釋實定法上的行政處分概念，例如，德國《聯邦行政程序法》上行政處分定義中的“規制”被解釋為行政機關的意思表示，規制的實質即為意思表示，只有通過引入規制或者意思表示的要素，才能將行政處分與行政上的事實行為(realakte)區分開來。47用傳統理論來解釋行政處分概念將引起行政處分涵蓋范圍的縮小，這與實體法上行政活動方式多元化、行政處分已失去昔日絕對核心概念之地位不無關系。
中圖分類號： D035.5 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2017）06-100-2
引言
國外研究學者指出，從特定社會歷史文化環境中總結出來的行政管理成果，若不經過本土化處理在其他社會文化環境中解決行政問題適用性較差，也就是說，在全新的環境體系下應當總結歸納屬于其自身特點的行政學理論和規律，但是對于我國而言，有關公共行政學研究以西方行政學理論和公共問題為主，這樣一來導致研究內容同我國公共實際情況出現偏差，同時對我國公共行政學本土化實踐指導意義不大。基于這種情況，我國在今后公共行政學研究過程中，必須進行研究對象的調整，將重點向國內轉移，形成以中國為中心的行政學理論研究，以為今后本土化行政問題的解決對策的制定提供參考資料。
1 公共行政學本土化概述
社會學科在新的環境下出現并應用必須進行本土化過程，這既是這一學科的特殊性要求，同時也是新社會文化環境發展的趨勢。對于我國而言，本土化最初在社會學、心理學、經濟學等學科研究中，尤其是社會學和心理學本土化研究已經取得了不錯的成果，基于此，對公共行政學進行本土化研究也是該學科未來的發展方向。
1.1 公共行政學本土化內涵
現階段，本土化不只是一個地理概念，同時也是一個政治、歷史、文化、經濟等多方面概念。新事物本土化發展必須同社會環境、應用對象等相適應，同樣中國公共行政學本土化也需要一中國歷史文化資源為依托，通過對西方發達國家公共行政學理論的本土化處理來形成獨具特色的中國公共行政學理論體系。在這四部分內容中，尤以“本土化的過程”不確定性較高，因此也是今后我國關于公共行政學本土化研究的重點和核心。從以上分析可以總結出中國公共行政學研究本土化內涵：以我國歷史文化背景為依托，汲取西方發達國家有關公共行政學理論經驗，結合我國具體情況，構建以中國特色為主的公共行政學理論體系和研究方法，創建符合我國實際國情的公共行政學科，為今后公共行政實踐操作提供正確的指導。
1.2 公共行政學本土化內容
從公共行政學本土化內涵方面分析，公共行政學本土化內容主要包括三個方面：理論和概念、研究方式及工具、研究對象。站在研究對象角度分析，公共行政學的根本是本土化問題的解決，這就要求研究學者在進行國際公共行政問題研究的過程中應當逐漸將重點向國內公共行政問題轉變，但是并不是指公共行政學研究對象就是本土公共問題，選擇的標準必須符合相關的要求。
2 探尋我國公共行政學本土化不足表現及原因
無論是從學科理論體系構建還是從實踐指導應用方面，我國關于公共行政學都存在著諸多的問題，學科建設面臨著嚴峻的考驗。通過對公共行政學科分析研究發現，我國公共行政學關于獨具中國特色的理論研究、概念尚未形成，在對公共行政實踐進行指導過程中經常出現偏差，指導作用不大，培養人才同社會需求不符，這些問題的存在都證明了一個問題：我國還沒有構建屬于自己的公共行政學科，本土化問題還比較嚴峻。
2.1 本土公共行政學缺乏原創理論
基礎理論是學術研究的核心，一旦核心缺失，那么問題的研究也就會停滯不前，同樣對于公共行政學而言，構建一套屬于自己的概念、理論是十分重要的，它是本土公共行政學后續研究的基石，是一切關于學科研究的出發點和落腳點，但是我國關于公共行政學研究都是以西方發達國家行政理論為基礎的，如古德諾為代表的傳統公共行政學、弗雷德里克新公共行政學、奧斯本新公共管理理論等。另外，學科的本土化可以從理論內容和語言表達來探尋，通過對現階段我國公共行政學概念、理論、實踐指導等分析可以發現，主要案例、理論表達等都是以西方發達國家行政學內容為基礎的，從我國政府部門實踐指導范例中很難發現屬于中國特色的影子。
2.2 理論研究對本土化實踐指導意義不大
在我國國民經濟快速發展背景下，政府關于在市場經濟體制中的定位具有一定的不確定性，同時加上政治、行政體制改革等的不斷深化，政府職能也發生了一定的變化。另外受到復雜環境的影響，由突發性公共危機引發的公共問題時有發生，政府作為公共服務的主體在社會發展中承擔的責任越來越重，亟需公共行政基礎理論體系指導實踐，但是現實情況是我國公共行政本土化不足，在實踐應用中存在多方面的問題。
3 當代中國公共行政學本土化路徑選擇
與其他社會科學相比，我國關于公共行政學本土化問題研究比較早，但是關于公共行政學本土化問題的反思和創新方面的表現差強人意。縱觀我國公共行政學理論研究和實踐指導都面臨著諸多的問題，尤其是本土化問題隨著社會發展日趨嚴重，在這種背景下，如何進行公共行政學本土化成為了當前學科研究的重點。
3.1 建立本土公共行政學理論體系
時至今日，我國傳統形成思想對目前公共行政實踐也存在著一定的指導意義，同時對現代人邏輯思維發展也存在一定的影。因此要想從根本上了解和掌握我國公共行政文化內涵，必須從傳統行政思想理論著手。有學者指出，我國歷史文化資源豐富，從傳統資源中挖掘積極行政學內容對構建屬于中國特色的公共行政學理論體系具有十分重要的意義。現階段，我國正處于社會經濟轉型的關鍵時期，瞬息萬變的市場環境對政府部門的能力要求越來越高，但是應注意的是，改革并不意味著否決之前的所有，而是以當下實際情況為基礎，通過對行政文化和環境的認識和分析來進行創新，有關這一點可以從我國部分高校行政教學實踐中發現，這一舉措的實施將會為形成我國公共行政學原創理論提供基礎。
3.2 以本土公共行政實踐問題為基礎開展理論研究
理論體系的構建是以實踐為服務對象的，同樣對于公共行政理論研究也是以實踐問題解決為目的的，一旦理論無法應用實踐問題，那么理論體系構建也是毫無意義的，因此在進行中國行政學本土化問題研究過程中，就需要從實踐中積累。首先，中國公共行政學應當建立屬于中國特色的價值導向。我國國情同英國、美國有著本質的不同，對于這一點在公共行政學理論體系構建過程中應當提高認識。其次，以中國實踐經驗為指導。中國公共行政學研究前提是了解和掌握我國的實際情況，知曉我國公共行政學的本質，因此在探尋中國公共行政學本土化的過程中，應當對歷史資料和數據進行收集和分析，從而清晰我國公共行政過程，保證整個學科研究的系統性和全面性，提升公共行政學的應用范疇。另外在研究過程中還應當重視國際化問題和本土化問題。我國關于公共行政學研究一直以“國際學術前沿”自居，但是過程中應當正視這樣一個問題“歷史文化環境的不同其所面臨的問題也是存在差異的”，因此要想保障我國公共行政學的前瞻性前提是必須從根本上解決了本土化問題。
3.3 加強行政學研究方法訓練
中國公共行政學本土化研究過程中研究方法的確定是其中的重要內容，關于學科研究方法同理論體系構建，學科研究深度和廣度之間有著十分密切的關系，但是應當注意的是公共行政學研究方法研究過程中應當包括兩方面的內容，即哲學層面和技術層面，同時在研究過程中還應當對具體研究流程、相關標準等進行確定，并檢驗研究方法在實踐應用中的效果體現。這就要求在今后關于中國公共行政學本土化研究過程中，首先國家社科基金等應當加大對該項研究的資金投入，其次還需要我國權威公共行政學期刊等提供平臺支持，以為公共行政學研究方法的規范性提供引導作用。
4 結論
綜上所述，近年來，有關我國行政學本土化問題的研究越來越多，研究內容也在不斷加深，但是應當注意的是我國公共行政學本土化研究尚處于起步階段，各方面研究還不成熟，在行政公共實踐問題指導過程中應用價值還不高，還不具鮮明的中國特色，因此在今后的研究工作中還需加大力度。
在我國，80年代中期恢復和重建行政學的時候，我們是在行政管理學的名義下來進行學科規劃和理論建構的。 近些年來，由于公共行政概念的引入，關于公共性的概念以及其所指稱的內涵引起了人們的關注和討論。 這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實踐價值。 因為,它關系到對行政的性質的認識和界定，如何認識和界定行政的性質又對政府目標的實現，政府行為的規范以及行政體制和程序的設計,都有著直接的指導意義。 或者說公共性這個概念所標示的是最為基本的行政理念, 是整個行政體系和行政行為模式建構出發點和原則。在行政發展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。 然而，在這個問題上的認識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時候誤用公共行政的概念。 從我國的情況來看，學術界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談論所謂奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。 在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時的行政在多大程度上屬于公共的( 顯然應當作出否定的問答。 同樣，人們對public administration and public management:也不加區分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經常出現誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統性和一致性的.說明我們關于現實的認識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標上是不明確的或有著錯誤導向的可見，需要對“公共性”的概念進行討論。
一、公共性問題的由來
哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻的學者，它在《公共領域中的結構轉型》這部著作中對公共性的生成進行了耐心細致的考證根據哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發現公共性的雛形至于人們對公共性問題的認識則更晚得多就“公共”(Public)這個詞語來看，在英國，大致是從17世紀中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共。這個詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個意義來使用這個詞語的，也就是說，它尚不具有現代語匯中“公共”一詞的內涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現代語匯中的。公共。一詞已經有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現代社會的一定程度上的相關性，應當說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀才開始出現這個詞當這個詞被移植到德語中的時候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當代中國有人使用“善治”這個詞來達到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinion publique)和德語中的“公眾典論”(ffentliche Meinung)一詞，則是到了18世紀下半葉才被造出來。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。
社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延。現代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。
把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成。”5
我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。
可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
二
在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8
從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：
第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：16710169(2012)03009905
研究方法的選擇一直都是科學研究的重點。德國當代法學家卡爾?拉倫茨先生甚至指出，法學之成為科學，在于其能發展及應用其固有的方法\[1\]。我國學者徐祥民也指出，一門學科有沒有科學完整的方法論，不僅是其成熟與否的重要標志，而且是它能否得以順利發展的基本前提和必要條件\[2\]。20世紀80年代西方展開了一場關于研究范式 ( Research Paradigm) 或研究方法論 ( Study of Methodology) 的爭論。對抗雙方以“定量研究 ( Quantitative Research) ”與 “定性研究 ( Qualitative Research) ”樹旗為營。學者們爭吵的氣氛隨著時間的推移，逐漸加劇，以致到了80年代末，成了一場 “戰爭(War) ”\[3\]。我國部分學者也參與到此問題研究，有關定量研究與定性研究的文獻，在20世紀90年代形成一個。盡管公共行政學界對于這一場論戰沒有給予太多的關注，但是定量研究與定性研究的選擇卻不可避免地影響著公共行政。縱觀百年公共行政發展過程的方法論，個人主義的理性思維與經驗的實用分析方法是其顯著特征\[4\]。這種對理性的過分推崇，在具體的研究方法中表現為逐漸突出定量的研究，而貶低定性的研究。
所謂定量研究，是指運用數學語言進行相關的描述，借助數學模型、統計數據等進行量化的研究。所謂定性研究，是指運用文字語言進行相關描述，借助直覺、經驗，對分析對象的性質、特點、發展規律做出判斷的一種方法。定量研究是理性思維推崇的一種表現。自啟蒙時代以來，以理性思維為基礎的定量研究就成為學術研究最基本的研究方法，一切冠以“科學”名稱的學科都必須以理性的原則建立起來。有的學者甚至以定量研究為主要標準來衡量是否為“科學”。這種衡量標準使得可以定量研究的自然科學無可爭議地被認為是“科學”，而不能進行定量或者尚沒有定量研究的社會科學則被質疑是否為“科學”。這種衡量標準的接受使得部分社會科學學科開始嘗試運用定量研究來突顯自己研究的“科學性”。經濟學是社會科學中進行定量研究最為徹底的學科。隨著貝克爾所謂的“經濟帝國主義”的攻城略地，其他相關學科也開始注重定量研究。公共行政作為其相近學科，不可避免地受到影響。
那么，公共行政是否需要定量的研究呢？如果答案是肯定的，那么它在公共行政的研究方法中占據何種位置，是主流抑或補充？這正是本文需要探討的關鍵。
一、 定量與定性：公共行政研究
方法的歷史共生 如果從歷史演變的角度來回顧一下定量研究與定性研究在公共行政中的地位，會給我們一種更為清晰的脈絡。威爾遜創立公共行政理論的目的在于提升政府的效率：“首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作\[5\]”。這在威爾遜對公共行政的定義中也可窺一斑：“行政是政府在個別而且帶技術性事項方面的國家活動，是合法的、明細而且系統的執行活動”\[5\]。對效率及技術的推崇使得公共行政在誕生之時就傾心于定量研究。隨著科學管理的興起，其所推崇的標準化、定量化研究對公共行政產生了深遠影響。羅森布魯姆總結公共行政具有三個研究途徑：即管理的研究途徑、政治的研究途徑和法律的研究途徑\[6\]。管理的研究途徑注重效率和技術，它使得公共行政盡可能地吸收管理學的一切研究成果。其表現在研究方法上就是推崇管理與經濟的定量化研究。
馬克斯?韋伯從另一種角度強化了定量研究在公共行政中的分量。馬克斯?韋伯看到了計算的和理性的“手段—目的”方式在社會科學研究中占據了統治地位，并據此建議進行事實和價值的區別。這種區分使得“工具理性”的思維深入人心。自此，公共行政學的定量化研究尋找到一個理論基礎。在20世紀50—60年代，公共行政學開始引入了系統科學的研究方法，系統論、信息論、控制論、運籌學等開始被公共行政的學者所推崇并運用。定量化的研究在西方公共行政學的研究上越來越受到推崇。
但是這種狀況被西蒙的研究所沖擊。西蒙發現定量研究的完全理性思維很難在真正的決策中發揮實效。他認為，定量研究所需要的前提假設過多，很多假設在現實中很難實現。因此，決策并不能實現定量研究的“最優決策”，而只能實現“滿意決策”。在公共政策領域，西蒙的決策理論也被稱之為“有限理性決策模型”。西蒙對此問題的研究給予人們很大的啟發，他也由此而被授予諾貝爾經濟學獎。西蒙的研究開啟了人們對定量研究的懷疑。
中國地質大學學報(社會科學版) 2012年5月第12卷第3期 王 剛，等：公共行政研究的定量推崇批判 如果說西蒙的研究還只是對完全理性的質疑，那么隨后的一些研究則對單一理性研究提出了質疑。在公共政策的研究中，理性研究是研究的主流。但是隨著研究的深入，人們發現非理性決策也是其不可或缺的研究內容。這是因為人們（包括政府）在決策時很難做到完全的理性，信息不全、情感因素、利益博弈等多種因素糾結的結果就是決策往往是非理性的①。而且部分學者發現，越是重大的決策，其決策越可能是非理性的。非理性決策開始受到人們的認可。我國學者何穎總結了公共行政研究方法應該包括非理性的三種理由，即：公共行政需要反思批判的研究方法；需要理性與非理性相統一的研究方法；需要倫理的研究方法\[4\]。理性的研究既可以是定量的，也可以是定性的。但是非理性的研究只能是定性的。公共行政對非理性研究的重視，意味著天平開始傾向定性研究的一端。
事實上，真正對公共行政學的定量研究產生巨大沖擊的，是誕生于20世紀60—70年代的新公共行政學派。1968年，一群年輕的學者在沃爾多的召集下齊聚錫拉丘茲大學，通過了明諾布魯克宣言，他們被稱之為“新公共行政學派”。相對于傳統公共行政學派對效率的極端推崇，新公共行政學派提出了針鋒相對的觀點。他們對傳統公共行政單純強調效率而忽視公平、公正表示強烈不滿。他們第一次將公共行政的研究重點從“行政”轉移到了“公共”上，認為公共行政不應該僅僅關注效率，民主、公平、公正、回應性等問題也應該成為公共行政研究的重點。這一研究重點的轉換，意味著研究方法的轉軌。這是因為新公共行政學派注重的民主、公平、公正、回應性等很難用定量的方法進行研究，定性的研究是必然的選擇。
毫無疑問，定量的研究可以實現研究的精確。在很多情況下，精確的研究可以發現更多的規律。正是基于這種考量，不管是西方的行政學界，還是我國的行政學界，很多學者都極為推崇定量研究。很多觀點認為，從某種程度上而言，沒有定量研究的成果存在很大的不足，很難以企及相關研究的高點\[7\]。這種思路使得很多專業學術期刊發表更多的定量研究成果，而不是定性研究成果②。
誠然，定量研究也是公共行政不可或缺的研究方法。但問題是，定量研究是否應該成為公共行政研究的主要方法呢？答案是否定的。至少有三個方面可以加以證明：（1）公共行政中模糊與精確的共生說明定量研究不可能作為唯一的研究方法；（2）非理性與理性的不可分割性說明定量研究不可能成為公共行政主要的研究方法；（3）定量研究本身的缺陷說明定量研究在很多情況下是不合適的。
二、模糊與精確：公共行政中的
共存狀態 公共行政中從來就不乏模糊的概念，精確的概念只是很少的一部分。如果從概念內涵與外延清楚度的角度加以分類的話，概念可以分為四類：第一類是內涵明確，外延封閉的概念。這類概念是最為精確的概念，但實際上這類概念并不多見；第二類是內涵明確，外延開放的概念。我們很難將這類概念的邊沿對象做到有效歸類；第三類是內涵模糊，外延封閉的概念。這類概念難以從內涵的角度進行定義，列舉外延是最有效的方法；第四類是內涵模糊，外延開放的概念。這類概念讓致力于精確研究的學者最為頭疼。第一類概念作為最為精確的概念，是所有學科不遺余力追求的結果，也是最容易進行定量研究的概念。但是后面的三類概念，尤其是第四類概念就很難實現定量研究。遺憾的是，公共行政中后三類概念，尤其是第四類概念占據了概念的大部分。我們很難想象對“公共”、“公平”、“公正”這樣內涵模糊、外延開放的概念進行定量化研究。模糊的概念之所以在公共行政中占據絕大部分，一個很顯然的原因在于其短暫的歷史。顯然，對于歷史短暫的公共行政學而言，很難將眾多的基本概念做到明確化。在概念沒有明確的前提下，進行定量研究并不明智。實際上，進行概念的操作化③一直是定量研究的基礎，而模糊概念的操作化很容易產生目標替換。指標的設立是定量研究的一個重要內容，而實際上對模糊概念進行操作化存在相互矛盾的要求。美國研究公共部門績效評估的專家西奧多?H?波伊斯特總結了設立有效績效評估指標的七條標準\[8\](P101)，很多標準在實現上存在矛盾。例如，“抵制目標替換”和“低成本（不浪費）”本身是難以實現的矛盾體。要抵制完全的目標替換一定是高成本的（姑且不論抵制完全的目標替換是否可行），而低成本的指標一定會發生目標替換。兩者只能在“滿意”的維度內實現一定程度的共生，而不可能達到定量研究所要求的“精確”。
此外，在很多情況下，公共行政中模糊的描述要好于精確的描述。定量研究相對于定性研究的一個明顯優勢是實現了對對象的精確描述。誠然，我們在很多情況下需要對對象進行數字化的表述，這在企業管理中已經得到公認。比如，“利潤率”、“市場占有率”等數字描述比“提高利潤”、“擴大市場占有”等定性描述要好得多。但是定性的描述要好于數字性的定量描述的情況也不鮮見。我們對一個人外表的描述，普遍能接受的標準是“美”或“丑”。我們很難想象對一個人的外表進行數字化的描述。長相“80分”抑或“50分”反而使得我們無所適從。“80分”是“漂亮”的，那么，“79分”是什么？是“美”還是“丑”？現實社會很難達到這樣精確描述的程度，也沒有必要達到如此精確的描述。
同樣的情況在公共行政中更為常見。我們可以將一個國家政府描述為“民主政府”或“專制政府”，但是將之進行數字的定量描述反而差強人意。如果我們試圖對這類更適合定性描述的狀況進行定量描述，反而會產生更多迷惑。基尼系數是對一國“公平”狀況進行定量描述的典型代表。按照基尼系數的規定，04以下是可以定性為公平的，而04以上是不公平的，社會將處于不穩定的狀態。但是單純定量描述是不完善的：第一，定量描述需要輔以定性描述，即將基尼系數劃分為“公平”、“基本公平”、“不公平”等的定性區間，沒有定性的描述是沒有多大意義的；第二，單純定量描述的適用性面臨挑戰。例如它認為04以上處于極不公平狀況，社會將處于經濟停滯和社會不穩定中，但是實際上很多國家處于基尼系數的04以上，經濟發展和社會穩定同時存在。在這一點上，定量描述的精確反而使得其普適性大打折扣。之所以會產生這種狀況，原因在于定量研究需要抽象出一些普適性的假設前提，而實際上很多的假設沒有普遍性，在一國（或地區）成立的假設在另一國（或地區）可能是不成立的。從這個意義上而言，對“公共利益”或者“公平”進行定量描述會產生極其荒謬的狀況。公共行政的話語體系中，“平等、民主、公平、公正、公民參與、幸福、秩序”這樣的模糊語言占據了絕大部分，而能夠做到精確描述語言少之又少，這樣的話語體系的現狀使得定量研究不能作為主要的研究方法。
三、非理性與理性：公共行政中
不可分割的因素 純粹的理性研究是不存在的，理性中蘊含著非理性。感性認識和理性認識的劃分，是哲學上對認知的基本劃分。長期以來，人們認為兩者存在涇渭分明的區別。在研究中，以感性認識為代表的非理性認識是心理學研究的范疇，而理性認識是邏輯學的研究范疇。但是隨著研究的深入，人們發現非理性認識和理性認識難以割裂。沃森(PCWason)有一個非常著名的、經典的選擇任務實驗，可以充分說明理性認識中蘊含著非理性認識的這種特征。實驗任務是這樣設計的：有一副紙牌，其中每張都是一面印著大寫英文字母，另一面印著阿拉伯數字。被試要求在呈現的四張紙牌中翻開盡量少的幾張，以檢驗(證實或)下面的規則：
R1 如果紙牌的一面是輔音字母，則它的另一面是奇數。
這樣就可以用很多組紙牌來做充分條件假言推理的測試，如S3A2，EK69，AB47等等。例如，在S3A2這一組中，如果翻開S，表明被試懂得使用肯定前件式；如果翻開2，表明被試懂得使用否定后件式——這兩種都是正確的推理形式。如果翻開3，表明被試使用了肯定后件式；如果翻開A，表明被試使用了否定前件式——這兩種是錯誤的推理形式。實驗結果表明，有將近100%的被試懂得使用肯定前件式的有效式進行推理。但只有約50%的被試使用否定后件的有效形式，這表明很多人感到否定后件式要困難得多。盡管在邏輯學中將肯定前件式和否定后件式看做是同樣正確和等價的推理形式。之所以有如此奇怪的結果，原因在于在規則R1中，“輔音字母”和“奇數”得到了表征，而“非輔音字母”和“非奇數”卻沒有得到表征。所以，在有效的推理模式中，選擇翻開輔音字母的比選擇翻開偶數的要多；而在無效的推理模式中，選擇翻開奇數的又比選擇翻開元音字母的要多。這就表明，人們在進行推理（理性認識）時受到心理因素（非理性認識）的影響\[9\]。
理性認識（邏輯）無法排除非理性認識（心理）的因素和干擾，這在公共行政中更為突出。公共行政研究中的民眾更愿意用道德、情感這樣的心理因素來表達自己的訴求，公共行政的管理方式或者決策要考慮到民眾的公共直覺，非理性因素要遠多于理性因素。這種狀況在極為追求理性的法學領域也同樣存在。部分法學學者最近的研究發現，“在理性分析無法獲得精確結論的地方，法律制度的設計會認同以公共直覺為基礎的社會心理傾向……法律不會沖撞公眾的道德直覺”\[10\]。實際上，道德、情感等還不是制度設計（或決策）非理性的全部表現形式，經濟成本的考慮也是非理性認知的一種表現形式。在邏輯（理性認識）上，“訴諸無知”是一種典型的謬誤。所謂“訴諸無知”，是指當不能證明A為真時，就假定A為假；或當不能證明A為假時，就假定A為真。但是在邏輯上被斷定為謬誤的推理，但在現實中卻普遍適用。其中一個最為典型的例子就是法律中的舉證責任規定。如果被告（或原告）負有舉證責任，不能證明證據為真（或假），就斷定證據為假（或真）。法律中之所以運用了邏輯上的謬誤推理，原因在于法律考慮到了訴訟的現實經濟成本。盡管這種非理性因素沖擊了理性認知，但是它在社會現實中卻能為人們所普遍接受。法律的這種表現也能很好地說明公共行政的現實制度設計中為何非理性的因素如此之多。
四、公共決策中定量研究運用的缺陷
盡管在大部分情況下定性與定量研究的結果方向是一致的，但是在某些狀況下兩者卻會得到截然不同的答案。
如A、B、C三個專家對甲、乙二人進行定量評分：甲所獲得的分值分別是85分（A專家評分）、84（B專家評分）、86分（C專家評分），平均為85分；乙的分值是90分（A專家評分）、90分（ B專家評分）、60（C專家評分）分，平均是8分。按照定量的評價，甲的平均分是85分，高于乙的8分，甲會勝出；而按照定性的評價，A專家會選擇乙，B專家也會選擇乙，只有C專家會選擇甲，乙有兩票，高于甲，乙會勝出。所以定量的結果并不一定會和定性的一致。
這種結果的差異早已被公共選擇學派的學者們所發現。他們由此對決策（或選舉）的程序和計算方法發生了濃厚的興趣。不同的決策（或選舉）程序和計算方法會對結果產生質的區別。在筆者所構建的案例中，哪一種決策（或選舉）的方法更為合理呢，是定性抑或定量？這個問題的直接回答不可能獲得普遍的認可。實際上，人們創造出多種決策（或選舉）的方法，具有代表性的是孔多塞標準、博爾達計數、贊成投票制、淘汰投票制、正負表決法等方法和規則，這些方法或規則的創建就是不同學者對答案的不同回答。
哪一種方法更為合理的確不是一個簡單的問題。但是它所揭示出的定性決策與定量決策的不一致卻是至關重要的。定量研究所關注的精確在某種狀態下并不會幫助定性研究，兩者的結果方向可以出現相反的情況。如果說上述案例還不足以說明定量研究的不足，那么風險決策或決策樹法所運用的定量決策卻可以很好地說明定量研究存在的缺陷。
某縣政府為增加農民收入，打算在下一年度將通過有關農業服務中介組織向農民推薦一種經濟作物，而種植此種經濟作物是否能增加農民的收入以及增加收入的多少，取決于所種經濟作物的市場營銷自然狀態情況。經過分析，可能的自然狀態為：差、一般、好。關于種植此種經濟作物的規模問題，縣政府提出了三個方案，即A小面積試點、B適度推廣、C大面積推廣。其報酬情況如表1所示：
表1 某縣經濟作物推廣方案報酬情況
方案 自然狀態（概率）
差05 一般03 好02
A小面積試點 -1 3 5
B適度推廣 -2 4 9
C大面積推廣 -5 8 12
期望值的計算公式是EV=∑PiVi。其中Pi為自然狀態i的概率，Vi為自然狀態i的收益。三種方案的期望值分別是：
A:EV=05x(-1)+03x3+02x5=14
B:EV=05x(-2)+03x4+02x9=2
C:EV=05x(-5)+03x8+02x12=23
比較三種方案的最終期望值（EV），C方案的最大。按照定量決策的原則，選擇C方案。
這是一個非常典型的風險型決策的定量決策方法。但是這一決策需要有兩個假設前提：第一，它假定不論收益的大小，決策者對風險采取同樣的態度；第三，假定期望值包括了決策者想要最大化的全部價值\[11\]（P262）。而實際上，這兩個假設在大多數情況下是不成立的。第一個假設假定人們對風險采取相同的態度，而實際上人們并非對所有的風險采取同樣的態度。一般而言，收益或風險越大，人們越傾向于采取保守的態度；第二個假設假定全部價值都可以量化，而在現實世界中，有一些價值是難以量化為期望值的。前提假設的不成立使得定量決策的科學性受到極大的質疑。除了這兩個假設的不成立外，風險決策的定量分析還有一個致命的缺陷：不同的自然狀態不可能在現實中同時存在，而EV的計算公式卻是將之相加。將不能同時并存的自然狀態概率、收益相加所得到的結果，其科學性值得懷疑。
五、結 論
馬克思曾經說過，一門科學，只有當它成功地運用數學時，才能達到真正完善的地步。這對于自然科學而言，可能是顛撲不破的真理。對于一些社會科學而言，也可能是極為正確的規誡。但是對于公共行政學而言，并不適用。定量研究在公共行政研究中的推廣，并不有利于其真正的發展。定量研究也許會將公共行政學打造成一個虛無縹緲的空中樓閣——盡管華麗和美觀，但是遠離地面，難以真正對公共行政實踐有所幫助。公共行政中模糊狀態的存在，非理性與理性因素的糾結，定量研究自身的缺陷，都說明定性研究而不是定量研究，應該是公共行政學的主要研究方法。
參考文獻：
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注釋：
① 在公共政策的研究范疇內，其研究者更愿意用“超理性決策”，而不是“非理性決策”這樣的術語表述。
② 這種表現在經濟學界最為突出和具有代表性。以經濟學的《經濟研究》為代表，其2008年和2009年發表的238篇學術文章中，其研究方法基本上以定量研究為主。其中，主要以定量研究為主要研究方法的文章是216篇，以定量研究為次要研究方法的文章是7篇，僅有22篇文章完全以定性研究為研究方法（其中包括2篇研究綜述的文章）。
③ 概念的操作化是社會調查領域的一個專有術語,是指對調查研究中所使用的抽象概念給予明確的定義，并確定其邊界和測量指標的一種設計工作。
（責任編輯 齊 睿）第12卷第3期 中國地質大學學報(社會科學版)
二、后現代公共行政價值的內容
具體而言，后現代公共行政價值具有以下幾方面的內容：第一，形而下的人性觀。形而上的人性論認為個體理所當然地具備“理性”、“非我群（we-relation）意識”，在公共行政活動當中，個體的行為動機是理性自利，行為模式是原子化的個人主義，人與人之間一般處于全然獨立的狀態，個體與他人和群體間的互動則以純粹的利益交換關系為基礎，且無須考慮個體對于社會的道德責任。這種對人性的誤讀壓制了人性的其它特質，容易導致公共行政的單一化與黑白化。“后工業化社會的中心是服務——人的服務、職業和技術的服務，因而它的首要目標是處理人際關系（gamebetweenperson）”。因此，在后現代時代背景下，形而上的人性假定開始喪失解釋力，凸顯出越來越多的矛盾之處。形而下的人性觀則認為其實并不存在一個統一的、還原的人性論，因為社會中的個體具有多樣性與具體性的特點，因此，考察人的“價值必須建立在具體的、集體性的人類關系的基礎上”。形而下的人性觀是后現代公共行政價值體系的基石。第二，多元化參與的共同體價值取向。現代主義強調中心性和一元性，實施的是集中化統治和權力一元化獨占的態勢。而在后現代社會，以新的個人與社會關系為理論基礎的共同體取向逐漸替代了國家主義取向的地位，小型技術與小型組織倍受歡迎，各種不同于政府的分散化組織急速增加，社會、市場、第三部門等開始分享政府權力，政府行政權力日益分割或分化，形成了多元化參與的局面。后現代主義強調的是多元共生性，國家不再僅僅服從于某一特殊利益，政府權力日益相對化，并通過對立面之間的互參性與差異性來互相闡釋彼此的意義。后現代社會中的分散強調的是社會各個不同組織的自主與民主，它以共同體所有成員最大限度的參與為起點，不僅提倡要努力實現地方與基層民主，而且主張在日常生產活動中也實現民主，以共同體所有成員的利益共贏為落腳點，是一種是分散化的小民主。只有這樣，“人們才能將生產和經濟理性置于社會需求及社會規范的控制下”，于是，“人們成為了一切重要經濟和政治決策的參與者與執行者”。第三，從公共領域轉向公共能量場。公共領域（publicSphere）理論是現代主義的產物，它是由匯聚成公眾的私人構成，是在國家和社會的張力場中發展起來、直接與政治權力相抵抗并且原則上向所有公民開放的社會生活領域，它是一個充滿公共意義并作為政治中介的理想的小型共同體。但是，隨著國家與社會的相互融合，公共領域與私人領域不斷相互重疊，公共領域存在的前提和必要性也逐漸消失，公共領域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量場（publicenergyfield）。它是后現代公共行政話語理論的核心概念。后現代公共行政認為，“場”指的是作用于情境的力的復合，而“情境”則是需求方的范疇。后現代公共行政認為現實中的公共需求具備個性化、復雜多樣2的特點，很難將其抽象為同一的本質，所以提倡應從本質的抽象還原到現象的具體，這與現代公共行政通過決定論的邏輯來概括抽象的本質的做法剛好相反。所以，“公共能量場”便是指將公共事務還原到由人的意向性控制的現象學的在場或目前。除“情境”外，公共能量場還涉及“語境”這一要素。現實中政府的政策、行為及公共產品均只在特定語境下才具有意義，這便要求公共行政的注意力必須指向特定語境，即具體的、真實的、生動的實踐。同時，公共行政主體表現出來的意向性也使其行為越來越切合情境，其話語也越來越針對特定對象與事務。
