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中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）04―121―01
（一）公益訴訟的定義
公益訴訟相對于普通私益訴訟而言，通常是指特定的國家機關、社會組織和公民，根據法律的規定，對違反法律、法規侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責任的活動。
（二）公益訴訟的特征
與一般的訴訟形式相比，公益訴訟的特點主要有：一是訴訟目的公益性，即公益訴訟不是為單個私人的利益提起的訴訟，而是針對多數人的公共利益提出的；二是訴訟主體的多元性，即與案件無直接利害關系的任何組織和個人都可以作為公益訴訟的原告，違法行為人，原告的范圍具有廣泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益訴訟中，當事人的處分權受到一定限制，同時，公益訴訟判決的效力也應具有一定的擴張性。
二、公益訴訟的必要性
民事公益訴訟作為維護社會公益的重要手段起源于古羅馬的程式訴訟程序時期。它是指在民事、經濟活動中，公民、社會團體及國家專門機關對于違反民事、經濟法律法規，侵害國家及社會公共利益，破壞社會經濟秩序的行為所提起的訴訟。經過長期演化發展，目前西方許多國家建立了比較理想的公益訴訟模式，如美國的“私人檢察總長”制度和德國的“檢察官公益代表人”制度。公益訴訟在解決食品安全事故、環境污染事件給公共利益帶來的巨大影響時發揮著不可替代的作用，因而構建公益訴訟制度也是我國社會主義法治化的重要任務。但由于法律制度本身極強的地域性和民族性，我國公益訴訟立法并不宜照抄照搬發達國家，而應結合具體國情進行法律移植與制度的創新。
三、公益訴訟的立法上的主體界定
（一）公益訴訟的立法現狀
《民事訴訟法》修正案第50條規定，對污染環境，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。自此，法律以明文規定賦予了公益訴訟以合法身份及法律效力。
（二）公益訴訟的主體資格爭議
公益訴訟的爭議焦點為主體資格的界定。《民事訴訟法》修正案將公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關”和“有關組織”。這一規定既審慎保守，又存在模糊不清的嫌疑，引起學界很多的爭議。主要有：首先，檢察機關及行政機關是否有權提起公益訴訟；其次，有關組織是否為適格公益訴訟主體，對其提起公益訴訟有何限制；最后是關于公民個人有無公益訴訟主體資格的討論。
四、公益訴訟主體的完善建議
首先，對于檢察機關這個“法律規定的機關”代表國家提起公益訴訟應該是不存在疑議的。因為，檢察機關充當公益訴訟代表并提訟是各國通例，尤其在司法和訴訟活動中被視為直接的、當然的公益代表人。我國的檢察機關作為國家的法律監督機關，對法律的實施有權進行監督和補救，另外，作為代表國家和人民利益的公訴部門，對侵害社會秩序和公共利益的違法行為的追訴也承擔著不可推卸的責任，因而將其作為公益訴訟適格原告乃題中之意。
一、環境公益訴訟內涵
“環境公益訴訟”是公益訴訟的一種具體類型，是指是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。
公益訴訟不要求人是法律關系當事人，不要求與案件有直接利害關系，而是強調公共利益受損時，有一個主體代表公眾提出訴訟。而在主體方面，各國規定不盡相同。
二、我國環境公益訴訟的不足
（一）環境公益訴訟主體范圍過窄
修改后的民事訴訟法將環境公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關和有關組織”。“法律規定的機關”，究竟為哪些法律規定的機關？我國不僅有環境保護法，還有海洋環境保護法等30多部環境保護類法律，難道這些法律中都要分別規定涉及污染環境的公益案件訴訟主體的問題？其次，現有法律沒有賦予公民及民間環保組織權利，大大縮小了主體的范圍。從長遠來看，不予公民及民間組織環境公益的權，對于我國公民精神的培養和市民社會的成熟，以及推進我國環境法制建設從“政府推進型”向“社會演進型”的歷史性轉變，無疑是極為不利的。
（二）提訟舉證困難
環境侵權行為屬于民事訴訟特殊侵權行為中的一種，舉證責任應當適用倒置原則。但提訟的主體也要就自身的環境損害提供證據，由于我國的環境損害評估制度中仍然存在許多問題，目前對部分環境損害的評估難以進行。首先，仍有相當多種類的損失缺乏與之相應的評估機構和評估方法，急需建立和補充;再者，對于能夠評估的項目，目前仍缺乏統一的評估標準和規范，比如，對于水質污染損害，在實踐中就存在諸如有量化分析法、稀釋恢復水質法等20多種不同的方法;最后，對于應該中立和客觀的評估機構存在不足，例如，漁業的損失、養殖業的損失受害者可以委托漁業環境監測機構進行評估，但是該機構與通常作為原告的海洋漁業部門存在千絲萬縷的聯系，其可信度有時難以服眾。
（三）訴訟成本過高
在環境公益訴訟中，鑒定費用時最大的難點，而聘請專業機構進行環境評估鑒定，報價高昂，并且取證困難。因此，公民的費用與個人利益的對比不平衡，加之在過程中取證的難度和對抗力的優勢，鮮少有公民真的是用法律途徑去維護環境公益。嚴重挫傷了原告提訟的積極性。
三、完善我國環境公益訴訟制度的建議
（一）國家賦予社會公益環保團體及公民一定的權利
針對目前我國立法中環境公益訴訟主體范圍過窄的問題，國家可以賦予社會公益環保團體一定的仲裁能力，去判定哪些案件屬于確實可行的環境公益訴訟案，哪些案件需要上訴，哪些案件通過行政部門的警告或調解即可解決。同時該類環保團體承擔監督環保部門的責任，也被檢察院等司法機關所監管。如借鑒丹麥的申訴委員會這一團體組織。
（二）明確“法律規定的機關”
民事訴訟法對公益案件的訴訟主體的規定，用“法律規定的機關”，但在我國眾多環境保護法律中并沒有明確規定環境公益訴訟的訴訟主體。我國可以將“法律規定的機關”修改為“具有相關職能的政府主管部門”，以明確訴訟主體。我們都知道，民事訴訟的雙方當事人一般都是平等主體，但由于環境公益訴訟涉及到的是多數人的利益，因此政府應當參與并扮演重要角色。
（三）設立專門法庭
在世界范圍內環境保護司法化已經非常普遍，由于環境問題具有復雜性和專業化，很多國家在法院中設立了專門受理環境侵權案件的環境法庭，不乏部分國家或地區已經設立了環境最高法院，例如新西蘭南新威爾士州設立了環境最高法院，印度也設立了環境最高法院，此外菲律賓也有環境最高法院。從2007年開始，我國也在設立環境法庭方面有所嘗試，已經在貴陽、無錫、昆明等地試點設立了受理環境訴訟案件的專門環保法庭。今后可繼續推廣，應在全國四級法院系統內均設立環境法庭，聘請專業化的審判人員審理環境侵權案件，從而提高案件的審判質量。
（四）科學合理分配舉證責任
由于在我國的民事訴訟活動中實行的是“誰主張，誰舉證”原則，根據這一原則，大部分的環境污染受害者很難得到真正的司法救濟。由于環境污染案件具有極強的專業性，因而必須需要一定的專業知識與技能才能對侵害做出正確的認定，所以由原告在訴訟活動中舉證會對其極為不利，顯失公平，因此在一般的環境污染侵權案件中，所適用的是舉證責任倒置責任，而原告只需證明被告已經或很有可能有實施污染的行為即可。
（五）合理的承擔公益訴訟費用
《民事訴訟法》規定，當事人進行訴訟，應當按照規定繳納案件受理費。但是環境公益訴訟是人為了公眾利益而向法院提起的訴訟。由于環境訴訟涉及大量的技術問題，故其需要承擔的費用往往很高，極大地打擊了環境公益訴訟人的積極性，從而不利于環境公益的保護，所以訴訟費用的科學合理承擔顯得極為重要。環境公益訴訟應當不預交案件的受理費，由于環境公益訴訟的利益歸屬全社會，故其訴訟費用應當由全社會承擔。
（六）增強公眾對環境公益的保護意識
法律除了有懲治犯罪、預防犯罪的功能，還具備教育功能。通過宣傳和教育，提高公眾尤其是從事對環境有危害行業的公民對環境公益保護的意識。環境公益訴訟制度在構建時應該著重考慮如何喚醒公眾對環境保護的意識。比如規定何種類型案件需公開審理，該類案件的被告方本人或法人代表如無意外須親自到場等，用一些相對強制性的手段去提高公眾對該類案件的重視。
參考文獻：
中圖分類號:D925．1 文獻標識碼:A 文章編號:2095－4379－(2016)03－0017－04
隨著我國經濟的發展，人們逐漸意識到公共利益被侵蝕。特別是近年來，越來越多的人投入到公共利益維護的官司中。我國對公共利益訴訟制度的構建并不完善，致使很多人由于各種原因無法提起公益訴訟。我國存在法院不理睬、判決執行力度不強等問題，公共利益與立法的關系不夠密切，因此我國需要注重民事公益訴訟的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我國在《民事訴訟法》中增加了公益訴訟制度，從此推動我國公益訴訟的發展和完善。
一、民事公益訴訟的內涵及制度建立的緣由
隨著我國社會的發展、經濟的進步，我國公民對公共利益維護的要求越來越高。我國曾經發生多次公共利益沒有得到維護的案件，激起了群眾的憤慨之情。我國為了維護社會和平，同時使公共利益得到保障，于2012年8月31日通過了《民事訴訟法》修改決定，在其中增加了公益訴訟制度。公益訴訟最早起源于古羅馬，根據古羅馬法律制度的訴訟程序，可以將其分為三個階段，首先是法定訴訟程序，即原告必須根據古羅馬的法律要求進行，同時必須采用法律要求的怨言和動作進行訴訟，如果在訴訟過程中沒有按照法律規定進行訴訟，則敗訴的可能性較大。其次是程式書訴訟程序，此時對原告及當事人在訴訟過程中的語言和工作要求沒有那么嚴格。最后是非常訴訟程序時期，此時需要將訴訟的資料及程式書公開。在法定訴訟程序階段和程式書訴訟程序階段，還分為法律審理和事實審理，而到非常訴訟程序階段，則沒有法律審理和事實審理。程式書訴訟程序階段，主要有公益訴訟和私益訴訟，因此公益訴訟起源于程式書訴訟程序階段，其相對于私益訴訟，其可以由任何市民因維護公共利益而提訟，同時受到侵害的人禍公認為適合的人擁有優先的權利。公益訴訟，顧名思義則是以維護公共利益為目標，而提起的訴訟。根據我國2012年《民事訴訟法》修改決定，公益訴訟主要是指由法律規定的機關和組織，根據我國法律法規，就侵害國家利益、污染環境及社會利益的群體或行為，向人民法院提訟，同時人民法院根據法律法規對群體和行為進行審理并追求法律責任的過程。根據原告主體和訴訟對象等特征，可以將公益訴訟分為兩種，即任何人、單位或組織，都可以對危害公共利益、觸犯相應法律法規的行為，向人民法院提訟。另外一種則是我國《民事訴訟法》的修改決定，即只有國家特定的機關和組織，才能夠對危害社會公共利益的行為提訟。相關組織和法律單位要明確公益訴訟的特征，即公益訴訟首先要以公共的利益為目標，確保訴訟要求和達到的結果能夠維護多數人的利益，而不是單單只維護原告或某單個人的利益。公益訴訟是以維護公共利益為目標，因此不同的組織和個人都可以成為訴訟注意，即使是與案件沒有之間厲害的關系，也可以以維護公共利益為緣由，擔任訴訟主體，起到違法行為的作用。為了保障公共利益受到的危害程度達到最小，需要對當事人的處分權進行限制，并確保判決效力的擴張。根據對我國2012年《民事訴訟法》修改決定的研究和分析，其主要考慮到我國環境污染日益嚴重，同時消費者權益保護問題得不到完善解決等，因此社會群眾就社會公共利益日益增加的情況，向國家發出呼吁，建立了公益訴訟制度。目前我國《民事訴訟法》對原告主體有明確的規定，即只有與案件有之間利害關系的人或組織才能夠擔任原告，這與公共利益維護的要求不符，同時也造成人民法院在受力公益訴訟方面，也受到限制。另外，有些實體法對原告主體的規定并不局限直接利害關系，如海洋監督部門則可以根據相關法律，以代表國家的形式，向危害海洋環境責任者提訟，然而由于我國相關程序法不夠完善，實體法依然不能夠進行有效的管理，即實體法與程序法不夠協調。
二、民事公益訴訟案件司法實踐
公益訴訟在我國法律明確出現的時間并不長，因此其與傳統的訴訟有一定的區別。過去由于相關法律規定的缺失，大家常見的訴訟類型主要是私益訴訟，因此當公益訴訟以維護公共利益的名義，逐漸在我國引起較大的關注。我國比較著名的公益訴訟案件，同時也是號稱我國第一例民事公益訴訟案乃是1996年福建邱某因郵電局多收了0．6元的話費，而將郵電局至法院。該起案件的影響力極大，社會各界也開始因該起案件而逐漸公益訴訟，主要表現在環境保護、消費者權益保護及國有資產保護等。本文主要就漢陽龍陽湖環境污染案和全國牙防組違法認證案進行了分析。
(一)漢陽龍陽湖環境污染案
在我國經濟發展之初，較為注重工業的發展，而忽視了對環境的保護。如今，隨著我國城市化的發展，城市人口相應增多，環境污染問題也日益加重，如霧霾、酸雨、噪音、垃圾等，環境污染嚴重影響了群眾，危害了社會公共利益。我國雖然加大對環境污染的治理，然而效果并不明顯。雖然有人希望能夠通過法律的途徑解決環境污染的問題，然而由于我國公益訴訟制度還不夠完善，因此難以真正維護利益。如漢陽龍陽湖環境污染案，龍陽湖作為養魚基地，其有超過半個世紀的時間都有漁業作為附近漁場職工的生活來源，然而隨著我國工業的發展，工業污水排入到龍陽湖中，造成嚴重的水質污染，導致養魚基地的魚逐漸死絕。漁業承包人就湖水污染和死魚問題向有關部門反映，并向當地人民法院提訟，要求對龍陽湖排污水的公司立即停止排放，并賠償漁場損失230萬元。訴訟過程中，當地環保局拒絕提供相關湖水污染資料，且當地人民法院也遲遲不肯作出判決。就環保局的不合作，不履行職責的問題，漁業承包人向中級人民法院提訟，但被駁回。由于該案件影響較大，中級人民法院后來受理了該案件，但在暗箱操作的情況下，漁業承包人以放棄訴訟，活動200萬培養金的情況下，案件被強行和解。由此案可以看出，漁業承包人無法與大企業和政府部門進行抗爭，大企業和政府部門可以用資金和權利，使案件訴訟不能以公正、公平的狀態進行審理。在訴訟過程中，環保局拒絕了原告的取證，采取一種置身事外的態度，然而在最后的協商階段，環保局有參與其中。因此我國需要注重公益訴求制度的完善，保證訴訟的公開化，且原告能夠從取證、訴訟成本等方面得到幫助和支持。隨著我國環境污染越來越嚴重，我國開始注重接受環境環境公益訴訟案件，有些地方成立了環保法庭，用以審理環境公益訴訟案件。由于我國公益訴訟案件并不多，因此無法從實踐中逐漸完善公益訴訟制度。
(二)全國牙防組違法認證案
隨著我國注重文明法治社會的建立，但在社會上還會存在侵犯消費者知情權、假冒偽劣產品、虛假宣傳等情況，消費者偽劣能夠保護自身的權益，希望通過法律的途徑來解決。如由于全國牙防組在沒有取得論證機構資格的情況下，以虛假宣傳的方式證明一些口腔護理商品的預防牙病的效果。李某發現此情況后，向中國國家認證認可監督管理委員會反映該情況，希望認監委能夠對全國牙防組進行查處，以保障消費者的合法權益，然而認監委卻對該情況置之不理。后來李某多次經過多種途徑，提訟，卻都遭遇駁回。直到最后法院在輿論壓力下，才受理訴訟，才對案件作出判決，然而判決結果并沒有達到李剛預想的效果。由于《民事訴訟法》規定，原告只能是與案件有直接理該關系的公民，因此李某通過購買產品的方式將自己變成消費者，但最終也致使獲得了8．9元的賠償。李某的訴訟一直得不到法院的受理，可以反映我國公益訴訟難的問題，主要是由于公益訴訟主體資格不夠完善。目前，我國已經將公益訴訟制度加入了《民事訴訟法》中，其在我國逐漸得到重視，隨著我國公益訴訟司法實踐的增多，其制度也會相應完善。
三、公益訴訟案件的范圍
目前危害公共利益的常見途徑有污染環境、壟斷市場、侵犯消費者權益以及破壞公有財產等。2012年《民事訴訟法》修改決定對公益訴訟案件范圍有較為明確的規定，即包括環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益。范圍的明確，使我國公益訴訟制度的完善更進一步。公益訴訟制度維護的是公共利益，因此當環境污染、侵害消費者合法權益主要是個體利益，則不能采用公益訴訟。當涉及到個體利益時，只能通過私益訴訟。另外，對于公益訴訟不僅僅只包括明文規定的兩類案件，其他損害社會公共利益的案件也屬于公益訴訟，如侵害國有財產、壟斷市場等。公共利益在法律中常常出現，但對其并沒有明確的定義，雖然公共利益簡單來說就是公共的利益，然而它并不代表國家的利益、社會的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范圍才可以明確何種利益才算是公共利益。雖然公共利益的界定比較困難，而且難以用文字或語言的形式進行準確的表達，不過全球對公共利益包含的內容比較明確，如環境保護、生態保護以及長遠的經濟發展等。如果在訴訟中，訴訟對象或內容與私人利益掛鉤，則訴訟只能按照私益訴訟。在同一起案件中，如果同時危害公共利益和私益。
四、公益訴訟原告主體資格確定
公益訴訟主要是為了維護公共利益，而目前我國公益訴訟原告主體資格的限制比較嚴格，其主要是為了防止出現濫訴的現象。為了既保證公共利益得到妥善的維護，由避免出現濫訴現象，需要對公益訴訟原告注意資格進行確定。濫訴現象在各個國家都出現過，因此我國非常注重原告主體資格的限制，隨著社會的發展和進步，對訴訟原告主體的嚴格限制已經無法滿足維護公共利益的需求，因此需要酌情放寬訴訟條件。根據對其他國家公益訴訟模式的分析，主要分為三種方式，第一種是國家訴訟，指有檢察機關代表國家提起公益訴訟，如英國、日本等都采用這種方式。這種方式的原告主體具有很大的局限性，表示只有國家才能夠提起公益訴訟，如法國相關法律規定，當出現危害公共利益的行為時，檢察院將代表國家提訟;第二種團體訴訟，主要是由一些社會組織為了維護社會公共利益提起的訴訟;第三種則是公民訴訟，該種訴訟模式具有自由性，即任何公民都可以政府的名義，針對社會公共利益保護提訟。美國主要采用的公民訴訟，同時美國為了防止濫訴，公民訴訟案件主要針對主要的違法行為。公民訴訟可以分為直接和審查，直接即原告可以直接向法院提起公益訴訟，審查則是指原告在之前，需要向相關部門反映，如果相關部門制止或沒有提訟時，原告才能夠提訟。雖然不同的法系對公益訴訟原告的確定并未同意，但它們均為采用一元化的方式，而是原告主體多元化，即其他非直接利害關系人也可以擔起原告作用。很多國家都有規定，非直接利害關系人也可以充作原告，因此原告主體多元化是我國未來的發展方向。我國2012年《民事訴訟法》修改決定中，關于公益訴訟主體資格主要經過三個階段的完善。
(一)立法第一次審議稿中的規定
2011年10月24日，《民事訴訟法》修改草案中增加了公益訴訟制度，針對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團隊可以向人民法院提訟，其中將原告訴訟主體確定為有關機關和有關社會團體。
(二)立法第二次審議稿中的規定
2012年4月24日，《民事訴訟法》修改草案中增加了公益訴訟制度，針對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關社會團隊可以向人民法院提訟，其中將原告訴訟主體確定為法律規定的機關和有關社會團體。
(三)立法第三次審議稿中的規定
法律委員會為了能夠使原告說說你改主體的范圍更加寬泛，將有關社會團體更改為有關社會組織，后來經過討論，將有關社會組織更改為有關組織，并得到了常委會的審議，最后通過。其中法律規定的機關和有關組織，表明機關是受法律規定的限制，然而有關組織是否收到法律規定的限制并不明確。不過，提起公益訴訟的組織不受到直接利害關系人的限制。最終修正的《民事訴訟法》中，并沒有明確公益訴訟原告主體的具體機關和組織，因此需要結合其他相關法律確定原告主體。如《海洋環境保護法》中，海洋環境監督管理部門則是海洋環境公益訴訟的原告主體。公民個體受到侵害后，雖然不能夠以公益訴訟的方式維護權益，但可以以普通侵權訴求的方式要求法院進行訴訟。
五、公益訴訟需要關注的問題
(一)受案范圍及管轄方式
2012年《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度，其中通過列舉環境污染和侵害消費者合法權益，以及概括損害社會公共利益的方式，對公益訴訟案件的范圍進行了限定，法院在受理公益訴訟時，除了污染環境和侵害眾多消費者合法權益外，其他關于侵害社會公共利益的案件，要仔細考慮和受理。同時最高人民法院應該盡早對損害社會公共利益進行解釋。關于公益訴訟案件的管轄，可以通過集中管轄的方式，一審則有中級以上人民法院管轄。
(二)舉證責任分配
侵害公共利益的被告方一般都具有一定的社會地位和較強的經濟實力，侵害的內容和過程也會采用各種方式遮掩，如果原告想要對被告進行訴訟，則會遇到較大的困難，因此需要注重建立一套合理完善的舉證責任分配制度，使原告和被告能夠在公共利益訴訟方面達到平等，從而實現維護公共利益的目的。如果是由法律規定的機關擔任公益訴訟原告主體，則可以采用傳統的舉證責任方式，即當事人對自己提出的主張提供證據并加以證明。如果是有關組織擔任公益訴訟原告主體，則需要相關機關根據事實情況出具鑒定結果，特別是直接關系到危害公共利益鑒定監管，需要嚴格按照相關法律規定執行，從而保證公益訴訟的順利。要求相關機關對參與到公益訴訟中，主要是由于原告和報告之間存在很大的經濟差異，而且原告一般作為弱勢群體，其對想要找到被告侵害公共利益的證據比較困難，如果相關機關不對侵害公共利益的事實進行調查和舉證，則難以起到法律公平、公正的效果。
(三)訴訟費用
在公益訴訟中，原告主體主要是法律規定的機關和有關組織，且它們主要是為了維護公共的利益，因此在承擔訴訟費用時，需要經過合理的分配。如機關和有關組織在公益訴訟中，最終被告敗訴，則被告承擔雙方的費用，如果機關和有關組織敗訴，則主要通過公益訴訟基金承擔，沒有公益訴訟基金，則需要按照相關規定進行承擔。
(四)承擔責任方式
在公益訴訟中，如果侵害公共利益的被告最終敗訴，其需要根據我國相關法律規定，停止對公共利益的侵害，同時消除侵害后所造成的影響，盡量將公共利益恢復原狀，并需要進行一定的經濟賠償。在環境公益訴訟中，由于環境具有很多不同的價值，如生態、經濟等，因此對其的賠償范圍和賠償方式無法進行明確規定。如果公共利益中含有私有利益，則以私有利益的賠償為主，私益損害賠償需要從原來接受賠償的組織和機關中獲取。
六、完善公益訴訟制度的建議
(一)界定公益訴訟制度適用范圍
公益訴訟制度首先要防止國有資產的流失。雖然我國很多法律中都對國有資產有明確的規定，然而在現實生活中，我國國有資產流失的情況比較嚴重。我國法律主要是利用行政手段防止國有資產流失，這種方式無法起到效果。因此為了保護國家財產，需要將公益訴訟制度延伸到國有資產保護中，起到遏制國有資產流失的作用。環境保護是我國最注重的問題，目前我國主要是通過個人民事賠償、行政手段救濟和刑事訴訟追究的方式，這些方式仍然無法完善保護環境。因此需要將環境保護的公益訴訟權賦予更多的群體和機構，通過司法途徑保護環境。壟斷行為嚴重危害社會經濟的發展，其很可能是在行政部門或其他機構的保護下進行，因此將反壟斷案件引入公益訴訟，則可以形成多方位的約束。另外還有消費權益保護案件，需要注意的是，個人消費者權益保護不在公益訴訟制度范內。
(二)公共利益的改革
隨著公益訴訟維護的是公共利益，然而公共利益涵蓋的內容非常廣泛，對其并沒有明確的定義，因此無法明確界定公共利益的內容。通過對公共利益的研究和分析，可以確定公共利益具有不確定性和公共性。其不確定性主要表現在公共利益注意和內容的不確定，而公共性則表現在與私益區分開。公共利益與政治、經濟、文化具有一定的關聯，本文主要將其分為國家利益、社會公共利益和個人利益。因此公共利益的范圍應該隨著我國的發展而變化，具有一定的靈活性，同時需要借鑒其他國家的經驗，通過列舉公共利益包括內容，如公共道路、交通設施，排除看似公共實則私益的內容，確定公共利益的范圍。
七、結語
綜上所述，近年來我國經濟的發展非常明顯，然而人們逐漸意識到，隨著經濟的發展，環境污染更加嚴重，公共利益侵害問題也日益增加，因此需要注重公益訴訟制度的構建。通過上述分析可知，我國公益訴訟制度還不夠完善，需要結合我國實際情況加以改善。
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被專家們稱為“公益訴訟鼻祖”的1997年一起由河南省南陽市方城縣檢察院辦理的國有資產流失案，開啟了公益訴訟的先河，并且被載入民事訴訟法教材。此后，鑒于其在保護公共利益上改變了我國公共利益保護不力或無人保護的現狀，一定程度上遏制了國家利益和其他公共利益受侵害的行為，全國多地檢察機關紛紛效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社會效果。那么，什么是公益訴訟呢？公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益由檢察機關、公益性團體或個人所提起的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序，其不是一種單獨的訴訟形式。那么環境公益訴訟我們又該如何了解呢？
環境公益訴訟是公益訴訟中的一個重要板塊，指以公民、組織或機關作為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人的環境公益的行為作為訴訟對象，以要求對環境的加害方停止侵害、排除妨礙為訴訟目的的訴訟活動。新《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟。” 據此，我們可以知道環境公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。那么對于“法律規定的”的限制范圍問題我們該如何理解呢？目前，有兩種不同觀點：第一種觀點認為，“法律規定的”是對“機關”的限制，也是對“有關組織”的限制；第二種觀點認為“法律規定的”僅僅是對 “機關”的限制，而對“有關組織”不限制。參照有關立法資料和立法工作者的釋義綜合分析，可知：立法的本意并不在于強調“有關組織”須由法律規定，而是在于說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時作出進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。”因此，法條里的“有關組織”應該不受“法律規定的”限制，但與事項應當有一定的關聯。
民事訴訟法中對原告資格的限定是制約公益訴訟在那么長的時間里沒有得到發展的重要原因。最為明顯的例子是，在過去幾年，特別是在環境污染案件中，一些環保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。作為維護環境公共利益有效救濟措施的環境民事公益訴訟制度，已獲得社會和法學界的廣泛認同。但由于在訴訟主體、訴訟目的、訴訟功能、責任形式等方面環境公益訴訟與普通的民事訴訟具有明顯的不同，因而，對有關環境公益訴訟制度的建立我們不僅需要在立法模式、立法路徑、立法體例等方面作出慎重選擇，更重要的還在于對環境公益訴訟在原告資格、責任形式、訴訟形式、濫訴限制、判決執行等具體制度上進行既不同于普通民事訴訟又不違背自身特點的設立。那么，單就主體而言，我們應該做出怎樣的選擇呢？
有關環境公益訴訟的原告主體資格，一直是環境公益訴訟制度最關鍵的一個問題，世界各國對此的規定也不一，因而其也是我國學術界歷來討論的熱點問題。遺憾的是時至今日，一個可以作為通說的結論也沒有得出。但總的來說，特定國家機關、社會團體、公民是學術界圍繞討論的三類基本主體。其中這里的特定國家機關又分為檢察機關和法律規定的具有環境保護和監督管理職能的行政機關。由此，我們可以將環境公益訴訟的主體分為兩類：一類是環保政府組織，一類是環保非政府組織。環保政府組織作為國家的職能機關，具有法律明文規定的權限，而環保非政府組織正如我們前面所述，雖然不受“法律規定的”限制，但與事項應有一定的關系。那么環保非政府組織在沒有法律明文規定的前提下，在我國未來的環境公益訴訟中究竟處于一個怎樣的地位呢？我們可以從以下四個方面來分析：
第一，從環境公益訴訟的主體方面來看。我們知道環境公益訴訟的對象既包括國家行政機關，也包括一般的民事主體。環境國內公益訴訟的主體既包括環保政府組織，也包括環保非政府組織。國家行政機關在未履行法定職責，對環境公共利益的損害構成不作為時，即為環境公益訴訟的對象；而一般的民事主體，如企、事業單位和個人，只有在其行為侵害了環境公共利益，而環境行政機構無力或不能干預時，即可成為環境公益訴訟的對象。從這里我們就可以知道，對于國家行政機關而言，環保非政府組織是對政府組織活動的一種重要補充；而對于一般民事主體而言，由于環境行政機構的職權限制性，環保非政府組織的地位就顯得尤為重要，而且是此類環境公益訴訟的重要主體，具有不可替代性。
第二，從環境公益訴訟的目的來看。維護環境公共利益是環境公益訴訟的目的。與環境私益訴訟不同的是，環境私益訴訟是在某種損害環境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起的訴訟，其主要是為了私人利益而提起。所以，對于環境公益訴訟而言，人不是權益的直接受損人，而是出于公共責任和社會責任而向法院提訟，從而達到維護環境公益的目的。那么相對于環保政府組織的有限性而言，環保非政府組織不論是從團體、組織、個人的范圍上，還是與環境公共利益的接觸面上，都是占有絕大優勢的。并且在執行力上也比政府組織要高效得多。
第三，從環境公益訴訟的功能來看。環境公益訴訟具有明顯的預防性，同時兼具補救性。故只要根據有關情況合理地判斷其是否具有發生侵害的可能性即可，不以發生實質的損害為要件。環保非政府組織毫無疑問具有提起環境民事公益訴訟的積極性，并且可以在專業知識、資金力量等訴訟各方面彌補個人力量的不足和政府組織的效率性，相比于政府組織的干預，其效果更加積極。
第四，從環境公益訴訟的責任形式來看。環保政府組織和環保非政府組織都可以提起環境公益訴訟，但無人的情況也難免會發生。賦予對環境公共利益受損有切身體會的環保非政府組織公益訴權，能充分發揮公眾力量制止違法行為，保護環境公共利益。
據此，我們可以清晰的發現，環保非政府組織在我國未來的環境公益訴訟中將會發揮越來越大、越來越多的作用，不論是在補充政府組織職能不足的情況下，還是在個人力量過于薄弱的情況下，其都起著不可替代的積極作用。而其對我國公益訴訟的更好發展也起到了不可忽略的重要作用。
參考文獻：
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二、國外有關適格原告理論
( 一) 訴訟實施權理論
訴訟實施權理論認為，作為訴訟當事人既可以與案件具有實體法律上的利害關系，享有訴訟實施權，也可以為保護他人利益而具有訴訟實施權，成為適格當事人。有無訴訟實施權是判斷是否是適格當事人的重要標準。檢察機關在公益訴訟中，與案件沒有直接的利害關系，但是卻是為了保護社會公共利益和國家的利益而行使訴權，提起環境公益訴訟，符合訴訟實施理論的正當當事人的要求。
( 二) 公共信托理論
公共信托產生于羅馬法，其基本含義是: 空氣、河流、海岸等均是人類的共同財產，為了公共利用之目的而通過信托的方式交由國王或政府持有。美國密歇安大學的薩克斯教授第一次提出了環境公共信托理論。主張國家和政府作為受托人，承擔著保全、保存、保護信托財產并使之處于安全狀態的義務，而作為受益人的全體公民，對環境資源享有所有權和受益權，一旦國家或政府損害了受益人的合法權益，公民可主張其權利，從而實現對環境利益的保護。該理論為公民個人主張環境公益訴訟權提供了的有力依據。
( 三) 適格當事人擴張理論
當事人適格又稱為正當當事人，是指在具體的訴訟中，對于作為訴訟標的的民事權利或民事法律關的有實施訴權的權能，即能夠能以自己的名義起訴或者應訴的資格。這被稱為傳統當事人適格理論。隨著社會環境問題的發展，適格當事人擴張理論應運而生，該理論主張，公益訴訟適格當事人不應該僅局限于法律規定的國家機關和社會組織。檢察機關作為國家的法律監督機關，在環境公益訴訟中表現出較強的訴訟對抗能力。環保組織在環境公益訴訟中更多的表現是為弱者提供法律援助并進行環境維權宣傳。賦予公民提起環境公益訴訟權，對提高公民的環境保護意識和權利意識方面都有很大的影響。
三、完善我國環境公益訴訟原告資格的法律建議
( 一) 立法明確環境公益訴訟的原告范圍
引言
新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環境公益訴訟的條件，規定了適用環境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環境公益訴訟僅僅依靠地方規定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發展更加適應經濟社會發展對法律的要求，成為我國環境公益訴訟制度建設的里程碑。
但是，該條規定比較原則，只是為環境公益訴訟制度的創立提供了法律依據，而具體的實施規則尚需在司法實踐中進一步探索。具體哪些國家機關和社會組織能夠成為提訟的主體，還有待于進一步明確；否則，環境公益訴訟的開展將面臨困境。據《南方周末》報道，新民訴法實施8個月以來，環境公益訴訟迎來的卻是一場“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環保聯合會在環境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環保聯合會共提起6起環境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。作為環保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。
目前，我國《環境保護法（修正案草案）》中關于環境公益訴訟主體的規定正在審議中。筆者認為，新修訂的《環境保護法》應該在新《民訴法》的基礎上，進一步明確哪些“機關”、哪些“社會組織”可以成為環境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權提起環境公益訴訟的機關和組織的范圍，同時也應在司法實踐的基礎上逐步將公民個人納入環境公益訴訟的適格主體范圍。
明確“法律規定的機關”
根據新《民訴法》的規定，可以提起環境公益訴訟的機關只有“法律規定的機關”，其含義是可以提起環境公益訴訟的機關，要有明確的法律依據。這個依據不僅要求機關的設立和職能由法律規定，其可以提起環境公益訴訟的權利也要由法律明確規定（高民智，2012）。然而，縱觀我國關于環境公益訴訟的相關法律，目前可以作為行政機關提起環境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據只有《海洋環境保護法》，其中第九十條明確規定了海洋行政主管部門可以就海洋環境污染事件提起公益訴訟，而其他環保行政機關和檢察機關并不具有提起環境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關法律規定有待完善。
（一）規定有權提起環境公益訴訟的行政機關
從我國環境執法的實際情況來看，環保行政機關的行政職權無論從權力大小、權力行使環境還是從權力性質看，都與環境保護的實際需要相距甚遠；賦予其公益訴訟原告資格是對環境公權力的不足和環境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提訟，能保證環境公益訴訟這項制度改革由淺入深、由點到面、積極穩健地有序展開。同時，由政府職能部門——環保行政機關作為環境公益訴訟原告探索環境公益訴訟也有利于社會穩定（曹樹青，2012）。
從近年來我國環境公益訴訟的實踐探索來看，政府機關及有關行使環境管理職權的部門都以積極的姿態參與到訴訟中，這充分體現了相關國家機關對環境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權案等。
鑒于目前我國個別單項環保法律對環境公益訴訟已有零星規定，因此正在修改的《環境保護法》應當在《海洋環境保護法》和新《民訴法》的基礎上，對有權提起環境公益訴訟的行政機關統一做出規定，其他單項環保法律則無需再做出分散規定（別濤，2013）。對有關行政機關在環境公益訴訟中的訴權做出明確規定，有利于克服我國當前環境執法體制存在的諸多弊端，彌補行政執法的漏洞，有效加強環境執法的效果。
（二）賦予檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格
此前，我國法律對檢察機關在環境公益訴訟中的主體地位的規定一直不甚明確，導致案件的受理率偏低。目前我國檢察機關參與環境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機關沒有專門機構和人員負責相關工作，以及檢察機關并不完全具備搜集環境公益訴訟證據的專業能力與手段有較大關系。因此，檢察機關在環境公益訴訟中的訴權有待在立法中進一步予以明確。
筆者認為，檢察機關具備環境公益訴訟的原告資格，不過其原告資格尚需有關法律的進一步明確，且檢察機關也并非在任何時候均可以提起環境公益訴訟。只有在找不到其他權利主體，或者其能力不足、難度過大時，檢察機關才有必要提起環境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。
此外，檢察機關在環境公益訴訟中處于準原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規定的因權利受到侵害而當然獲得的訴權，其在環境公益訴訟中的訴權是由其作為國家和社會公益（包括環境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機關可以通過支持、督促的方式來推動環境公益訴訟程序的啟動，在推動無效的情況下則采用直接的方式提起環境公益訴訟。第一，支持，即檢察機關利用自身的資源優勢，對涉及侵害環境公益的案件，依職權支持環境利益受損一方提起環境公益訴訟。第二，督促，即對于遭受損害的環境公共利益，環保監管部門不行使或怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環保監管部門依法履行職責，進行行政處罰；或者采用《民事督促書》，督促環保監管部門依法提訟，保護環境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接，即對于侵害環境公益的行為，無人或被督促單位不的，檢察機關根據法律規定，直接以原告的身份向法院提起環境公益訴訟。
據報道，自1997年以來，各地檢察機關開始嘗試環境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會效果，為檢察機關日后開展此項工作提供了豐富的實踐成果和參考經驗。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區人民檢察院訴被告明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無錫市錫山區人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環境案等。
明確“有關組織”的范圍
新民訴法只規定了“有關組織”，而對有關組織具體包括哪些社會組織卻沒有做出明確的規定，對環保組織在環境公益訴訟中的訴權未予明確，這不利于環保組織的發展及其今后環境保護和環境維權工作的開展。
據報道，我國環保民間組織近年來發展迅速。截止到2008年10月，全國共有環保民間組織3639家（包括港、澳、臺地區）。近年來，越來越多的環保民間組織開始涉足民間環境維權工作。根據調查，已有11%的環保民間組織參加了環境維權工作。尤其是中華環保聯合會，目前每年都會提起10起左右環境公益訴訟案件，在社會上引起較大關注。事實上，環保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對外消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨特的優勢。國際環境保護運動的實踐已經證明，環保組織無論在推動環境法的制定還是在參與環境管理、監督環境法的實施中都發揮了不可替代的作用，特別是當政府和污染者、破壞者不愿消除環境污染或提供其他保護救濟措施時。
與個人相比，環保組織在專業知識、技術手段、資金力量等各方面都有更大的優勢。典型案例如2011年，中華環保聯合會訴貴州省貴陽市烏當區定扒造紙廠污染環境公益訴訟案，是我國社團組織進行環境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國民間環保組織提起環境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯會和云南曲靖市環保局作為原告，中國政法大學環境資源法研究與服務中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調解協議。這些案例反映出環保組織在環境公益訴訟中訴訟實力較強、社會效果較好。
因此筆者認為，環保組織應作為環境公益訴訟的主力軍。在我國目前環保組織還不夠成熟與完善的情況下，應逐步培育成熟的環保組織，并在《環境保護法》的修改中進一步明確環保組織在環境公益訴訟中的主體資格，對經一定程序獲得認可的環保組織，如對依法登記成立的、按照其章程長期實際專門從事環境保護的、有專職環境保護專業技術人員和法律工作人員的、非營利性的環境保護組織可賦予其提起環境公益訴訟的權利。
賦予公民個人原告資格
（一）相關規定未明確賦予公民個人原告的資格
雖然新《民訴法》賦予“法律規定的機關”和“有關組織”提起環境公益訴訟的權利，卻始終沒有給予公民個人提起環境公益訴訟的原告資格。因此，我國目前的環境公益訴訟是公民“缺席”的環境公益訴訟。
事實上，環境污染和生態破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復雜性、社會性，單靠立法機關、行政機關和司法機關的力量不足以保護環境公益，必須依靠公眾積極參與環境行政與環境司法的過程來實現。而且，公民個人與環境公益的聯系最為密切，賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利是從法律上保障公民對環境行政違法行為進行監督，對環境公益民事侵權行為進行補救的根本途徑。
此外，在我國相關法律規定中，公民個人提起環境公益訴訟是有一定的法律依據的，我國《憲法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》等都有關于單位及個人提起環境侵權訴訟的規定。而且司法實踐中也出現了公民個人提起環境公益訴訟并被法院受理的案例。
（二）賦予公民個人提起環境公益訴訟的資格
政府不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監控每一個污染源，而了解該污染源的公民個人或環保組織常常是違法排污、破壞環境行為最經濟、最有效的監督者。環境公益訴訟不僅是公民個人維護公共環境權益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環境管理、公害解決過程的一項重要制度。公民個人運用司法手段解決環境公害、治理環境污染、遏制生態破壞，必將增強公民保護環境的意識和維護自身環境權益的信念，同時也為環境公益訴訟制度的建立與完善創造良好的民眾基礎。因此，在以后的立法和司法解釋中應逐步放開對公民個人提起環境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個人在環境公益訴訟中的原告資格。
綜上所述，新民訴法關于環境公益訴訟的規定是一個概括性、指引性條款，更是一個開放性、宣示性條款，未來發展的空間還很大。相關立法部門應該積極順應環保要求、社會需要，適時總結實踐經驗，進一步完善民訴法、環保法和相應的配套法律和法規，對環境公益訴訟主體的適格性做出具體的規定，明確有關機關、組織在何種條件下能夠作為原告提起環境公益訴訟，使環境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國環境公益訴訟制度的健康發展。
參考文獻：
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2012年8月，修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴法》）第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”新《民訴法》第55條首次對公益訴訟制度作出明確規定，這在我國公益訴訟發展史上具有劃時代的意義，標志著社會公共利益司法救濟機制的正式建立。近年來，在環境保護領域，全國各地檢察機關通過司法實踐對環境公益訴訟開展了一系列探索，辦理了若干環境公益訴訟案件，開啟了我國環境公益訴訟實踐的先河，具有特殊的實踐和理論價值。筆者結合辦理的浙江首例環境公益訴訟及后續若干案件，對我國檢察機關提起環境公益訴訟的問題進行若干探討，以求進一步推進和完善檢察機關提起環境公益訴訟的實踐。
一、嘉興檢察機關提起環境公益訴訟的司法實踐
浙江嘉興地處中國東部發達地區，素有“魚米之鄉”、“絲綢之府”之美譽，輕紡、印染、皮革等行業發達，為經濟社會發展作出了一定的貢獻，但也對本地環境造成了污染和破壞，近年來環境污染問題一直成為制約嘉興社會、經濟的可持續、科學發展的一個重要瓶頸。嘉興檢察機關立足法律監督職能創新，積極探索開展環境公益訴訟工作，多年來一直走在浙江省前列。在制度層面，早在2009年6月，嘉興市南湖區檢察院就與區環保局率先制定出臺了《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，首次通過地方規范性文件形式參與到環境保護工作領域。當年，海寧、秀洲等基層檢察院也相繼與環保部門簽署文件。2010年5月，經過與市環保局多次協商，反復論證，并結合嘉興實際情況，最終會簽出臺了全市層面的《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，該規范性文件在全省市級檢察院中為首創，成為指導全市檢察機關和環保部門開展環境公益訴訟工作的重要依據。在實踐層面，先由基層先行先試，積累經驗，探索檢察機關介入環境案件的不同方式，再由市院統一指揮，重點突破，提起全省首例環境公益訴訟，最后由點帶面，全面鋪開，大力推進環境公益訴訟工作深入開展。2009年12月，嘉興檢察機關通過靈活運用民事行政檢察職能，以支持起訴的方式成功辦理了一起廢舊塑料造粒小作坊污染環境案。2011年11月，嘉興檢察機關成功辦理了浙江省首例環境公益訴訟案，因2010年嘉興市綠誼環保服務有限公司等五家企業將5000余噸含鉻污泥傾倒于平湖市飲用水源保護區造成環境污染，嘉興檢察機關在全省首次作為原告向法院提起民事訴訟，要求五被告賠償損失，并首次指派檢察員以公益訴訟原告身份出席法庭參加庭審。該案的成功辦理，打破了浙江省環境公益訴訟“紙上談兵”的局面，開啟了全省環境公益訴訟的破冰之旅，對于全省檢察機關的環境公益訴訟實踐具有重要的示范價值。該案被浙江省檢察院評為2011年度全省四大檢察創新成果之一，被《浙江法制報》、浙江法治在線網站評選為2011年度浙江省“十大法治新聞事件”。繼成功辦理全省首例環境公益訴訟案后，嘉興檢察機關在全市范圍內大力推進環境公益訴訟工作。2012年，嘉興市所轄桐鄉、嘉善、南湖、海寧等基層檢察院均向當地法院提起環境公益訴訟，而且各自呈現出不同的特點，引起社會各界的廣泛關注。
二、對嘉興檢察機關提起環境公益訴訟的反思
（一）檢察機關的原告資格與主體定位
1.原告資格問題。修改前《民訴法》第108條規定起訴的原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，這一原告資格的限制一度成為檢察機關提起環境公益訴訟無法逾越的司法障礙。《民訴法》修改后，除在私益訴訟領域繼續保留這一原告資格限制外，在第55條創設公益訴訟制度，并將公益訴訟原告資格限定為“法律規定的機關和有關組織”，與“有直接利害關系”的資格限制相比已相對寬松。但新《民訴法》卻并未明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的原告資格，而僅用“法律規定的機關”予以含糊界定，導致司法實踐中檢察機關作原告提起環境公益訴訟仍無明確具體之規定，在浙江省首例環境公益訴訟案中，檢察機關的原告資格問題是庭審的爭議焦點之一，幾被告數次對檢察機關的原告資格提出質疑。在司法實踐中，檢察機關提起環境公益訴訟的依據主要基于當地檢察院與法院的會簽文件，或者地方人大常委會關于對公益訴訟實施檢察監督的決議等地方性法律依據，顯然這些依據程序不規范、效力等級低，無法從根本上解決檢察機關作為環境公益訴訟原告的資格問題，嚴重制約檢察機關提起環境公益訴訟工作的開展。
2.主體定位問題。新《民訴法》第55條規定的公益訴訟原告主體包括兩類：一是法律規定的機關；二是有關組織。（1）關于“法律規定的機關”，目前關于環境公益訴訟原告資格的規定僅見于《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。由此，海洋環境監督管理部門是目前唯一具有明確法律授權的環境公益訴訟原告資格的機關，在海洋環境污染案件中，檢察機關與海洋環境監督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。關于地方環境保護行政部門能否成為環境公益訴訟原告一直存在爭議，但是在2010年6月最高人民法院的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中，要求各級人民法院要“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件”，司法實踐中亦有環境保護行政部門作原告提起環境公益訴訟的探索。檢察機關與地方環境保護行政部門之間就環境公益訴訟原告問題也存在主體沖突問題。（2）關于“有關組織”。《環境保護法修正案（草案二次審議稿》）規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”隨著環境保護法的即將修改，中華環保聯合會等環保組織在環境公益訴訟中將起到越來越重要的作用。檢察機關與環保組織之間如何協調發揮作用將成為一個不得不面對的問題。
（二）檢察機關收集證據與訴訟請求的確定
1.證據收集問題。我國《侵權責任法》規定，環境污染損害賠償案件實行舉證責任倒置制度，由污染者就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，但檢察機關提起環境公益訴訟仍需承擔污染者存在污染行為以及污染損害后果的舉證責任。由于環境污染具有專業性和技術性，檢察機關在事實認定和證據收集等方面需要一定的專業技術做支撐，特別是對環境污染損害后果的舉證更是遇到司法鑒定的瓶頸難題。在環境公益訴訟中，污染物的性質、污染范圍、污染程度，以及污染造成經濟損失的具體金額，都需要由具備評估能力和司法鑒定資質的第三方鑒定機構作出的司法鑒定文書為證據才能最終確定。而生態環境損害評估鑒定是一個多學科、綜合性和技術性都很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質的機構少之又少，浙江省至今沒有一家具有司法鑒定資質的環境損害評估鑒定機構。正是由于司法鑒定困難，嘉興檢察機關的大部分訴訟請求僅局限在“排除妨礙”層面上，或者由于證據缺位，不得不接受法院調解結案，只有突破環境損害司法鑒定難題，環境公益訴訟才能走上正軌。此外，檢察機關基于訴訟監督權所擁有的調查取證權、調卷權、詢問權等權力在環境公益訴訟案件中能否使用，檢察機關收集的證據的證明力大小等問題都沒有明確的法律依據。
2.訴訟請求的確定。我國《民法通則》規定的侵權民事責任承擔方式主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等。對于環境污染侵權行為，檢察機關在提起環境公益訴訟時可以提出哪幾種訴訟請求引起諸多爭議，各個地區和不同個案也有不同的做法。筆者根據嘉興司法實踐，將環境公益訴訟類型分為排除妨礙型公益訴訟和賠償損失型公益訴訟，訴訟類型區分的主要標準是檢察機關提起環境公益訴訟的訴訟請求不同，以“排除妨礙、停止侵害、消除危險、恢復原狀”為訴訟請求的稱之為排除妨礙型公益訴訟，以“賠償損失”為訴訟請求的稱之為賠償損失型公益訴訟。排除妨礙型公益訴訟的訴訟請求與污染者承擔的行政責任有重疊的部分，往往實際意義不大，且容易導致司法資源浪費，而賠償損失型環境公益訴訟是最典型的公益訴訟，如前所述，由于司法鑒定難題導致證明具體污染損失金額的證據缺位，此類訴訟卻難以展開或者以調解結案。
（三）環境公益訴訟資金問題
關于環境公益訴訟的資金問題，一方面是檢察機關提起環境公益訴訟時所需資金問題，另一方面是環境公益訴訟勝訴后，環境損害賠償金的歸屬問題。目前環境公益訴訟面臨巨大的訴訟成本難題，評估費、鑒定費、訴訟費以及其他費用讓環境公益訴訟舉步維艱，特別是目前環境污染的評估鑒定費用非常高，僅鑒定污染物屬于危險廢物還是一般固廢就需要數萬元，環境損害評估司法鑒定更是價格不菲，高達幾十萬元，這些訴訟成本由檢察機關或者環保部門承擔都不現實。另外，因勝訴而取得的損害賠償金的歸屬問題十分復雜。檢察機關提起環境公益訴訟從本質上屬于民事訴訟，根據民事訴訟規則，環境損害賠償金應由被告支付給原告，但由于環境公益訴訟的公益性以及檢察機關在公益訴訟中僅行使訴訟權利而不享有實體權利，損害賠償金的所有權并不歸屬于檢察機關，理論上應歸屬于社會公眾，但實際上卻難以操作。
三、檢察機關提起環境公益訴訟之制度突破
（一）明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格
新《民訴法》第55條規定，可提起環境公益訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，“法律規定的機關”為一項法律授權性規范，新《民訴法》將環境公益訴訟起訴主體授權給了其他法律規定。我國國家機關包括很多類型，既包括權力機關、行政機關、軍事機關，又包括審判機關，檢察機關，在當前情況下，相較于其他國家機關，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有較大的優勢。首先，檢察機關具有較強的訴訟能力和超脫地位，有更大的把握勝訴。同環保部門和環保組織相比，檢察機關不僅擁有一支長期從事司法工作的法律專業化隊伍，還享有調查取證等諸多職權，熟悉證據固定和訴訟程序，能有力的抗衡強勢被告，取得勝訴。同時，檢察機關還能超越地方保護主義的桎梏，獨立地從事環境公益訴訟活動，真正維護環境公共利益。其次，檢察機關具有權威的司法震懾力，能產生“外溢”的訴訟效果。作為法律監督機關，檢察機關不僅能在環境公益訴訟的過程中發現有關部門的瀆職、濫權等違法犯罪現象，而且能通過提起環境公益訴訟，有力地震懾被告及其他同類違法者，促使他們自覺維護社會公共利益。在2009年嘉興檢察機關辦理的全省首例環境支持起訴案中，通過檢察機關的介入，這起環境污染案件在事發三年后終于得到圓滿解決，違法設立且嚴重擾民的污染企業主動搬離原址，附近遭受污染侵害的居民百姓對處理結果表示非常滿意。再次，檢察機關作為環境公益訴訟原告符合世界通例。世界上絕大多數國家和地區，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常被認為是社會公共利益的代表，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區等都賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利。因此，賦予檢察機關以原告資格是許多國家在環境公益訴訟制度中的選擇。故，在實體法方面，應在有關民事、經濟（商事）實體法中規定檢察機關具有相應職權，賦予檢察機關對違反法律、法規規定，損害社會公共利益、破壞社會公德，擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察監督權，為檢察院提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動干預民事生活確定法律基礎。在程序法方面，可對《人民檢察院組織法》進行修改，明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，使檢察機關提起環境公益訴訟具有明確具體的法律依據。
另外，檢察機關在環境公益訴訟領域應協調好與法律規定的“有關組織”之間的關系。基于我國環保公益組織正處于發展過程中，還很不成熟，在社會生活中還沒有發揮應有的作用，而檢察機關提出環境公益訴訟具有諸多優勢，因此，環境公益訴訟發展前期，檢察機關應發揮主要作用，引領環境公益訴訟健康發展。當環保組織日益成熟，環境公益訴訟走上正軌后，有關環保組織應當在環境公益訴訟中發揮主要作用，檢察機關作為法律監督機關，主要是發揮好訴訟監督作用。
（二）制定檢察機關提起環境公益訴訟的特別程序
檢察機關提起環境公益訴訟本質上屬于民事訴訟范疇，但又不同于普通民事訴訟，筆者認為需要制定特別程序對檢察機關提起環境公益訴訟進行規范，明確檢察機關提起環境公益訴訟的定位、證據收集、訴訟費用繳納、職能設置等規定。具體包括：明確檢察機關提起環境公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監督者的地位，就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關與被告方的訴訟地位應該是平等的，雙方應享有同等的訴訟權利，履行對等的法律義務。但同時檢察機關又具有法律監督者的地位，因此，應對檢察機關在公益訴訟中的起訴權作出相應的限制，如可明確規定檢察機關不能隨意放棄訴權等。明確賦予檢察機關在提起環境公益訴訟中的調查核實權，以解決環境侵權案件中舉證難的問題，以形式上的強勢達到實質上的對等。建立專門的環境損害評估鑒定機構，規范鑒定評估行為，完善鑒定標準、程序及收費標準，保證鑒定機構的獨立性，為檢察機關提起環境公益訴訟提供客觀、公正的證據。修改新《民訴法》第118條的規定，在公益訴訟中，檢察機關無需事先預交訴訟費用，被告敗訴的，由被告承擔訴訟費用，原告敗訴的，從國庫或公益訴訟基金撥付③；在檢察機關內部設立專業的職能部門負責環境公益訴訟案件，可與民事行政檢察部門合署辦公，明確檢察機關內部各職能部門之間的權責，優化檢察機關內部監督機制，填補環境公益訴訟中檢察機關缺乏必要監督的漏洞。關于特別程序的具體形式，筆者建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權范圍內對環境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導性規則，為檢察機關和審判機關辦理具體環境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。
公益訴訟是指為了維護社會公共利益而進行的訴訟。公益訴訟涉及到公共利益的界定，這個地方的公共利益既不是公民個體的利益，也不是社會成員個人利益的簡單相加，它是一定區域內的全體社會成員的利益綜合體。[①]公共利益根據不同的情形有不同的表述：我國現有的法律中除“公共利益”外，同時還有“社會利益”，“國家整體利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我國的立法中有多處體現，例如，《憲法》第51條規定公民在行使自由與權利時，不得損害“國家的，社會的，集體的利益和其它公民合法的自由和權利”，《著作權法》第4條規定著作權人行使著作權時“不得損害公共利益”除此之外，民法通則、知識產權法等部門法對于公共利益都做了規定。
二、現有主要公益訴訟主體資格的缺失
根據新民訴訟法的規定（對于環境污染案件和侵犯眾多消費者合法權益等案件可以提起公益訴訟）和理論界的有關學說我國的公益訴訟主要分為以下幾類：環境污染、經濟壟斷、侵害消費者權益。
（一） 環境公益訴訟主體資格的尷尬
環境問題一直以來困擾著社會，它不僅危害經濟的發展，更危害了公民的健康。有些小的環境污染導致少數公民利益受損，當事人可以直接基于侵權責任法提起相應的民事訴訟，以此來保護自己的權利。但是對于影響重大的環境案件，由于直接受害群體不確定，導致普通公民無法提起一般的民事訴訟，雖然新民事訴訟法的出現為解決此類環境污染問題提供了法律的保障，但是從現實司法實踐來看由于法律對于主體的確定缺少明確的規定等因素導致很多案件無法進入審判。例如中華環保聯合會訴濰坊水污染企業案件使新民事訴訟法的實施陷入了尷尬。被學界認為，最適合擔當環境公益訴訟主體的環保部下屬機構中華環保聯合會于2013年3月6日向濰坊市中院提起公益訴訟，但是濰坊中院卻在超過7天受理期限的情況下不予答復是否立案。在此之后，中華環保聯合會又針對山西省原平市住建局環境侵權案向山西忻州中院提起環境公益訴訟；針對重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環境污染案向重慶市第4法院提起環境公益訴訟，但是，兩起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明確規定外，案件不被受理與地方政府干預司法，維護地方利益有關。但是主要的問題依然在于，僅僅一個發條無法發揮應有的作用，因此我國立法機關還應出臺相關的司法解釋才能夠使得環境類公益訴訟真正進入正軌。
（二）、企業壟斷損害消費者利益
我國的壟斷企業大多和體制有關，帶有行政主義色彩。壟斷性企業往往受到地方政府的保護，雖然給地方政府帶來了財政收入，但是嚴重損害了公民利益和市場經濟的公平性，因此由于壟斷企業導致的侵害消費者、其他企業利益的事件一般很難通過司法途徑予以解決。可以這么說，在我國企業壟斷的產生是行政權擴張的結果。[③]針對這種情況的公益訴訟如何提起，成為一個嚴峻的問題。雖然新民事訴訟法出臺后有關機關可以對此提起公益訴訟，但是這個有關機關的是否可以包括行政機關呢，法律并沒有予以明確的規定，同時什么機關可以提起這類訴訟法律也沒有規定。這就是此類公益訴訟主體的缺失。
三、公益訴訟主體資格解析
（一）、法律規定的機關
對于新民事訴訟法中：法律規定的機關，理論界異議較大，從我國憲法的規定來看，有關機關指的是：立法機關、司法機關、行政機關、軍事機關。但是從法理的角度來看只有行政機關和檢察院可以具有訴權。對于檢察院具有訴訟理論界沒有爭議，對于其他行政機關是否應該具有訴權，爭議較大。
1、1行政機關是否應該具有訴權
筆者認為：行政機關不應該具有訴權，理由有三。首先，根據司法實踐來看很多的公益訴訟事件的產生都和地方行政機關的不作為或者亂作為有關，如果允許行政機關作為原告，他們有可能通過訴 訟來規避責任，這種規避責任的方式主要是通過自己提訟來阻礙其他團體提訟的可能，或者通過規避利害關系的方式提起和自己責任無關的訴訟請求，甚至可能通過偽造證據形式來規避責任、保護地方利益。其次，行政機關所做的行為應該是行政行為，如果由行政機關來提起的訴訟將不具有行政行為性子，這樣的話就和憲法為行政機關定義的職能相違背，最后，行政機關作為公益訴訟的主體提訟時，掌握著訴權和行政權兩項權利，這樣的話不利于司法的公正，對于被告方是不利的和不公平的。
1、2檢察機關的訴權
“檢察機關提起公益訴訟是各國的通例，無論是英美法系還是大陸法系國家，作為行政機關和司法機關的檢察機關，都是具有提起公益訴訟的權利。”[④]（）雖然我國訴訟法并沒有規定檢察機關是否可以作為民事訴訟原告，但是也沒有禁止其作為原告出現，因此檢察機關作為民事訴訟的原告并不和法律相違背。而且，檢察機關是我國憲法所規定的專門進行法律監督的機關，保護國家利益和社會利益是檢察機關的職責。與此同時，由于公益訴訟一般案情復雜，訴訟費用很高、專業性很強，例如環境類公益訴訟需要做各種鑒定、化驗、評估等花費巨大，需要專業人生參加，而檢察機關作為國家機構，擁有足夠的物力財力、人力去進行訴訟。
由檢察機關來提起公益訴訟具有諸多的優勢，但是同時也存在一個問題：監督的空缺。首先是缺少內部監督，由于公益訴訟剛在立法中予以確認，因此檢察機關還沒有設立專門的公益訴訟機構，缺少必要分工。這種內部機構分工不明，不利于檢察機關自己監督的實現。其次，缺少社會的有效監督，根據新訴訟法規定只有直接關系的利害關系才可以提起公益訴訟。著就導致社會其他公眾無法對案件進行實時的監督。
（二）有關組織
這里的有關組織指的是社會團體。隨著經濟的發展，公益訴訟所涉及的案件往往是疑難復雜的，普通的公民對于這類案件在精力、財力上的承受能力有限，而且訴訟中被告往往是具有優勢地位的社會組織，在訴訟中公民難以與此抗衡。相反，社會團體往往具有一定的經濟實力和社會影響力，因此由其代替公民提訟可以更好的實現訴訟的目的。
但是，我們應該對社會團體的訴訟范圍予以法律釋明，每個社會團體只可以從事和其團體性子一致的公益訴訟，否則容易出現濫訴現象。同時我國還應該盡快成立相關的機構來監督社會團體提起公益訴訟的行為，以防止其本身行為觸犯公共利益。
（三）普通公民
我國新民事訴訟法規定，只有具有直接關系的利害關系人才能提起公益訴訟，其他公民不能提起公益訴訟。這一規定否定了普通公民提起公益訴訟的資格，立法機關這么規定具有一定的合理性，因為近些年來我國訴訟中存在著濫訴問題，導致司法資源嚴重浪費。而且，我國公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細致的規定，賦予公民個人資格則存在更多需要細化的條件和限制。但是，賦予普通公民公益訴訟的訴權是大勢所趨。
從國際的立法趨勢來看，公民享有公益訴訟的訴權被大多數國家認同。大多數國家在環境、食品安全、反壟斷、牽涉國家利益的訴訟中賦予公民公益訴訟主體資格。例如早在古羅馬時就已經賦予公民公益訴訟訴權，美國1863年，制定了《反欺騙政府法》，該法規定：任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該法的頒布具有開創性的意義，它意味著公民個人可以以原告身份啟動公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金，它是現代公益訴訟制度的開端。
從法理來看，我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。因此，賦予公民公益訴訟的訴權是憲法原則的要求，同時普通公民可以一起公益訴訟也是法治理念提升的內在要求。
當然，由于由公民提起公益訴訟具有一定的弊端，因此未來如果允許公民可以提起公益訴訟的話，應該對公民可以提起的公益訴訟的范圍和程序予以限制，例如可以規定在有關機關和組織不作為的前提下公民可以提起公益訴訟。同時為了防止濫訴的出現，應該設置一個前置程序，由公民先就內容進行一次法庭的聽證。
在現行法律沒有規定普通公民享有公益訴訟訴權的情況下，我認為我們立法機關應該考慮通過其他途徑賦予其公民參與的權利，例如公民如果發現侵害公共利益的事件可以向有關機構反應，同時法律規定，有關機構必須對公民的反應分情況作出不同處理。同時，我認為有必要賦予公民監督有關機關和相關組織進行公益訴訟的權利。之所以這樣做是為了防止它們的不作為。
四、結語
新民事訴訟法有關公益訴訟的規定，開創了我國公益訴訟的先河，為公益訴訟的順利開展提供了法律的保障，但是我們應該看到公益訴訟的主體的規定還有待立法機構予以司法解釋，只有各種司法解釋相互印證才能保證公益訴訟的順利進行。公益訴訟主體的確定不僅要從法理的角度分析，同時還要考慮我國的社會現實，只有這樣才能實現法律效果和社會效果的統一。
[①] 顏運秋：《公益訴訟理念研究》[M].北京:中國檢察出版社, 20__年。
公益訴訟制度起源于十二世紀的古羅馬時期，它與私益訴訟相對，其目的是維護社會公共利益。查士丁尼的《法學階梯》中指出：“...所以稱作公訴，是因為一般說來任何一個公民都可以提起。”[1]而現代意義上的公益訴訟最早于美國1970年的《清潔空氣法》中得到體現，它規定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提訟。[2]隨著經濟社會的快速發展，環境問題日趨嚴重，雖然我國在理論和實踐方面從未停止過對此類訴訟的探索，但始終缺少明文規定，使得司法處于十分尷尬的境地。可喜的是，2013年新民訴法的出臺，為我們填補了這一空白。
《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這似乎昭示了環境公益訴訟的光明前景，但其中的諸多問題還是值得商榷的。
一、對環境公益訴訟主體規定存在的不足
新民訴法對環境公益訴訟的規定最明顯的進步在于其對訴訟主體的確認，明文規定了訴訟主體為“法律規定的機關和有關組織”。然而，這似乎又是最值得詬病的地方，主要問題集中在以下兩個方面：
首先，該規定出臺之前，我國并沒有任何法律對環境公益訴訟加以規定，那么新民訴法所指的“法律規定的機關和有關組織”便指向不明。雖然2014年修訂的環保法第58條對此作出了兩項具體限定，但司法實踐中仍然存在難以認定的問題。
其次，新民訴法對環境公益訴訟的主體限定為“機關和組織”，自然人則被排除在外。但是，所謂公益訴訟，本身涉及的就是社會公共利益，而公共權利是公民權利的延伸，公民個人及公共權利受到尊重與保護的程度，是一國法治狀況和人權發展水平的反映，并且，環保法賦予了公民環境權。據此，不應將公民個人排除在環境公益訴訟主體之外。
二、改進的具體設想
新民訴法對環境公益訴訟缺乏實質操作性規定要求今后立法、執法與司法更加關注這一制度的完善。
1、完善立法，擴大訴訟主體范圍
有法可依是依法治國的基本要求。完善環境公益訴訟制度，特別是規范環境公益訴訟主體，基礎任務就是完善立法。新民訴法已經做出了相應規定，卻未明確賦予相關組織和個人應有的訴權。因此，應首先通過立法擴大訴訟主體范圍，使公民個人也享有一定的公益訴權，切實保障公民的環境權，使之充分地參與到環保事務中來。
其次，由于環境公益訴訟涉及公共利益，應當賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利，行使其維護社會公共利益的職能。檢察機關是我國所有國家機關中最適合代表國家利益和公共利益的訴訟主體，自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的代表的面目出現，在國家利益和社會公共利益受到損害以后，能夠忠實地維護公共利益。從我國現行法律規定來看，維護公共利益也是檢察制度的目的所在。因此，法律有必要賦予檢察機關對違反公共利益的民事行為向人民法院提訟的權利。[3]
除此之外，現行環保法應當對訴訟主體制度加以完善，一方面明確主體界定上的相關爭議，一方面拓展訴訟主體范圍。這一改進可以參照歐美環境法上對公民個人以及環保團體作為訴訟主體的環境公益訴訟制度。例如：葡萄牙 1987年頒布并于 1998年修訂的環境團體法（Environmental Associations Law ）規定環保團體有權：
提出必要的措施預防、阻止和撤銷損害環境的公共（私人）機構的行為；
就行政機關違反憲法關于保護環境和生活質量的相關規定的行為提訟；
在涉及環境犯罪的刑事程序中提供協助；
要求公共實驗室進行環境組成物質成分的測試分析并公布結果或者在訴訟中運用這些結果。[4]
最后，在賦予訴權的同時也要作以適當的限制。如完善環保組織登記制度等。
2、完善管理
現行民訴法和環保法對訴訟主體制度的規定容易造成范圍的不當擴大，因此完善管理成為了必要的手段。例如，對于檢察院，要合理界定檢察機關提起環境公益訴訟的權利范圍，做到既保護公共利益，又不超越檢察職能；對公民個人，法院可根據案件實際情況，對濫用訴權的個人要求其賠償被告因訴訟而遭受的實際損失；至于環保組織，有關部門應對其進行定期登記制度，制定相關規范條例，將環保組織納入管理體系中，培育更成熟的環保組織參與到訴訟中來。
3、法律后果的承擔應有利于環境的恢復
在普通民事訴訟當中，法院往往判決敗訴方支付一定數額的賠償，然而這并不完全符合環境公益訴訟的宗旨。對環境公益訴訟來說，其宗旨是盡量使環境恢復到破壞之前的狀況。同時，賠償金額過高也會導致執行困難的問題，最終均是使得恢復生態環境的宗旨難以實現。因此，根據侵權責任法推動民事責任承擔形式的多樣性，使之更貼近于“環保”和“公益”的特點，也便于執行判決。
摘 要：十提出“大力推進生態文明建設”，其中之一就是要加強生態文明制度建設。加強環境保護，建設生態文明，就必須創新環境保護機制，充分發揮司法機關的能動作用，補充環境行政執法的不足。環境公益訴訟作為社會大眾環境意識的覺醒和司法進步的體現，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環境公益訴訟制度通說理論，分析環境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環境公益訴訟制度在生態文明建設中的合理功能，進而提出環境公益訴訟制度在起訴權、審判規則等方面上進行改進的制度構想。
關鍵詞 ：生態文明建設；環境公益訴訟；司法能動
中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環境公益訴訟制度的特征考察
環境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規定，導致無論是實務界還是理論界對環境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環境公益訴訟定義為：“行政機關、社會組織及公民的行為使環境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關為維護環境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環境公益訴訟針對的是損害環境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環境公共利益不僅限于經濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環保等多方面的利益[3]。其次，環境公益訴訟提出主體是法律規定的國家機關、社會組織及個人，區別于傳統訴訟中的直接利害關系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權賦予法律規定的機關和有關組織。最后，環境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業單位或握有重要權力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。
二、環境公益訴訟制度在生態文明建設下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環境公益訴訟制度特征之考察，我們發現，環境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規則與傳統訴訟有著很大差別。環境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了環境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態文明社會下，有必要對環境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調整個體間利害關系沖突為對象的傳統民事訴訟，環境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環境行政執法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。
（一）監督環境行政機關執法，彌補環境行政執法不足
現代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現代社會就顯得很有必要。
同時，環境受到損害，部分原因是環境執法機關沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內，我國堅持“經濟至上”的發展觀念，環境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領導干部心中，往往把環境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環境執法工作提供支持，甚至要求環境執法機構消極不作為。迫于壓力，環境執法工作人員只能消極執法。
環境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關機關以起訴權，可作為監督環境行政執法機關勤勉執法的有效方式。并且，社會成員監督環境執法機關的執法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環境行政執法的不足。
（二）為公眾參與環境決策提供制度渠道[7]，形成環境公共政策
自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內，可自由創設法律[8]。當下社會關系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統權利架構體系出現了許多新興利益以及權利雛形，因法律規定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現。這就要求司法機關發揮能動作用，即裁判不僅能發揮解決紛爭功能，而且發揮政策功能。由于實體法上，我國法律規范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現就要求法官在法律授權范圍內，運用司法裁量權作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權，個案也就被賦予了政策性的價值判斷。現實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統治作用，則屬無可置疑之事權[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關等相關者，這些判例很可能會產生類似于確定法律內容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環境公益訴訟在很大程度上發揮著形成和促進環境保護公共政策的作用。
（三）推動社會的變革
美國正義之盟的創建人南·艾倫將公益訴訟的結果分為以下四種：（1）執行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構；（4）激發社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現行法律規定的執行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發生變化，環境公益訴訟尤其如此。環境公益訴訟為社會大眾參與環境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環境保護的關心和熱情導向制度內的參與，進而維護社會公共利益[12]。環境公益訴訟制度不僅能夠激發社會主體參與環境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發揮其智力、能力等優勢保護環境，而且也能夠優化行政機關的執法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發展。
三、生態文明建設中完善我國的環境公益訴訟制度的初步構想
環境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態環境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態文明，構建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發揮環境公益訴訟彌補環境行政執法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個人起訴權，形成對行政執法更強有力的監督與補充
環境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環境行政執法的不足。誰可以提起環境公益訴訟，這決定了在多大范圍內社會大眾可以行使監督環境行政執法權，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環境權的體現，也是環境行政執法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規定有關國家機關和社會團體組織有權利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴。”[13]具體來說，針對個人提起的環境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環境公益訴訟案件起訴權是否有法律明確規定。其次，若屬于有關國家機關或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關國家機關或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環境公益訴訟案件起訴權沒有法律明確規定，法院不應當以無法律規定為由不予受理，需結合憲法的精神、環境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統一現行的有關環境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規則
依訴訟性質可對公益訴訟分為三種：一是行政機關對環境侵害行為依法不具有行政監督和管的理職能，社會主體應以環境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環境民事公益訴訟。二是行政機關應當依法承擔監督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關行政部門為被告提起訴訟。這屬于環境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關環境公益訴訟的犯罪分出一章節進行了專門規定，由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環境公益訴訟沒有較為統一的規定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統法律規則中，不可能包含解決環境污染或者破壞行為所產生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環境損失進行彌補，更因其不考慮環境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環境公共利益、建設生態文明社會的需要，就要對環境公益訴訟的有關規則要進行協調、統一。首先，要把有關環境民事、行政和刑事公益訴訟的有關現行法條整理出來。其次，鑒于環境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環境民事、行政公益訴訟的有關規定與刑事公益訴訟相協調。最后，這種協調統一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優化與生態文明建設相關的法制運行環境
整個世界由社會和自然構成。社會發展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環境的管理是由各級政府的環境保護機關代表國家對環境進行監督和管理，這種管理體制已經被證明效果很差。環境執法機關不但沒有真正承擔起保護環境的重任，反而構成了對環境的威脅。運用法律的社會變革功能，發揮環境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優化與生態文明建設相關的法律運行環境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當的保護環境利益，便于監督環境機關嚴格執法；其次，執法上環境行政執法機關依法保護環境公共利益，嚴格按照法律法規授予的權力依法提起環境公益訴訟；最后，司法機關在法治精神和保護環境公共利益的觀念指導下，充分發揮主觀能動性，審理環境公益訴訟案件。
總之，健全環境公益訴訟制度，才能使公民增強環保意識，提高公眾對環境保護的使命感和責任感，更好地建設生態文明和中國特設社會主義。現階段須盡快完善環境保護的法律規定，健全環境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環境公共利益的行為進行抗爭。
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三鹿奶粉事件引發了全社會對食品安全問題的空前關注，直接催生了《食品安全法》的出臺。三鹿奶粉事件中政府積極介入民事賠償工作，免除了受害人的舉證負擔，在短時間內以較低成本使受害人獲得了相對公平、合理的救濟，最大限度地對受害人進行了救濟，可以說是當時能夠采取的較優方式。然而，這種民事賠償方式沒有經過一種中立、權威、公開的司法程序，也缺少由立法程序制定的規則，其正當性和合法性頗受外界質疑。如何探尋建立一種權威、合理、有效的制度，能夠解決食品大規模侵權糾紛，為廣大受害者提供充分的民事救濟，有效防止食品安全問題的再次發生，《食品安全法》并沒給予人們期待的答案，而《民事訴訟法》關于公益訴訟制度的規定，則提供了新的思路。
公益訴訟―制度下的必然選擇
（一）行政手段保護公共利益的弊端
傳統的訴訟理論堅信，民事訴訟法調整的對象僅限于私人利益的民事糾紛，而保護公共利益的任務應當由國家機關依靠行政手段完成，但是面對日益復雜的食品安全問題，受制于有限的監管資源，單純依靠政府監管顯得漏洞百出。在地方保護和權力“尋租”的影響下，甚至出現政府部門與違法人員形成利益共同體，怠于履行職責的現象。例如三鹿集團作為地方上的納稅大戶，地方政府的知情不舉就是消極不作為。面對多樣化的損害情況，用單一的標準賠償，既不符合實事求是的原則，也有濫用權力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情況下，為其提供司法保護和救濟途徑，既是法治現代化的基本要求，更是社會發展的必然要求。
（二）現有訴訟制度下的救濟缺失
由于市場信息不對稱，相對于食品生產、經營者，尤其是大型食品企業，消費者屬于弱勢群體，他們無論在法律還是公共政策的制定與執行過程中，都呈現出一種制度化的失語狀態。當廣大消費者權益受到侵害，尋求司法途徑獲得民事賠償時，現有的訴訟制度顯得救濟乏力。一方面，食品消費者人數眾多，行為分散，訴訟多為“小額多數”，當事人面對高昂的成本、繁瑣的程序以及被告的強勢地位，往往得不償失，索性放棄，成為一種“易腐”的權利（張衛平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政機關或者有關組織代為訴訟，受制于原告必須“與本案有直接的利害關系”，法院會以原告不適格為由不予受理。司法實踐中，法院迫于各方壓力往往不愿受理群體性訴訟。此外，現有的民事訴訟制度受理侵權案件，以實際損害的發生為前提，偏重事后救濟而缺乏預防功能，食品侵權事件一旦發生，會對眾多消費者造成難以挽回的損失，事后救濟更像是一種“遲來的正義”。尤其是面對存在未知風險的轉基因食品，以及濫用食品添加劑這類存在潛在風險，但無法證明實際損害的情況，消費者無法表達其對食品安全的訴求。
（三）公益訴訟制度的價值優勢
公益訴訟是指有關組織和個人依據法律的規定，對違反法律而給國家、社會公共利益造成了事實上損害或潛在損害的行為，向法院，由法院追究違法者的法律責任的訴訟活動（徐卉，2009）。公益訴訟中的“公共利益”并非是一種整體上、泛化的公益，而是依據“木桶原理”，在利益和價值多元化且相互沖突的社會轉型期中逐漸形成的弱勢群體――作為“木桶”的短板――在社會中的利益狀況所決定的整個社會的公共利益水平。因此，公益訴訟是以保護弱勢群體的利益，通過司法途徑追求社會公平作為立足點的，食品消費者群體的利益正是公益訴訟所要保護的對象。
從公益訴訟的功能價值來看，首先，公益訴訟為解決食品安全問題提供制度保障。行政救濟并不能阻卻受害者的訴訟維權，公益律師也不會因為制度的缺失而放棄訴訟，公益訴訟恰好為法院提供了解決糾紛的正當程序，將眾多分散的由于同一或者類似的原因造成的損害賠償集中解決，避免了司法資源的浪費和司法不公等問題。其次，公益訴訟有利于實現憲法賦予公民對公共事務的訴訟權利。公益訴訟不僅能夠彌補政府監管的漏洞和偏差，也使法院成為一個公民表達意愿，讓糾紛被公眾感知并得到協商或者和解的場所。對于存在未知風險的食品安全問題，例如轉基因食品的風險，消費者如果認為轉基因食品充斥市場，侵犯了自己的知情權和選擇權甚至生命健康權，就可以通過公益訴訟激發公共辯論，乃至形成公共政策，甚至上升為法律。最后，公益訴訟對食品安全問題具有預防作用。公益訴訟的提起不以實際損害發生為要件，任何組織和個人發現侵害公共利益的行為，均可依法提訟。面對“塑化劑”、“瘦肉精”這類存在危害但未造成實際損害結果的行為，公益訴訟可以預防危害行為的擴大化。
食品安全公益訴訟制度的構建
（一）原告資格的確定
1.法律規定的機關。“機關”概念比較寬泛，類型很多，包括立法機關、人民法院、人民檢察院、行政機關等，因此，需要作目的性限縮解釋，將“機關”解釋為人民檢察院、行政機關（肖建國，2012）。如果“法律規定的機關”僅指法律明確規定可以就某一領域提起公益訴訟的機關或組織，那么公益訴訟在維護食品安全方面作用有限。無論在英美法國家還是在大陸法國家，作為行政機關或司法機關的檢察機關，都具有提起公益訴訟的權利（湯維建，2010）。
行政機關本身就是公共利益的維護者，在監管中具有信息和技術優勢，由其舉證更為便捷、可靠，勝訴幾率更大。盡管反對行政機關提起公益訴訟的理由不絕于耳，但在受益人“缺位”的情況下，由行政機關啟動公益訴訟十分必要。司法實踐中，民政局在流浪漢被撞身亡案中對肇事方提訟的例子可以充分說明這點。隨著機構改革的完成，《食品安全法》勢必修改，可以明確衛生、農業和食藥監部門承擔公益訴訟的職責。當然，為避免行政機關在履行職責中的角色錯位，應當規定行政機關只有在窮盡一切行政管理手段仍無法制止危害公共利益行為的情形下，才能提起公益訴訟。
而檢察機關作為國家的法律監督機關，通過公益訴訟維護公共利益乃是職責所在。近年來，檢察機關在保護環境和國有資產方面積累了大量公益訴訟的實踐經驗，其在收集證據、取證權限以及專業素養方面的優勢明顯，在懲處危害食品安全犯罪的同時可以運用附帶民事訴訟的公訴權提起公益訴訟。考慮到檢察機關作為法律的監督者，應當規定在行政機關怠于行使公益訴訟職能時，檢察機關方可提起公益訴訟。
2.有關組織。民事訴訟法中“有關組織”的提法似乎意味著各種民辦非企業單位和基金會都被納入公益訴訟主體的范疇，若對此不加限制，會存在“濫訴”的風險。事實上，基于組織宗旨，也并非所有組織都適宜充當公益訴訟的原告。然而，如果將“有關組織”嚴格限定為“法律規定的”，那么，依照國務院頒布的條例所成立的數量龐大的社會組織無一適格，更勿論食品安全領域。因此，有關組織應當界定為與事項有一定關聯的組織。隨著《消費者權益保護法》的修改，可以明確消費者協會提起公益訴訟的主體資格。當然，還應擴大“有關組織”的范圍，通過修改《食品安全法》或者司法解釋，將那些依法設立或登記備案的，以維護食品安全、促進食品行業發展為宗旨，成立時間2年以上，并具備一定數量會員、專業人員以及經費保障的組織納入公益訴訟主體范圍。
3.公民。民事訴訟法應將公民作為公益訴訟的主體。食品安全是一種公共安全，任何公民都是食品公共安全利益的享有者和保護者。“私益訴訟是為保護個人私有權利的訴訟，僅特定的人可以提起，公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可以提起”（周楠，1996）。公益訴訟制度的重要意義在于鼓勵公民參與到食品安全監管中來，這是法治和的應有之義。有人擔心，允許公民個人提起公益訴訟可能會引發“濫訴”的問題，激化當前法院“案多人少”的矛盾。筆者認為，限制資格并非治本之策，訴訟模式以及審理程序的科學設計才是化解矛盾之道。況且，面對“道德滑坡”和“法律紙面化”，給予憂慮的不應是“濫訴”，而是在這個具有“輕訟”傳統的國度，受制于法律水平和專業技能，會有多少人執著于維護公共利益。現有的公益訴訟很多都是律師提起的，他們會選取一些有社會價值、勝訴率高的案件進行公益訴訟。況且，可以通過設置前置程序，限定公民只有在相關行政機關、檢察機關都不作為時，方可提起公益訴訟，以防止“濫訴”的發生。
（二）案件的受理與管轄
人民法院受理公益訴訟，不應當以“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定為限制，只要存在危害公眾食品安全的行為即應受理。對于存在潛在風險或者未知風險，有可能危害食品安全的行為，公益訴訟應當將其納入受案范圍，發揮公益訴訟的預防功能。法律規定的機關或有關組織提起公益訴訟的，應當承擔必要的訴訟費用；如果公民提訟的，法院應當免收訴訟費用，甚至可以給予法律援助或者引入“勝訴酬金制”。
考慮到食品侵權案件影響范圍大、涉及人數多、社會關注度高且案情較為復雜，原則上一審由被告住所地中級人民法院管轄，這樣既符合“兩便”原則，也利于案件的執行，而對于類似“三鹿奶粉”事件受害人涉及面較廣、標的額巨大，而且影響重大的案件，一審可以由被告住所地高級人民法院管轄。
（三）舉證責任的分配
一般民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”的原則，對法律規定的機關和有關組織可以遵循此原則。但對于公民提起的公益訴訟，考慮其在信息、資金和技術方面的劣勢，舉證難度頗大，可以適用“舉證責任倒置”規則，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步證據，而由被告承擔舉證責任。
（四）配套機制的設置
1.限制原告處分權。公益訴訟的權是國家和公民賦予的，原告是社會公益的代表，而非權利人，故應當限制其處分權。除非原告因客觀因素不能舉證被告的確侵害了公共利益，或者被告承諾停止侵害并采取補救措施，否則原告不得撤訴或和解。如果原告在一審中敗訴，即便原告放棄上訴，其他適格主體不服一審判決的，有權上訴或申請再審。
2.行為保全措施。針對持續危害食品安全的行為，應采取必要的行為保全措施，防止損害的擴大。但對于存在未知風險，有可能危害食品安全的行為，則不適用。
3.食品安全責任保險。食品企業在市場準入時應當強制繳納食品安全責任保險，一旦食品生產者、經營者因疏忽或過失，造成受害者人身或者財產損失的，原告提起公益訴訟后，由保險公司在約定的限額內先行賠償。還可以通過各類食品行業協會設立醫療賠償基金，委托保險公司代管，用于補充食品安全責任險賠償不足的部分。
4.激勵機制。激勵機制是公益訴訟制度的精髓，提起公益訴訟的公民一旦勝訴，應當給予獎勵，或者分配一定比例的賠償金，提高其積極性。此外，可以引入誤判責任豁免機制，只要原告不存在故意或重大過失，不以惡意貶低食品生產者、經營者的信譽為目的，而僅因監控信息缺陷、監控技術落后以及對食品安全合理性懷疑而導致對食品安全的誤判，就應當豁免責任，以鼓勵原告通過公益訴訟參與監管。
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