時間：2023-10-05 10:23:36
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關鍵詞：
事業單位；規范經營管理
1對事業單位現狀的介紹
1.1我國事業單位的基本情況
事業單位在我國的行政管理工作中起著不可替代的作用，其是政府由國有資產設立的，肩負著促進國民經濟發展和履行社會職能等眾多功能，主要提供教育、科技、文化、衛生等活動非物質生產和勞務服務的社會公共組織。由于事業單位的特殊性，其不同于政府部門和企業單位，它沒有自己的經濟來源，主要是依靠政府的財政撥款，所以事業單位的經營管理是促進其履行社會職能、促進其健康穩定發展的前提保證。當前，隨著我國的經濟轉型改革和社會的不斷進步發展，事業單位的經營管理問題也日益成為人們所關注的焦點。為了保證事業單位的健康可持續發展、增強其為人民和社會服務的職能，必須要加強事業單位的經營管理、與時俱進，有效利用政府部門撥給的每一筆款，規范其財務管理的工作，預防國有資產的浪費和流失，保證每一筆管理費用和科研資金的充分利用。
1.2事業單位進行經營管理是當前社會經濟發展的必然選擇
我國的事業單位改革是從1984年開始的，當然，那時的改革對于人們來說完全是摸著石頭過河，直到今天也依然沒有找到真正的彼岸，因此許多事業單位已經引進了經營管理的概念。那么如何使得事業單位在保證完全履行其社會職能和社會公益服務的前提下，又能使其在不斷變化的社會經濟環境下更好的生存、發展，本文認為當務之急就是規范事業單位的經營管理。
2事業單位經營管理中存在的問題
2.1對外投資管理不規范、收益低，國有資產隱性流失
事業單位為了適應當前市場經濟的發展，將政府撥給的國有資產進行對外投資，以拓寬其事業發展的空間。然而由于管理不規范，對投資使用中的國有資產不計成本，忽略了貨幣的時間價值和固定資產的折舊等因素。同時，對于投資后的資產也疏于管理，只單純的一味投資，并沒有進行跟蹤考察。一些被投資企業長期不進行利潤分配或者只是少部分的利潤分配，投資的事業單位都置之不理，使得其對外的投資根本彌補不了資金的時間價值及國有資產的保值增值。更有一些事業單位與被投資企業糾纏不清，將本該屬于事業單位的費用支出拿到被投資企業列賬，使得被投資企業的收益減少，進而導致國家的稅收和投資收益的減少。
2.2經營管理不善，容易滋生“小金庫”
近年來，隨著經濟的發展，一些事業單位的經營性收費和服務性收費都有所增加，但對于這部資金收入的管理還不是十分到位，認識不夠統一。由于此部分收入并未被列入國家稅收收入，不歸國家財政管理，而是由各個事業單位自行進行分配，因而造成了對此部分資金管理的放松，使得一些單位認為該部分資金即為本單位自有、自行進行分配，而忽視了其合理合法性。因此，容易滋生個別單位的“小金庫”，成為違反國家規定發放不合理補貼的來源。
2.3財務管理制度不健全
一些事業單位將國有資產對外投資并不是為了利用國有資產實現更多的收益使其增值，而是為了增加經費支出拓寬列支渠道、提高員工的灰色收入、增加單位的福利待遇等。從賬面上來看，事業單位對外投資的收入幾乎為零，但實際上卻成為不方便列支經費開支的主要渠道，財務支出隨意且多。也是因為事業單位的會計制度與企業有所不同，而且紀檢監察等部門的檢查力度不夠，使得一些事業單位鉆了財務管理的空子，挪用或者隱匿了國有資產的投資收益。
3規范事業單位經營管理的幾點建議
3.1加強事業單位國有資產收益的經營管理制度
國有資產投資收益是政府財政非稅收收入的重要組成部分，各級財政及其主管部門應該大力加強對國有資產投資收益的監督檢查管理力度。確保應收、盡收國有資產投資收益及其規范管理，建立健全資產收益及使用的規章制度，規范收入和支出的使用行為。應該將其收入扣除相關稅費后及時全額的上繳國庫，嚴禁挪用和隱匿國有資產的投資收益。并且要嚴格按照有關規定、規范進行處理。
3.2建立健全財務管理制度，加強資金使用風險的防范意識
無論是一個企業還是事業單位，要想保證其規范的經營管理，都必須要有一個建立健全、完善的財務管理制度，這是一切經營活動能夠順利進行的前提保障。我們應該結合當前的國家政策規定及事業單位所獨有的特點制定完善和規范資金的使用、和收益收回制度，避免國有資金的隱性流失，對“三公”經費開銷的列支嚴格把關。建立資金及固定資產使用的風險控制體制，健全資金使用的審核和批準制度，實現科學的國有資產管理辦法，有效的避開資金使用過程中可能發生的風險。
3.3加強對事業單位投資的專項審計
加強事業單位對國有資產對外投資的審計工作，嚴禁某些單位和個人以不合理的手段列支經費項目，虛增費用開支。定期對對外的被投資企業進行嚴格的審計工作，通過敲山震虎的方式加強對被投資企業的經費列支進行嚴格審計，保障國有資產投資的全部收益，杜絕一切可能腐敗的根源。這樣才能保證事業單位對外投資收益的真實性、準確性，才能確保國有資產收益不流失，足額全部上繳國庫。使得事業單位的經營管理也更加規范、合理。
作者：蔣曦嫣 單位：浙江公路技師學院
關鍵詞：完善管理制度 國有資產 授權經營 法律思考
在《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》中，明確地提出了完善國有資產授權經營管理制度這一重要課題，并將其作為深化國有企業和國有資產管理體制改革的重大任務。03年8月14日《企業國有資產授權經營管理辦法》起草工作小組召開了企業國有資產授權經營立法專家座談會，從會上反映的情況來看，在討論中專家意見分歧比較大，[1]在國內，現階段尚缺乏足夠的經濟、法律理論支撐，因此，有必要繼續進行有益的探索。作者企圖通過本文，談談自己對這一問題的法律思考。
一、對國有資產授權經營的基本認識
（一）、國有資產授權經營管理的由來
國有資產授權經營管理是在組建企業集團的試點工作中，為了組建企業集團，形成以資產為紐帶的母子公司關系，政府國有資產管理部門將集團緊密層企業的國有資產劃撥并授權給核心企業，由集團核心企業負責經營管理并承擔保值增值責任。其目的是建立以資產為紐帶的母子公司關系。[2]1992年國家國有資產管理局、國家計委、國家體改委和國務院經貿辦聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》對授權經營定義為：“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業（集團公司，下同）經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢”。隨著產權制度改革的不斷深入以及企業集團發展的實踐，對國有資產授權經營管理的認識又有了新的發展。
（二）、國有資產授權經營管理的相關規定
早在1993年制定《公司法》時，在公司立法中，就對國有資產授權經營管理有過明確規定。《公司法》第七十二條規定：“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”隨著不斷完善社會主義市場經濟的需要，為了積極探索國有資產管理的有效形式，黨的十六大對國有資產管理體制改革作出了重大決策，國務院按照黨的十六大和十六屆二中全會精神，制定了《企業國有資產監督管理暫行條例》，確立了國有資產管理體制的基本框架。該條例第二十八條第一款對國有資產授權經營管理規定為：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。”上述規定，是確立國有資產授權經營管理制度的基礎，同時，也為進一步完善國有資產授權經營管理制度提供了基本依據。
（三）、國有資產授權經營管理的主要內容
1、國有資產授權經營的目的是探索國有資產管理的有效形式，建立以資產為紐帶的母子企業關系，使國有資產出資人到位并履行好出資人的職責，建立科學有效的國有資產管理、監督、運營體系和機制。
2、國有資產授權經營的主體，授權方是國務院國有資產監督管理機構和地方政府國有資產監督管理機構；被授權方是所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。
3、國有資產授權經營的核心是國有資產監督管理機構授權國有獨資企業、國有獨資公司“經營國有資產”，被授權企業在授權范圍內，的國有資產依法經營、監管，對其全資、控股或參股企業的國有資產行使所有者職能。
4、國有資產授權經營要由授權方與被授權方簽訂授權經營協議，明確授權內容，使被授權企業做到權利與責任的統一，被授權企業在享有經營國有資產權利的同時，應承擔國有資產保值增值的責任。
（四）、國有資產授權經營管理的主要作用
1、在國有資產監督管理機構與被授權企業之間，明確被授權企業的經營權利和責任，有利于維護被授權企業的法人主體地位和國有資產監督管理機構對被授權企業的出資人地位。一方面，被授權企業享有有關法律、法規規定的企業經營自，對其經營管理的企業國有資產承擔保值增值責任；另一方面，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對授權企業國有資產進行監督管理。
2、在被授權企業和其子企業之間，明確被授權企業對其子企業履行出資人職責，有利于母子企業層面上的出資人到位，使被授權企業的權利、義務和責任相統一，做到管資產和管人、管事相結合，從而有利于子企業國有資產的市場化運營。實行授權經營后，國有資產監督管理機構不再直接對被授權企業的子企業行使股東的資產受益、重大決策和選擇管理者的權利。
（五）國有資產授權經營管理的不足之處
1、從1992年國務院四部門聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》以來，國有資產授權經營管理的社會經濟條件發生了重大的變化，隨著市場經濟體制的不斷完善，公司制度的確立，國有大中型企業在現代企業制度建設、公司和企業集團發展的實踐中，積累了大量豐富的實踐經驗，特別是黨的十六大以來，新的國有資產管理體制的確立，國有資產授權經營管理中又出現了新的些問題，從總體來說，國有資產授權經營管理制度有待進一步完善。
2、目前，由于國有資產授權經營管理的理論還不是十分成熟，因此，有必要對國有資產授權經營管理的定義，國有資產授權經營的主體，包括授權人、被授權人，國有資產授權經營的客體，包括所有者權益，股東權益，企業法人財產權、經營權，國有資產授權經營的對象、范圍等等進行深入的探討和研究，使之形成一種比較完善理論，并轉化為一種健全制度，使之有利于國有經濟布局和結構的戰略性調整，有利于深化國有企業和國有資產管理體制改革，有利于發展國有經濟，實現國有資產保值增值。
二、對國有資產授權經營的法律分析
（一）、國有資產授權經營管理的定義
經過多年的探索和實踐，可以說對國有資產授權經營有了新的認識。作者認為，可以將國有資產授權經營定義為：“國有資產授權經營是指政府及政府國有資產監督管理機構將自己以各種形式直接投資到企業的國有資產的產權授權給國有獨資企業、國有獨資公司統一持有，以確立母子企業產權關系。母企業依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能，即：資產受益、重大決策、選擇管理者等權利。統一對國有資產保值、增值負責。”
在上述定義中，產權指的是國有股權中的國家股權，不包括國有法人股權。
國有資產授權經營管理的主體包括授權人和被授權人兩個方面，授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構，被授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。國有資產授權經營管理的客體是企業國有資產的持股權，而不是經營權。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的成員企業中的國有資產，被授權的國有獨資企業、國有獨資公司依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能。
（二）、國有資產授權經營管理的主體
國有資產授權經營管理的主體，指的是國有資產授權經營的授權人和被授權人。
1、關于授權人。隨著經濟體制改革的不斷深化而有所變化。在《公司法》的規定中，授權人主要指的是國務院，該法第七十二條規定：“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”根據公司法的該條規定，我們可以理解為在公司制企業中，國有資產授權經營的授權人是政府，而且只能是中央一級的人民政府即國務院。
黨的十五屆四中全會決議對國有資產授權經營的授權人，在理論上又有了新的發展，確立了國家所有、分級管理的原則，對國有資產授權經營的授權人雖然仍然堅持只能是政府，但在中央和地方政府分級管理國有資產的原則指導下，國有資產授權經營的授權人范圍有所擴大，即國務院可以授權，省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府也可以授權。黨的十五屆四中全會決議指出：“積極探索國有資產管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。”國家經貿委在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范》中進一步規定，“國有資產實行授權經營。國有資產規模較大、公司制改革規范、內部管理制度健全、經營狀況好的國有大型企業或企業集團公司，經政府授權，對其全資、控股、或參股企業的國有資產行使所有者職能。中央管理的企業由國務院授權，地方管理的企業由各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府授權……。”
黨的十六大對國有資產管理體制改革作出了重大決策，確立了新的國有資產管理體制的基本框架，新的國有資產管理體制體現了以下特點：一是在堅持國有資產由國家統一所有的前提下，規定由中央人民政府和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責。二是明確要求在國務院、省級、市（地）級人民政府設立專門的國有資產監督管理機構，根據同級人民政府授權，依法履行出資人職責，并按照“權利、義務和責任相統一，管資產與管人管事相結合”的原則，規定了國有資產監督管理機構的職責和義務。三是明確要求各級人民政府實行政資分開，國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職責，政府其他部門、機構不履行企業國有資產出資人職責。在新的國有資產管理體制下，國有資產授權經營的授權人，主要指的是國有資產監督管理機構。該條例第二十八條規定：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。”
在新的國有資產管理體制下，現在的國有資產監督管理機構國資委，對國有資產的監督管理有相當大的局限性，目前，根據國家有關規定，國有資產監管機構的監管范圍，主要是經營性國有資產。首先，金融性資產和資源性資產，不在國資委的監管范圍之內；其次，即便是經營性國有資產（非金融類），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的資產，事實上并不歸國資委監管。企業改革重組過程中大量發生的，與金融類資產、資源類資產和部份經營性國有資產相關聯的產權流轉與重組，可以說，國有資產監督管理機構是鞭長莫及，國有資產監管機構不可能成為上述國有資產的授權人。
2、關于被授權人。主要是指國有獨資企業和國有獨資公司。
國有獨資企業是指企業全部資產歸國家所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理，國有獨資企業依法取得法人資格，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算，以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任。國有獨資企業是按照《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記注冊的非公司制的經濟組織，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。
國有獨資公司是指按照《公司法》規定，由國家授權的投資機構或者國家授權的部門單獨投資設立的國有獨資的有限責任公司。根據《公司法》的規定，公司法實施前已設立的國有企業，符合公司法規定設立有限責任公司條件的，單一投資主體的，可以依照公司法改組為國有獨資的有限責任公司。
國有獨資企業、國有獨資公司經國務院批準，可以作為國務院規定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規定的權利；可以作為國家授權投資的機構，享有公司法第二十條規定的權利。
非國有獨資企業、國有獨資公司的大型企業、企業集團和控股公司如果要作為國有資產授權經營的主體，即被授權人，必然會引起企業其他股東的股權比例發生變化，因此，授權人在采取國有資產授權經營時，必然會受到其他條件的限制，國有資產授權經營將處于不確定狀態。
此外，各級國有資產監督管理機構監管范圍之內的以外國有獨資企業、國有獨資公司，如，煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的國有獨資企業、國有獨資公司；政府其他部門、機構，如其他工業、交通、水利等管理的國有獨資企業、國有獨資公司；華融、長城、東方、信達4家資產管理公司通過債轉股后，也存在大量經營性國有資產。作者認為，上述國有獨資企業、國有獨資公司作為被授權的主體資格是不容忽視的。
（三）、國有資產授權經營管理的客體及對象
國有資產授權經營管理的客體應該說，是企業的產權（股權），而不是經營權或企業法人財產權，國有資產授權經營的實質是授予國有獨資企業、國有獨資公司的持股權。政府及政府國有資產監督管理機構通過授權明確國有獨資企業、國有獨資公司與非產權關系的企業間的產權關系，即確認母子企業產權關系。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的企業中的國有資產，而這些國有資產不僅僅指存在于國有獨資企業、國有獨資公司內的國有資產，還包括控股公司、參股公司中的國有資產。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司在未授權之前，與授權人的全資、控股、參股公司之間沒有產權關系，這些企業的國有資產也不屬于未被授權的國有獨資企業、國有獨資公司，經政府及政府國有資產監督管理機構授權后，與集團公司之間確立為母子公司，從沒有產權關系轉變為有產權關系，從某種意義上理解，國有資產授權經營是政府及政府國有資產監督機構在組建發展企業集團中的行政行為，是一種非市場方式的產權重組方式。政府及政府國有資產監督機構通過國有資產授權經營，從法律的角度，對產權的劃撥予以確認，從而形成母子公司之間的產權連接紐帶關系。目前，各級政府的國有資產監督管理機構對所管理的企業之間進行的重組主要采用的是這種方式。
在我國提出國有資產管理體制改革的要求后，國有資產管理工作被推進到一個新的發展階段，國有資產管理體制改革又成為新的熱點問題。國有資產管理體制的改革，是一個影響面巨大的工程，國有資產管理體制的有效運行是中國經濟持續發展、穩定增長最重要的基礎之一。國有資產管理體制改革是我國經濟體制改革的重大任務，是對國有經濟關系的根本性調整，這必將在更深層次下觸動原有的行政格局和利益格局，是一個復雜而艱巨的過程。
一、概念和主要內容
1.經營性國有資產的概念
經營性國有資產是指從事生產、流通、經營服務等領域，以盈利為目的，依法經營或使用，其產權屬于國家所有的一切財產。經營性國有資產一般包括三部分：一是企業國有資產；二是行政事業單位占有資產；三是國有資源中投入生產經營過程的部分。
2.經營性國有資產管理的主要內容
經營性國有資產管理的主要內容包括基礎管理、投資管理、運營管理、收益管理和績效管理五個方面。其中基礎管理主要包括產權界定、產權登記、資產評估、清產核資、綜合評價及管理方式的管理等；投資管理包括：投資方向的確定、投資方式的選擇等；運營管理包括經營性國有資產經營方式管理和產權交易管理等；收益管理主要指國有資產管理部門依法對其出資企業的收益權進行的一系列管理活動，其內容主要包括對國有資產收益界定、收繳形式的確定、收益分配及國有資本預算管理，同時國有資產管理部門應按照出資比例，對所出資企業收繳凈利潤，并同時進行預算管理；績效管理主要包括企業績效評價、經營者的業績考核、經營者激勵約束機制的建立和薪酬管理等方面的管理內容。
二、經營性國有資產運營管理存在的問題
1.相關法律法規建設滯后，產權管理不規范
我國的國有資產管理立法較為滯后，立法的系統性不強，層次也不高，缺乏應有的連續性和權威性。目前國有資產管理立法的最高層次是以國務院的《國有企業財產監督管理條例》，其他有關法規全是一些部門規章。并且正是由于立法層次低，各部門自行立法，還加劇了部門間的利益爭奪，導致立法的不統一，相互間難以協調甚至發生沖突。到目前為止，作為規范國有資產管理運行和使用的基本法律《國有資產法》尚未頒布，使國資委的功能定位、管理模式以及與財政、發改委等相關利益主體的權責利關系無法明確界定，致使國資委在工作受阻時，工作難以深入開展。
2.管理和操作上存在漏洞，造成國有資產大量流失
近年米，國有企業改制過程中存在的管理層收購不規范的問題。管理層收購作為一種資產重組方式在國外已經廣泛使用，在我國的國有企業改制中近年來也被使用。在具體操作過程中，收購者憑借自己得天獨厚的條件，在國有資產部門監管不力的環境下，不僅不按規定履行有關程序，而是千方百計設法壓低收購價格，并通過隱匿、轉移國有資產，操縱企業利潤，隱瞞應披露信息等手段，減少企業凈資產來完成收購行為。與此同時，政府在推進國有企業體制改革中，卻沒有出臺相應的法規，來規范國企改制的法律環境，這就給一些不法分子可乘之機，從而造成了國有資產大量流失。
三、完善經營性國有資產管理體制及有效監管的具體措施
1.進一步完善經營性國有資產管理體制
首先，建立人人對國有資產管理機構的監督機制；其次，推進政府職能轉化，真正實現政資、政企分開。具體可以參照以下策略(1)科學合理地劃清政府管理者職能和所有者職能的具體界線，搞好國家國有資產管理部門與各級政府部門之間的分工。(2)建立產權責任主體的硬約束機制。在私有制條件下，由于各個私有者對自己資產經營好壞要承擔直接責任，終極所有者財產硬約束的存在直接構成了產權運營中各個責任主體的硬約束。
2.加強國有資產監管，提高監管效果
在加強國有資產的監管工作中可以著重從以下幾方面人手：
(1)通過建立和完善國有資產監管體系，營造良好的監管環境，要求：(2)加快相關法律建設，實現國有資產規范化管理，(3)加快建立國有資本經營預算體系，落實監管責任；(4)建立健全經營性國有資產管理績效考核制度；(5)建立良好的資產評估社會中介機構；(6)建立完善的資本市場。
3.設置中央層面國有資產代表機構
2012年5月1日，國資委的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》（國資委令第28號，以下簡稱“境外投資監管辦法”）正式實施。隨同2011年實施的《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》（國資委令第26號，以下簡稱“境外資產監管辦法”）和《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（國資委令第27號，以下簡稱“境外產權管理辦法”）一起，三個“辦法”構成了國資委對中央企業（以下簡稱“央企”）境外國有資產監督管理的制度體系。三項制度的頒發對我國央企大舉實施“走出去”戰略，培育具有國際競爭力的世界一流企業，具有十分重要的現實意義。
《境外資產監管辦法》共七章四十條，主要內容是：明確了國資委、央企對境外國有資產的監督管理職責；提出了央企境外投資及后續管理過程中各個關鍵環節的管理要求；明確了境外企業生產經營活動中各項基礎管理工作的原則性要求；規定了境外企業重要經營管理事項的報告程序、內容和時限；從企業內部管理和外部監督兩個層面提出了境外國有資產監管工作內容和要求。
《境外產權管理辦法》共二十條，主要內容是：規范了境外國有產權登記和評估項目管理，對境外企業產權轉讓等國有產權變動事項的審核權限、基本程序、轉讓價格、轉讓方式、對價支付等做出了具體規定；明確了紅籌上市公司國有股權管理的基本原則；規范了個人代持境外國有產權、設立離岸公司等事項。
《境外投資監管辦法》共十八條，主要內容是：通過定義境外投資的概念，明確了《境外投資監管辦法》適用的范圍；明確了國資委、央企對境外投資監管的職責；提出了境外投資活動應當遵守的原則；要求央企建立健全境外投資管理制度；規定了央企境外投資計劃報送制度；明確了主業境外投資項目備案和非主業境外投資項目審核的程序和內容；對提高境外投資決策質量和加強境外投資風險防范提出了要求。
整個監管制度體系從內部控制制度建設、境外投資與經營行為規范、重大事項報備、監督考核等方面，對境外國有資產監管做了詳細要求和規定，對維護境外國有資產權益、防止境外國有資產流失提供了充足的法律依據，使央企對外投資有法可依，一定程度上保障了境外投資行為和國有境外資產的安全、可靠。
1.加強內控機制建設
與1999年財政部頒發的《境外國有資產管理暫行辦法》相比，國資委針對央企出臺的境外資產監管辦法中對制度建設提出了一系列規定，要求央企加強內部控制機制建設，建立健全境外資產管理相關制度，保證境外投資和經營管理有章可循、合規合法。
《境外資產監管辦法》指出，央企應當：“建立健全境外企業監管的規章制度及內部控制和風險防范機制”，“建立健全境外國有資產經營責任體系，對境外企業經營行為進行評價和監督，落實國有資產保值增值責任”，“建立健全境外出資管理制度，對境外出資實行集中管理，統一規劃”，“建立健全離岸公司管理制度，規范離岸公司設立程序，加強離岸公司資金管理”，“建立境外大額資金調度管控制度，對境外臨時資金集中賬戶的資金運作實施嚴格審批和監督檢查”，“建立外派人員管理制度，明確崗位職責、工作紀律、工資薪酬等規定，建立外派境外企業經營管理人員的定期述職和履職評估制度”，“按照屬地化管理原則，統籌境內外薪酬管理制度”，“依據有關規定建立健全境外國有產權管理制度，明確負責機構和工作責任，切實加強境外國有產權管理”，“建立和完善會計核算制度，會計賬簿及財務報告應當真實、完整、及時地反映企業經營成果、財務狀況和資金收支情況”，“建立健全境外企業重大事項管理制度和報告制度，加強對境外企業重大事項的管理”。
《境外投資監管辦法》中也規定，“中央企業應當根據企業國際化經營戰略需要制定境外投資規劃，建立健全企業境外投資管理制度，提高決策質量和風險防范水平”，“中央企業各級子企業應當依法建立健全境外投資管理制度，嚴格遵守中央企業境外投資管理規定，加強境外投資決策和實施的管理”。
隨著我國各項改革特別是財政體制改革、經濟體制改革的不斷深入，交通國有企業所占有、使用國有資產的規模也不斷膨脹。如何加強交通國有資產管理，防止交通國有資產流失，提高交通國有資產運營效益，確保交通國有資產保值增值，也成為擺在我們面前的一項重要、復雜而艱巨的任務。
1、交通國有資產管理現狀
交通國有資產包括兩塊主要內容，一是交通行政事業單位國有資產管理，二是交通國有企業資產管理。
交通行政事業單位的國有資產管理，主要包括日常的資金管理和固定資產管理，固定資產管理方面，除日常必須的辦公設施和設備管理以外，還包括閑置的辦公用房管理，這些主要通過交通資產管理公司，集中統一對外公開招租，收入納入財政預算。日常維護由資產公司統一操作，經費由資產公司承擔。截止2012年12月31日，我局共對161處資產對外進行了公開招租，年租金收入620萬元，全部繳入財政專戶。
交通國有企業資產管理，主要包括各企業的日常經營管理和重大投資、重大固定資產購置和報廢處置以及企業閑置資產和設備的盤活等內容。目前我局共有國有或國有資本占控股地位的各類企業20個，分為三類，第一類是管理性公司，主要包括交通資產管理公司；第二類是為交通建設服務的企業，主要包括交通建設集團，路通監理公司、路通設計院、質量檢測中心以及公路和航道養護公司；第三類是交通運輸服務企業，主要包括公路客運公司，通聯出租公司，交通職校駕校，宏達汽車性能檢測中心等。截止2012年末，交通國有企業資產總額達10.7億元，負債總額7.2億元，凈資產3.5億元。
多年來，我局在交通國有資產管理中緊緊圍繞“確保國有資產保值增值”這一主線，不斷健全管理制度，努力提升管理水平，在交通國有資產經營管理中探索出一條可持續發展的路子。目前，交通國有資產效用明顯，各資產經營主體呈良性發展態勢。
1.1、服務功能發揮明顯
我局下屬的20家企業，共有職工3000多名，2011和2012年合計對上貢獻近8千萬元，其中上繳流轉稅4千多萬元，企業所得稅3千多萬元。這些企業分別承擔著全市公路、航道施工和養護、旅客運輸、車輛技術服務、交通技術人才培養等相關職能，所有企業基本上都是為大交通建設和發展所配套服務的，企業在注重經濟效益的同時，更注重各項服務職能的發揮。我市交通現代化建設所取得的成就離不開這些企業作用的發揮。
1.2、盈利能力普遍較強
2012年20家企業經營收入達8億元，凈利潤4千多萬元。除公路賓館等少數企業經營虧損外，絕大部份企業經營管理狀況良好，自主發展能力較強。如公路客運有限公司主動適應日趨激烈的行業競爭，加大資源整合力度，積極開拓新的客運線路，優化內部經營管理模式，健全內部考核激勵機制，全年實現盈利近2千萬元。又如交通駕校，通過狠抓內部管理，樹立品牌形象，不斷擴大市場占有份額，全年盈利達700多萬元。
1.3、資產管理規范有效
近年來，交通國有資產實現了保值增值，2012年末與2006年末相比，凈資產增加了52120萬元，年平均增長25%。成立了專門的資產管理機構，制訂和完善了5項管理制度和規定。幾年來，沒有發生一起資產流失或不按規定出租和處置事件。
2、交通國有資產管理的經驗做法
近年來，我局始終把交通國有資產管理作為全系統重要的工作內容來抓，在組織管理、制度建設、日常管理、監督考核上積極探索，不斷創新，開創了一條適合交通實際的資產管理新路子。
2.1、不斷健全資產管理制度
多年來，我局根據《企業國有資產監督管理暫行條例》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》及其他相關規定，切實加強資產管理的制度建設，先后出臺了《宜興市交通國有資產管理規定》、《宜興市交通系統采購管理規定》、《宜興市交通系統國有資產出租暫行辦法》、《宜興市交通國有資產出租操作辦法》和《企業經營管理責任考核辦法》等一系列的管理規定，基本構建起了健全的國有資產投資、處置、監管、考核規范，實現了國有資產管理的制度化。
2.2、不斷強化資產管理責任
我局從構建“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度出發，努力構建管理體系，明晰主體責任。一是理順了投資主體。以宜興市交通資產管理有限公司和交通產業投資管理有限公司為主體，全系統所有經營性資產全部劃歸其所有，改變了以往投資主體散而多的局面，由交通資產管理公司全面承擔投資主體責任，履行投資主體監管職責。截止2012年底，交通資產公司投資企業20家，總投資額21.9億元。二是理清了資產管理責任。初步構建起了由局資產管理委員會、交通資產管理公司、各經營主體組成的三級管理體系。為加強資產管理，局成立了專門的資產管理委員會，全面負責局屬單位重大設備購置和經營性資產的購置、招租和處置的審核審批和實施過程的監督。資產公司具體組織實施重大設施設備的采購、招租和處置。各單位具體負責管理、使用和維護各種設施設備，并做好各類資產類收入的處置工作。三是強化主體管理責任。由市財政和審計部門對交通整個資產管理進行監督，局資產管理委員會對資產公司的資產管理實施監督，局財務審計和監察相關責任科室，牽頭對各單位相關資產管理每年進行檢查和考核，局專門制定了經營責任考核辦法，進一步強化國有資產的管理責任。
2.3、不斷規范資產運作流程
一是規范采購行為。我局專門制定了《宜興市交通系統采購管理規定》。對50萬元以下物資采購和工程招標，根據“依法采購、公開公正、競爭擇優、規范有序、廉潔高效”的原則統一組織實施公開招標，今年以來，共組織實施公開采購招標10起，節約資金25萬元。二是從最大限度地提高資產效用角度出發，對非主流資產和部分閑置資產實施公開招租和經營權競拍。今年以來共組織公開招租26起，組織競拍1次，全系統對外招租閑置用房計56041.47。候車亭廣告位對外招租共85只，其中城區候車亭51只，農村候車亭（宜金線、川善線）34只。取得租金收入130萬元，使每一份資產都能取得實實在在的收益。
3、交通國有資產管理下階段工作打算
交通國有資產管理是項系統而又復雜的工作。下階段，我局將立足長效管理，從健全資產管理常態化工作機制出發，著重抓好兩方面的工作。
3.1、進一步明確資產管理責任，全面構建資產管理規范
一是全面落實《宜興市交通國有資產管理規定》、《宜興市交通局國有資產監督管理辦法》和《宜興市交通行政事業單位國有資產管理意見》，強化交通資產管理有限公司在國有資產管理中的主體地位和責任；二是進一步完善《宜興市交通運輸局采購管理規定》和《宜興市交通系統國有資產出租管理暫行辦法》，細化具體的操作辦法；三是健全管理規定，要擬定“交通國有資產投資管理辦法”、“交通國有資產處置辦法”。通過不斷完善各項規章制度，來規范交通國有資產的管理行為。
3.2、努力構建國有資產監管常態化的工作機制
中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0205-02
國有企業怎樣改革，國有資產如何管理，一直是政府、企業及廣大群眾關注的問題。因為，它關系經濟體制改革的大局，關系廣大人民群眾的切身利益。然而，由于中國國有資產管理不夠完善、國有資產經營效率低下等原因造成國有資產流失嚴重。那么，究竟怎樣才能確保國有資產的保值增值，實現改革的目標就成為中國國有資產管理的核心內容。國有資產保值增值是國有資產保值與國有資產增值的合稱，國有資產保值是指國有資產實現經濟學意義的成本補償，維持規模不變的簡單再生產，而國有資產增值是指在國有資產保值基礎上通過國有資產經營而實現了最大化的經濟學收益，實現擴大再生產。
一、中國國有資產保值增值的現狀
據國家審計署調查，僅在2002年中國國有資產由于違規擔保投資、借款以及決策失誤等原因所造成的流失就高達72.3億元，更可怕的是國有資產還在以每天近1.3億元的速度繼續流失。然而這種國有資產流失并不是國有資產的總量減少，而是一種相對減少。根據財政部2013年1月18日企業財務快報顯示，2012年，全國國有及國有控股企業累計實現營業總收入423769.6億元，同比增長11%。國資委成立以來，中央企業銷售收入每年平均增長13 000億元，每年利潤平均增長1 500億元，中央企業銷售收入和資產總額平均每年分別增加1.1萬億元，實現利潤平均每年增加1 000多億元，上繳稅金平均每年增加近1 000億元。因此中國國有資產的總量在不斷增加，而國有資產流失實質是由于體制的缺陷或人為的原因而造成的國有資產的相對減少。
二、逐步完善國有資產管理體制對策
1.理順產權關系，明確產權責任。管好國有資產，最關鍵的一個問題是明晰產權關系，使國有財產有人管，管得住。對此，要堅定不移地按照國家所有、分級管理、分工監督、委托營運的原則，去做好這項政策性很強、難度很大的工作。具體地說，就是國務院代表國家統一行使對企業財產的所有權，各級國有資產管理局受國務院委托，經營管理各地的國有資產。國有企業作為國有資產營運的最基本單位，應按照《公司法》的規定，建立企業法人財產制度，企業依法獨立支配國家授予其經營管理的財產。在此情況下，企業要建立資產經營責任制，強化對國有資產保值增值的激勵和約束機制。已實行承包經營的企業，應當將企業財產保值增值指標納入承包指標體系，在廠長（經理）任期滿后要依法對此進行審計，以確保國有資產的保值增值。在界定產權關系的工作中，要按照國有資產管理局下發的《產權界定和產權糾紛處理辦法》明確產權歸屬，以維護國有資產所有者權益，防止國有資產流失。
2.強化監督制約，增強責任意識。強化投資決策監督制約，堅持民主集中制，即要通過民主基礎上的集中和集中指導下的民主的方式，來對某一投資決策項目進行廣泛深入的調查、分析、論證，只有這樣，才能使投資決策真正做到科學、合理，從而避免投資失誤；加強財務監督，注重內部監督與外部監督相結合，事前監督、事中監督與事后監督相結合。加強社會監督，依靠和利用廣大人民群眾、社會中介機構、社會輿論和市場等社會力量的監督作用。
3.完善會計操作規則和監督制度。首先要明確會計委派職責。委派會計要嚴格執行會計法規、制度，及時、全面、準確組織會計核算，如實反映企業經營和盈虧情況，積極參與企業經營管理，當好“四員”：一是核算員，為經營者服務，及時、準確、真實反映各單位的財務狀況和經營成果，履行好核算職責；二是監督員，認真落實主管部門有關監管工作的要求，監督所在單位國有資產運營情況；三是服務員，參與企業經營管理工作，協調落實信貸資金等有關財務政策，當好企業的參謀，樹立服務意識，提高服務水平；四是信息員，發揮橋梁作用，加強與企業、銀行、稅務等部門的溝通聯系，做好上情下達、下情上報。然后要實行會計人員的回避制度和定期輪換制度。對委派者和經營者有親屬關系或經濟利益關系的，必須實行委派回避制。為了避免會計人員在一個部門定期工作產生利益關系，影響其正常履行職責，根據監管要求和企業經營業務量的大小，對委派會計進行定期交叉輪崗。其次充分發揮內審作用，實行事后監督，專設委派審計崗位，每月對所有經營企業進行經濟業務的審核和復查，做到發現問題及時指出，限期整改，盡可能將各種管理漏洞和失誤消滅在萌芽狀態，把企業的經營風險和損失降低到最低，形成會計和審計的雙重監管監督機制。最后按照新會計準則要求，制定資產管理制度，保證國有固定資產及流動資產的獲取、耗費、維護、處置等會計記錄符合國家新會計制度的規定。
4.強化國家對中介市場的監管，實現國有資產的準確評估。政府加強國有資產評估工作，應當遵循未來收益原則、貢獻原則、市場原則、替代原則、外在性原則。資產管理部門應該嚴把資產評估關，更新資產評估管理體制，對不同所有制主體之間的聯營要嚴格審查，確保各投資主體的出資價客觀、公正、公平、合理。明確界分非經營性資產與經營性資產。引入“市場禁入制度”，加強對中介機構的管理。各級資產評估管理部門應嚴格加強對資產評估中介組織的監督管理，尤其是對評估機構的執業能力、執業道德等方面的審查。對于實施違法行為的資產評估人員，限制其在一定期間內不得從事相關資產評估業務，情節嚴重的，終身不得從事資產評估業務。
5.健全國有資產保值增值考核指標。現行的國有資產保值增值考核指標仍然存在著一些不足，并不能十分科學有效地反映國有資產的保值增值情況。為了克服所存在的這些問題，我們在這里將目前國際上流行的EVA概念運用到考核指標之中。EVA即經濟增加值，其基本含義是指公司的剩余收入必須大到能夠彌補投資風險，或者說是企業凈經營利潤減去所投入的所有資本成本（包括債務成本和權益成本）后的差額。其計算公式是：EVA=NOPAT-C%（TC）。其中，NOPAT是稅后凈利潤，C%是資本成本系數，TC是使用的全部資本。EVA的計算比較簡便，但其包含的財務信息卻相當完整。若EVA為正，表明公司資產使用效率高，公司價值增加；若EVA為零，說明公司的盈利僅能滿足債僅人和投資者預期獲得的最低報酬；若EVA小于零，即使會計報表上的凈利潤為正值，也表明公司的經營狀況并不理想，公司的價值在減少，出資人的財富受到侵蝕。這樣一來，基于EVA的國有資本（所有者權益）扣除了資本成本，有利于真正反映了國有資產的保值增值狀況。
6.加強無形資產管理，防止無形資產流失。無形資產是國有資產的重要組成部分，是國有資產保值增值的重要內容。對無形資產應加強宏觀管理，完善相關立法，健全無形資產的評估和保護，制定專門的法律和條例，為企業無形資產的保護提供良好的條件；企業應從內部加強無形資產的核算管理；建立人才保護體制，防止人才流失。
7.完善高級管理人員的考核及激勵制度。國有資產所有權與經營權分離，在這種委托鏈中要保證國有資產保值增值，國有資產的出資人代表和企業經營者的作用舉足輕重。公司要制訂《經營者薪酬管理暫行辦法》，依據效率優先與兼顧公平、激勵與約束相統一、新酬與責任相一致、經營者年薪收入與其他員工相分離、先考核后兌現的基本原則，以經審計的財務報表的實現利潤為考核基數，對公司經營者實行年薪制。充分調動出資人代表和企業經營者的積極性、創造性，使其與國有資產所有者的目標趨于一致，從而能夠像所有者一樣去思考問題和采取行動，以實現國有資產保值增值。
8.提高全社會維護國有資產產權的意識。培養珍惜和保護國有資產的意識和責任感，讓全社會都認識到國有資產是社會主義制度的基礎和保障，事關黨和國家生死存亡，與廣大干部群眾的利益息息相關，消除各種不利于國有資產保值的消極心理，形成健全的防范意識。
9.建立和完善國有資產法律體系。加快立法進程，完善國有資產保護法律體系；嚴格執法，加大打擊力度，強化法律責任。總理在十屆人大第四次會議的政府工作報告中提出，要著力完善產權結構、公司治理結構和激勵約束機制，完善國有資產監管體制，健全國有資本經營預算制度、經營業績考核體系和國有資產重大損失責任追究制度；規范國有企業改制和產權轉讓行為，防止國有資產流失。因此，我們必須探索有效的國有資產經營體制和方式，堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產保值增值，這也是現實中國全面建設小康社會目標的一項重大任務。
參考文獻：
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如何實現縣域國有資產由非經營性資產向經營性資產、由靜態管理向動態管理、由閑散資產向集聚效益的“三個轉變”，提升國有資產經營管理水平和實效，亟需探索新型國有資產管理體制，落實出資人職責，解決所有者權益。現狀分析
我縣國有資產構成主要是經營性企業和非經營性行政事業單位的國有資產。近年來，我縣高度重視國有資產管理工作，建立健全了專門的國資管理工作機構，加強了國資管理隊伍建設，不斷創新國有資產監管機制，對競爭性領域的經營性國有資產堅持“國退民進”原則，通過招商引資、吸納社會資金等形式，盤活了大量閑置國有資產，同時，部門預算改革，加強了對行政事業單位臨街門面、閑置辦公用房、設備出租收益的管理和調控，避免了國有資產經營收入的流失。截止====年底，全縣國有資產賬面價值=====萬元，其中，企業國有資產====萬元，主于分布于廣元杭利公司、九龍制藥廠、糧食企業、汽車站、自來水公司、武當市場等；行政事業單位國有資產=====萬元，分布于===個行政單位和===個事業單位，主要是房產、交通工具、設備資產等。行政事業單位實有凈資產=====萬元，其中，行政單位擁有凈資產=====萬元，占==％；事業單位擁有凈資產=====萬元，占==％。
主要問題
一是管理制度不健全。部分單位國有資產占有使用管理制度不健全，責任難落實。國有資產存量不清，責任不明，賬賬、賬實不符。
二是國有資產配置不平衡。國有資產被各單位分散占有和使用，有些單位通過各種關系爭取大量資金建辦公樓，購置大量辦公設備，辦公條件得以改善，有些單位辦公地點陳舊、狹窄，辦公設施落后，資源配置不平衡。
三是擅自改變國有資產使用性質。一些行政事業單位把多占用的國有資產用來進行商業活動，如出租房屋、開招待所等，為職工謀“福利”；有的用國有資產投資辦企業，贏利歸單位所有，虧損由國家負責。單位職工之間苦樂不均，收入差別明顯。
四是國有資本不能正常保值增值。由于多種原因，企業科技創新能力不強，生產經營效益不高，國有資本不能正常保值增值。據調查，全縣====萬元國有資本中，增值的僅====萬元，其余====多萬元的國有資本每年大約以==％的速度虧損。
對策建議
一是健全制度，規范管理。根據國家有關法律、法規和規章制度，結合我縣實際，盡快出臺《蒼溪縣國有資產管理暫行辦法》，對國有資產占有、使用、保管、維護、報廢和損壞賠償資產處置進行規范，實現我縣國有資產管理的制度化、規范化。
二是摸清家底，明晰產權。鄉鎮行政區劃調整和機構改革，將非經營性資產進行了歸并，出現了部分閑置房地產及設備。應由國資委牽頭，縣財政局等相關部門配合，逐單位、逐部門地對國有資產進行一次全面、徹底的清理核實，掌握閑置資產的全面情況，分門別類提出處理意見，對產權不清的資產要由占有單位申報，進行產權界定，明晰產權。
國有資產信托管理作為國有資產管理的一種方式，在我國仍然處于探索當中，實踐中涉及的有關問題需要深入探討。國有資產信托管理是國有資產管理的一種方式，在我國相關的法律制度還不夠健全的情況下，充分肯定國有資產信托管理的積極作用，處理好有關信托當事人之間的關系，準確認定信托財產的權利歸屬問題，可以促進國有資產信托管理活動的健康發展。
一、國有資產信托管理的必要性和可行性
國有資產信托經營的獨特方式，形成了國有資產信托管理的特殊意義，具有其他國有資產經營方式所不具備的優點。
第一，國有資產信托管理，可以真正實現國有資產的所有者與經營者相分離。對于國有資產的經營管理一直探索走所有者與經營者相分離的道路，以提高國有資產的管理水平，更好地實現國有資產的保值與增值。但是，如何才能更好地做到使國有資產的所有者與經營者真正相分離，卻是人們一直在探索的問題。實行國有資產信托管理，國有資產的所有者作為委托人，將國有資產交給受托人管理，受托人則作為獨立的市場主體依據信托合同從事國有資產的管理活動，這樣可以實現國有資產的所有者與經營管理者相分離。
第二，國有資產信托管理，可以增強國有經濟活力、控制力、影響力。國有資產的信托管理，受托人依法具有獨立的法律地位和從事經濟活動的主體資格，受托人可以依據信托合同獨立從事對國有資產的管理活動，防止了委托人對受托人的不當干預，這就調動了受托人的積極性，這樣受托人就可以在市場經濟活動中充分運用國有資產，發揮國有資產的經濟效力，這就可以增強國有經濟的活力和影響力。
國有資產信托的法律依據及其可行性。我國現在雖然沒有制定有關國有資產信托管理的具體制度，但可以適用于國有資產信托管理的基本法律《信托法》卻已經存在，可以作為當前從事國有資產信托管理的基本依據。制定于2001年的我國《信托法》第2條明確規定:“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受托人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。”這條規定，是我們理解和處理國有資產信托的基本法律依據。根據這一規定，國有資產信托管理就是指國有資產的委托人依據信托合同將國有資產委托給受托人，由受托人按照委托人的委托為受托人的利益而以受托人的名義進行管理或者處分該國有資產的行為。由此可見，國有資產的信托管理作為國有資產的一種管理方式，不同于國有資產的租賃經營、承包經營等常見的經營方式，更不同于同樣具有委托含義的委托經營方式。
二、國有資產信托中的當事人認定問題
國有資產信托中的當事人主要有委托人、受托人和受益人。由于國有資產信托管理中的具體情況比較復雜，涉及到很多主體與部門，在如何認定國有資產信托管理的委托人與受益人的問題上，存在著混亂的現象，這就要求我們根據具體情況認真區別對待。
國有資產信托中的委托人的認定問題。信托財產的委托人，一般情況下應當是財產的所有人。我國《信托法》第19條對信托中的委托人作了原則規定:“委托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。”由于國有資產信托的特殊性，這一原則規定應用到國有資產信托中時，還需要認真對待。對于如何認定國有資產委托人這樣看似簡單的問題，卻存在著一定的混亂。人們習慣地認為，國有財產的所有人是國家或者全體人民。但在法律上，這樣的認識缺乏現實性和可操作性。
目前，在我國的國有資產管理體制下，從法律角度上看，具有操作意義的是政府各級國有資產管理委員會。但是，政府各級國有資產管理委員會并不是國有資產的所有者，各級政府作為國有資產信托的委托人，在實際操作中不具有實際意義。各級政府國有資產管理委員會是專門負責國有資產管理的政府職能部門，可以作為國有資產信托的委托人，具有實際操作意義。在國有資產信托的委托人認定上，還需要注意的問題是，國有企業、國有控股公司、國有持股公司是否可以作為國有資產信托的委托人。國有企業和國有投資公司，是國有資產的實際持有人，不是國有資產的所有人，也不是國有資產的所有者代表，不能作為國有資產信托的委托人。但是，在特殊情況下，國有企業與國有投資公司可以根據國有資產管理委員會的授權行使部分國有資產委托人的職權。
國有資產信托中的受益人的認定問題。在信托當事人中，存在著信托受益人。根據《信托法》的規定，受益人是在信托中享有信托受益權的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中，受益人可以是委托人以外的其他人。但是，在國有資產信托中，受益人具有特殊性。其一，國有資產信托中受益人的范圍問題。在一般的信托中，受益人的范圍是沒有限制的，受益人可以包括委托人、受托人以及其他人，也可以不包括委托人。在國有資產信托中，受益人一定要包括委托人，即國有資產的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有這樣，才能充分保障國家利益，保證國有資產的保值、增值及不被侵犯。其二，國有資產信托中受益人的權益問題。在一般的信托中，受益人的權益包括:信托利益分配權、信托財產管理的監督權、對不當信托事務的撤消請求權、損害賠償請求權、解任受托人請求權。此外，一般受益人還有權放棄信托受益權，可以依法轉讓信托受益權。在國有財產的信托中，其特殊性在于，作為信托受益人的國有財產的代表人，不得放棄信托受益權，必須認真行使和履行國有資產受益的權利與職責。
在認定國有資產信托委托人與受益人的同時，也要注意處理好委托人與受托人之間的關系。應當強調的是，在國有資產信托管理活動中，委托人與受托人之間的關系，是建立在平等基礎之上的，應當遵循“自愿、公平和誠實信用原則”(《信托法》第5條規定)。這是處理國有資產委托人與受托人之間關系的基礎。正是基于這樣的公平、平等關系，才使得國有資產的信托管理不同于以往其他任何國有資產的管理方式。國有資產的受托人，享有信托財產管理權、信托事務處理權、信托報酬權、信托受益權。國有資產的委托人，享有信托財產收益權、信托財產管理的監督權、對不當信托事務的撤消請求權、損害賠償請求權、解任受托人請求權。在這些基本的關系之外，最重要的問題是，信托財產的安全問題。信托財產的安全問題，往往被忽視。由于在國有資產進入信托領域后，就面臨著各種各樣的風險，有來自市場的經營風險，也有來自信托當事人的信用風險。各種風險的存在，必然使信托中的國有資產面臨著安全問題。這就要求國有資產的信托委托人切實履行職責，受托人做到誠信盡職，各級國有資產監督管理部門加強對國有信托財產的監督管理。
三、信托財產的權屬與管理問題
信托財產的權屬問題，涉及到信托財產的權利是什么性質的權利問題以及權利的歸屬問題，是國有資產信托管理中需要認定與解決的重要問題。這個問題不僅關系到信托當事人的利益，也關系到國有資產安全，需要我們認真研究對待。在國有資產信托管理中，信托財產是信托活動的基礎，也是信托權利義務集中指向的對象。信托財產在信托關系成立的前后，其權屬關系是不同的，明確信托財產的權屬直接關系到信托當事人的權益。
關于信托財產的權利性質問題，在認識上始終存在著不同的看法，分歧很大，主要存在著信托財產是所有權與非所有權的不同認識。人們一般認為信托財產的權利性質是所有權，即信托人在信托期間對信托財產享有所有權。將信托財產的權利性質定位于所有權，就可以把國有資產的信托管理方式與承包經營等其他財產管理方式區分開。的確，國有資產信托與其他國有資產管理方式的最明顯的不同，正是受托人對管理的財產權利上的不同。但是，如果把信托財產的性質理解為一般意義上的所有權，與其他所有權沒有什么區別的話，其結果必然是，國有資產在信托期間屬于受托人所有，受托人可以獨立處理信托財產，信托財產脫離了原來的所有人。這樣信托財產由受托人獨立處理，不受委托人的制約與監督，必然不利于委托人，必然會出現損害委托人利益的情況，必然會造成國有資產的流失、被侵吞。這樣的結果顯然不符合委托人的初衷，不應當是國有資產信托的結果。
實際上，信托財產的權利性質又不完全等同于所有權，信托人行使信托財產權是受到限制的。所以，認為信托財產的性質是所有權的理論觀點，在實踐上不能夠被委托人所接受。信托財產的權利性質，不應當是一般意義上的所有權，不應當是絕對的所有權，而應當是受到約束的有限制的具有所有權內容的財產權，只應當是形式意義上的所有權。信托財產的這種權利，在權利存在的期間、權利的范圍、行使的方式等具體內容上，都受到信托合同的約束，都不同于一般意義上的所有權。這樣，信托財產權就區別于承包經營權等，也區別于所有權。因此， 信托財產的權利性質是非典型的財產所有權，可以理解為是形式所有權，或者是名義所有權。
關于信托財產權的權屬問題，即信托財產歸誰所有的問題，很多人認為，信托財產在信托關系成立后，財產的所有權由委托人轉移到受托人，受托人享有信托財產的所有權。如此認為，則信托財產的所有權在信托關系成立后發生了變化。這樣的看法，對于國有資產，似乎難以接受，因為國有資產將會因信托關系的成立而流失，這與我們一直堅持的國有資產保值增值的目標相背。從我國《信托法》的規定上看，法律并沒有規定信托財產的所有權因信托法律關系的成立而發生轉移。《信托法》第2條關于信托財產的規定是，信托人“將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為”。可見，我國《信托法》只明確規定了在信托法律關系成立后，轉移信托財產的占有，并且信托財產權的行使也由委托人轉移到受托人。
在信托法律期限屆滿或者信托法律關系終止的情況下，信托財產重新由委托人占有并由委托人直接行使財產權。受托人在信托法律關系存續期間，行使的財產權實質上包括財產的所有權。這樣，從表面上看，信托財產的所有權屬于受托人，可以認為，受托人在形式上是信托財產的所有人。但是，受托人所行使的信托財產的權利是有條件的，是受到信托合同約束的，也是受到委托人監督的。所以，受托人所享有或行使的信托財產權，不同于具有絕對性的財產所有權，是非絕對的。因此，受托人對信托財產的權利，不是絕對的傳統意義上的所有權。
在信托財產的管理問題上，受托人在信托期間獨立行使信托財產的管理權。根據我國《信托法》的規定，在國有資產信托管理中，信托財產的財產權，包括財產的所有權，在信托期間，由受托人獨立行使。信托人不得干涉受托人對信托財產的管理與處分，但受托人有權依據信托合同監督受托人的活動。這一點，不同于國有企業的經營管理權及其他形式的國有資產管理權。至于信托期間信托財產所有權是否發生轉移，《信托法》沒有明確規定。這個問題，無論在認識上有什么不同的看法，都不影響實際上的信托活動，不影響受托人對受托財產的管理。
與信托財產管理相關聯的問題是，信托財產的風險與收益問題。在國有資產信托期間，發生的與信托財產有關的風險與收益應當如何處理，處理這個問題的基本原則是:受托人管理信托財產形成的債權債務，以信托財產來認定，即管理信托財產形成的債權屬于信托財產的范圍，其最終屬于委托人，管理信托財產形成的債務以特定的信托財產承擔風險責任。這種處理信托財產的風險與收益問題的原則，是建立在信托財產獨立基礎上的。信托財產獨立是我國《信托法》確定的重要制度。信托財產獨立，一方面表現為，信托財產獨立于委托人的其他財產，與委托人的其他財產相區別。另一方面，信托財產獨立于受托人的財產，與受托人的其他財產相區別。這樣，信托財產獨立制度，就可以把信托財產管理中的相關問題界定清楚，實際上，就是確定了信托管理人在信托期間以信托財產為基礎獨立享有權利承擔義務的基本制度，這樣的制度與法人獨立承擔有限責任的制度是相似的，也可以說是法人有限責任制度在信托關系上的體現。
一、引言
我國現階段經濟發展不平穩的主要問題是通貨膨脹速度過快，我國人民銀行連續多次提高存款準備金率，通過限制市場資金流動促使經濟發展降溫，我國國有資產自2008年大幅度投資以來對很多產業造成了影響，3000億國有資產投資改變了我國經濟發展速度，由以前的滯緩發展變成了飛速發展，但是相應問題和風險也隨之放大，我國國有資產的投資需要更多的科學化和系統化的財務管理手段，不能只是停留在對市場經濟表面問題的掌控程度，要更加注重內在和深層次的問題，解決關鍵問題。
二、國有資產經營發展概況分析
(一)世界各國有資產經營管理的特點
世界各國國有資產管理有如下顯著特點：一是有明確的機構對國有資產行使出資人職能。二是嚴格依法管理國有資產，各國針對國有企業和國有資產制訂了專門的法律，如韓國的《政府投資企業基本管理法》、《公共企業改革法》，新西蘭的《國有企業 法》，挪威的《公共有限公司法》等等。三是商業化經營、專業化管理，多數國家國有資產出資人僅作為普通股東，政府一般不干涉企業日常經營活動，通過國有企業的董事會來實現對企業的影響和控制，國有企業按照商業化規則來經營。四是強調資本的使用效率，強調資本運營，依賴專業的投資經營人才對國有股權進行有效管理，并進行科學的資產組合，持有那些具有國際競爭力的企業股權，出售核心競爭力下降的企業股權；對產權投資嚴格進行評估策劃，對不具備盈利能力的政府項目不予投資。
(二)我國國有資產經營管理的現狀
自改革開放以來，我國國有資產管理進行了在體制上以政企分開為主，在國有企業方面以建設現代企業制度為主的改革。2003年5月27日，國務院頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，規定國務院國資委和各地方國資委履行國有資產出資人的職能。但是，我國國有資產管理體制尚需進一步完善。目前在實踐中主要反映出兩點問題：一是國資委作為政府特設機構，法律上屬于政府機關法人，在履行出資人職責方面與現行法律體系存在一些沖突，國資委不能像一般投資者一樣 完全直接地行使企業股東權利。國資委人員作為國家公務員，按照《公司法》規定，不能在所出資企業兼任董事、監事職務。按照《中外合資經營企業法》，國資委不能直接持有中外合資企業及一些海外上市公司的國有股權。按照《擔保法》規定，國資委不能為所出資企業提供融資擔保。二是由于現代企業制度建設尚不完備，國資委在對國有企業的監督管理方面還較多地采用行政手段，在管資產、管人的同時還直接管國有企業的事，容易變為“老板”和“婆婆”，影響國有企業的正常經營。
三、我國國有資產財務投資風險存在的問題分析
(一)財務管理混亂、財務監管制度欠缺
國有資產管理中財務部門的職權管理過于集中，在對資本使用支配中比較“自我”，國有資產的財務管理問題表現出的是財務監管制度的欠缺，不能夠很好的解決和掌握好財務監管機制，那么這種財務管理混亂問題就不會得到徹底的解決。國有資產管理出現的混亂主要表現為，第一，股權投資的盈利分紅部分，投資收益代表的是投資回報率的成果有多少，對經營中的分紅大多是按照一定程序配發，程序過于死板不能靈活運用，導致分紅時少時多，時有時無，這就造成投資公司本身的利潤不可能平穩上升，現金流也不可能平穩，而必然是階段性的、非連續的，國有資產的現金流波動和分紅問題提升了財務管理的風險；第二，股權不能有效降低風險運作，如進場和出場時機掌握得不好，造成投資風險的加大，引起了投資心理壓力，不能良好的拓展投資業務，人員的專業性較差也限制了重新投資的次數和信心。
(二)財務管理人員缺乏投資專業性和系統性知識，綜合素質有待提高
國有資產管理和私有資產管理在企業和事業單位中都存在共有現象，無論是股權的合理掌握，還是投資外匯的風險掌握，還是期貨外債的額度和時機把握等這些需要的是高素質人才的專業技能分析，良好的投資依賴于正確的抉擇和投資前的數據分析，對國有資產的投資前景和市場分析是使國有資產獲取投資回報率最高的一個基礎條件和保障，所以增強財務人員素質是基礎也是核心。目前財務人員基礎薄弱，對金融市場的了解過于單薄，掌握的只是書本知識，對于實際操作沒有太多經驗，對國內市場的變化了解不夠，就想向國外市場進軍，利用國有資產進行投資根本不考慮風險因素，失敗了也覺得跟自己無關，這是目前最大的問題，財務人員的責任意識不強，對自身工作崗位和工作內容缺乏應有的激情，沒有崗位職責感和歸屬感。作者認為應該針對財務管理人員的現狀做出分析，在缺失點進行彌補和加強。
(三)投資管理不當造成的信用風險和財務危機
分析國有資產的投資管理的不合理性，我們可以發現投資管理不當主要有幾個問題需要解決：第一，國有資產投資種類繁雜，投資范圍太廣，沒有專門投資領域，造成了投資雜而收益低的現象，加上投資管理人員自身能力較差，所學習的專業知識和對投資掌握的專業技能并不全面，不能適應多元化和過度寬廣的投資平臺，不能滿足投資風險的控制需求，投資風險日益加大，投資管理者不能合理控制風險，最后只能“悲劇”收場；第二，在國有資產對外融資投資擔保問題上存在問題，國有資產投資擔保關系存在連帶關系，委托關系，遞進關系等，關系過于復雜和繁瑣，擔保關系不清晰，這些擔保將項目企業的經營風險轉嫁到投資公司身上，它像一顆顆定時炸彈，一旦項目企業在生產、銷售等資金鏈的某個環節出現問題，將會引發一系列連鎖反應，危及到投資公司的現金流及融資信用，使財務風險高度膨脹。
四、解決我國國有資產財務投資風險的措施
(一)建立健全管理制度
建立和完善政府對國資委的激勵約束機制和社會監督機制。國資委接受政府的委托專業進行經營性國有資產管理，國資委與政府之間也存在委托關系。為了有效地解決委托問題，促進國有資產管理的效率，提高使用效率，政府應該 建立對國資委的激勵約束機制。同時，也應該由專業機構負責對國資委管理情況進行審計和監督。機構投資者會定期地向投資人公布其經營管理效果的信息，接受投資人的有效監督。國有資產管理也應該如此，應該接受國有資產真正所有者——全體公民的監督。對國有資產管理應該建立定期信息披露的機制，讓所有公民可以方便地得到國有資產管理的經營效果信息。通過建立健全管理機制可以有效幫助國有資產財務投資降低風險，增強投資精確程度，保證投資方向的正確。
(二)加強培養財務管理人員投資專業知識與技能
財務風險存在于財務管理部門的各個方面，存在于國有資產管控的各個環節，最基本的環節就是人員自身的素質，綜合素質不強造成國有資產投資的風險過大，因此提升人員素質和責任意識變得越來越重要。首先，要增強財務人員的風險意識，對于風險的認識，要選拔內部素質高的人才向風險控制較好的企業學習，增強國有資產內部人員的素質；其次，要增強財務人員的軟實力，這些軟實力主要體現在財務人員的思想，他們集體工作的氛圍，集體價值觀，集體認識觀，以及心理預期等等方面，提升這些素質的優勢在于可以和國際化接軌，在逐漸開放的市場經濟環境下，參與國際競爭，獲取新的利益平衡點。
(三)深化國有企業的產權制度改革，形成自然有效的股權制衡機制
要進一步深化國有企業的產權制度改革，形成自然有效的股權制衡機制。完善國有資產管理體制，需要完善現代企業制度，而產權制度改革首當其沖。改變國有企業股權結構單一、“一股獨大”現象，進行國有企業產權多元化改革是社會主義市場經濟發展的必然要求，也是解決國有資產“所有者缺位”的理想方法。在多個大股東形成的股權制衡機制中，在保證國有資本回報率的前提下，國有股份不一定要控制企業，即使在所持股權比例較高的情況下，也可以讓更有效率的大股東來控制企業。國資委可以從目前著重對國有企業經理人的監管，改為對其他大股東的監督，使監管機制外部化，從而提高對國有資產的監督效率，提高國有股份的價值。
參考文獻：
雖然“國有企業”是我國政策文件中被高頻率使用的稱謂,但是,對于國有企業這個概念的實質內涵,無論是已有的立法,還是理論界都還沒有形成明確的結論。
(一)法律、法規對國有企業的界定
《民法通則》雖然明確“全民所有制企業法人以國家授予它經營管理的財產承擔民事責任”,“全民所有制企業對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權,受法律保護”,但并未對全民所有制企業的內涵做出規定。《憲法》也不可能對國有企業的概念給予界定。只有《企業法》作為調整全民所有制企業的基本法在一定程度上表現出了從法律上界定全民所有制企業概念的意圖。該規定只說明了國有企業的經濟地位,而沒有說明企業與國家之間的財產權關系,沒有體現出國有企業最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》第2條規定描述了全民所有制企業轉換經營機制后的經濟地位和法律地位,相對于《企業法》它說明了全民所有制企業的經濟地位,是一個進步,但同樣為對國家與企業的關系做出規定,而且該規定反映的是立法者對國有企業轉換經營機制目標的定位,并不是對全民所有制企業的現實界定。
(二)理論界對國有企業的界定
隨著股份制改革的深化和“國有企業”稱謂的正式確立,目前,法學界一般認為國家全額出資和國家控股的企業都屬于國有企業,但對國有企業是否僅限于國家絕對控股、絕對控股和相對控股的具體界限如何確定,仍存在較大分歧。概況起來,大致有三種不同的主張:
第一種主張認為國有企業的全部資產都應歸國家所有。該主張實質上堅持國有企業就是全民所有制企業。第二種主張雖然不要求國有企業的全部資產歸國家所有,但要求國有資本比例必須超過50%。該主張實質上認可了國家絕對控股企業的國有企業的地位。第三種主張認為國有企業中國家所占資本可以低于50%,前提是不影響國家對國有企業的控制性地位。該主張實質上承認了國家相對控股企業的國有企業的地位,它所認為的國有企業的范圍是最廣泛的。目前,大部分學者認同第三種觀點。
二、國有企業改制中涉及的行政法律問題
自現代企業制度改革以來,國有企業法律調整區域成熟,已初步形成了國有企業法律調整的體系。這一時期出臺的法律法規以《公司法》為典型。1993年12月頒布的《公司法》規定了公司的組織形式為有限責任公司和股份有限公司,確立了公司的法人財產權和投資者的股權,從而為國有企業進行公司制改革、建立現代企業制度提供了法律依據。1994年國務院頒布了《國有企業財產監督管理條例》,明確了國家轉變政府職能,國務院代表國家統一形式對企業的國有資產的所有權,在國務院統一領導下,國有資產實行分級行政管理。企業對于國家授予其經營管理的財產依法自主經營,享有占有、使用和依法處分的權利。
然而,國有企業是國家控股甚至是國家獨資的企業,天生就與國家行政機關有著千絲萬縷的聯系。我國政企難以分離的真正原因是行政權對經營權的干擾,而這種干預又常被視作所有權人對經營權人的監督,因此,只有抽掉國家干預企業的所有權基礎,將行政權與國家所有權分開,才有可能實現政府與企業的真正分離。
三、我國國有企業改革的路徑選擇
一、國有資產管理體制改革與國有股權主體問題，
第一，盡管我們在不同場合，甚至在公司法中再三強調公司中國有資產的所有權屬于國家，但是，既然用公司的形式對國有企業進行改造，就意味著國家對企業資產的所有權只能以股權的方式實現；第二，以股權的方式對企業行使權利，就必須建立相應的國有股權行使機制；第三，對于在公司中持大股的國家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，國家股東能象私人股東那樣真正關心其資產的運營；第四，為了使國家股東真正對國有資產的保值增值負責，就必須建立適合公司制運行國有資產運營機制，這個機制的核心就是：國有股權主體（包括機構和個人）在享有對國有資產進行投資經營權的同時，承擔對國有資產保值增殖的義務，不履行義務，導致國有資產損失的，應當承擔相應的法律責任，包括賠償、行政處分，構成經濟犯罪的，應當被追究相應的刑事責任。
上述幾點決定了，建立國有股權行使機制應當解決的問題至少包括：⒈哪些機構可以通過授權成為國有股權主體？⒉具備哪些條件、通過什么程序可以被授權或將取消授權？⒊股權主體與授權主體之間關系如何？與其所投資的公司的關系如何？⒋股權主體享有何種法律地位？與其國有資產保值增值的經營宗旨相適應，其經營管理權有哪些內容？⒌當國有股份由于股權主體的行為遭受損失時，應當由誰承擔責任？
上述問題所涉及的內容在法律形式上表現為國有資產法的制定，和出臺，但制定國有資產法的前提是對現有的國有資產管理體制和國有企業管理體制的徹底改革。也就是說，對于由國有企業改造而來的公司，國家不但必須徹底放棄由上級主管部門以行政方式管理它們的傳統做法，而且還要確定一個具體的股權主體體系，由其代表國家行使股權。實際上，這一工作在上個世紀八十年代末九十年代初已經開始進行。如設立國家各級國有資產管理部門作為國有資產投資經營的授權主體，對一些大的企業集團進行授權經營的試點等。但是，由于政府機構體制改革進展緩慢，沒有解決政府在國有資產管理中的職能定位問題，尤其是遲遲沒有解決被授權主體與授權主體之間關系、授權條件、程序、被授權的股權主體對國有資產保值增殖應當承擔的具體責任等關鍵性的問題，因此改革沒有取得實質進展。對大多數公司而言，原來的上級主管部門或變相的上級主管部門仍然存在，這就產生了企業形式與企業管理體制的矛盾，結果不僅使企業公司制改革“換湯不換藥”，而且由于國有資產管理部門不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，國有資產大量流失，中央又建立企業工委，并取消國家國有資產管理部門（將其并為財政部下屬的司），同時，派輯查特派員監督企業。上述做法，特別是取消國家國有資產管理部門實際上使已經開始的國有資產管理體制改革又退回到原有的體制上。
事實表明，國有企業的公司制改革必然自下而上地要求對國家對企業的控制體系做出實質性變革。這要求改革的研究者、決策者在觀念上有一個根本的改變：政府機構及政府對國有資產的管理體制改革不能只停留在簡單設立一個機構或將機構改換名稱的形式主義階段；提高企業效益是實實在在的東西，來不得半點的虛假，否則，政府國有資產管理改革的形式主義必然帶來國有企業公司制改革的“換湯不換藥”。同時應當指出，如果要采用公司制經營國有企業，政府體制改革就不能走回頭路，否則，已經改革的公司要么會出現嚴重的內部人控制，要么會走回國家直接控制的老路上去。而無論哪種情況，最終都將斷送改革的前程。
