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中圖分類號：F832．31 文獻標識碼：B 文章編號：1007－4392（2009）03－0051－03
一、商業銀行集中支付業務弊端
這種模式的資金核算方式為：財政部門對商業銀行下達各預算單位的資金撥付額度，行接到撥款明細清單后，按額度墊付資金，向商品供應商匯劃資金。之后，再向人民銀行國庫進行資金清算。
這種模式的資金核算方式為：財政部門對人行國庫下達各預算單位的資金撥付額度，人行國庫部門在接到撥款明細后，按額度直接向商品供應商匯劃資金。
（一）商業銀行國庫集中支付方式存在的弊端
1．銀行既得利益不明顯，服務質量有待提高。一是銀行手續費收益低廉，積極性不高。實行國庫集中支付后，銀行的業務量成倍增加，但調查發現，忻州市轄內各縣市區，財政部門支付的手續費非常少，甚至沒有，相反銀行還無償提供場地、設備、人員和技術，銀行并沒有得到相應的利益補償。二是銀行為規避風險，不愿意墊付資金。國庫集中支付實行由銀行先墊付資金，然后于日終前與人民銀行國庫單一賬戶進行清算的方式，如果當天不能及時與國庫單一賬戶清算，會造成銀行墊付資金的事實，這既違背了《支付結算辦法》規定的先收后付、銀行不墊款的結算原則，也使銀行容易產生墊付資金風險，因此各銀行都不愿意墊付資金。為了規避風險，銀行要求財政部門預存定量資金用作保證金或不墊付資金，與改革的初衷不符。三是銀行為拉客戶，難免產生違規操作現象。根據改革辦法規定，零余額賬戶日終不能留有余額，因此銀行根本得不到可用資金，并無利可圖。而調查發現，各商業銀行又在激烈地爭奪權，原因是財政存款乃各商業銀行的主要存款來源，銀行更多考慮的是通過與財政建立合作關系來拉到財政支付保證金或其他財政專用資金存款，出于這種原因，必然影響到服務的質量。
2．銀行零余額賬戶使用不規范，“零余額”要求難達到。零余額賬戶的設立和使用是集中支付改革的關鍵環節。根據改革的資金支付管理辦法規定，財政部門在銀行開立了相應的零余額賬戶，但是零余額賬戶使用不規范。一是原預算單位基本存款帳戶未停用。從調查情況看，多數預算單位把零余額賬戶，作為與原基本存款帳戶清算的過渡戶，形成了財政部門兩個零額賬戶并存的局面。二是零余額賬戶不為零，不是真正的零余額賬戶。財政部門為了保證銀行日常支付，有意在銀行賬戶上預留部分資金，作為銀行直接支付的保證金或預算單位零余額賬戶清算的備付金。例如某縣財政部門與銀行達成協議，在銀行開設了一個專用賬戶，從預算內撥付資金500萬元，作為零余額賬戶支付的保證金。三是零余額賬戶墊付資金無法當日清零。由于縣級人民銀行沒有開通實時清算，每天只有一場手工清算，銀行在錯過當天清算時間后墊付的資金無法在日終前與國庫進行資金清算，因此零余額賬戶難以實現“零余額”。
3．支付資金清算環節增多，資金流動速度減慢。實行集中支付后，財政資金撥付過程較以前更加復雜，環節增多，一筆撥款至少要通過四道環節才能最終到達用款單位賬上。財政部門月初向國庫提交財政直接支付匯總清算通知單、財政授權支付清算通知單，向銀行提交財政授權支付通知單，撥款時向銀行傳遞財政直接支付憑證、財政授權支付憑證，銀行辦理支付后，要填制銀行申請劃款憑證及其附件、申請財政資金劃款匯總清單、申請財政資金劃款清單，并傳遞到國庫部門，國庫部門清算資金后將回單提交給銀行，行記入財政部門或預算單位零余額賬戶。其間手續復雜、交接繁瑣，影響該筆資金的及時撥付且容易出現差錯。另外，票據傳遞人員每天往返于財政部門、國庫與銀行之間，疲于憑證、清單的傳送、交接，資金隨票據來回往返，流動速度減慢，使用效率降低。
（二）商業銀行方式使國庫監管職能被削弱，不利于國庫資金風險的控制
1．國庫角色被弱化，監管職能受損。實行國庫集中支付后，按照現行操作程序，先由銀行墊付資金，然后與人民銀行國庫單一賬戶進行資金清算，形成了事實上的銀行經理國庫，人民銀行卻由主動劃撥變成了被動清算的角色，國庫監管形同虛設，這與《中國人民銀行法》賦予人民銀行經理國庫的職能相背離。
2．資金運行程序顛倒，國庫無法實時監管。一是國庫資金先用后批，國庫審核監督難。國庫部門在辦理日常支付業務時，只有財政部門的支付額度作為依據，在銀行辦理資金支付后向國庫申請劃款時，對撥款的政策依據、合法性以及當天是否實際支付等方面無從審核，造成國庫對財政資金監管的邊緣化，甚至是銀行墊付資金后，倒逼國庫清算資金。二是國庫被置身事后，實時監督難。銀行聽命于財政支付指令，只能提供支付服務，無監督管理職權，人民銀行有監督職權又處于支付事后，實時監督作用無法有效發揮。如果出現非法撥款，資金已經流出，造成了事實的風險，銀行也因已墊付資金而產生資金損失。
3．銀行無法監管，資金風險控制無保障。銀行作為企業，以利潤最大化為經營目標，能夠國庫集中支付卻無法國庫監督職能。既無權監管，也不會對預算單位利用零余額賬戶套取資金等不合規行為進行嚴格監督，而只會盡量滿足預算單位的要求，甚至為了自身利益而不惜違規操作，形成資金風險隱患。
二、人民銀行直接辦理集中支付的可行性
（一）人民銀行直接辦理集中支付已具備了條件
一是人民銀行國庫部門經過多年的實踐，已建立起嚴密、完善的內控制度體系，積累了豐富的工作經驗，且專業人員素質較高，完全有可能把國庫集中支付辦好。二是人民銀行是金融系統資金清算的組織者，而國庫作為人民銀行內設職能部門，是大額支付系統的直接參與者，又有同城票據交換席位，具備先進的資金匯劃渠道。預算單位零余額賬戶的核算利用國庫會計核算系統，將國庫單一賬戶及“預算單位零余額賬戶”設立在一套核算系統中，實現了資金清算簡單、快捷、方便和安全。人民銀行辦理零余額賬戶業務，既解決資金匯劃中出現的各類問題，還能避免由商業銀行辦理預算單位“零余額賬戶”發生的資金墊付問題，同時也杜絕了以往存在的擠占、轉移和挪用財政資金現象的發生，可確保財政資金的完整性。三是隨著人民銀行職能轉換，基層人民銀行人員充足，完全有能力直接辦理國庫集中支付業務。
（二）人民銀行直接辦理集中支付，可為中央銀行經理國庫職能的發揮開辟新天地
支出信息是財政信息的重要組成部分，支出信息大量分散存儲在商業銀行，不利于對信息的歸納、整理和運用。不利于對財政資金支出的預見性的掌握和財政資金管理水平的提高，也不利于國庫現金管理的實施。隨著國庫信息網絡和處理系統的建設發展，人民銀行國庫部門辦理財政所有支付業務后，大量分散在商業銀行的支出信息將得到充分、有效利用，對于加強財政資金管理，提高財政資金使用效率發揮著重要作用。同時，國庫部門可以結合財政、貨幣政策，深入開展國庫資金收支的統計、分析和預測，發揮國庫促進兩大政策工具協調配合的職能作用，為中央銀行經理國庫職能的發揮開辟新的天地。
（三）人民銀行辦理國庫集中支付方法
一是成立專門的國庫集中收付結算機構，具體負責辦理國庫集中支付。在人民銀行設立國庫集中收付結算中心，與國庫合署辦公，實行一塊牌子兩套人馬，業務人員可從相關業務科室抽調組成。二是重新設計國庫單一賬戶體系。在人民銀行國庫開設三類賬戶，即“國庫單一賬戶”、“財政零余額賬戶”、“預算外資金專戶”，在商業銀行開設二類賬戶，即“預算單位零余額賬戶”、“特設專戶”用于與國庫單一賬戶清算。三是采取國庫直接支付清算方式。所有財政資金支付通過國庫單一賬戶直接支付。即，財政部門根據預算計劃將財政直接支付憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結算中心，人民銀行國庫集中收付結算中心根據要求審核后，通過財政零余額賬戶將資金直接撥付到商品、勞務供應商或收款人賬戶上，業務日終前將“財政零余額賬戶”與“國庫單一賬戶”進行清算。對于預算單位小額零星支付，財政部門可以授權其支付額度，財政部門于每月月底前將次月的預算單位用款額度以匯總清算額度通知單的方式，通知國庫集中支付結算中心，并附各單位月度用款明細清單，當預算單位提出用款申請時，由財政部門出具財政直接支付憑證，或通過電子方式發出支付指令，并傳遞至人民銀行國庫集中收付結算中心，人民銀行國庫集中收付結算中心經審核無誤后，將資金直接撥付到“預算單位零余額賬戶”。
三、實行人民銀行國庫集中支付需要解決的問題
（一）加強制度建設，健全和完善相關法規制度
根據集中支付改革的需要，修訂《預算法》和《國家金庫條例》，賦予人民銀行國庫部門對征收機關、財政部門和預算單位開立非法過渡性賬戶的處罰權，以及對財政庫款支撥的監管權。同時，進一步完善財政國庫管理制度改革方案，盡快制訂適應基層的《國庫財政資金清算辦法》、《國庫集中支付財政資金支付管理辦法》，為國庫集中支付實施提供可操作依據。
（二）完善法律法規，加快部門預算推進進程
[中圖分類號]F832.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2426(2011)01－0048－02
2005年遼寧省開始實施國庫集中支付改革，到2009年末，轄內共有6849家預算單位實行了國庫集中支付，其中省本級1045家，全部實現預算單位集中支付；地市級有2729家預算單位實行了國庫集中支付，占市級預算單位總數的66％。全省已有7個地市實現市本級預算單位納入集中支付改革；縣級有3075家預算單位實行了國庫集中支付，占縣級預算單位總數的51％。改革啟動以來，中國人民銀行國庫部門就按照職責劃分，認真履行對銀行辦理集中支付業務的監管職責，加強對國庫集中支付業務銀行的檢查，不斷規范國庫集中支付業務，保證了此項改革穩步推進。
一、國庫集中支付銀行監管難點
(一)相關制度不完善，制約了國庫監督作用的發揮
實行國庫集中支付改革后。銀行辦理國庫集中支付業務已成為國家預算執行的重要環節之一。自2001年財政部、中國人民銀行印發《財政國庫管理制度改革試點方案》以來，各級財政、人民銀行制定了相應的管理制度和辦法，不斷出臺許多部門規章，但是現行制度中仍存在內容不完善、職責不明確等問題。一是一些國庫集中支付業務規章制度可操作性不強，執行難度大，致使國庫監督不力。如，《關于進一步加強國庫監管工作的通知》(銀發[1998]430號)中，對人民銀行國庫監管職責作了明文規定，但在具體操作中除缺乏相應的法律支撐外，受各種因素影響也難以執行到位。雖然規定“人民銀行監督銀行財政性資金支付的有關業務”，但銀行的資格是財政部門“確定”和“取消”的，沒有規定銀行在財政性資金支付業務中存在違法、違規行為后，人民銀行可以采取什么措施進行處理，人民銀行對集中支付行的監管職能嚴重弱化。二是現行制度使人民銀行國庫的監管職能處于被動、從屬地位，一定程度上制約了國庫監管作用的發揮。按照《財政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》和《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》建立了國庫單一賬戶體系，這種體系下，國庫只能根據財政部門填制的“財政直接(或授權)支付匯總清算通知單”來審核銀行是否超額度辦理清算。原來由人民銀行國庫部門行使的財政資金監督管理職責轉由銀行行使，人民銀行國庫成為了財政的“出納”，實際上已經進一步失去了對各級財政預算收支計劃執行情況的監管權。
(二)預算單位賬戶設立放開，部分資金脫離國庫監督范圍
改革初期，根據《遼寧省省直單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》(遼財庫[2003]184號)規定，承辦行為預算單位開設預算單位零余額賬戶，賬戶性質為單位基本存款賬戶。出臺此項規定旨在撤銷預算單位各類過渡性賬戶，加強預算單位用款管理。但按照《財政部中國人民銀行關于零余額賬戶管理工作有關事項的通知》(財庫[2009]47號)規定，預算單位未開立基本存款賬戶，或原基本存款賬戶在國庫集中支付改革后已經按財政部門要求撤銷的，經同級財政部門批準，預算單位零余額賬戶作為基本存款賬戶；除上述情況外，預算單位零余額賬戶作為專用存款賬戶。這項規定放開了預算單位的賬戶管理，使得預算單位有條件將“零余額”賬戶的預算資金轉往在其它商業銀行開設的基本賬戶，在實際操作中出現了大量預算資金游離于零余額賬戶之外，脫離了人民銀行國庫的監督范圍。
(三)資金清算方式改變，國庫對預算支出監管幾乎成為“空白”
由于預算資金支付方式的改變，使得國庫部門對財政資金支撥的用途無法監督。如，國庫部門無法監督撥往非預算單位的資金用途。財政撥往非預算單位的撥款一直是國庫部門的監督重點。改革前，國庫人員通過柜面監督。審核撥款憑證上的各個要素，包括收款單位、資金用途等。審查收款單位是否為預算單位，如果不是，審查是否有相關文件作依據，如果不能提供有關文件證明，則國庫部門會拒絕辦理。改革后，財政部門向人民銀行國庫及銀行同時提供直接支付額度，由銀行接收憑證，并在額度內通過財政部門開立的“零余額賬戶”將資金劃往收款單位開戶行，然后向國庫部門清算資金，國庫部門僅對額度進行審查。這樣無法有效監督撥款的合規性。
(四)預算單位大量提現，國庫監管陷入窘境
目前，各銀行對現金管理一般實施大額審批制度，但由于現金提取的數額和頻率沒有明確規定，銀行為吸引資金和客戶，對現金的具體用途很少過問，導致一些預算單位利用這一薄弱環節，在授權額度內多次、大量提取現金。如，2007年1月29日遼寧省無線電監測中心辦理的業務全部為提現，金額合計78523.72元。有的預算單位甚至在相關憑證上未列明現金用途。而財政部門和人民銀行國庫部門更是無法監督預算單位從零余額賬戶提取現金的具體用途和去向。這成為國庫集中支付業務人民銀行國庫部門事前、事中監管的盲區。
(五)銀行違規操作，國庫監管難度加大
一是部分銀行為避免墊付資金，存在“先清算，后支付”的違規行為。因為財政國庫集中支付系統與銀行自身核算系統沒有制約關系，銀行業務操作有很大的隨意性，它們不需墊款，僅憑財政網上信息就可以從人民銀行申請到上千萬的資金，所以部分銀行清算行常常會在墊付資金與網上信息核對未一致的情況下，與國庫清算資金，而國庫部門卻無從得知。二是部分銀行為預算單位違規開設專用賬戶或一般存款性賬戶。部分銀行在預算單位開戶手續不全或未經人民銀行核準的情況下，為預算單位違規開設零余額賬戶，賬戶性質有專用存款賬戶或一般存款賬戶。三是退付資金未及時劃退至國庫單一賬戶，一般占用3－5天。這些問題在國庫日常辦理業務過程中是不能及時發現的，只能在實地業務檢查時才能發現。但由于目前銀行數量龐大，加之人民銀行人力、物力有限等多方原因，人民銀行對銀行的檢查面很難達到100％，銀行普遍存在僥幸心理。違規辦理業務，加大了國庫監督管理難度。
二、對策及建議
(一)建立和完善國庫集中支付制
度
對歷年頒布的與國庫集中支付業務有關的制度進行整合，將零散的各種制度形成統一的制度體系。進一步明確對銀行的資格認定的量化指標，并要求結合銀行監管部門的評級結果、檢查結果進行認定；對零余額賬戶的性質和功能進行明確定義，規范零余額賬戶的使用；明確國庫對各級財政預算收支計劃執行情況的監管權；明確國庫集中支付業務違規處罰辦法，提高商業銀行違規成本。
(二)進一步清理預算單位賬戶，堵塞資金風險漏洞
零余額賬戶作為國庫集中支付資金的“中轉站”，對其加強管理是一項十分必要的工作，財政部和人民銀行應進一步對預算單位零余額賬戶進行規范，在資金使用權和審批權不變的情況下，對不符合規定用途的預算單位賬戶堅決予以撤銷，指定零余額賬戶作為唯一核算賬戶，避免預算單位將零余額賬戶資金劃轉到其開設的其他賬戶的現象發生。
(三)完善程序，加強聯網，實現全面監管
一是在財政集中支付業務系統中增加“資金用途”欄，國庫部門受理額度單時，嚴格審查額度單中撥款用途，對不符合規定的支出，不予將額度導人國庫會計核算系統，使銀行與國庫無法進行清算。同時，要求銀行在受理預算單位提供的申請劃款憑證時，必須核對資金的用途，在憑證與額度信息不一致的情況下，不予辦理。二是加快橫向聯網建設，推進業務處理自動化，努力實現中國人民銀行國庫部門與財政部門預算資金信息共享，實行網絡監測等非現場監管手段來彌補監管難度大的不足，全面履行國庫部門對預算資金的監管職能。
(四)以政府推廣公務卡工作為契機，嚴格控制現金支取
實行公務卡消費不僅用較少預算資金以現金方式流通，而且在一定程度上限制預算單位從零余額賬戶大量提取現金，從而避免預算資金外流，國庫部門應以政府推廣公務卡工作為契機，充分發揮國庫監督作用，推進國庫集中支付改革進程。
(五)加大現場檢查力度，有效控制資金風險
中圖分類號：F830.35 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（c）-0211-02
隨著第三方支付業務的蓬勃發展，第三方支付機構的備付金也越積越多，截止2013年第一季度，納入中國人民銀行統計監測的269家第三方支付機構共吸收客戶備付金余額881.55億元，同比增長70.81%。然而支付機構在實際運營中卻存在著客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數量多且過于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關聯關系復雜且透明度低等問題，備付金的監管問題自然也成了社會的熱點和焦點。因此，亟待盡快制定并出臺辦法，明確和細化人民銀行關于客戶備付金的監管要求，強化支付機構的資金安全保護意識和責任，以及備付金銀行的監督責任，切實維護客戶合法權益。
1 我國第三方支付機構備付金政策的演變
1.1 《支付清算組織管理辦法》征求意見稿，備付金政策的探索階段
2005年6月，中國人民銀行第一次了《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》，按照條款規定中國人民銀行是支付清算組織的監督管理部門，支付清算組織不得吸收存款，不得為參與者辦理清算結果的資金轉賬，應按照與參與者的協議辦理支付清算業務，并將支付清算結果提交給約定的開戶銀行辦理資金轉賬。2006年3月中國人民銀行又小范圍地提出新的征求意見稿，該次意見征求集中在內部控制上，主要是保證金管理和設立風險基金，規定保證金應專戶存放于商業銀行，且同一家銀行只能開立一個專戶。在兩次征求意見中，中國人民銀行雖未正式提出備付金的概念，但已初步界定支付清算組織不是銀行，不能吸收存款，只能委托銀行辦理資金轉賬，需在商業銀行開立保證金專戶，且同一家銀行只能開立一個專戶。
1.2 《電子支付指引（第一號）》，回避備付金概念
為了規范和引導電子支付的健康發展，保障當事人的合法權益，防范支付風險，確保銀行和客戶資金的安全，2005年10月，中國人民銀行公布了《電子支付指引（第一號）》。該規定主要是從銀行角度出發，對銀行與電子支付平臺的交易做了一些細致規定。按規定，在電子支付類型、單筆支付金額和每日累計支付金額等方面針對不同客戶做出限制。該電子支付指引所涉及的交易資金主要是銀行結算賬戶資金，與第三方支付機構的備付金概念不同。
1.3 《非金融機構支付服務管理辦法》正式引出客戶備付金
2010年6月中國人民銀行頒發了《非金融機構支付服務管理辦法》，第一次正式引出客戶備付金的概念，辦法主要強調了客戶備付金的權屬關系、存管方式、客戶備付金與實繳貨幣資本的比例等原則性要求。明確了支付機構接受的客戶備付金不屬于支付機構的自有財產，支付機構只能根據客戶發起的支付指令轉移備付金，禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金，支付機構接受的客戶備付金，應當在商業銀行開立備付金專用存款賬戶存放備付金，且與商業銀行簽署備付金存管協議，支付機構的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。
1.4 《支付機構客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），針對客戶備付金征求意見
2011年11月，中國人民銀行了《支付機構客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），主要從備付金的范圍、備付金銀行、備付金銀行賬戶、備付金的使用與劃轉、監督與管理等方面向社會廣泛征求意見，在該次征求意見稿中，細化了備付金的范圍及相關管理規定，已經取得牌照的支付公司和有意向申請牌照的支付公司均有參與討論并交換了意見。
1.5 正式《支付機構客戶備付金存管辦法》并在第三方支付機構中實施
2013年6月，中國人民銀行正式《支付機構客戶備付金存管辦法》，對備付金銀行賬戶管理，客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉等進行約定，以保護客戶合法權益為根本，從嚴管理客戶備付金，確保客戶資金安全。
2 第三方支付機構備付金政策的效果分析
2.1 第三方支付機構納入行業統一監管，業務走向規范化運作
通過意見征集到相關辦法出臺，中國人民銀行最終將第三方支付機構納入自己的監管范圍，第三方支付機構開展支付業務需向中國人民銀行申請牌照，沒有取得牌照的公司將不得開展支付業務。支付機構接受的客戶備付金必須全額繳存至備付金專用存款賬戶，并委托備付金存款銀行進行支付和結算，中國人民銀行對支付機構和備付金銀行的客戶備付金存管業務進行監督管理。
2.2 客戶合法權益得到有效保障
按照《支付機構客戶備付金存管辦法》規定，客戶備付金只能用于客戶委托的支付業務和本辦法規定的情形，且任何單位和個人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔保。根據《非金融機構支付服務管理辦法》及實施細則規定，支付機構終止支付業務的，應當提交客戶合法權益保障方案，明確可供客戶選擇的、兩個以上的客戶備付金退還方案。上述相關辦法的出臺，以保護客戶合法權益為根本，從嚴管理客戶備付金的存放和使用，確保客戶資金安全。
2.3 對支付機構的風險防范能力加強
第三方支付機構在開展業務過程中，積累了大量的沉淀資金，如果沒有自律約束和行政監管，很容易引發信用風險、流動性風險、道德風險和法律風險等，主要表現在對客戶違約，償還支付能力下降，資金違規挪用，滋生洗錢、套現、詐騙活動等。中國人民銀行在制定《支付機構客戶備付金存管辦法》時，除了明確將客戶備付金納入統一監管范圍外，還要求支付機構按季計提風險準備金，并參照銀行、證券等監管實踐，將風險準備金計提從靜態、固定方式調整為動態、差別化模式，加強對支付機構的風險防范。
2.4 統籌兼顧，降低支付機構運營成本
按照《非金融機構支付服務管理辦法》規定，支付機構只能選擇一家商業銀行存放備付金，有利于備付金的集中存放和監管，但如果嚴格執行，將改變部分支付機構的現有業務流程，增加資金和服務成本，降低支付效率，影響客戶體驗，甚至可能影響部分機構的持續發展。《支付機構客戶備付金存管辦法》的出臺，則將備付金銀行調整為備付金存管銀行和備付金合作銀行，放寬了銀行的數量，統籌兼顧，合理設置激勵與約束機制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機構之間的責權利，同時也適當考慮了支付機構收益訴訟，將備付金收付賬戶轉存為單位定期存款等存放形式的最長期限從3個月延長至12個月。另外，支付機構通過備付金合作銀行招標，提高了合作銀行的服務水平和質量，為支付機構帶來了其他潛在的合作收益。
3 第三方支付機構備付金政策存在的問題
3.1 客戶備付金的監管盲區
《支付機構客戶備付金存管辦法》只是將取得牌照的支付機構納入了中國人民銀行的監管范圍，針對那些沒有取得牌照的支付機構或者不需要取得牌照的支付機構，人民銀行暫時還無法監控客戶備付金的存放和使用。雖然《非金融機構支付服務管理辦法》明確規定不取得牌照將無法繼續從事支付業務，但實際上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企業游離于中國人民銀行的監管范圍之外，備付金政策在實際執行過程中還有一定的監管盲區。
3.2 客戶備付金的監管漏洞
《支付機構客戶備付金存管辦法》明確客戶備付金，是指支付機構為辦理客戶委托的支付業務而實際收到的預收待付貨幣資金。重點強調了“預收待付”和“實際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預收待付”以及雖屬于“預收待付”但未實際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶備付金，不受中國人民銀行監管。
另外備付金相關政策回避了客戶備付金的利息歸屬問題。實踐中，一般由支付機構和客戶通過協議約定備付金利息歸屬問題。若向客戶返還利息，支付機構有吸收存款嫌疑，且利息難以計算，存在著一定的操作難度；若利息歸支付機構所有，又缺乏相應的政策支持。
3.3 支付業務監管系統還不完善
雖然第三方支付機構申請牌照必須要經過系統安全技術檢測和認證，但中國人民銀行對第三方支付機構的監管更多的是依賴第三方支付機構材料的申報和備案以及商業銀行對客戶備付金的歸集和使用，必要的時候結合現場檢查，尚未建立一套完整的監管系統來對商業銀行和支付機構兩方的資金信息進行校驗核對，缺乏動態監管能力，工作顯的較為被動。第三方支付機構系統的安全性和備付金數據的真實性和一致性檢驗工作也有待強化提高。
3.4 信息不夠公開透明
一方面第三方支付機構與客戶之間存在著信息不對稱，客戶并不了解第三方支付機構的客戶權益保障方案，客戶備付金沉淀規模及相關的支付業務運營數據，另一方面中國人民銀行歸集的第三方支付行業相關數據信息也未向社會公開公布。
4 結語
第三方支付機構備付金由中國人民銀行以《支付機構客戶備付金存管辦法》的形式納入其監管范圍，明確客戶備付金的存放、歸集、使用和劃轉等存管活動，有效的保障了當事人合法權益，同時也存在著一定的監管漏洞和監管盲區。我國今后可借鑒美國、歐盟和日本等先進管理經驗，將第三方支付機構的備付金監管上升到法律層面，要求第三方支付機構客戶備付金以高度安全的方式持有，以保證資金在最終使用前“確實存在”。在保證客戶備付金安全的前提下，應給予第三方支付機構更多的政策支持，以促進第三方支付機構可持續發展。
參考文獻
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一、引言
國庫經收業務是商業銀行、信用社按有關規定辦理的預算收入的經收業務，是國庫會計核算系統的重要組成部分。國庫經收處業務大多是由商業銀行的基層行承擔，與人民銀行經理的國庫業務有著本質的區別。首先是主體性質不同，國庫經收處是追求利潤最大化的企業組織，具有典型的“經濟人”性質，而人民銀行是不以盈利為目的的國家機關，具有“社會人”的性質；其次是，業務范疇不同，國庫經收處不僅要經營自身的資產、負債、表外等業務，而且要兼顧國庫經收業務，而人民銀行經理國庫主要是對預算收入和預算支出進行歸口管理，防范和化解國庫資金風險及提高國庫資金使用效率；再其次是，主體地位不均等，國庫經收處是市場經濟的直接參與者，在國庫經收業務中處于被監管的地位，而人民銀行經理國庫是法律賦予的圣神職責，相對于國庫經收處處于監管的地位。國庫經收處在我國社會經濟的發展，國庫事業的進步中起到了不可小覷的作用，國庫經收處發揮了其分布廣泛的優勢，為預算收入的及時準確收納入庫做出了特殊貢獻。我國學者在以往的研究中，主要涉及到經收處業務發展中遇到的問題，以及如何加強對國庫經收處的監督和管理等方面，對國庫經收處的行為分析偏少，不易發現國庫經收處在國庫業務過程中出現問題的正真原因，難以提出可行的監管對策。本文將從博弈理論的角度對國庫經收處的行為進行深入剖析，揭示國庫經收處在業務開展過程中存在的問題，提出加強對國庫經收處的監管對策。
二、模型的建立與分析
（一）博弈的基本要素
參與人：指博弈的決策主體。包括具有“經濟人”本質的國庫經收處和具有“社會人”本質的人民銀行，他們根據自己的偏好通過選擇自己的行動和戰略來實現自身的期望效用最大化。
行動：即參與人在博弈的某個時點的決策變量。其中處于被監管地位的國庫經收處的行為包括兩種，一種是嚴格按照國庫制度管理的相關法律和制度嚴格國庫經收處的義務，及時收納報解預算收入；一種是國庫經收處為追求自身利益最大化而不嚴格遵守協議。國庫經收處的行為可用集合表示為ACT1（積極執行，消極執行）。人民銀行面對國庫經收處的不同行為選擇會做出不同的行為反應，一種是對國庫經收處嚴格執行的行動給予正激勵，另一種是對國庫經收處的不嚴格執行的行動給予負激勵，同樣我們可以用集合表示為ACT2（正激烈，負激勵）。
信息：國庫經收處與人民銀行在博弈過程中的共同知識，他們憑借所掌握的知識根據對方的行動采取相應的策略。
支付：即特定的戰略組合下參與人的效用水平。其中，國庫經收處的效用函數與以下幾個因素相關：國庫經收處經營自身業務所帶來的穩定的自然增長利潤S0,國庫經收處經營經收業務所帶來的外部效應所產生的收益，比如代辦工資、水電費、個人信貸等產生的隱性收益Sd，經營經收業務所產生的成本為Sc。國庫經收處采取積極姿態嚴格執行協議將獲得Sd的收入，國庫經收處采取消極姿態不嚴格執行協議將面臨人民銀行的制裁，所產生的收益為-BSd，其中B代表人民銀行對國庫經收處的處罰力度，0
（二）模型的構建
根據上述討論的博弈基本要素，我們構建了如下的模型。國庫經收處面臨的效用函數為U1，人民銀行面臨的效用函數為U2。
（三）模型分析
在對模型進行分析之前，有必要對矩陣圖中的相關要素做進一步地說明。正激勵不僅僅是指物質上的獎勵，也包括精神上的獎勵，比如嘉獎等，負激勵也不僅僅是指物質上的處罰，也可以是精神上的，比如批評、典型案例等。在矩陣圖中，我們給出了四種組合的報酬。（1）國庫經收處選擇積極執行策略，人民銀行能正確判斷并給予正激勵，即報酬組合為（W11， W21）；（2）國庫經收處選擇積極執行策略，而人民銀行誤判給予負激勵，即報酬組合為（ W11， W22）；（3）國庫經收處選擇消極策略，而人民銀行誤判給予正激勵，即報酬組合（ W12， W21）；（4）國庫經收處選擇消極執行策略，人民銀行能正確判斷并給予負激勵，即報酬組合為（ W12，W22）。在人民銀行對國庫經收處的行為進行判斷時，假定其正確判斷的概率為g，則，錯誤的判斷為（1-g）。
國庫經收處和人民銀行在選擇各自的行動策略時，雙方并不知道對方的行為選擇，各自行動之前都不考慮自身選擇對他人決策的影響。國庫經收處選擇消極執行或者積極執行的策略，他都非常地清楚人民銀行將對其采取負激勵和正激烈的行動，但人民銀行采取哪種戰略還取決于自身的業務水平和職業判斷g。在上述模型中，一個隱含的條件是Sd=（1-P）G1。故，國庫經收處的期望支付為：
U=gW11+（1-g）W12=g(S0+Sd-Sc)+（1-g）( S0-BSd-Sc)，將Sd=（1-P）G1代入整理后得到U= S0+ G1(g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。則有：
（1），即，國庫經收處的期望支付是人民銀行對其懲罰力度的反函數，處罰力度越大，國庫經收處的效用值越小。
（2）即，國庫經收處的期望支付是人民銀行對其行動進行正確評估的增量函數，人民銀行的判斷月準確，國庫經收處的期望支付值越大，這說明了人民銀行行使國庫監管職能的好壞能被“經濟人”屬性的國庫經收處所反映，換句話說國庫經收處效用的大小是人民銀行經理國庫職能發揮的晴雨表。
（3）對國庫經收處的期望支付函數進行整理如下：
U= S0+ G1[(1-p)g-B(1-P)+Bg(1-p)]- Sc
,這是影響國庫經收處的支付函數的一個因子，即正的激勵作用。當B/2
三、結論與對策
從以上模型分析來看，國庫經收處和人民銀行之間存在經濟上的耦合關系，國庫經收處的期望效用受到人民銀行行為選擇的影響。
（一）模型分析結論
首先，在國庫經收處和人民銀行的完全信息靜態博弈中，有兩個純戰略納什均衡解：一個是國庫經收處選擇嚴格執行策略，人民銀行給予正激勵策略的組合（積極執行，正激烈），得到的支付矩陣是（W11， W21）；另一個是國庫經收處選擇消極執行策略，人民銀行給予負激勵的組合（消極執行，負激勵），得到的支付矩陣是（ W12，W22）。這種納什均衡的一個前提條件是人民銀行和國庫經收處能夠掌握全部的公開信息和隱蔽信息，并能知曉對方的戰略意圖，并根據對方的策略選擇最優策略。
其次，在國庫經收處和人民銀行之間的完全信息靜態博弈中，存在一個混合戰略納什均衡解：國庫經收處根據人民銀行的判斷能力g來選擇混合戰略以實現效用最大化，即U= S0+ G1 (g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。由于技術、人員素質等條件的限制，人民銀行在精確判斷國庫經收處的行為和采取精確的行動不可避免地存在著缺陷，混合納什均衡解是比較現實的一種均衡解。
再次，國庫經收處的行為與人民銀行的監管力度息息相關。在模型分析中主要體現在參數B上，在一定的處罰力度范圍內，國庫經收處的效用水平與人民銀行的監管存在負相關性，但當懲罰力度大于一定程度后（B>2）的時候，國庫經收處的效用水平和人民銀行的監管力度的負關聯性越來越差，人民銀行的監管效果將大打折扣。
最后，在完全信息靜態博弈過程中，人民銀行的監管水平是國庫經收處的一個重要影響因素，人民銀行的判斷力成了國庫經收處的效用函數的一個自變量（g）。
（二）對策建議
隨著市場經濟體制改革的不斷深入，金融業競爭更加激烈，國庫經收業務中的新情況、新問題層出不窮。然而人民銀行對商業銀行的基層行經收業務重視不夠，指導不到位，監管不得力。因此加強對國庫經收處的有效監管，促使國庫經收處正確履行國庫經收的義務，防范和化解國庫資金風險。
（1）加強監管力度，注意方式方法
通過模型分析發現，監管力度對國庫經收處的期望效用影響較大，并且是模型中的一個較為敏感的因素。人民銀行對國庫經收處的監管，可以采取道德勸告、警告、通報批評、罰款等負激勵的方式，以及通報表揚、物質獎勵、精神鼓勵等正激勵的方式。同時，兼顧國庫經收處的利益，把握監管力度，確保監管力度B在合理的空間范圍，發揮人民銀行監管的最大效用。
（2）加強業務培訓，提高人民銀行判斷能力
人民銀行的判斷能力（g）是國庫經收處效用函數的又一個敏感因素。作為監管部門，人民銀行應當加強業務知識和法律法規學習，不僅要對國庫業務比較熟悉，而且要熟悉商業銀行業務運作方式和相關業務處理流程，努力提高人民銀行的判斷能力（g），提升監管水平。
（3）建立科學的獎懲機制，合理引導國庫經收處行為
人民銀行的監管目的，就是要引導國庫經收處選擇積極執行策略以實現人民銀行效用最大化（以人民銀行國庫財政庫存資金量衡量）。 只有建立科學有效的獎懲機制，才能引導“經濟人”本質的國庫經收處選擇積極執行協議的行為，實現國庫經收處效用最大化的同時能帶來人民銀行“社會人”利益的最大化。
參考文獻：
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1984年，中國人民銀行獨立行使中央銀行職能。同年10月，人、工、農、中四總行聯合下發了《關于頒發各專業銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托人民銀行賬務的規定的通知》（（1984）銀發字第257號），要求各專業銀行將其吸收的存款按財政性與一般性存款進行分類，財政性存款作為人民銀行的信貸資金，各專業銀行要100%劃繳人民銀行，各專業銀行城市區辦、行和縣支行每旬調整一次，在旬后5日內辦理，縣支行以下處、所，可以每月調整一次，在月后8日內辦理。90年代中期，專業銀行改革為商業銀行后，包括以后成立的股份制商業銀行，仍按上述規定向人民銀行劃繳財政性存款。1998年3月，經國務院批準，中國人民銀行決定對原來的存款準備金制度實施改革，將金融機構原人民銀行財政性存款中的機關團體存款、財政性預算外存款劃為金融機構的一般存款，中央預算收入、地方國庫存款和發行國債款項等財政性存款仍作為人民銀行的信貸資金來源由商業銀行100%向人民銀行繳存。財政性存款的繳存范圍調整后，其劃繳方式不變，即各商業銀行按規定的時間將財政性存款全額就地劃繳中國人民銀行當地分、支行。近年來，雖然人民銀行陸續對各商業銀行財政性存款的繳存范圍進行了調整，但其繳存方式和時間等規定一直沒有改變。
二、存在的問題
（一）利益趨動導致財政性存款繳存不足。一方面財政性存款繳存業務手續費低，成本和收益倒掛，導致金融機構把一些該納入財政性存款繳存范圍的資金納入一般存款。假設，某一金融機構劃來財政存款賬戶全年日均余額為100萬元，按日均余額萬分之五計付手續費，可獲得500元收入，但如果按一般存款繳存，按現行的超額存款準備金利率0.72% 可獲得利息收入7200元，如果把這部分資金上劃到上級行，所得的收益就更高。另一方面，財政存款屬全額繳存、全部“凍結”，而一般性存款按法定準備金率繳存，按現行繳存率，兩者之間存在約八成左右的繳存差額。在資金緊張的環境下，“可用資金最大化”很容易成為銀行機構違規操作的主要誘因。
（二）現行管理規定缺乏系統性，人民銀行監管難。一是相關規定不合理，柜面監督難。按照規定，金融機構在辦理繳存（或調整）財政性存款時，月初需提交上月末日計表，而在中、下旬卻不用提交日計表，造成基層人行在辦理金融機構中、下旬繳存款業務時，只能憑金融機構提供的財政性繳存款科目清單核對繳存金額，無法對金融機構的中、下旬繳存款數據的真實性進行核對，繳存全憑銀行機構自覺。二是繳存科目不規范，人民銀行審核難。人民銀行總行多次對存款范圍的會計科目進行調整，但是沒有會計科目使用說明，實際監管過程中人民銀行對金融機構財政存款賬戶資金來源和性質難以查實，無法確定資金的科目歸屬。三是處罰依據不明，執法處于兩難。對于財政性存款的繳存違規處罰，人民銀行總行在1984年以（1984）銀發字（70）號文明確了處罰標準，即欠繳行為的處罰為“日萬分之二”，遲繳為“日萬分之四”，而且都明確為罰息。《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規定，“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”，高達“5萬元以上30萬元以下”罰款，讓金融機構難以接受。這使得基層人民銀行在實際工作中難以把握，大大削弱了執法的規范性和嚴肅性。
（三）人民銀行各職能部門缺乏協調，管理存在漏洞。目前，人民銀行貨幣信貸部門負責組織財政性存款管理、監督和處罰工作，會計部門負責日常的財政性存款的繳存和核算，但是在日常工作中，會計部門往往只注重核算，對金融機構報表資料的真實性缺乏檢查；而貨幣信貸部門對金融機構財政性存款的繳存、變動情況等缺乏必要的掌握和分析，實地檢查難度增加。
（四）有關規定時間跨度長，經辦人員模糊不清。劃繳財政性存款是一項相對老的業務，從1984年開始，至今已有20多年歷史，隨著時間的流逝，業務人員的不斷更迭，新接手的會計人員大多僅依靠“師傅”的言傳身教，沒有系統性的文件依據，由于人員頻繁更換，時間太長，文件散失等原因，部分金融機構和人民銀行經辦人員對財政性存款繳存的具體規定模糊不清，造成實際操作與文件規定形成偏差而尚未察覺。
（五）財政性存款繳存管理處罰制度體系不完備。在執法實踐中，針對不同的違法違規事實，一般實施了三種處罰：一是對少繳財政性存款的，視為少繳存款準備金，按《商業銀行法》第77條給予20萬元至50萬元的罰款；或者依據《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發〔2004〕302號）規定“中資商業銀行未按照中國人民銀行規定交存存款準備金的……對其交存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”；二是對漏繳財政性存款的，視為占壓財政存款或者資金行為，依據《金融違法行為處罰辦法》第22條規定“……金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款……”，視情節給予罰款。三是對漏繳財政性存款所獲利息，視為不當得利予以追繳。理由是漏繳財政性存款是被當作一般性存款按準備金率存入人民銀行，人民銀行也視為準備金存款記付了利息，而作為財政性存款繳存是不應記付利息的。有金融機構認為上述處罰均值得商榷，理由是：首先《中國人民銀行法》等法律法規中沒有財政性存款繳存法律條款，早期法規制度中雖有但已失效，要求金融機構繳存財政性存款缺乏依據；其次是《中國人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項檢查監督權中，不包括對財政性存款繳存管理監督；其三是銀發〔2004〕302號未明確提及財政性存款繳存處罰，比照一般性存款繳存處罰依據不足，即使比照也只對所管轄法人金融機構有權，部分處罰權限不夠；其四是上述處罰綜合數額過大，一般金融機構難以承受。上述異議的存在說明，人民銀行對財政性存款繳存管理制度研究不夠，沒有及時填補法律上的空白，相關管理與處罰制度應該及時給予完善。
三、加強和改進財政性存款繳存管理的政策建議
（一）將財政性存款繳存納入宏觀審慎管理框架，規范財政性存款在銀行流動性調控中的管理行為。一是建議人總行會商財政部全面測算財政性存款與一般性存款總額，將財政性存款與一般性存款合二為一，綜合制定一個合理的繳存比例。此辦法有利于簡化操作和監管，沒有繁瑣繳存范圍核定、調整等工作環節；有利于地方財政部門統一管理，減少商業銀行惡意競爭而破壞利率政策；同時還有利于支持地方經濟發展。二是維持現有管理構架，實行分開管理，分別繳存，但要對相關政策進行了調整或明確。同時兼顧地方利益，可在總結人總行國庫現金管理成功經驗的基礎上，允許有條件的人民銀行分支行試點國庫現金管理。
關鍵詞：銀行監管 金融監管 金融競爭
1 金融監管的必要性
尋租行為的大量存在產生了金融監管的要求。在金融交易中，金融機構的腐敗體現為利用資金配置權進行兩類尋租行為。一是通過對企業配置信貸資金獲得第一類尋租收入。這在金融監管當局的現場檢查中體現為直接從信貸額度中扣除部分金額作為好處費：二是信貸配置上的定價權收入．這實際上是企業在獲得貸款后為了維持長期信貸關系交易而支付的持續性成本。銀行的尋租程度取決于改革進程中中央銀行和財政對銀行的轉移支付和內控制度的相對力度比較．企業借款行為是在自籌資金和銀行借款問進行的相對成本比較。
金融創新要求加強金融監管。國際上．一般將金融不穩定分為兩類：一類是金融危機．特征是儲戶向金融機構擠提存款．導致銀行流動性不足，加上市場大量拋售本幣。引起貨幣大幅度貶值。另一類是金融惡化，特征是高比例的不良貸款以及金融體系的資本充足率過低。在近10年的時間里世界上發生了15次金融危機．金融惡化則更為常見。為了維持中國經濟的持續穩定發展，在中國建立和形成有效的金融穩定機制，是非常必要和緊迫的任務。
從金融系統的中堅力量——銀行的特點看．在信息不對稱以及銀行業不完全競爭的作用下，銀行業具有內在的不穩定性和脆弱性，需要外部監管力量的支撐來維護穩健經營。這種脆弱性體現在貸款客戶可能由于信息優勢而欺騙銀行、存款客戶擠兌行為具有傳染性．以及銀行自身受到利益誘惑并伴隨監管力量弱化而產生冒險沖動。這些因素的交互作用可能導致銀行發生流動性危機以至破產，而一家銀行破產所造成的社會成本遠遠高于其私人成本。具有明顯的負外部性。銀行業經營的特殊性決定了它天生的信息不透明特性．市場各方參與者難以準確判斷銀行的實際經營情況，無法起到有效監管的作用，因此僅憑市場的外部約束不足以保證銀行經營的穩健性。為了避免銀行破產對客戶造成的損失以及對金融穩定的威脅．有必要引入強有力的外部監管者。
從保險業的情況來看，保險監管體系需要制定和完善預警系統、應急系統以及償付能力監管系統的戰略規劃，這些規劃是提高監管水平．加強監管力量的重要保障。從證券業來講，監管當局對券商的監督和約束，是規范券商行為，防止券商違規失信的外部約束機制。
2 金融競爭與監管的辯證關系
金融競爭與金融監管既是對立的，又是統一的。從歷史的角度看，金融監督管理(簡稱金融管理或金融監管)制度先于中央銀行制度．它是伴隨商業銀行競爭而產生、發展的。商業銀行天然是競爭性的，但放任的逐利競爭必然會危及金融業的安全穩定和存款人的利益，政府不得不采取一定的金融監管措施。商業銀行發展到相當高度便產生出中央銀行．金融監管遂成為中央銀行重要的職能和手段。在近代金融發展過程中，非中央銀行金融機構為攫取高額利潤．總是千方百計設法逃避當時金融法規的管制。謀求競爭優勢，而中央銀行為維護公平競爭、穩定金融秩序、保障債權人權益、促進經濟繁榮，則總是根據金融競爭的不同性質不斷修正現有金融法規或制定出新的金融法規進行新的金融監管。金融競爭與金融監管循環往復矛盾斗爭直接導致金融工具的不斷創新和金融結構的不斷變動．從而推動金融業不斷向前發展。因此，可以說．金融競爭與金融監管相對立而存在、相斗爭而發展乃是近現代金融領域中的一個普遍規律。
3 金融領域不正當競爭
3．1我國金融領域不正當競爭
(1)專業銀行在吸收存款、發放貸教、設立機構、擠占結算資金等方面展開了一系列的不正當競爭活動：采取發放高比率攬儲費(有的高達50％)、協儲費、實物獎品及以貸引存等方式拉儲蓄存款或利用對單位實權人物發業務聯系費、多種形式的請客送禮、放松開戶條件等手段爭奪單位存款；在貸款方面主要表現為：采取拆借同業、搞假“委托貸款”、利用“存放同業”科目通過房地產信貸部等附屬機構以及勞動服務公司等自辦經濟實體發放貸款等隱蔽方式，問接避開人民銀行的規模管理；使用額外收取利息或利潤甚至直接突破人民銀行規定的貸款利率浮動范圍等手段，謀取高利，為照顧地方政府關系、單位關系、人情關系，不惜放松貸款條件發放關系貸款．支持炒地皮、炒股票、炒外匯等投機活動：企圖為商業銀行化撈取資本．不惜血本．巧立名目，千方百計開后門，大肆增設儲蓄網點、信用卡代辦處之類的附屬外設金融機構，有些銀行甚至大興土木建賓館、辦商場等，展開激烈的地盤爭奪戰。
(2)金融市場各主體競爭活動混亂無章，其突表現有：違章拆借；社會亂集資行為盛行。
(3)各級人民銀行也在不同程度上存在執法犯法的問題。如自辦經濟實體，參與炒地皮、炒股票等逐利投機活動，更加劇了不正當競爭。
3．2我國金融領域不正當競爭的成因
(1)各商業銀行桀驁難馴。我國商業銀行都是機構遍及全國的龐大壟斷組織．長期以來習慣于同人民銀行平起平坐，對央行監管心懷不敬。現有商業銀行風險約束極差．根本不存在破產倒閉、喪失產權的后顧之優．用不著對自身的競爭行為負責。因此商業銀行敢于藐視金融法規，不惜代價哄抬利率．爭奪地盤，盲目競爭。
(2)人民銀行監管乏力。這一點可從以下幾方面加以證明：一是觀念誤差；二是人民銀行缺乏獨立性：三是人民銀行特別是基層行權力與責任不相符。
(3)地方政府不合理干預。地方政府特別是落后地區政府從本地利益出發，時常縱容、鼓勵甚至通過所轄地區金融機構從事違反金融法規的活動。有些地方政府還制定了不少存在保護地方利益的金融管理規定．在較大程度上阻礙了人民銀行的金融監管工作。
(4)金融市場機制不健全。我國的金融市場尚處于起始和發展階段，各種法規尚未健全和完備，利率、匯率機制還沒有完全市場化，金融市場主體缺乏健全的金融法規觀念，人民銀行監管操作尚不熟練，難以防范和制止不正當競爭。
四、《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》與問題銀行救助
2010年7月21日，美國總統奧巴馬正式簽署《多德－弗蘭克法案》，這標志著金融危機以來從起草到通過歷時一年有余的美國金融監管法案正式生效。《多德－弗蘭克法案》是美國基于對金融危機爆發原因和金融監管缺陷反思的基礎上，對美國金融監管體制的全面改革（注釋1：該法案由16個部分組成（Title I－Title XVI），包括12個子法案：金融穩定法案，強化金融機構安全穩健法案，私募基金投資咨詢機構注冊法案，聯邦保險法案，銀行與儲貸協會控股公司及存款機構監管改進法案，華爾街透明度與責任承擔法案，薪酬、清盤與結算法案，投資者保護和證券改革法案，金融消費者保護法案，一級金融機構準入改進法案，債務償還法案，抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。），法案以防范系統風險、強化金融監管、提高金融機構危機應對能力為理念，內容涉及“雙線多頭”金融監管體制的調整、美聯儲監管權力的擴充、金融衍生品的全面監管、銀行業務范圍的限制、金融消費者權益保護等領域。
對于是否應終止監管機構利用公共資金救助問題銀行的爭論，《多德－弗蘭克法案》并未采取否定態度，也并未對救助行為本身進行規制，而是采用源頭治理的方式，從強化監管標準、提高銀行自身危機應對能力的角度，設計出一系列旨在減少公共資金救助可能性的監管措施。采取上述解決方式的原因在于：一方面，保留監管機構公共資金救助問題銀行的權力對金融穩定至關重要。危機下，外部公共資金救助問題銀行是避免金融體系崩潰的最后一道屏障；另一方面，公共資金救助問題銀行不可避免地存在一系列負面效應，如：銀行業道德風險、金融消費者逆向選擇、金融風險貨幣化導致通貨膨脹、金融風險財政化導致財政赤字、納稅人合法權益被侵害、銀行業不公平競爭等等。因此救助問題銀行是危機下的不得以之舉，是基于穩定金融系統考慮的“緊急避險”行為。
《多德－弗蘭克法案》避免問題銀行救助的規定包括：
1．擴充美聯儲的監管權，監管所有可能威脅系統穩定的金融機構。美聯儲作為金融穩定的監管者，將關注整個金融業的系統性風險，監管范圍在現行的基礎上擴大到包括證券、保險、期貨等所有可能對金融穩定造成威脅的企業。此外，法案對美聯儲的監管權進一步細化。法案規定：若美聯儲認定銀行控股公司或非銀行控股公司資產超過50億美元，并可能對金融穩定造成嚴重威脅，則有權決定：（1）限制其并購或附屬于另一公司；（2）限制其金融業務的拓展；（3）要求其終止一項或幾項業務；（4）若上述措施不足以消除或減輕其對金融穩定造成的威脅，美聯儲有權強行拆分該機構（注釋2：參見《多德－弗蘭克法案》第121節（a）款。）。
2．在財政部下成立金融穩定監管委員會（Financial Stabil-ity Oversight Council，FSOC），負責監測和通報威脅國家金融穩定的系統性風險（注釋3：參見《多德－弗蘭克法案》第112節。）。委員會由財政部長領導，包括10名有表決權成員，均為各聯邦金融監管機構的負責人；另有5名無表決權成員，為新成立的金融調查辦公室和聯邦保險辦公室的負責人以及州保險、銀行、證券監管機構的代表各一名（注釋4：參見《多德－弗蘭克法案》第111節（b）款。）。委員會為政策咨詢機構，負責向美聯儲通報系統性風險狀況和提出監管建議。
金融穩定監管委員會認定金融機構存在系統性風險應考慮的因素包括：資產結構、經營風險、業務涉及的領域、業務的復雜性、機構規模以及其它認為合理的因素；對于資產超過500億美元的金融機構，自然就屬于存在系統性風險的機構（注釋5：參見《多德－弗蘭克法案》第115節（a）款（2）項。）。
被認定為存在系統性風險的機構，金融穩定監管委員會應向美聯儲就如下方面提出更高監管要求的建議：基于風險的資本要求、杠桿率、流動性要求、信貸風險披露要求、貸款集中度限制、逆周期資本儲備（注釋6：法案要求資產超過500億美元的銀行控股公司或系統重要性非銀行控股公司需持有“可轉換債券”（convertible bond），該債券相當于在銀行內部創建一個旨在保護銀行償付能力的系統性風險基金。參見《多德－弗蘭克法案》第165節（c）款（1）項。）、短期信貸限制（注釋7：參見《多德－弗蘭克法案》第115節（b）款（1）項。）。
3．限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易（注釋8：該規定源自“沃克爾規則”（Volcker Rule），是對沃克爾規則的部分采納。保羅·沃克爾（Paul Volcker）為美聯儲前主席，現為美國白宮經濟顧問。在法案起草過程中，沃克爾提出一系列規則對大型金融機構的業務和并購行為進行限制，旨在限制金融機構規模。其內容包括三項規則：一是禁止商業銀行從事對沖基金、私募股權基金的出資、參股等業務，執行事實上的“分業經營”回歸；二是禁止商業銀行從事與客戶無關的股票、債券（不含國債、政府機構債和地方債券），以及金融衍生商品等內部關聯交易；三是金融機構在進行重組并購時，收購后的關聯負債不得超過金融機構總負債的10%。）。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權基金，但資金規模不得高于自身一級資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機構將農產品掉期、能源掉期、多數金屬掉期等風險最大的衍生品交易業務拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業務（注釋9：參見《多德－弗蘭克法案》第619節（a）款。）。
4．禁止使用納稅人財產救助問題銀行。法案規定，所有經聯邦存款保險公司接管的金融機構均應接受清算，禁止通過動用納稅人的財產阻止清算程序的進行；清算過程產生的費用應從被清算公司的資產中得到補償；清算過程中任何監管機構不得動用納稅人的財產。在制度設計上，法案一方面要求大型金融機構提前做出自己的風險撥備，以防止金融機構倒閉再度拖累納稅人救助；另一方面設立由聯邦存款保險公司負責的新的破產清算機制，解決金融機構因“大而不倒”造成的綁架政府、無限放大金融風險的問題，確保瀕臨破產的大型金融機構順利退出市場（注釋10：參見《多德－弗蘭克法案》第214節。）。《多德－弗蘭克法案》是美國金融監管改革歷史上繼1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》和1999年《金融服務現代化法》之后具有里程碑意義的重要法案，法案的通過標志著美國金融監管長期以來遵循的“金融自由化”、“政府無為而治”理念的動搖，對系統性風險的重視被提升到前所未有的高度。法案對銀行業務和機構規模的限制標志著美國金融業向分業經營體制某種程度的回歸。《多德－弗蘭克法案》的順利實施必將大大降低美國金融業的系統性風險，有效降低金融危機的發生和大型金融機構被救助的可能性。
與《多德－弗蘭克法案》預期實施效果相比，法案取得實際效果尚存在如下難題：
第一，法案存在大部分原則性規定，并不具備可操作性（注釋11：如法案限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易，那么區分銀行高風險、與客戶無關的交易與合理的流動性管理投資活動的標準法案并未規定；再如，金融穩定監管委員會有權認定哪些金融機構可能對市場產生系統性沖擊，從而在資本金和流動性方面對這些機構提出更加嚴格的監管要求。但是，具體認定標準如何該法案并未涉及。）。預期目標的實現將有賴于相關各監管機構為法案指定的細則，而未來制定的細則將對法案的原則性規定實現到何種程度仍是未知數。但有一點能夠明確的是，“在未來的若干年內，隨著法案漸漸具體化，監管機構在細則的制定過程中還會有相當多的進退取舍。但就目前而言，基本上法案沒有哪一條是輕而易舉能夠實現的，每個領域的執行都不會那么直接或簡單。”[1]
第二，法案大部分條款的實施具有極為寬限的過渡期。法案的所有條款中，“沃克爾規則”（Volcker Rule）對銀行的影響最大，通過對銀行自營業務和證券投資業務的限制，銀行經營風險將大大降低。但是，法案規定“沃克爾規則”將在法案生效之日起15個月至兩年后生效，然后銀行機構將得到兩年的緩沖期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基礎上，在私募股權基金和房地產基金等所謂“流動性不強”的投資上，銀行業可以再獲五年寬限期（注釋12：參見《多德－弗蘭克法案》第619節（c）款。）。也就是說，高盛或花旗這樣的機構最晚可以到2022年才完全遵守“沃克爾規則”。[2]如此寬松的過渡安排將可大大減輕銀行承受的壓力，“沃克爾規則”的效力遲遲得不到顯現。
第三，美聯儲多項職權能否并行不悖地實施值得質疑。法案將美聯儲的權力進行擴充，使美聯儲成為權力空前龐大的全能型監管機構，在權力的行使過程中可能存在的問題有：其一，美聯儲的金融監管職能與美聯儲制定并執行貨幣政策的職能可能存在沖突；美聯儲在大權在握的前提下能否繼續保持貨幣政策的獨立性存在質疑；美聯儲能否在各個不同的政策目標之間取得平衡，而不是短視行為。其二，在美聯儲權力膨脹的情況下，對美聯儲構成有效制衡的機制還未可期。而一旦美聯儲對經濟形勢出現誤判，其危害可能更大。金融危機表明，危機的爆發與美聯儲貨幣調控失誤有很大關系。今后，美聯儲如何規范自己的決策將涉及到全球監管體系如何構建和政策監督的問題。
中國金融業與美國相比，在發展戰略、框架結構、監管體制、運行環境等方面均有較大不同，中國問題銀行救助的立法與實踐仍舊處于發展的初級階段，因此照搬《多德－弗蘭克法案》的某些具體規定在中國直接適用并非明智之舉。相比之下，《多德－弗蘭克法案》的立法理念、法律原則和解決問題的路徑則具有極大的借鑒意義。對中國問題銀行的救助來講，《多德－弗蘭克法案》至少具有如下啟示：
第一，法案對問題銀行救助的立法理念由事后補救轉為事前預防。由于與問題銀行救助共生的負效應難以消除，因此，《多德－弗蘭克法案》并未對美國現行公共資金救助法律制度本身進行修正，而是在維持現行公共資金救助法律制度效力不變的前提下，另行制定規則，以強化金融監管、提高銀行自身的治理水平和風險抵御能力，從源頭上預防問題銀行的產生和被救助的可能性。隨著法案的細化和逐步推行，美國公共資金救助法律制度的踐行幾率必將減少，但并不意味著公共資金救助法律制度的重要性有所降低，未來金融危機必將再次發生，大型問題銀行的產生依舊在所難免。《多德－弗蘭克法案》的實施將減輕各救助主體的財政負擔，提高危機下有限公共資金救助問題銀行的有效性，有利于促進公共資金救助法律制度立法目標的充分實現。中國的問題銀行公共資金救助立法同樣應秉承事前預防與事后補救并重的理念，注重公共資金救助立法的同時強化金融監管和提高銀行自身的治理水平。
第二，隨著金融機構的混業經營和全球金融一體化的發展，防范系統性風險成為金融危機后各國金融監管部門著力應對的首要課題，系統性風險的有效預防是避免金融危機再次發生、減少問題銀行救助可能性的關鍵。中國實行分業經營的監管體制，并不存在負責系統性風險監管的專門機構。銀監會、證監會、保監會長期以來各自為政，相互溝通和協調機制極為缺乏。盡管早在2000年央行就與證監會及保監會建立了“監管聯席會議”，但是由于會議是不定期召開的，參會各方不平等，內容不透明公開，因此這種聯席會議被普遍認為“形同虛設”。2004年銀監會、證監會、保監會公布了《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》，但從本質上看，這種機制只是分業監管體制下加強監管機構之間相互溝通的權宜之計，由于該備忘錄本身并沒有強制性的效力，聯席會議制度僅僅是三大機構自發成立的具有論壇性質、松散型的框架性協調機制，其實踐效果并不盡如人意。[3]有鑒于此，中國有必要在三會之外建立專門的系統性風險監管機構，打破目前各監管機構之間各自為政、條塊分割、監管工作缺乏協調配合的現狀。
第三，重視銀行公司治理、強化監管機構微觀審慎監管。前者在于建立科學的公司治理結構，改善銀行資產負債狀況，通過銀行的內部約束提高抵御風險的能力。銀行公司治理主要包括明晰的產權結構、高級管理人員的激勵和約束機制、信息披露制度、風險管理和內控機制等幾部分內容。后者通過監管機構的外部約束，及時化解金融風險，防止風險聚集，保持銀行的健康運營。該目標的實現有賴于中國“即時矯正措施”（Prompt Corrective Action）制度的完善（注釋13：關于即時矯正措施制度的研究，可參見黎四奇：《析銀行有效監管中“結構化早期介入”機制法律問題》，《湖南大學學報》（社會科學版）2008年第5期；汪鑫：《金融機構即時矯正初論》，《暨南大學學報》（哲學社會科學版）2005年第4期；鄭暉：《及時糾正措施——基于比較視角的研究》，《國際金融研究》2008年第3期。）。
五、中國問題銀行公共資金救助立法及存在的問題分析
與美國相比，中國由于商業銀行數量少，機構普遍龐大以及改革開放以來國內未經歷過大規模的金融危機，因此中國問題銀行救助的實踐很少，其中較為典型的有1988年中國人民銀行通過財政部以發放債券的形式向四大國有商業銀行注資、1997年中國人民銀行向威海市商業銀行發放救助貸款、1998年中國人民銀行向海南發展銀行發放救助貸款、1999年中國人民銀行對鄭州市城市合作銀行出現擠兌實行全面救助。在中央一級，由于中國尚未建立存款保險機構，因此中國問題銀行的公共資金救助以中國人民銀行和財政部為救助主體，中國人民銀行的救助方式為以最后貸款人的身份提供緊急貸款，財政部的救助方式主要為發行國債、銀行不良資產剝離、債權轉股權、給予稅收優惠等。
調整中國人民銀行行使緊急貸款職能的立法為中國人民銀行1999年的《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》。該《暫行辦法》規定了貸款條件、用途、期限和利率等內容，是中國人民銀行緊急貸款的主要法律依據。
對于財政部救助問題銀行的職責，目前立法并無明文規定。《憲法》第89條關于國務院的職權中第（三）項規定國務院有權規定各部和各委員會的任務和職責。因此財政部的任務和職責，包括救助問題銀行，應由國務院規定。但是《財政法》和《國務院組織法》沒有規定，國務院的其他行政法規也沒有規定。財政部作為中央政府“錢袋子”，其職能的行使需要服從政府的需要。救助問題銀行是維持社會穩定、提供公共產品的內容之一，是中央政府的職能，因此自然也是財政部的職能。所以財政部救助問題銀行的職能盡管無直接法律依據，但具有存在的合理性。
與美國成熟的救助體系相比，中國現行問題銀行公共資金救助立法存在下列問題：
第一，存款保險法律制度缺位。中國尚未建立存款保險法律制度，不存在存款保險機構這一救助主體。而從美國的實踐來看，存款保險公司恰恰是處置問題銀行的最佳機構，它可以避免對問題銀行不加區分地全部救助，對救助成本和金融穩定的綜合考慮使其救助行為更加理性。存款保險機構選擇問題銀行的處置方式以成本最小化為根本原則。盡管金融穩定也是存款保險機構考慮的因素，但其僅在破產可能引發系統性風險的情況下起決定性作用。在其余的絕大部分情況下，成本依然是存款保險機構判斷是否救助問題銀行的決定性因素。中國由于存款保險機構缺位，處置問題銀行的任務全部由中國人民銀行和國務院財政部承擔。維護金融穩定是中國人民銀行行動的最高目標，也是國務院職責的應有之義。為實現金融穩定，中國人民銀行和財政部會處置問題銀行傾向于一味救助而不計成本，這有可能導致中央銀行基礎貨幣供應量增加引發通貨膨脹、誘發銀行業道德風險、政府財政負擔過重、損害納稅人利益等后果。
第二，《暫行辦法》存在缺陷。首先，緊急貸款的申請人沒有涵蓋四大國有商業銀行和新興股份制商業銀行。《暫行辦法》第2條規定，本辦法適用于經中國人民銀行批準設立、具有法人資格的城市商業銀行、城市信用合作社和農村信用合作社。其次，救助的標準不明確。《暫行辦法》第3條僅籠統規定緊急貸款是為了幫助發生支付危機的金融機構緩解支付壓力、恢復信譽。至于缺乏清償性的金融機構是否救助以及支付危機到何種程度予以救助缺乏進一步的規定，以致實踐中對問題銀行的救助基本上無限度支持，客觀上鼓勵了銀行的投資行為，加劇了金融風險，降低了公共資金的使用效率。再次，貸款期限較長，《暫行辦法》第8條規定貸款期限最長為兩年，特殊情況可延期一次，但期限不得超過原貸款期限。這表明貸款期限最長可達4年。較長的貸款期限難以激勵問題銀行迅速改善其經營管理，也大大降低了中國人民銀行資金的使用效率。最后，《暫行辦法》對獲取再貸款金融機構的懲罰措施規定不足。《暫行辦法》盡管規定了罰息利率，但只適用于逾期歸還貸款的情形，而對于其他部分貸款則不適用。此外，《暫行辦法》也未明確要求金融機構承擔限期改善經營管理、調整董事會人員組成、限制高級管理人員薪酬等義務。
此外，實踐中，中國人民銀行在提供緊急貸款時也并未嚴格遵循《暫行辦法》的規定。《暫行辦法》要求銀行必須為緊急貸款提供抵押、質押或保證人擔保，但實踐中緊急貸款更多的是以信用貸款而非擔保貸款的方式發放，而許多銀行也根本沒有償還貸款的意向，沒有采取切實有效的自救計劃，僅依賴中國人民銀行發放的貸款資金。這導致的直接后果就是央行救貸款一旦放出很難收回。中國人民銀行的緊急貸款有提供給問題銀行“免費的午餐”之嫌。這不僅弱化了市場約束機制，并且使問題銀行過多依賴中國人民銀行救助，實際上是將銀行的經營風險及損失轉嫁到國家身上，不僅扭曲市場競爭規則，浪費社會資源，而且會滋長道德風險。
第三，財政部的救助行為缺少直接法律授權。在救與不救的判斷標準及資金使用的成本和有效性方面均缺少原則性規定。[4]（P25）由于客觀環境諸多變化的不可預知性，賦予政府部門足夠的自由裁量權必不可少，但由于財政部救助問題銀行動用的是公共資金，該資金來源于納稅人。政府審慎并有效使用公共資金是對納稅人負責的表現。美國財政部在救與不救問題的抉擇上，以“缺乏流動性”和“缺乏清償性”為標準，在公共資金的使用上，將成本的可回收作為一項原則，在救助的有效性上，附加一系列強行整頓措施，旨在恢復被救助銀行的正常經營。
六、問題銀行公共資金救助體系之中國模式的法律構建
與美國相比，中國銀行業的發展存在獨特的現實背景。中國商業銀行在機構規模、資產構成、存款保險等方面均與美國存在差異。相比之下，中國更加亟需構建和完善問題銀行公共資金救助法律制度。其一，中國商業銀行數量少、規模大。與美國商業銀行數量眾多、資產規模普遍較小不同，中國商業銀行數量相對較少，而資產規模普遍較大（注釋14：截止到2009年底，美國商業銀行共6839家，而中國商業銀行共245家（均包括外資銀行）。數據分別來源于美國聯邦存款保險公司官方網站和中國銀監會2009年年報，詳見http：//www．fdic．gov/hsob/hsobRpt．asp，http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/doc-View．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日訪問。）。同時，中國大型商業銀行在外部監管、公司治理、資產收益等方面與美國相比均存在差距。這意味著危機下中國的商業銀行將更容易淪為問題銀行，并且以較大型商業銀行為主。救助可能產生系統性風險的大型問題銀行正是公共資金救助法律制度的職責所在。其二，中國商業銀行中國有資產的比重較大。四大國有商業銀行和城市商業銀行的資產不僅在銀行業金融機構總資產份額中占較大比重（注釋15：截止到2009年底，四大國有商業銀行的資產占銀行業金融機構總資產的近50%，城市商業銀行的資產占銀行業金融機構總資產的近10%。數據來源于中國銀監會2009年年報，詳見http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/docView．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日訪問。），而且其中絕大部分為國有資產。這些銀行的破產清算不僅會影響金融穩定，而且會令國有資產遭受損失。存款保險制度缺失迫使國家為銀行提供隱性擔保，不遺余力救助問題銀行，導致財政負擔過重。通過法律構建合理有序的問題銀行公共資金救助體系能夠在一定程度上保障國有資產安全，減輕財政負擔，維護金融穩定。
未來，中國應建立以成本最小化為原則、系統性風險為例外，存款保險機構、中國人民銀行和財政部分工負責、協調配合的問題銀行救助體系。
第一，出臺《存款保險法》，設立存款保險公司處置問題銀行。
存款保險制度是國際上救助問題銀行通行的制度安排，在提高公眾對銀行的信心，形成有效的市場退出機制、減輕政府負擔、降低金融風險、維護金融安全方面發揮著重要作用。中國應在中國人民銀行內部設立存款保險公司，在問題銀行處置方面應作如下設計：
首先，存款保險公司除對破產銀行存款人進行賠付的職責外，《存款保險法》應賦予其處置問題銀行的職責。《存款保險法》應明確規定存款保險公司處置問題銀行需要遵循的“最低成本原則”，并設計出各種處置方式預期成本的計算方法。
其次，存款保險公司應在存款保險基金外另行設立銀行救助基金。由于全部被保險銀行均需繳納存款保險基金，而存款保險公司僅可能對大型銀行進行救助，因此對中小型銀行是不公平的。為此建議《存款保險法》在存款保險基金外另設銀行救助基金，存款保險基金專用于破產銀行存款人賠付，而銀行救助基金用于支付問題銀行的救助費用。銀行救助基金應由部分商業銀行定期繳納的資金構成。商業銀行是否需要定期繳納資金應以銀行的自有資產和風險資產規模為判斷依據。《存款保險法》應規定風險資產的最低額度，高于該額度的商業銀行需要繳納資金，并且繳納的數量隨風險資產的提高而增大。救助基金制度不僅是存款保險公司救助問題銀行有可靠的資金來源，而且能夠有效激勵銀行的風險管理，抑制銀行規模的盲目擴張。
再次，存款保險公司救助問題銀行應嚴格遵循“系統性風險例外”標準。銀行破產可能導致系統性風險是存款保險公司打破“成本最小化原則”的唯一例外。《存款保險法》應規定判斷破產預期可能產生系統性風險需要考慮的因素，如銀行的財務狀況、業務市場占有率、客戶結構與地理分布、金融業客觀環境等。未來《存款保險法》需要致力于系統性風險評估模型的研發，為系統性風險的判斷提供客觀參考。由于問題銀行救助與金融穩定密切相關，因此救助應經過中國人民銀行和財政部的批準。
最后，應建立救助效果跟蹤評價機制。存款保險公司應與銀行業監督管理委員會建立信息共享機制，銀監會應及時向存款保險公司傳達被救助銀行的日常審慎監管信息，若被救助銀行有違反《存款保險法》規定義務的行為，銀監會有權進行處罰。
第二，修改《暫行條例》，完善最后貸款人制度。
首先，鑒于存款保險公司是處置問題銀行的專門機構，中國人民銀行應從對問題銀行的處置中退出，專職于履行最后貸款人職責。明確最后貸款的救助標準，中國人民銀行只能向那些具有資本清償能力而暫時缺少以合理條件獲得流動性資金，且一旦破產將會產生系統風險的銀行提供緊急貸款。對于缺少資本清償力的問題銀行則應統一由存款保險公司負責處置。
其次，授予四大國有商業銀行和新興股份制商業銀行向中國人民銀行申請緊急貸款的權利，使所有商業銀行具有同等的被救助權。另外緊急貸款的歸還期限應當縮短。緊急貸款的意圖是緩解銀行的短期流動性不足，具有明顯的救急性。過長的歸還期限會使銀行對緊急貸款產生依賴，使緊急貸款失去應有的意義。因此建議銀行歸還緊急貸款的期限不得超過一年，特殊情況可展期一次，但合計不得超過兩年。
再次，嚴格執行《暫行辦法》關于擔保貸款的規定，中國人民銀行在提供貸款時必須要求商業銀行附加交存合理的法定準備金、良好而又足夠的財產抵押或質押，盡量避免發放信用貸款。這將有利于中國人民銀行的資產回收，避免問題銀行發生道德風險。
最后，增加被救助銀行的懲罰性措施。《暫行辦法》僅規定被救助銀行有義務向中國人民銀行匯報資產變動情況和緊急貸款的使用情況，對逾期歸還的貸款適用懲罰性利率。相對于問題銀行獲得的再貸款，上述規定遠遠不夠。懲罰性措施目的是讓銀行意識到獲得的緊急貸款并不是免費的午餐，銀行需要為貸款付出足夠的代價，銀行無法從緊急貸款中獲得額外收益，并最終使銀行傾向于選擇同業自救的方式恢復正常經營。為此，《暫行辦法》可以規定對全部緊急貸款征收懲罰性利率、中央銀行參與被救助銀行經營管理、限制銀行業務拓展、限制股東分紅、限制高級管理人員薪酬、剝奪主要責任人的從業資格等。
第三，法律應明確賦予財政部救助問題銀行的職責。建議國務院以專門條例的形式明確規定財政部救助問題銀行的職責，對于公共資金的具體使用，財政部具有相機抉擇權的同時，應規定必須遵循的三個基本原則：其一，用盡其他救濟原則。財政部的救助只能是對存款保險公司和中國人民銀行救助的補充，是用盡一切救助手段之后的不得已選擇；其二，資金使用的有效性原則。財政部應密切關注救助資金的使用情況及效果。在提供救助資金的同時，財政部應附之旨在恢復銀行正常經營的強制性整頓措施，限于銀行業務的專業性，該措施可由銀監會提出并監督實施。銀監會應及時將有關信息傳達財政部，銀行對救助資金的使用情況及效果是財政部繼續采取何種救助行為的主要考慮因素。其三，資金的可回收原則。財政部應利用可回收的途徑向問題銀行注資，禁止向問題銀行提供無條件的免費救助。財政部提供救助時應明確規定救助資金的回收途徑、回收期限以及問題銀行未能及時償還的懲罰措施。
第四，銀監會、存款保險公司、中國人民銀行和財政部之間建立信息共享機制：銀監會及時將問題銀行的監管信息傳遞給另三家機構，確保各機構及時采取應對措施；存款保險公司救助問題銀行的決定應經中國人民銀行和財政部批準；對與問題銀行救助密切相關的貨幣政策，中國人民銀行應及時與財政部協調，確保貨幣政策與財政政策的一致性。至此，中國問題銀行公共資金救助體系的框架基本建立：銀監會負責問題銀行的識別與移交；存款保險公司負責全部問題銀行的處置與救助；中國人民銀行負責向具備清償能力而暫時缺乏流動性的銀行提供緊急貸款；財政部作為存款保險公司和中國人民銀行的補充，為問題銀行提供最終援助。各機構之間分工明確又相互協調，建立起層層負責的問題銀行立體救助體系。
注釋:
[1][美]史蒂芬羅奇．新法案應賦予美聯儲“金融穩定”使命[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－7－26/1OMDAwMDE4ODU1OA．html．
近年來，我國各地人民銀行組織協調金融系統的支付結算體系建設，圍繞加快客戶資金的往來清算速度、實現資金匯劃的即時到位、增加資金的安全性以杜絕風險等方面做了很多工作。當前，在我國銀行系統支付結算體系建設中，以數據大集中為標志的新一輪信息化建設趨勢明顯，為適應商業銀行數據逐步集中的趨勢和網絡信息技術的發展，人民銀行總行已開始了中國國家現代化支付系統的建設，確定在省會（首府）城市、直轄市和深圳等32個城市處理中心（CCPC）的基礎上，加快大額支付系統往地市的延伸工作，這無疑是一項具有長遠意義的重大發展舉措，但由此也更加凸顯一系列迫切需要解決的問題：
1、 現有同城清算系統的出路及如何實現大額支付系統上線后管理模式的匹配、數據的有效利用、決策的有力支持。支付系統建設完成后，現有的同城系統中的大部分業務將轉移到支付系統上運行。在這種情況下，如何延續同城系統的生命力？建立大額支付系統后，對網絡的依賴性更強了，信息溝通也較以往困難。同時，業務集中勢必引起目前管理模式的變化，這必將影響支付系統的推廣速度，而且大量無效的數據不僅耗用寶貴的系統資源，而且可能給銀行帶來支付風險。如何為決策者提供有效數據分析和決策支持，也將是數據大集中之后的又一難題。
2、商業銀行現有的以借記劃撥為主的分散式大聯行支付結算體制存在較大缺陷。一是當前商業銀行在國內聯行系統內仍然采取以借記劃撥(DebitTransfers)為主的，資金在一個系統或銀行內部付款指令與頭寸相向流動的傳統劃付方式。國內聯行之間在處理從國外的收款業務時，先將支付憑證(或支付指令)傳遞到有關行進行支付在先，在賬戶上記賬以反映資金的轉移在后，無人監控兩者之間的時間差。支付指令的傳遞與系統內記賬即轉移資金是兩個獨立的過程。而且對于付款而言，由于己經簽發了付款指示，因此借記劃撥可以在任何時間發生，付款行必須要保留該付款指示項下的資金以保證支付，如果此類業務大量存在將會影響商業銀行的資金使用效益。
二是當前國內商業銀行的聯行間賬戶設置內部做法是:把聯行賬務劃分為往戶和來戶兩個系統，由兩個關系行直接往來，通過劃款報單進行核算。在聯行賬務核算、監督形式和匯差資金管理上采取“分別核算、集中監督、分級管理”的辦法。這種聯行之間的往來運作模式多年來一直是商業銀行辦理異地結算業務和內部資金劃撥的重要工具，但其存在的問題是顯而易見的。
3、央行與銀監會之間在支付結算監管中的角色定位不清。雖然新修改的《中國人民銀行法》明確規定了人民銀行有權對金融機構的支付結算業務進行檢查監督，但在實踐中，銀監會同樣可以對金融機構在支付結算中的違規行為以機構違規的名義進行查處，由于銀監會行使的是機構監管權，而人民銀行行使的是功能監管權，在當今現實條件下，由銀監會的機構監管權延伸的高管人員資格管理遠比人民銀行單純的業務糾偏更有威懾力，使本來承擔牽頭組織協調銀行支付結算體系建設的人民銀行監管乏力，與支付結算雖有天生的親緣關系，但“龍生九子、尾大不掉”，在組織協調上面臨很大困擾。
解決上述問題的對策探析
1、在現有同城系統平臺上擴展其他增值業務及規范培訓大額支付業務人員、修訂不適應數據大集中模式的現行規章制度。根據我國金融信息化建設現狀，可在現有同城系統平臺上，由人民銀行牽頭，組織商業銀行機構大力拓展同城中間業務的支付結算。如在一個城市范圍內，建設本市“繳費一戶通”，建立一個集各類繳費業務于一體，能實現批量代扣和現金、電話、繳費機、互聯網等實時繳費的安全高效繳費系統，在廣大市民、繳費單位、收費單位和銀行間形成一個高效的資金清算通道，進一步提升城市信息化水平。系統初期可實現客戶信息管理業務、批量代收業務、企業實時代收業務、個人存款繳費業務、個人銀行柜臺繳費業務，今后可拓展到訂票、保險等其他增值業務。同時要對大額支付相關技術人員和業務人員進行規范的培訓，改變現行規章制度與數據大集中模式不完全匹配的現狀，對現有規章制度根據數據大集中的環境特點進行修訂，對已完全不能適應新的業務情況的陳舊規章，需要廢止后重新制訂。
2、 實現商業銀行資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉變，聯行體制改革從大聯行制向集中分層次結算制轉變，資金管理體制由分散式向集中式轉變。一是資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉變，實現資金在一個結算系統或銀行內部付款指令與頭寸同步流動的資金劃付。付款方啟動資金劃撥，在發出支付指令的同時將頭寸貸記給收款方，即系統內記賬在先，支付給客戶在后，支付的依據是從前手(行或聯行)收到的支付指令和到賬的款項。這樣，付款指令合法性的審核得以落實，付款過程也置于監控之中。通過明確付款責任，發揮批量處理支付憑證的效率，完善對憑證的傳遞和支付過程的嚴密監控。
二是聯行體制改革從大聯行制向集中分層次結算制轉變，將傳統的聯行間直接往來集中在總行或省行銷賬的大聯行制，改變為下級行在上級行開立賬戶制度，聯行間的收付往來通過在上一級行賬戶內借、貸記完成。集中到一個部門或集中到總行統一對外收發付款信息，實行總行、省行、地市行三個層次的賬戶設置，當省轄內實行數據大集中或建立區域支付系統后，三層次變為兩層次，即業務處理在總行和省行兩級中心分別集中，省行集中處理轄內業務。
法規制度不夠完善。金融機構繳存財政存款是中央銀行的一個傳統業務，但在《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》中均沒有涉及財政存款業務，目前也沒有一個權威的辦法明確界定財政存款的范圍。1998年以前是指所有財政性存款，包括財稅部門存款、預算單位存款、機關團體存款和財政預算外存款等。1998年3月，人民銀行下發《關于改革存款準備金制度的通知》（銀發[1998]18號），將金融機構人民銀行財政性存款中的機關團體存款和財政預算外存款劃為金融機構一般存款；將金融機構應全額繳存人民銀行的存款僅限定為金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫收入和發行國債款項等。其后，人民銀行又多次下發調整金融機構存款準備金繳存范圍的通知，由于對文件依據的理解和執行存在偏差，在實際執行中有時難以統一。
總量與地方經濟增長不同步。近幾年來，隨著地方經濟的發展，反映地方政府財力的財政收入和國庫存款都在快速增長，但與此形成鮮明反差的是，金融機構向人民銀行繳存財政存款增長卻不同步。以黃岡市為例，從2005年至2009年間，該市全口徑財政收入年均增長26.7%。國庫存款年均增長39.5%，金融機構存款年均增長15%。而金融機構繳存財政存款2005年為2912萬元，2007年和2008年分別降至891萬元和336萬元，到2009年上升為3879萬元，四年間年均增長7.4%，到2010年9月末又降至1463萬元，呈現出總量小、波動大、增幅不同步的特點。
監督管理難到位。一是人民銀行基層行對金融機構在每月上、中旬辦理繳存財政存款業務缺乏審核依據，易導致月中出現少繳、漏繳情況。二是金融機構財政存款會計科目使用不規范、不統一，存在一定的隨意性，使人民銀行難以從會計資料中直接審查出來，只有通過現場檢查才能發現，影響財政存款政策執行的及時性和有效性。三是人民銀行會計集中核算系統中沒有設置單獨的財政存款管理模塊，需要定期進行人工查詢，影響財政存款繳存管理的及時性。四是對財政部門開立銀行賬戶把關不嚴，有的財政部門在多家銀行開戶，增加了監管難度。五是個別金融機構沒有將財政存款納入財政存款科目核算，而是納入一般存款科目核算，以逃避財政存款管理。六是對金融機構繳存財政存款的違規行為處罰依據難以把握。對繳存財政存款違規行為進行處罰的法規文件時間跨度長，處罰標準不一，實踐中難以把握，影響監管效果。
部門之間配合不夠協調。金融機構繳存財政存款管理工作涉及人民銀行貨幣信貸、會計、支付結算和營業室等多個部門，但在日常運作過程中，由于部門之間信息溝通不及時，配合協調不到位，容易形成監管真空。另外，財政存款還與人民銀行國庫管理有著很強的關聯性。財稅部門在金融機構賬戶的存款資金上劃國庫，就變成國庫存款，國庫向財政及其他單位劃撥資金，國庫存款就變成了金融機構存款。于是，財政存款特別是國庫存款就成為金融機構開展業務競爭，爭奪存款資源的重要渠道。調查發現，人民銀行基層行往往忽視財政存款管理與國庫監管的協調配合。一是財政部門賬戶管理與國庫管理銜接不緊密，財政部門賬戶的開立和撤銷不能及時通報給國庫部門。二是國庫對撥往金融機構財政賬戶的資金審核把關不嚴，給金融機構擠占國庫存款制造了機會。三是人民銀行國庫與管理財政存款的貨幣信貸、會計和支付結算及前臺營業部門未能建立信息共享和溝通協調機制。
加強管理的建議
一、基層央行加強金融監管的必要性
銀行監管職能分離后，作為國家的金融管理和宏觀經濟調控部門，中央銀行的貨幣發行、貨幣政策操作、外匯管理、國庫經理、資金清算、國際金融合作和最后貸款人的職能和任務將會更加明確，真正體現出保持幣值穩定、促進經濟增長的貨幣政策目標。但作為中央銀行的人民銀行絕不是不需要金融監管了，人民銀行仍然具有非常重要的監管責任，因此正確定位，履行職責是關鍵。
第一，從中國人民銀行的職能履行看，中央銀行需要加強金融監管。通常，中央銀行的職能分成三部分，即發行的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。而金融監管的目標主要有以下兩個：一是維護金融體系的安全與穩定。這是金融監管的首要目標。二是保護存款人利益。存款人通過銀行機制而成為事實上的貸款人，保護存款人的利益，實質上就是維護一種信用制度，使銀行的信用中介職能得以發揮，也使銀行得以生存和運轉。從以上這兩條目標來看，不管中央銀行的貨幣政策和金融監管職能是否分離，不管金融監管的主要責任是由中央銀行還是由其他部門負責中央銀行都要承擔一部分金融監管的職能，因為：首先一國的金融體系的組成部分較為復雜，商業銀行、證券公司、投資銀行、保險公司、信托公司、投資基金等都是金融體系的組成部分，一些國家分別成立獨立的機構對銀行、證券、保險進行分別管理，但是金融體系的穩定是指整個大環境的穩定，在監管功能細分后，往往分出的獨立機構只能夠站在較為狹窄的空間里，對自己所管理的范圍內進行管理，往往只注重微觀效益而忽視宏觀效益，在監管中互相可能會出現新的矛盾、新的風險，因此，要實現整個大環境的穩定就有必要對監管機構進行協調與信息疏導，對各監管機構的“業務沖突”或是“監管死角”進行處理，協助各監管機構做好工作，實現金融體系的穩定。其次，保護存款人的利益，在金融機構出現流動性風險時中央銀行要向它們提供再貸款來渡過難關，但是再貸款同樣具有某些商業貸款的性質，并非是無償提供給金融機構的“免費的午餐”，如果向金融機構提供的再貸款成為了新的呆賬壞賬就得不償失了，所以，為了避免這種現象的發生，中央銀行就有必要在日常工作中對各金融機構進行類似與日常檢查的風險評估，各監管機構也有必要把被監管者的經營狀況向中央銀行反映，中央銀行也有權對出現經營惡化的金融機構提出整改意見，以免出現上面所提到的問題。最后，維護金融體系的穩定、保護存款人的利益也同樣是貨幣政策目標所要考慮的內容，兩者之間是相輔相成的，協調好二者的關系，將有助于金融監管目標和貨幣政策的實施。金融監管要為貨幣政策服務。貨幣政策目標是國民經濟的總體目標，金融監管目標是金融體系的目標，所以金融監管當然要為貨幣政策服務，要通過提供一個良好的金融環境，保證和促進貨幣政策目標的實現。因此二者并無本質上的矛盾和沖突。
第二，從中央銀行最后貸款人的手段看，說明中央銀行需要參與金融監管。作為金融監管的最后貸款人手段是指作為監管者，為保護存款者的利益，對發生清償困難的銀行或其他金融機構進行財務上的援助和實施搶救行動，這種手段被認為是一國金融體系的最后一道安全防線，具體做法有：提供貸款、擔保及兼并。以貸款來挽救行將倒閉的金融機構，好比打上一劑“強心劑”，是最直接最有效的方法。有時中央銀行并不直接提供貸款或組織銀團貸款，而是對發生困難的銀行提供擔保。使之能從金融市場上籌借資金已渡過難關。實際上，這與提供貸款在本質上區別不大。一是從機構上看,我國的地方性法人金融機構相對而言風險較高。與總行相比,分支行立足于本地實際情況,對地方性金融機構的情況更熟悉或更具有信息采集優勢,而且當發生風險時,分支行也是處在風險的最前端,更應承擔起信息的采集、篩選、初步判斷和傳遞作用。發生系統性金融風險時,央行的最后貸款人職能應是在“最后”發揮作用的。二是在前期的風險處置中,央行并不是無動于衷。因為央行要判定金融機構是否已經采取了必要的、可能的措施,所以央行必須要關注風險處置的全過程。為了實現金融機構的自救,與相關的溝通和協調是不可或缺的。央行分支機構在這一過程中也能發揮應的作用。三是再貸款和再貼現是央行履行最后貸款人職能常用的工具,這兩種工作的具體操作離不開各分支機構。嚴格使用、規范管理是再貸款和再貼現充分發揮作用的前提,也是分支行履行最后貸款人職能的具體體現。
第三，從中央銀行與商業銀行的業務聯系看，中央銀行需要加強金融監管。商業銀行與中央銀行有著某種天然的聯系，這種天然的聯系可以通過中央銀行與商業銀行的業務體現出來。同樣，也正因為中央銀行與商業銀行有著業務上的聯系，所以，中央銀行就必然要參與到金融監管中來，沒有中央銀行參與的對商業銀行的監管，不是真正意義上的金融監管。中央銀行與商業銀行有關聯的業務主要包括貨幣發行、集中存款準備金、對商業銀行貸款、再貼現、清算業務等內容。具體來看：一是商業銀行辦理存款業務，須遵循中國人民銀行規定利率幅度確定存款利率，其辦理貸款業務時，應按中國人民銀行規定的利率幅度確定貸款利率。二是遵循中國人民銀行關于資產負債比例管理的規定，使商業銀行的長期貸款、中期貸款、短期貸款、同業拆借業務、國債業務等保持合理的比例，使各種期限的負債業務也保持合理的期限和結構。三是商業銀行的重要投資須按照商業銀行法的規定進行，并事先取得中國人民銀行批準。四是商業銀行應定期向人民銀行報送資產負債表等報表和其他資料，接受人民銀行的檢查監督等。五是商業銀行違反商業銀行法和其他法律法規的行為，構成行政責任的，由中國人民銀行依法給予行政處分。六是設立商業銀行總行及分支機構，由人民銀行總行審理后報國務院批準；設立商業銀行的省級分行或計劃單列市分行，由商業銀行總行提出申請，報人民銀行總行審核批準；設立地、市級分支行，由商業銀行省級分行提出申請，報人民銀行大區分行批準；設立縣（市）支行、市區辦事處、地市級分行營業部，由商業銀行地市級分、支行提出申請，經人民銀行中心支行審核，報大區分行批準。七是對商業銀行的檢查和監管，包括不定期檢查、金融機構年檢和專題檢查，檢查的內容主要是機構設立的合法性，執行政策情況，經營情況等；監管商業銀行的全部業務，包括對其資本結構的監管，對其資產負債比例監管和風險資產監管，對其信貸計劃執行的監管，對其存貸款業務活動的監管，對其結算業務的監管，對其利率管理的監管，對其外匯業務的監管等。八是商業銀行的主要領導須經中國人民銀行批準才能履職。九是商業銀行依照商業銀行法的規定在對銀行名稱、注冊地點、注冊資本、股權結構等重大事項進行變更之前須經中國人民銀行批準。十是商業銀行因各種情況不能繼續經營，需要終止的，須經中國人民銀行批準才能清算和注銷銀行法人資格。
第四，從維護金融市場的穩定來看，中央銀行也應加強金融監管。金融市場是金融領域各種市場的總稱，在整個市場體系中，金融市場就是樞紐，是聯系其他市場的關鍵，因為金融市場不僅是資金籌措、調劑的場所，而且具有提高資金的使用效益、引導儲蓄向投資的轉化、分散經濟風險以及提供經濟信息、調節經濟等多種功能。不管監管體制如何，中央銀行都是維護金融市場穩定的重要力量，因為首先，中央銀行是金融市場的中介者。金融市場是由資金的供給者和需求者形成的市場，金融機構、企業、政府、公共團體及個人是主要的供需者。中央銀行在金融市場中，既不是純粹的資金供應者，也不是純粹的需求者，但由于它集中各金融機構的存款準備金和清算資金，當金融機構發生資金拆借、證券買賣等資金活動和需要清償債權債務時，就可以通過它們在中央銀行的存款轉移來實現。其次，中央銀行是金融市場的參加者和調節者。公開市場操作也是中央銀行實施貨幣政策的政策工具。若認為有放松銀根的需要時，就從金融市場購進金融資產，擴大貨幣供應，從而增加流通中的貨幣量；若認為需要緊縮銀根是，就向市場出售金融資產，從而減少流通中的貨幣量，最終對投資和生產規模起到調節的作用。既然中央銀行是金融市場的中介者、參加者和調節者，而且中央銀行作為國家的金融管理機關，不以營利為目的，這種既代表國家又超然于各銀行和金融機構的地位，是指完全可以充當金融市場的監管者。所以銀監局成立，金融監管體制雖發生了變革，中央銀行仍承擔著金融監管職能。
二、目前基層央行監管存在的主要問題
國家實行金融監管體制的重大改革，把原由人民銀行承擔的金融監管職責劃給銀監會后，據調查，基層央行有些人認為，現在人民銀行沒有監管權了，工作不好做了，說話無人聽了。其實，這是一種錯誤認識。本文已經反復強調根據修改后的《中國人民銀行法》的規定，人民銀行仍然具有9項監管職責，既有對金融市場、金融機構部分業務的檢查監督權，又有對所管內容違法違規的行政處罰權，既有直接檢查權，又有建議檢查權，還有要求銀行業金融機構報送有關報表資料權。所以，不是說人民銀行現在什么都不管了，而是管的范圍和對象不同了，即由原來主要對金融日常業務、機構設立、高管人員資格審查等微觀監管轉變為對金融市場、金融穩定方面的宏觀監管。針對這一變化，基層央行應重新定位，把該管的切實管好，把不該管的交給別人，做到監管既不越位，又不失職。廣義的金融監管包括預防性監管和保護性監管，此次的分拆只是將預防性監管的職能分出，保護性監管的職能仍由中國人民銀行負責，故人民銀行不能放棄屬于自己的責任。具體來看，存在如下一些問題：
第一，內部因素制約。員工依法行政意識薄弱，怠于行使監管權。一是“無所作為論”，認為監管職能的分離就意味著失去了對金融機構的管理權，從根本上削弱了央行基層行在地方上的影響，必然導致其無所作為；二是“無權作為論”，認為金融監管是銀行業監管部門的權力，人民銀行的工作是貨幣政策傳導和金融服務，無權介入金融監管；三是“無力作為論”，認為失去了以監管權為支撐的助推作用，各項工作無法開展，工作時感覺力不從心。這三種認識的存在導致昆明人行怠于行使監管權，在客觀上可能會造成有法不依、執法不嚴，甚至違法不究。
第二，監管效率比較低下。一是監管資源配置不當。人行現有的監管職能散落在多個業務部門，而且監管行為普遍計劃性不強，缺乏統一的規劃與協調，缺乏統一的執法尺度，監管的整體效能得不到充分發揮。二是監管力量薄弱。長期以來，不只昆明人行大部分央行基層行注重業務操作人才的培養，沒有有意識地培養既熟悉業務知識又熟悉行政執法基本知識的人才，導致監管人才嚴重不足。三是執法流程不規范。業務管理與執法監督連為一體，查處不分離，職責不清，監督不到位。四是非現場監管起不到應有的作用。央行基層行的非現場監管大多就是收集、整理金融機構的報表，而對于這些數據的真實性缺乏監督和制約的手段。同時，由于人才和技術手段的限制，央行基層行對于這些數據的再加工能力也十分有限，制約了非現場監管作用的有效發揮。
第三，監管依據與措施不明確。一是條件不明。按照《中國人民銀行法》規定，除第三十二條的九種監管權外，人民銀行只有在當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，經國務院批準才能行使監管權。但此條件規定過于原則化，對金融機構出現支付困難可能引發金融風險的認定既沒有質的要求更沒有量的規定，尤其是針對不同的金融機構（全國性、區域性、地方性），未制定有差別的認定指標，實踐中不好把握、難以實施。二是保障不明。任何法定的權利大抵應包括以下三個層面的含義，即權利的確認、權利的保障、權利的補救（即反面的保障）。具體到人民銀行的監管權則表述為：人民銀行監管權的法律法規條文上的確認；人民銀行監管權的保障即以什么來確保監管權得以施行；人民銀行監管權的補救，即當人民銀行的監管權受到侵害時，以何種手段加以恢復或補償。《中國人民銀行法》只是簡單地對人民銀行的監管權進行了確認，卻沒有給予相應的保障與補救。換言之，人民銀行的監管權行使后沒有對應的后續措施，對監管中發現的問題難以進行處理與懲戒，對侵害監管權的現象難以進行有力的對抗。而沒有強制力保障的監管權是不完整的，是沒有威懾力的，是達不成監管的預期目的的。在實踐中，也常常發生央行基層行行使監管權的時候無能為力，不了了之或難以作為的情況。三是內容不明。《中國人民銀行法》規定的監管權缺乏對其方式、方法的具體要求。如：定期或不定期限、現場或非現場、可以采取的監管方法、在監管中的應對措施、監管程序等。這種沒有具體內容的監管權極易空洞化與形式化，加大了人為操作的風險。另外，由于人民銀行與銀行業監管機構都享有監管權，在實際操作過程中必然會發生需要兩者相互配合、支持與協助的情形。對此《中國人民銀行法》第三十三條規定了人民銀行可以建議銀行業監管機構進行檢查監督，銀行業監管機構應予以回復，但對銀行業監管機構方面回復的內容、形式、不回復如何處理以及拒絕接受檢查建議的責任如何界定等均未作明確規定，實際操作中容易造成人民銀行建議檢查監督權流于形式。
第四，監管手段落后，難以適應商業銀行業務的新發展。目前人民銀行對金融機構的監督檢查還停留在以手工方式為主的初級階段，監管的技術手段和信息手段應用不足，監管的科技含量不高。一方面，由于商業銀行實行會計集中核算，賬務原始憑證上交給上級行，其賬表也都以磁介質為主，無紙介質檔案，這給人行網點現場檢查帶來極大不便，難以查找原始憑證。隨著金融體制改革的不斷深入，基層商業銀行將原來按科目填制科目日結衡賬務改為按操作員代碼來進行憑證的整理和平衡相關的賬務，無形中加大了基層央行對轄內金融機構檢查的難度。另一方面央行基層行工作人員在開展監督檢查方面缺少系統的理論知識和足夠的實踐經驗，缺少具備熟悉被監管單位業務知識和對先進金融科技的跟蹤掌握能力的專業人才，導致人民銀行監督檢查工作難以有效開展。
三、正確履行基層央行金融監管職責的幾點建議
（一）堅持監管與調控并舉，把監管定位到保持幣值穩定、促進經濟平穩較快增長上來
一是加強信貸資金管理。基層央行除結合轄區經濟金融實際及時對銀行業金融機構進行“窗口指導”外，還應組織開展信貸政策執行情況檢查。基層央行應該通過開展細致的調查和專項的檢查來督促轄內金融機構落實國家產業政策和貨幣政策，努力防止通貨膨脹和金融風險的發生，大力維護幣值穩定，促進轄區經濟平穩較快增長。二是加強現金管理。基層央行應當積極擔負起管理好轄區現金流通的職責，扎扎實實地依法做好現金管理工作，應督促轄內各開戶銀行依規嚴格加強對企事業單位賬戶、居民個人儲蓄賬戶大額現金支付管理，嚴格加強對開戶銀行、企事業單位庫存現金管理，嚴格加強對鄉鎮企業、私營企業、個體經營者和非銀行金融機構提取大額現金的管理，嚴格加強對銀行卡存取現金和現金銀行匯票、銀行本票大額提現的管理，嚴禁公款私存，嚴禁各銀行業金融機構以放松現金管理為條件進行不正當競爭，通過實施有效的現金管理來堵塞現金支付漏洞，控制現金發行，減少現金投放，防止通貨膨脹的發生。三是加強再貸款管理。基層央行在運用再貸款、再貼現手段配合總行調控政策，適時適度調節轄區貨幣信貸投放量的同時，應該從嚴管理再貸款、再貼現限額，切實規范操作程序，健全各項手續，杜絕安全隱患，確保支農再貸款真正用到農民發展農業生產上，確保發展再貸款真正用到支持地方經濟發展、促進中小金融機構改善經營狀況上，確保再貼現真正用到優化信貸資產結構、促進企業生產經營、支持轄區票據市場的健康發展上。
（二）堅持監管與維穩并舉，把監管定位到切實防范和化解金融風險、維護金融安全與穩定上來
一是加強對金融市場監管。基層央行應該根據上級行的授權，依規管理好轄區金融機構的同業拆借行為和債券交易行為，黃金管理要調整職能，從過去的收售管理職能向監管、調控和服務職能方面轉變，增強市場監管和服務意識，支持和促進轄內黃金市場規范、健康發展。要加強外匯流出流入的全程監管，健全外匯收支現場監管與非現場監管體系，嚴厲打擊外匯領域的違法違規行為，維護外匯市場秩序。要加強對轄區貨幣市場、保險市場、外匯市場和黃金市場的動態監測，了解各類市場的運行狀況，防范跨市場風險，促進金融市場有序健康發展。二是加強反洗錢管理。基層央行應廣泛開展宣傳，讓商業銀行充分認識洗錢的危害及對銀行業務的影響，增強商業銀行參與反洗錢工作的自覺性；組織金融機構會計人員開展反洗錢知識的學習和培訓，提高反洗錢的能力和水平；盡快明確反洗錢的主管部門和人員，建立由財政、稅務、工商、公安和金融機構等部門參加的反洗錢聯席會議制度，形成轄區反洗錢工作協調機制；督促轄內金融機構嚴格執行《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》的有關要求，依法查處金融機構以及其他單位和個人違反有關反洗錢規定的行為，大力維護轄區金融體系的安全與穩定。三是加強信貸征信管理。基層央行應根據總行的要求把信貸征信管理放在重要位置，在總行制定征信發展規劃、征信管理法規出臺之前，著重整合完善現有信息資源，積極做好銀行信貸登記系統的管理工作，通過切實加強對貸款卡發放與使用管理、信貸登記與咨詢管理來健全借款人資信檔案和金融機構信貸業務檔案，擴大系統數據信息錄入的覆蓋面，提高錄入數據信息的全面性、準確性和真實性，充分發揮信貸登記咨詢系統在維護信貸秩序、防范信貸風險的作用，為盡快建成全國統一的企業和個人征信體系打好基礎。
（三）堅持監管與服務并舉，把監管定位到為社會提供優質高效的現代金融服務上來
一是加強反假人民幣和殘損幣兌換管理。基層央行應該督促轄內金融機構做好轄區殘損人民幣的兌換與回收、假幣的收繳與鑒定等方面的工作，認真負責地禁止代幣票券的發行和流通，積極開展愛護人民幣的宣傳，嚴格依法查處假幣收繳、殘損幣兌換和人民幣管理中的各種違法違規行為，扎扎實實地竭誠為人民群眾服務，為人民幣正常流通服務，為維護人民幣的信譽服務。二是加強國庫管理。基層央行應通過加強對國庫資金和國庫業務的監管，不斷推進國庫服務創新，建立國庫單一賬戶集中支付制，做好國庫核算系統與支付系統連通工作，抓好國庫核算系統的完善和升級，推進銀稅共享POS系統建設，加強國庫統計分析，進一步發揮國庫服務于財政預算執行、財政政策和貨幣政策協調配合以及促進社會經濟發展的作用。三是加強支付清算管理。基層央行應依法加強對商業銀行支付清算的監督管理，規范銀行賬戶的開立和使用，加快大同城電子化實時清算系統和賬戶管理系統建設，為加速社會資金周轉服務；應認真組織協調轄區金融機構相互之間的清算業務，確保轄內支付清算系統的安全、穩定、高效運行；應寓有效的支付結算管理于高質量的支付結算服務之中，積極引導商業銀行不斷創新支付方式，促進商業票據使用，改進個人支付結算服務，積極探索以票據和信用卡為主體，以電子支付工具為方向，能夠滿足多種經濟活動和適應社會各階層使用的支付結算工具,保證銀行和客戶資金的及時到賬。
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一、在金融全球化的大趨勢下，我國貨幣政策目標及金融監管定位面臨著困難的選擇
（一）貨幣政策實施力度與金融監管力度不適應，影響了貨幣政策的實施效果。近年來，人民銀行所采取的一系列強化監管的措施已收到了相應的效果，如加大對金融機構不良貸款和盈利水平考核的力度，但是這種做法卻使信貸活動的交易費用倍增，在客觀上起到了體制壁壘的作用。在人民銀行的嚴格監管下，防范金融風險受到政府和金融機構的高度重視，各金融單位普遍加強了風險控制，把貸款風險與個人利益掛鉤，加大了信貸人員的責任。但是在風險約束機制加強的同時，未建立起相應的比較完善的利益激勵機制，責任與利益不對稱，信貸人員鎮貸、畏資壓力沉重。同時，人民銀行把建立金融安全區作為首選監管目標，把風險監管放在首位，加大了對不良貸款、盈利水平的考核，并落實金融監管責任，層層把關負責，從金融機構外部形成風險抑制機制。在此情況下，金融機構不良貸款比重越高，其降低不良貸款的任務就越大，放款的意愿就越不足，目前商業銀行關心的是貸款的風險，而不是貸款的盈利。這種狀況形成了金融機構的“鎮貸”，制約了總需求的擴大。總需求相對不足，企業銷售就會變得更加困難，企業還貸能力下降，金融機構正常貸款轉化為不良貸款的可能性上升，其盈利水平就會下降。金融機構不良貸款居高不下，使其在發放貸款時更加保守，將進一步加重企業生產與經營的困難。由于監管與整頓規范的力度在增強，而貫徹實施貨幣政策的工作力度沒有相應加強，資金從金融部門進入產業部門的通道變窄了，只得在現有的金融體系內循環，使貨幣信貸的擴張作用難以實現。
（二）人民銀行對利率實施嚴格監管與貨幣政策的傳導所需的利率市場決定機制之間的不適應，影響了貨幣政策的間接調控作用。目前，在人民銀行對利率實施嚴格監管的情況下，利率市場化程度不可能太高，貨幣政策工具配置的市場化仍處于較低水平，弱化了貨幣政策的效應。人民銀行雖然擴大了利率調整及浮動的范圍，并對外幣利率實行了市場化改革，但現行的利率管理體制從總體上還是一種管制體制，在這種管制體制下，利率水平并不能完全反映資金的價格和供求狀況，也難以有效發揮對資金的調節作用。單純通過調整利率水平、利率浮動范圍來影響金融機構貸款行為的效果不明顯。當經濟景氣狀況不佳、企業效益下降、信貸風險上升時，金融機構為規避風險，將自動減少貸款，資金供給下降。如果利率由市場決定，資金供給減少會推動利率上升，從而使金融機構預期收益增加，會相應增加一部分貸款，相反在利率仍未開放的條件下，資金供給下降并不能推動資金價格上升，金融機構貸款的積極性難以有效激發。加之我國貨幣市場雖已初步形成了全國統一的同業拆借市場和債券市場，但票據市場、大額可轉讓定期存單市場尚未形成規模，票據市場發展緩慢，使人民銀行通過再貼現調控金融機構貸款、增加基礎貨幣投放的作用受到限制。
（三）人民銀行沒有樹立起督促金融機構執行貨幣政策的權威，貨幣信貸政策的窗口指導作用難以真正落實。基層人民銀行在督導金融機構實施貨幣信貸政策過程中，缺乏有效的手段。“窗口指導”只是一種道義的勸告，是一種軟約束，貸款程序、貸款投向和數量的決定權仍掌握在各金融機構手中。基層人民銀行雖然強調了對金融機構的“窗口指導”和資金引導，但忽視了對其執行貨幣信貸政策效果的監管、檢查，即督促的多，檢查的少，“軟約束”多，“硬措施”少。由此導致了貨幣政策傳導線路發生了反向變化：一是商業銀行正在自下而上集中資金、集中權力、集中客戶；二是中央銀行正自上而下放權力、下撥資金。商業銀行為適應市場經濟的發展，追求利潤最大化，擴大響身生存空間，對中央銀行的貨幣信貸政策的調整就不再步步緊跟了。目前，基層人民銀行比較有效的手段是再貼現和支農再貸款，可以引導金融機構，支持地方經濟發展，但總、分行對再貼現實行額度管理，控制較嚴，難以發揮更有效的作用。
（四）過分強調防范和化解中小金融機構風險，忽視了其在貨幣政策傳導上的應有作用，中小金融機構游離于貨幣政策傳導之外。由于內外部原因，中小金融機構資金融通遇到困難，出現一些支付風險，引起各級政府和人民銀行高度關注，在對中小金融機構監管政策上采取綜合治理，過分強調防范和化解風險，而對其在貨幣政策傳導上的作用沒有給以足夠重視。這就出現了兩種狀況：一是信貸重新向國有銀行集中，與此聯系，中央銀行“窗口指導”主要面對國有銀行，影響了貨幣政策的全面傳導。二是存款向大銀行集中，中小金融機構存款增長緩慢，為防范流動性風險保持了較高的備付金率，金融體系的貨幣衍生能力受到抑制。
二、強化金融監管，促進貨幣政策發揮效能的構思
