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中圖分類號： 文章標識碼： A 文章編號：1003-7217（2012）04-0002-05
一、問題緣起
自金融危機以來，希臘、意大利、愛爾蘭和葡萄牙、冰島等國家發生了嚴重的債務危機，這歸因于政府財政收支松懈，債務約束弱化以及以收付實現制為基礎的政府會計。截至目前，IPSASB（國際公共部門會計準則理事會，下同）已了32項具體準則，擬在2013年底完成公共部門主體通用目的財務報告概念框架，為制定IPSASs（國際公共部門會計準則，下同）提供指引。我國《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確提出：要進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度。《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》中指出：建立以權責發生制為基礎，包括基本準則、若干具體準則和應用指南在內的政府會計準則體系，推動建立政府財務報告制度。與政府會計改革相關的制度環境正在發生重大有利變化：《關于分類推進事業單位改革的指導意見》、《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿）、《預算法修正案（草案）》等相繼，為政府會計改革創造了優越的制度環境。建立既滿足財政收支合法性預算管理要求，又滿足政府公共產權使用效益績效管理需求的政府會計系統，顯得極為迫切和及時。
學術界對政府會計改革的探討已取得豐碩成果，學者們主要研究了政府會計改革的現狀與難題[1-2]、政府會計目標定位[3-4]、政府會計核算基礎[5-6]、政府會計主體界定[7]、政府會計核算及信息披露[8]、政府會計改革實施路徑[9]以及政府會計概念框架體系[10]，形成了以下重要共識：一是須引入權責發生制核算基礎以揭示政府的資產、負債等財務狀況；二是適度分離政府財務會計與預算會計，以使政府會計信息既能滿足政府績效管理與評價的要求，又能滿足預算執行監督與控制的需求；三是完善政府預算會計系統，使其反映“撥款、承諾、核實和支付”整個預算執行全過程的情況；四是中國政府會計改革應堅持“漸進式”道路，與中國經濟漸進式改革的基調保持一致，減少改革阻力。當前研究主要圍繞政府會計概念框架中的單一問題展開，系統性探討政府會計概念框架的文獻太少，且未達成共識，尤其缺乏從政府會計由預算會計和財務會計構成的“二元”結構維度展開探討。本文擬在“政府會計=預算會計+財務會計”這一“二元”結構等式的基礎上探討政府會計概念框架及表現形式，旨在指導建立符合中國國情的、邏輯一致、首尾一貫的政府會計概念框架及準則體系。政府會計概念框架實質上就是政府會計理論體系中與實務結合得非常緊密、不可回避且認可度高的一系列基本概念的聯結，旨在為政府會計實務提供邏輯一致、首尾一貫的理論指導，為發展政府會計準則奠定堅實基礎，其涵蓋的內容主要包括政府會計目標、政府會計核算對象與適用范圍、政府會計主體、政府會計信息質量特征、政府會計核算基礎與計量屬性、政府會計要素、政府財務報告等。
二、政府會計目標
（一）按“支出周期”構建預算會計的基礎框架 我國現行預算會計的基礎框架是按照“組織類別”來構建的，并按其分為三個核心分支：財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計。總預算會計記錄撥款交易，行政和事業單位會計記錄其付款交易。按“組織類別”構建的預算會計框架必然帶來分散化的會計控制框架，總預算會計只覆蓋撥款交易，對預算執行過程中的其他交易幾乎無法控制。由于公共支出經過撥款、承諾、核實和付款四個支出周期，并且隨著國庫集中收付和集中性的政府采購改革的推進，總預算會計也要求記錄除撥款階段之外的其他交易，特別是承諾階段的交易，承諾階段是已經簽署了在未來交付商品或服務的合同或其他形式的協議，代表著“發生未來支付義務”的階段。因此，我們應按“支出周期”而不是“組織類別”構建預算會計的基礎框架。按支出周期的不同階段我們可將財政交易分為撥款階段交易、承諾階段交易、核實階段交易和付款階段交易。撥款階段交易會引起撥款總量和撥款分配的增加；承諾階段交易會引起支出義務的增加和預算資源的減少；核實階段交易會導致負債或應計支出的增加，同時導致承諾階段所形成的支出義務減少；付款階段交易會導致現金資源的減少，同時核實階段的負債或應計支出也會減少。這樣，無論是財政總預算會計，還是行政或事業單位會計，人們可依據其交易屬性來界定會計要素。
（二）按支出周期具體設計預算會計的會計要素 預算會計核心科目應與預算分類相一致。國務院自2007年1月1日起全國統一實施政府收支分類改革。按國際通行做法將收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入等。我國政府支出采用按支出功能分類與支出經濟分類相結合的方法。目前我國政府支出功能分類設置一般公共服務、外交等25類。修訂后的《2010年政府收支分類科目》支出經濟分類類級科目包括：工資福利支出、商品和服務支出等12類。因此，預算賬戶體系中的科目設置也應做出相應地調整，使之與記錄實際數據的科目設置完全一致。表1以一般公共服務為例說明依托支出周期概念設置核心的政府預算會計科目。
表1列示了以支出周期概念構建全面的預算會計，覆蓋到撥款、承諾、核實和付款四個階段。但這個目標需要逐步實現，因為同時記錄支出周期所有階段交易涉及很多的技術和非技術問題需要解決。現階段預算會計改革的重點應是首先將總預算會計的核算范圍擴展到承諾階段和付款階段，這里有兩個關鍵問題必須解決，一是要求總預算會計和行政單位會計采用相同的會計科目；二是全部付款交易通過電子化網絡傳輸進行。
二、政府會計中構建“二元一體”的會計要素
（一）政府會計中構建“二元一體”會計要素研究現狀 理論界已有學者提出在我國政府會計中構建“二元一體”會計要素。他們借鑒國外對預算的會計管理方式，提出按照支出周期構建預算會計概念框架，將會計要素分為預算要素和財務要素，其中的預算要素按照支出周期確認為撥款、支出義務、應計支出和現金支出（王雍君，2007），但并未對其具體運用做出進一步的詳細說明。國務院機關事務管理局財務管理司在2011年提出政府預算會計與政府財務會計相結合的建議，主要內容為：一是建立政府預算會計與政府財務會計相結合的政府會計體系；二是按照支出周期構建預算會計概念框架；三是完善會計基礎，建立收付實現制與權責發生制雙基礎核算；四是將支出要素改為成本費用要素。在政府會計“二元一體”會計模式上，王彥等在2009年提出的在政府會計中構建“二元結構”會計要素，即同時構建收付實現制為主要基礎的預算收支表要素和權責發生制為主要基礎的資產負債表要素，其中的預算收支表要素包括預算收入、預算支出和預算結余。而廣東省預算會計研究會在2011年按照政府預算會計與財務會計一體化的方案，按照財政總會計、行政單位會計和事業單位會計分別各自設置了比較完整而系統的賬戶，但其預算會計支出項目并非按照支出周期構建的，不能提供撥款信息和承諾信息，預算交易和實際交易也無法比較，起不到對預算的實質性控制作用。目前我國關于在政府會計中采用“二元一體”會計要素研究存在兩大問題：一是會計要素與政府收支分類改革中科目的幾乎完全不一致，預算交易和實際交易無法比較；二是沒有以支出周期作為構建政府預算會計框架的邏輯起點，無法提供預算執行各階段的完整信息。
（二）政府會計中構建“二元一體”會計要素設計 按照全國預算與會計研究會研討提綱提出的政府預算會計與財務會計相結合的方式，在廣東省預算會計研究會研究成果的基礎上，本文對其進行補充修正：以支出周期作為構建政府預算會計支出要素的邏輯起點，記錄承諾階段和付款階段交易；在會計基礎上，政府預算會計采用承諾+修正的現金制，政府財務會計則采用修正的應計制；在會計科目和明細賬戶的設置上，盡量與《2011年政府收支分類科目》相一致；將會計科目分為三類，即純財務會計科目、純預算會計科目和預算會計與財務會計共同科目。屬當期財務資源的流入流出，列入純預算會計科目；屬長期財務資源的，不涉及當期財務資源的變化時，列入純財務會計科目；其他列入共同科目。由于我國政府會計信息使用者面前關注的信息重點一是預算執行情況，二是政府資產和負債情況，并且我國近期政府會計改革的重點是改進預算收支表和資產負債表，所以本文暫不考慮運營表的編制，因此，政府財務會計中不設置收支科目。具體設計如下：（1）政府財務會計的資產負債表會計要素。政府財務會計的資產負債表會計要素分為資產、負債和凈資產三類。資產——政府會計主體通過過去的政府活動形成的，由政府會計主體占有或使用的資源，該資源預期能為會計主體提供未來服務能力或者帶來經濟利益。負債——政府會計主體通過過去的政府活動形成的現實義務，履行該義務會導致政府會計主體包含服務能力或經濟利益的減少。凈資產——政府會計主體是資產扣除負債后的差額。2011年國務院機關事務管理局提出建議政府財務會計采用修正的應計制，預算會計采用承諾制+修正的現金制。根據國際會計師聯合會（IFAC）在第2號研究公報《國家政府財務報表的要素》中，修正的應計制基礎對應的是全部財務資源，其資產包括投資、可供銷售的存貨、未清貸款、應收收入及其他應收款項。在第2號研究公報中，修正的應計制基礎對應的負債包括應付賬款、應付轉移支付款、借款和應計負債（如職工養老保險責任和應計利息等）。（2）政府預算會計的預算收支表會計要素。政府預算會計的預算收支表會計要素分為收入和支出兩類。收入——政府會計主體依法已經實際獲得的各種稅款和規費等收入，包括稅收收入和非稅收入。支出——政府會計主體按照批準的預算發生的各種資產耗費和損失。在第2號研究公報中，修正的應計制基礎中的收入在相應的交易和事項發生時確認；支出是指會計期間為取得商品和勞務而發生的財務資源消耗，而不管款項是否支付，在購買固定資產等資本性資產時，當期作為支出注銷。政府預算會計與財務會計一體化科目分類見表2。
三、政府會計改革建議
（一）建立政府預算會計與政府財務會計相結合的“二元一體”的政府會計體系 在我國政府會計構建“二元一體”的政府會計體系，政府財務會計與預算會計使用一套科目體系，一套憑證和賬簿，分別生成預算收支表和資產負債表。政府財務會計采用修正的應計制，政府預算會計采用修正的現金制。
（二）構建“預算賬戶” 政府預算會計的構建中， “預計收入”可根據我國政府收支分類中的收入分類進行明細設置，“預計支出”則按照預算功能分類作為一級明細，而將經濟分類作為二級明細。
（三）擴展政府預算會計的核算范圍到承諾階段與付款階段 總預算會計核算付款階段交易，按功能分類作為一級明細，而將經濟分類作為二級明細。假設在付款階段國庫部門需對“一般公共服務”中的“專用材料費”進行登記，則可記錄為“一般預算支出——一般公共服務——商品和服務支出——專用材料費”。同樣，總預算會計還需設置“保留支出”核算承諾階段交易，按功能分類作為二級明細，而將經濟分類作為三級明細。假設在承諾階段國庫部門需對“一般公共服務”中的“專用材料費”進行登記，則可記錄為“保留支出——一般預算支出——般公共服務——商品和服務支出——專用材料費”。
聯邦政府收付實現制預算會計系統包括收入、支出、預算盈余/赤字三大要素,主要發揮預算控制、執行記錄、執行結果報告等方面的功能;權責發生制財務會計系統包括資產、負債、凈資產、收入和費用五大要素,主要發揮全面核算、反映和報告聯邦政府整體及其各組成主體資產負債、運營業績的功能。兩個會計系統各自擁有一套自相平衡的賬戶和報表體系,聯邦政府及其組成部門在實際工作中對于發生的每一筆經濟業務或事項,分別按照收付實現制和權責發生制在兩個系統中進行記錄,兩個會計系統之間相互獨立,在作用上相互補充。
預算會計和企業會計是國內會計體系中的重要組成部分。企業會計主要以核算資金的循環為重點，著眼于利潤最大化，適用在國內全部的企業內部；預算會計屬于各級政府財政機構和所屬行政部門與各級事業機構，以貨幣為重點計算單元，對財政經費運營及其結果實施核算、反映以及監督，推動我國財政收支工作圓滿完成的財政管理工作。
一、預算會計和企業會計的本質差異分析
會計主要以貨幣為重要計算范圍，以憑證為基礎，使用先進的技術與方式，對特定主體的經濟業務展開全面、集中、持續、科學的核算與監督，且定時向相關部門提供會計數據的一種經濟管理任務。
以上有關會計的概念包括了預算和企業兩個內容，由此不難發現，從某種意義上來講，預算會計和企業會計屬于一個枝干的兩大分支，同根同源，但存在一定差異。從本質上來講，其在確定的目標及依據、基礎前提、記賬途徑、應用文字等若干個方面均是相同的。
兩者的本質區別是概念上的“特定主體”，如果主體是強調利益的單位，就是企業會計范疇，如果主體是不以盈利為目的的事業機構、行政部門、財政機構，則是預算會計范疇。由此不難發現，兩者最根本的差異是主體上的區別，主體的性質存在差異，就造成了兩者在財務處理方法上存在明顯的不同。
二、財務核算的區別
（一）財務核算要素差異
國內的企業會計把財務要素分成資產、負債、所有人權益、收入、成本、利潤等多個要素，而預算會計中財務要素則僅分成資本、負債、凈資本、收入和支出這幾個要素，就算二者之間分類時的財務要素名稱很相似，可是其根本含義卻存在明顯的差別，這將決定企業會計和預算會計在財務核算方面存在的差異。
1.資本要素區別
企業會計方面的“資產”主要指企業以往的交易或是事項產生的，而且是由企業管理的，同時，預期將給企業帶來經濟利益的資源；但預算會計上的財務要素“資產”主要指各級政府財務管理和控制的，可以以貨幣計量且融入預算控制的經濟資源，其無法創造出預計的經濟利益。
2.負債要素區別
企業會計內“負債”的概念指的是，企業以往的交易或是事項產生的、預計會造成經濟效益流出企業的實時義務。而預算會計上所講的“負債”主要指，可以以貨幣計量，要求以資產和勞務償清的債務。
3.收入要素差異
企業會計內的“收入”主要指企業在經營過程中出現的，將造成所有人權益提高的，和所有人投入資金沒有關系的經濟效益的總流入。但預算會計上所指的“收入”主要強調為進行業務實踐、依法獲得的非償還性費用。
（二）財務核算基礎差異
企業財務準則強調，國內企業會計的核算僅能以權責出現制為確定基礎；而預算會計在通常情況下會使用收付實現制，僅有具備運營業務及實施內部資金核算的事業機構，其財務核算能夠采用權責出現制的確定基礎。
（三）財務等式區別
預算會計中恒等式是：資產等于負債加凈資產，以及資產加支出等于負債加凈資產加收入。但企業會計中恒等式是：資產等于負債加所有人權益。由這幾個等式能夠發現，預算會計和企業會計的要素與對象存在差異，其等式也會存在區別，預算會計中沒有所有人權益。
（四）財務核算信息和方式區別
1.核算信息差異
例如預算會計內，固定資產和固定基金相呼應，固定資產沒有進行計提折舊；向外投資和投資基金相呼應；專用基金達到專款專用；通常不進行資金核算，就算有資金核算也是內部資金核算；不存在利潤和利潤配置核算，但在企業會計內沒有上述內容，而且固定資產需計提折舊，同時必定會存在利潤和利潤配置的核算。
2.核算方式差異
預算會計中針對固定資本的支出采用一次性列支的手段，不計提折舊，根據收入的具體比例進行計提購買基金；但企業會計中的固定資本采用計提折舊的方式，根據固定資產的應用時間分期計提折舊，納入到成本經費。
（五）預算會計組成關系清楚，綜合性強
因為預算會計屬于財政管理的關鍵構成部分，而國內的國家預算又屬于全國集中的預算。因此，國內的預算會計出現了一個以核算資本為重點內容的全國綜合統一的核算系統及控制體系。該種組成關系不但綜合性強，并且組織關系非常清楚。政府財政整體預算會計縱向能夠分成從中央至鄉鎮五級；各級政府財務從預算會計均有附屬的一、二、三級行政部門會計以及統計事業機構會計。該種縱向的上下級內屬于領導被領導的情況，同級財政和部門之中屬于橫向的指導和接受指導的狀態。上級部門不但核算、反映及監督本部門資本運行，還反映與監督包含下屬部門在內的整個系統資本運行。這和企業會計上下級幾乎沒有從屬關系，存在獨立性的特征，剛好相反。
三、財務報表的區別
（一）報表類型的差別
企業會計報表也叫作財務報表，主要指企業向外提供的，以常規財務核算信息為重點依舊，體現企業某個指定時間的財務情況以及某一財務期間的運用成效、現金流量的資料。其重點包含資本負債表、利益表、現金流表等。預算會計中財務報表是反映事業機構財務情況及收支狀況的書面信息，包含資本負債表、收支表、基建支出表、附表和財務報表附注以及收支狀況說明書，它不用設置現金流量表，這屬于二者報表類別上存在的區別。
（二）報表結構的區別
例如企業的資本負債表是以“資產加負債、所有人權益”的框架來設置的，資產、負債、所有人權益科目中“期末數”所反映的均是結轉后的金額，是靜態數據；而預算會計中資本負債表就是根據“資本、支出加負債、凈資本、收入”的框架設置的，其中，預算會計的資金、負債、凈資本科目中“期末數”所反映的為期末金額，也屬于靜態數據，可是支出與收入科目上期末數則反映的是“本年累計出現額”，是動態數據。
（三）財務科目體系設計的區別
國內預算會計的根本目的在于為社會發展提供服務，尋求社會利益最大化，是為了確保國家發揮其職能的要求，所以其財務科目體系設計是以收入與支出為重點而創建出來的財務科目。但企業會計的目的在于實現經濟利益的最大化，令資產增值而提高再生產，提高經濟實力，富有盈利性與經濟利益性，所以其財務科目體系設計是以會計的核算為重點而創建出來的財務科目。例如企業會計，其建立了“利潤”科目，而利潤是企業本年的收入和成本資金相減而產生的，反映了資本的報酬狀況，借助這個科目可以體現出企業的投資運營水平；預算會計不建立“利潤”科目，其設立了“結余”科目以體現資本的結余情況，這個結余是各種收入減去各種支出后的差數，但并沒有資本報酬的概念，只是體現了收支的對比狀況，整年的收支相抵之后的最后財務情況。
（四）會計主體的區別
預算會計主要以貨幣為重點計量單位，對中央和地區各級政府預算及行政事業機構收支預算實施狀況，展開全面、統一、持續的核算及監督一個專業財務。其包含總預算財務、行政機構會計、事業機構會計，所以，其會計主體為財政單位、行政機構、事業機構等。而企業會計主要指反映自身的財務情況、運用成果以及現金流量，且對企業運用業務及財務收支展開監督的一個專門財務，所以其會計主體為財務資料多的特定單位和組織。
四、結束語
綜上所述，預算會計盡管和企業會計相伴出現，有很多相同的地方，可是其在核算方式、核實基礎、資金核算、科目設計等多個方面均和企業會計存在較大差異，所以，在學習當中需全面了解其在主體性能方面的差異，掌握好它們在資金核算、科目涉及等方面的差別，這樣就可以簡便、快速地將二者區別開來，較好地掌握預算會計的賬務處理技能。
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80年代以來，伴隨著行政事業單位財務管理體制的改革，特別是進入90年代之后，以學校為代表的全額預算單位的資金來源，及以醫院為典型的差額預算單位的財務核算要求，均發生了巨大的變化。其中有些變化對原有的預算會計制度來講帶有本質性，影響到傳統預算會計體系的劃分、會計準則以及記帳方法。因而，改革傳統預算會計體制，重塑我國政府會計，具有十分重大的現實意義，同時，這也是我國預算管理理論和預算工作實踐的緊迫要求。本文在重新劃分我國預算會計體系的基礎上，重點討論政府會計的組成、特性和核算方法的運用。
我國預算會計對預算資金運動的全過程，包括預算資金籌集、使用和結存狀況的三個階段進行記帳、算帳和報帳，以預算資金為對象。因而，凡是與預算資金分配有關的收、支及其結果，就構成了預算會計體系。具體講是由兩個部分和三個不同性質的分支組成。
兩個部分是指財政總會計和行政事業單位會計。其中，財政總會計是財政部門記錄、計算、反映國家預算收入、支出和結果全面情況的會計。行政事業單位會計則是以國家預算支出安排到行政部門和事業單位的那部分資金為對象，所以是一部分預算資金支出安排使用情況的會計。兩者在范圍和性質上具有本質差別。可以說，行政事業單位會計是財政總會計分配資金后續核算的一部分。
從這個意義上，構成總會計分配資金后續核算其他部分的還有：(1)企業會計——對總會計分配資金用于國有企業挖潛改造、增撥或新撥鋪底流動資金等項的后續核算；(2)基本建設會計——對總會計分配資金用于基本建設項目的后續核算；(3)農業會計——對總會計分配資金用于農業事業和各種支農資金的后續核算。
所以，與企業會計、基本建設會計和農業會計相對應，僅行政事業單位劃入預算會計，于邏輯上也有探討的余地。預算會計三個不同性質的分支，是指財政會計、行政機關會計和一部分事業單位會計組成的全額預算單位會計，以及另一部分事業單位形成的差額預算單位會計。所謂全額預算單位是指沒有收入的行政事業機關，及基本沒有收入或收入不穩定、數額不大的一些事業單位，如學校。因其資金需要全額或基本全額來自國家預算撥款，故稱全額預算單位，其會計相應稱為全額預算單位會計，或簡稱為全額會計。
相應地，差額預算單位是指那些有穩定、經常和較多收入的事業單位，這些單位先“以收抵支”，在“入不敷出”的情況下，再由國家預算撥款補助。因這些單位的全部資金需要中僅有一部分來自國家預算撥款，即國家預算列入的只是其“支大于收”的差額預算單位，其會計稱為差額預算單位會計，或簡稱為差額會計。
預算會計體系的這種劃分方法，從當前預算資金的實際運動和今后政府功能改革的要求看，存在兩個十分明顯的理論缺陷和實踐不符狀況。
首先，預算會計的對象不清。通常認為，預算會計的對象是預算資金，因而，預算會計核算預算資金收、支、結存的全過程。但從這個意義上，如前所述，它并未涵蓋預算資金用于國有企業、支農和基本建設部分。所以，其概念與內容未取得一致。另一說，認為預算會計是非物質生產領域的會計，它與企業會計包括工業、商業、交通運輸、農業等形成“各持半壁江山”的局面，然而，據此劃分的“非物質生產領域”的概念，同樣缺乏理論依據。因為，飲食、服務、賓館、旅游等行業也是非物質生產領域，但它們并不能計入預算會計范圍。事實上，按這種思想劃分預算會計體系的觀點，更接近于“產業與非產業”——“非產業”屬預算會計，或“企業與非企業”——“非企業”屬預算會計的劃分標準。但若以此為標準，預算會計的對象就不僅僅限于預算資金。
其次，原有的全額單位會計和差額單位會計劃分，已經發生了很大變化，很難適應當前和今后預算管理的實際情況。過去全額單位會計包括了全部行政機關和一部分事業單位，主要是學校。但近10年來，學校經費來源的渠道已大大增加，不再單單依靠國家財政撥款。實踐中，學雜費收入、校辦企業收入、社會
轉貼于
捐贈收入、房屋和場地出租收入，已經占學校經費特別是高等院校經費的相當大部分，國家預算撥款在許多學校已不足60％。很顯然，它們已不再是原本意義上的“全額預算”撥款單位，而是事實上的“差額預算”補助單位。
與此同時，不可忽視的是，我國法律所規定的9年義務制教育制度，使得我國小學和中學理論上將長期主要依賴國家財政撥款。另一方面，由于各種各個學校所處地區、地理位置不同，其“創收能力”就存在很大差異。所以，學校是全額預算撥款，還是差額預算補助，以及補助程度很難有統一標準。再從原有的差額預算單位醫院看，由于藥品價格和住院費標準的提高，醫院收入數額大大增加，特別是一些開辦了所屬藥品或醫療器械廠的醫院，其收入可能有較大水平的提高，大大減輕了國家財政撥款的壓力。實際情況是，除國家財政的定項補助外，醫院某種程度上似乎已成為經濟核算單位。當然，它與企業的經濟核算制仍有本質的不同。
總之，原本實行的、以預算撥款程度為標準的預算管理體系及其相應的預算會計體系劃分，不僅明顯不適應當前的實際情況，而且由于交叉行政機關和事業單位的管理方式，將不利于政府職能的長期規范。
筆者主張，將我國原有的預算會計體系，重新劃分為政府會計和事業單位會計(或簡稱事業會計、單位會計)兩個部分。或者，更確切地講，是用政府會計和事業會計兩個概念取代預算會計概念。由此形成我國整個會計體系及其三個組成部分：政府會計、事業會計(單位會計)、產業會計(企業會計)。其中，政府會計由財政總會計(或稱預算會計)和行政機關會計(或稱機關會計)組成。事業會計由原預算會計的一個部分獨立出來，形成一個獨立的體系，以區別于政府職能。
重建我國政府會計體制具有重要的理論和現實意義。
作者：張琦
近年來，隨著我國在公共財政、公共管理與政府治理等方面改革的不斷深入，現有的政府預算會計系統越來越難以滿足公共領域的信息需求，政府會計改革勢在必行。然而，在我國既定的財政、預算管理體制下，如何能既提高會計系統的信息含量與質量，以滿足公共領域相關改革的需求，又不削弱會計系統預算管理的重要功能，成為改革的難題。本文從分析我國政府現有會計系統的局限性入手，借鑒國際公共部門會計準則委員會(以下簡稱“IPSASB”)與美國政府會計準則委員會(以下簡稱“GASB”)的有關做法，探討一種適合我國的政府會計改革路徑。
一、我國現行預算會計系統的局限性與改革研究的“兩難局面”
我國現行政府預算會計系統的局限性是政府會計改革研究的邏輯起點，對它進行分析能夠明確未來改革的基本方向。
(一)我國現行預算會計系統的局限性
我國政府現行的會計系統是一種核算、反映和監督政府及行政事業單位以預算執行為中心的各項財政資金收支活動的專業會計，其目的主要是為國家預算執行服務，它是國家財政預算管理的有機組成部分，是實現國家財政職能、執行國家預算的重要手段(財政部會計司，2005)。因此，我國政府現行的會計系統又被通稱為“預算會計”。毋需置疑，現行的預算會計系統在保護國家公共財產安全完整，強化財政預算管理，貫徹落實國家宏觀政策方面發揮著重要作用。但隨著我國公共領域相關改革的不斷深入，現有預算會計系統越來越顯現出局限性，具體表現為：
第一，現有會計系統不同于西方國家的政府會計，無法全面反映政府整體的財務狀況與運營情況。我國預算會計系統強調為預算管理服務，因而造成整個會計系統側重預算資金的收入、支出及結存的核算，其財務報告(預算收支決算報告)也主要是針對財政收支及預算執行情況。對于政府控制的大量長期資產及其消耗情況、政府承擔債務以及還本付息情況等信息在我國現有預算會計系統中缺乏完整的披露。
第二，現有會計系統也非真正意義上的預算會計，難以完全發揮預算管理的作用。我國現有的政府會計系統雖冠以“預算”會計之名，實際上卻是財務會計與預算會計的混合體，這表現為：一方面，除了反映預算收支情況外，現有預算會計系統還部分反映了資產的存量信息。例如，在購置固定資產時，現有系統既反映預算支出(預算會計信息)，也反映固定資產的增加(財務會計信息)；另一方面，現有預算會計系統確認的資產并非完全源于預算資金，它還可能源于非預算資金。其次，現有的預算會計系統(如財政總預算會計)主要披露財政部門的預算分配信息，但未在同一系統中反映預算單位的實際執行信息，難以反映預算資金運動的全貌。此外，隨著預算管理制度的不斷改革與完善，滯后的預算會計系統難以真實、完整地核算和反映實施國庫集中收付制度和政府采購制度后出現的新業務，也無法為編制部門預算、實行“零基預算”辦法，提供相關的會計信息。
第三，現有會計系統按照組織機構分別設置會計制度，缺乏完整統一的體系，所披露的信息具有片段性。我國的預算會計制度體系按照財政部門、稅務部門、國庫、行政單位與事業單位等組織機構分別設置，財政總預算會計反映預算資金總的取得與分配情況，行政單位會計與事業單位會計主要披露單位預算資金的實際使用情況，稅收會計等則反映預算資金的具體來源。但上述各會計系統的科目設置與報表系統自成體系、缺乏銜接，既難以全面反映政府預算資金整體收支流程(包括取得、分配與使用過程)，也無法完整地反映各級政府的資產、負債和凈資產全貌。
(二)我國政府會計改革研究的“兩難局面”
綜上所述，我國現有的政府會計系統既非單純的預算會計系統，也非西方國家的政府會計系統，而是一種缺乏完整性與系統性的政府預算會計與財務會計的混合體。這種混合會計系統既無法反映政府整體財務狀況、運營業績，也難以提供全面的預算信息，發揮預算管理的優勢功能。為了解決這一困境，我國學者大都主張引入西方國家的政府會計概念，逐步采用應計制基礎替代現有預算會計系統中的現金制基礎，使我國未來的政府會計系統能夠更好地服務于公共受托責任的解除目標。
然而，引入西方國家的政府會計概念與采用應計制并非政府會計改革的“萬能良藥”。一個典型的例子是，政府資產的消耗情況是眾多利益相關者關注的問題。在政府會計系統中引入應計制，對固定資產計提折舊似乎成為改革的必然選擇。然而，如果不對我國政府現有的會計系統進行適當調整，簡單在其中對固定資產計提折舊，將會誤導預算信息使用者的判斷。對于預算信息使用者而言，折舊費用既非政府財務資源的來源，也非財務資源的實際使用。預算會計中的折舊信息將造成該政府主體需要增加預算資金補償的誤解。
由此可見，能否在我國政府會計中采用西方國家的做法，直接引入應計制，值得反思：其一，西方國家受新公共管理運動的影響，公共受托責任的內涵由過程評價逐漸轉換為結果評價，其政府會計采用應計制能夠反映政府控制資源的存量與結構、承擔債務的規模與償還情況，以及政府的營運成本，有利于對政府進行結果評價。但我國政府目前仍強調預算過程控制(如收支執行過程是否符合預算安排)，現金制相對應計制能更有效地服務于預算的過程控制目標。其二，西方國家政府治理的重點已逐步由合規性管理轉為績效管理，而應計制會計能全面反映政府資產、負債、收入與費用，較好地滿足了政府績效管理的信息需求。但我國目前仍強調合規管理，政府會計系統的重點在于政府資金取得與使用的合法合規性，如政府的支出控制(確保支出總量不突破預算和法律的規定)等方面。現金制在核算資金的流入與流出方面具有固有的優勢，能較好地滿足合規性管理的需求。
鑒于以上分析，我國未來的政府會計改革，不能一味地強調以西方國家的政府會計系統替代我國現有的預算會計系統，也不應簡單比較應計制與現金制的優劣，盲目地以應計制取代現金制，或者直接在現有會計系統中增加應計制運用的比重。在分析我國政府會計的改革路徑時，有必要再明確政府會計與預算會計的關系、我國政府會計改革的現實目標，以及政府會計基礎的選擇策略等問題的基礎上，提出政府會計系統新的構建思路，為我國未來政府會計改革的實施選擇一個合適的切入點。
二、我國政府會計改革研究亟待明確的問題：改革路徑設計的前提
我國現行預算會計系統存在的上述局限以及改革研究的兩難局面引發出一系列亟待解決的理論與實務問題，它們的解決是我國未來政府會計改革路徑選擇與設計的前提。
(一)政府會計與預算會計的關系
正確界定政府會計并區別預算會計是政府會計改革的理論起點與實施前提。在辨析政府會計與預算會計關系的相關文獻中，大致存在以下觀點：一是政府會計基本等同于預算會計(劉學華，2004)。這些文獻認為，我國使用的預算會計概念就是西方國家使用的政府會計概念，二者只是名稱不同，并無實質性區別；二是政府會計包括預算會計。目前持這種觀點的學者較多，他們主要按照“支出周期”的觀念，認為預算會計是追蹤撥款和撥款使用的政府會計，它是政府會計的一個重要組成部分(王雍君，2004)；三是預算會計包括政府會計(張月玲，2004)。持該觀點的學者按照“組織類型”構造框架的思想理解預算會計，認為預算會計包括財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計、國庫會計、基建會計及稅收會計等部分，而其中只有財政總預算會計與行政單位會計才能被稱為政府會計。
本文贊同上述第二種觀點，認為預算會計是政府會計的一個重要組成部分，政府會計除了反映預算編制、調整與執行過程中的預算信息外，還需要全面反映政府的財務狀況、營運業績等財務信息。完整的政府會計系統至少應由反映政府預算信息的預算會計子系統與反映政府財務信息的財務會計子系統共同構成。
(二)我國政府會計改革目標的現實定位
政府會計應在公共領域扮演何種角色，發揮何種重要作用將決定改革的目標定位。美國聯邦財務會計概念公告第1號《聯邦財務報告目標》(SSFACNo.1)將政府財務報告的目標歸納為預算的真實性、運營績效、受托責任以及系統和控制四個方面(陳工孟、張琦，2004)。可見，西方國家的政府會計與政府受托責任、績效評價、預算管理等是密切相關的。
本文認為，政府公共受托責任的解除與政府績效評價都需要多元化信息的支持，單純的會計系統難以全面滿足其需求。因此，以解除公共受托責任或政府績效評價作為我國現階段政府會計改革的目標較為理想化，以此為目標構建會計系統缺乏實際操作性。回歸會計的本質功能，我國政府會計改革現階段的目標應兼顧兩個方面：一是財務管理目標。該目標下政府會計信息主要體現為各種財務信息，包括政府公共資金的使用效率(主要是全面成本核算系統的建立)、對政府資產的管理水平(包括存量信息、流量信息與耗費信息)、政府承擔債務的規模與結構以及償還能力等；二是預算管理目標。政府預算是一種強制性的法定預算，它強調立法機構對政府資金使用的控制。預算一旦被立法機構批準，政府必須強制執行，調整空間較小。在預算管理目標下，政府會計主要用于披露預算編制與執行各環節的信息，包括初始預算編制信息、預算調整信息、最終預算信息以及預算執行信息等，并確保各環節預算信息披露的完整性與及時性。
(三)我國政府會計核算基礎的選擇
政府會計核算基礎的選擇是近年來政府會計的學者們探討頻率最高的話題。大多數學者通過比較應計制和現金制的優缺點后認為，在政府會計基礎的選擇上，應計制要優于現金制(陳勝群等，2002等)。學者們還指出，鑒于應計制固有的缺陷和引入的障礙，政府會計不可能一次性、全盤地引入應計制基礎(陳立齊等，2003)。
然而，值得注意的是，現金制的優點在于會計系統對現金流轉情況的反映與控制，應計制的優點則在于主體財務狀況的全面評價以及提高政府活動資源耗費與成本的透明度(程曉佳，2005)。因此，政府會計在選擇核算基礎時，面臨著兩難的選擇：較大程度地運用應計制有利于政府的財務管理與績效評價，但不利于政府的預算管理，而較大程度地運用現金制則正好相反。本文認為，在設計我國未來的政府會計改革路徑時，需考慮會計系統不同類型子系統的具體需求，分別發揮應計制與現金制的優點，并確定兩種基礎運用的程度。
三、我國改革路徑的現實選擇：財務會計與預算會計的適度分離與協調
我國未來的政府會計改革既要以提供完整的財務信息為目標，又不能以削弱會計系統的預算管理功能為代價。政府會計系統必須進行功能劃分，否則，在保持我國現有混合會計系統的前提下，籠而統之地探討政府會計改革問題將無法兼顧上述目標。本文認為，分別構建政府財務會計系統與預算會計系統，發揮兩類不同會計系統各自的優勢功能，是我國未來政府會計改革的一種現實路徑選擇。
(一)政府財務會計與預算會計的適度分離
政府預算會計與政府財務會計需在充分考慮其各自特點的基礎上分別予以構架。
1.政府預算會計系統的構建
新的政府預算會計系統應以服務于政府預算管理為最終目標，它關注政府資金使用計劃的擬定與實際執行情況。政府預算會計的構建需要考慮以下因素：
第一，構建目標應側重會計系統與預算系統的銜接，披露預算各環節信息。
預算會計系統是政府披露預算編制、調整與執行情況的主要渠道，它對于改進公共部門財務透明度而言非常重要。通過預算會計系統，政府官員向公眾披露在已批準預算中授權范圍內的活動，有利于解除政府官員在預算方面的受托責任(Hughes，2004)。基于此，IPSASB在2006年頒布的24號準則《財務報表中的預算信息披露》與2004年的研究報告《預算報告》中要求預算會計在三個環節與預算系統銜接：(1)預算編制與事前報告過程。在該過程中，會計系統為預算編制提供前瞻性財務信息；(2)預算執行與會計控制過程。在該過程中，預算會計系統應設立預算收入、撥款、分配、承諾等賬戶，以便預算與實際結果進行對比；(3)事后預算報告與評價過程。在該過程中，報告主體往往在財政年度末公布事后預算報告，如預算與實際比較報表等，以便信息使用者對預算執行情況做出評價。
第二，會計核算基礎的選擇需符合預算管理不同階段的需要，現階段應以現金制為主。
不同階段的預算系統可以采用不同的核算基礎，即現金制基礎、修正制基礎與應計制基礎：(1)當預算系統以保證預算資金使用的“合規性”為目標時(如目前大部分國家)，它將側重于資金的過程控制。在該目標要求下，由于現金制下的現金信息將比應計制下的資產與負債信息更能方便信息使用者理解，預算系統往往采用現金制。(2)當預算系統以控制政府全部資源的使用績效為目標時，它將側重于對政府資產與負債的存量、結構與流量的反映。在這一目標下，應計制將發揮優勢，彌補現金制在資產與負債信息披露方面的不足。(3)當預算系統處于上述兩個階段的過渡狀態時，它可能采用修正的現金制或修正的應計制基礎，預算系統主要報告流動資產與流動負債，以反映政府財務資源的使用情況。我國目前的法定預算強調資金使用的“合規性”，預算編制采用現金制基礎。因此，預算會計體系應遵循與預算編制相同的基礎，也采用現金制。
第三，會計主體應整合所有預算資金的使用單位，核算對象包括預算資金流轉的全過程。
如前文所述，我國現有的預算會計制度是按照單位性質進行劃分的，各制度之間缺乏銜接，科目使用缺乏對應關系。現有的預算會計系統無法反映預算資金流轉過程的全貌，政府難以披露預算資金整體使用情況。因此，未來在制定新的預算會計標準時，不宜按照單位類別分別規定，而應制定一套適用于所有預算單位統一的預算會計標準與賬戶體系，最終實現一級政府(一級財政)一套預算會計賬戶的目標。無論是財政部門、行政機關，還是事業單位，只要是財政預算資金的分配、結轉或使用的單位都應作為預算會計主體的組成部分，納入新預算會計標準的規范范圍。
預算會計系統在確定核算對象時，應包括預算資金流轉的全過程。從一級政府預算資金的取得、分配再到各單位的實際使用都應包括在該層次政府統一的預算會計系統中。需要說明的是，由于實施國庫集中支付制度后，各級財政部門的國庫管理機構直接對用款單位預算資金的使用情況進行了控制。因此，在未來的預算會計系統中，可由各級財政部門代表本級政府預算會計主體，核算本級預算資金的取得、分配與實際使用等資金流轉過程。
第四，預算信息的披露與報告應反映主體的預算管理績效。
預算會計系統通過預算報告來披露主體的預算管理績效。預算報告可以按照年度與中期編制。中期預算報告一般包括：(1)中期收入報表。該報表反映截止到當日實際確認的收入、本年的預計收入，以及實際確認收入占預計總收入的比例；(2)中期支出報表。該報表與中期收入報表對應，反映本年撥款總額、截止到報告日的實際支出、截止到當日的保留支出(reserveexpenditure)(1)，以及撥款中的未保留余額；(3)中期收入與支出報表。該報表中除了按照收支類別反映上述兩表中的有關數據，還提供收入扣除支出與保留支出后的結余信息。年度預算報表的編制與中期預算報表中的收入與支出報表類似，它包括年度最初的預算數、最終(修訂過)的預算數、實際金額，以及預算與實際的差額。通過中期或年度預算報告能披露主體預算計劃與實際執行情況的差額，也能披露實際收入與實際支出的差額，從而反映出主體的預算管理績效。
2.政府財務會計系統的構建
政府財務會計系統不同于政府預算會計系統，它關注的是政府整體的財務狀況與運營成果等方面。構建政府財務會計系統應關注以下問題：
第一，構建目標應考慮信息使用者的需求，通過通用目的財務報表披露政府財務狀況與運營成果等財務信息。
GASB在其第1號公告中將信息使用者對政府會計的信息需求分為三個主要方面：評價預算的符合程度；評價政府主體當年的運營成果；評價政府主體提供公共服務的水平以及政府到期履行債務的能力。其中，預算符合程度的評價能在政府預算會計系統中得以反映，而另外兩方面的需求則需要政府財務會計系統提供相關信息。
對應GASB的上述規范，財務會計系統的主要目標應在于披露有關政府提供公共服務的水平(公共服務的成本信息)、履行到期債務的能力(資產與負債存量的全面信息)，以及政府運營成果(政府收入與費用信息)等方面的信息。簡言之，凡是引起政府資源存量發生變化的事項或交易(無論是由預算活動還是非預算活動引起)都應包括在財務會計系統的反映對象中。政府財務會計系統需通過資產負債表(包括資產、負債與凈資產等財務狀況信息)與運營業績表(包括收入、費用或成本等運營成果信息)等通用財務報表實現上述目標。
第二，在充分考慮政府行為特征的前提下，會計核算基礎與會計要素應向企業會計趨同。
一些西方國家(如澳大利亞)會計規范已不再專門區分企業財務會計與政府財務會計(2)，而是要求所有主體(包括企業主體與政府主體)共同遵循國際財務報告準則(IFRS)的規定，以便增強不同類型主體之間會計信息的可比性。我國目前不宜直接在政府財務會計中運用企業會計準則，但應逐步向企業會計趨同，具體表現在以下兩方面：
(1)應計制的運用。政府財務會計需要全面反映政府控制的資源及其消耗、承擔的債務，以及發生的全部成本，現金制基礎無法提供上述信息，應計制基礎的逐步引入將成為必然選擇。例如，上文提及的固定資產計提折舊問題。由于現有政府會計系統混合了預算會計系統與財務會計系統，直接對混合系統中的固定資產計提折舊勢必給預算信息的使用者造成誤解，即折舊可能意味著預算資金的補償。但如果財務會計系統已經與預算會計系統分離，在純財務會計系統中運用應計制，對固定資產計提折舊便不會造成上述誤解，折舊在財務會計系統中僅反映著固定資產的消耗程度。
(2)財務會計要素的設立。政府財務會計要素也應與企業財務會計要素趨同。按照上述政府財務會計目標的要求，政府財務會計系統應反映政府資源的存量及其結構(政府資產)、資源的增加(政府收入與政府負債)以及資源的耗費(政府費用)，因此，有必要比照企業會計設立資產、負債、凈資產、收入與費用五個政府財務會計要素，并重點關注政府資產、負債與費用的內容：對于資產要素而言，政府財務會計除了反映財務資源外，還應確認非財務資源(如房屋等實物資產)，以及這些資源的耗費情況(如折舊)。但對于那些難以計量的政府資源(如自然資源與歷史遺跡)可暫不納入政府資產的確認范圍。對于負債要素而言，政府財務會計除了反映已產生的法定義務外，還需考慮政府大量尚未產生的非法定義務，如各種承諾、養老金等。改革的決策者們應該根據我國的實際情況，制定政府負債確認的具體標準。對于費用要素而言，財務會計系統應采用應計制基礎下的費用要素替代現金制基礎下的支出要素，以便政府成本核算系統的構建。
第三，政府財務會計主體的確定應考慮我國公共部門設置的特點。
我國公共部門體系的確認無法照搬西方國家的做法，以行政性政府(狹義政府)作為會計主體。我國的政府財務會計主體的確定需要考慮兩個原則：一是該主體是否承擔政府職能；二是該主體是否占用公共資源。按照上述原則，我國政府財務會計主體除包括政府行政單位外，還包括履行部分政府職能并使用財政資金的事業單位，財務會計主體可以劃分為三個層次：(1)政府機構(部門或單位)主體，它反映某一政府下屬部門或事業單位的財務狀況與營運績效；(2)某級政府主體，它將一級政府下轄的各部門、事業單位，以及下級政府的財務會計信息合并披露；(3)國家主體，它將合并反映前兩個層次主體的整體財務狀況與營運績效，并在條件成熟時，將不屬于任何級次政府或政府機構的自然資源、歷史遺跡等也包括在該層次的財務會計系統中。以國家主體編制的財務報告反映了一國公共資源的總體狀況。
(二)政府財務會計與預算會計的協調與整合
在政府公共受托責任的信息披露過程中，財務會計系統與預算會計系統處于互補關系，它們需要通過整合與協調，共同履行政府的信息披露義務。
1.信息披露方式與報告模式的協調與整合
GASB與IPSASB都致力于兩種政府會計子系統，即財務會計系統與預算系統的融合研究。GASB(1999)在第34號準則《州和地方政府基本財務報表與管理層討論和分析》中提出新的政府財務報告模式，包括管理層討論與分析、基本財務報表與必要的補充信息三個部分。其中，基本財務報表中的“政府整體層面財務報表”主要披露政府財務會計信息，包括政府財務狀況信息、營運成本信息與項目收支信息等方面。而“必要補充信息”部分則要求提供比較預算報表，包括報告期的原始預算、最終預算，以及實際現金流入量、流出量與余額。因此，34號準則的財務報告模式實際上整合了財務會計信息與預算會計信息。
IPSASB(2006)也在上述24號準則中提出了在政府財務報告中綜合披露預算信息與財務信息的構想，具體包括兩種做法：一是直接在相關財務報表(如營運業績表)中增設預算信息欄，該欄包括年初預算金額、最終(修改后)預算金額，以便將預算的實際執行數與預算計劃進行比較，反映政府的預算執行業績。在第一種方式下，預算信息將被直接整合于財務報表中；二是在政府財務報表體系外，單獨編制一張預算與實際數據比較報表，直接利用預算會計系統對預算數據與實際執行數據進行比較。在第二種方式下，政府年度報告包括了基于財務會計系統的政府財務狀況表、財務業績表與凈資產變動表等(3)，以及基于預算會計系統的預算—實際比較報表。
2.兩類會計系統中收支類賬戶的協調
預算會計系統與財務會計系統中都將設置收支類賬戶，如預算會計賬戶體系中的預計收入、收入、撥款、支出、保留支出等賬戶，以及財務會計賬戶體系中的收入、費用等賬戶。本文建議，兩類會計系統在收支賬戶的分類方式應盡可能地保持一致(4)，以便未來條件成熟時，在政府年度綜合財務報告中，直接比較現金制基礎的預算會計收支信息與應計制基礎的財務會計收支信息，最終評價政府預算收支的實際執行業績。
3.電算化系統對兩類會計系統整合的支持
電算化會計系統通過編程，可以實現兩類會計系統的整合。會計人員未來在錄入某一交易或事項時，可以借助編制識別碼，由計算機程序自動選擇不同會計系統：如該事項或交易只影響預算編制，計算機會直接將事項記錄在預算會計系統中；如該事項或交易對預算系統沒有影響，計算機則只將事項記錄在財務會計系統中；如果該事項或交易既影響預算執行，又對主體的財務狀況或營運成果構成影響，計算機程序將自動同時生成預算會計分錄與財務會計分錄，分別計入上述兩類會計系統。會計期間結束后，計算機程序還將直接生成資產負債表、營運業績表、預算—實際比較報表等財務會計報表與預算會計報表。
預算會計和企業會計是國內會計體系中的重要組成部分。企業會計主要以核算資金的循環為重點，著眼于利潤最大化，適用在國內全部的企業內部；預算會計屬于各級政府財政機構和所屬行政部門與各級事業機構，以貨幣為重點計算單元，對財政經費運營及其結果實施核算、反映以及監督，推動我國財政收支工作圓滿完成的財政管理工作。
一、預算會計和企業會計的本質差異分析
會計主要以貨幣為重要計算范圍，以憑證為基礎，使用先進的技術與方式，對特定主體的經濟業務展開全面、集中、持續、科學的核算與監督，且定時向相關部門提供會計數據的一種經濟管理任務。以上有關會計的概念包括了預算和企業兩個內容，從本質上來講，其在確定的目標及依據、基礎前提、記賬途徑、應用文字等若干個方面均是相同的。兩者的本質區別是概念上的“特定主體”，兩者最根本的差異是主體上的區別，主體的性質存在差異，就造成了兩者在財務處理方法上存在明顯的不同。
二、財務核算的區別
（一）財務核算要素差異
國內的企業會計把財務要素分成資產、負債、所有人權益、收入、成本、利潤等多個要素，而預算會計中財務要素則僅分成資本、負債、凈資本、收入和支出這幾個要素，就算二者之間分類時的財務要素名稱很相似，可是其根本含義卻存在明顯的差別，這將決定企業會計和預算會計在財務核算方面存在的差異。1.資本要素區別企業會計方面的“資產”主要指企業以往的交易或是事項產生的，而且是由企業管理的，同時，預期將給企業帶來經濟利益的資源；但預算會計上的財務要素“資產”主要指各級政府財務管理和控制的，可以以貨幣計量且融入預算控制的經濟資源，其無法創造出預計的經濟利益。2.負債要素區別企業會計內“負債”的概念指的是，企業以往的交易或是事項產生的、預計會造成經濟效益流出企業的實時義務。而預算會計上所講的“負債”主要指，可以以貨幣計量，要求以資產和勞務償清的債務。
（二）財務核算基礎差異
企業財務準則強調，國內企業會計的核算僅能以權責出現制為確定基礎；而預算會計在通常情況下會使用收付實現制，僅有具備運營業務及實施內部資金核算的事業機構，其財務核算能夠采用權責出現制的確定基礎。
（三）財務等式區別
預算會計中恒等式是：資產等于負債加凈資產，以及資產加支出等于負債加凈資產加收入。但企業會計中恒等式是：資產等于負債加所有人權益。由這幾個等式能夠發現，預算會計和企業會計的要素與對象存在差異，其等式也會存在區別，預算會計中沒有所有人權益。
（四）財務核算信息和方式區別
1.核算信息差異例如預算會計內，固定資產和固定基金相呼應，固定資產沒有進行計提折舊；向外投資和投資基金相呼應；專用基金達到專款專用；通常不進行資金核算，就算有資金核算也是內部資金核算；不存在利潤和利潤配置核算，但在企業會計內沒有上述內容，而且固定資產需計提折舊，同時必定會存在利潤和利潤配置的核算。2.核算方式差異預算會計中針對固定資本的支出采用一次性列支的手段，不計提折舊，根據收入的具體比例進行計提購買基金；但企業會計中的固定資本采用計提折舊的方式，根據固定資產的應用時間分期計提折舊，納入到成本經費。
三、財務報表的區別
（一）報表類型的差別
企業會計報表也叫作財務報表，主要指企業向外提供的，以常規財務核算信息為重點依舊，體現企業某個指定時間的財務情況以及某一財務期間的運用成效、現金流量的資料。其重點包含資本負債表、利益表、現金流表等。
（二）報表結構的區別
例如企業的資本負債表是以“資產加負債、所有人權益”的框架來設置的，資產、負債、所有人權益科目中“期末數”所反映的均是結轉后的金額，是靜態數據；而預算會計中資本負債表就是根據“資本、支出加負債、凈資本、收入”的框架設置的，其中，預算會計的資金、負債、凈資本科目中“期末數”所反映的為期末金額，也屬于靜態數據，
（三）財務科目體系設計的區別
一、政府會計的內涵
在我國按照會計是否從事經營活動?將其分為企業會計和預算會計。一般把政府及非營利組織稱為預算單位?其適用的會計被稱為預算會計。我國的預算會計包括財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計等。就其實質來看?我國的預算會計相當于國外的政府及非營利組織會計。本文把財政總預算會計和行政單位會計稱為政府會計?把事業單位會計稱為非營利組織會計。這樣劃分的原因是：第一?目前不少事業單位?在資金上與財政逐漸脫鉤?實行自負盈虧?有些已經實行企業化運作；還有許多事業單位的經費來源已多樣化?財政撥款所占比重有逐漸下降趨勢。與此同時?行政單位與財政的關系日益密切?而與其附屬單位逐漸脫鉤。第二?由于實行政府采購?許多資金不進入行政單位賬戶?行政單位可支配的資金非常少；另外會計集中核算的實行?將取消行政單位的會計部門?各行政單位僅僅作為報賬單位。這使得財政總預算會計與行政單位會計合并為政府會計成為可能。
二、現行政府會計存在的問題
1.概念性問題
在我國相關制度中沒有“政府會計”這一名稱，只有“預算會計”。預算會計是以貨幣為主要計量單位、連續、系統、完整地核算和監督各級政府、各級行政單位和事業單位的預算資金運動過程及其結果的一門專業會計。分為財政總預算會計、行政單位預算會計和事業單位預算會計。這是國內的觀點，然而筆者卻認為政府會計是以政府作為會計核算主體，用于確認、計量、記錄政府接受人民委托，管理國家資源、國有資產，報告政府運行的宏觀經濟信息以及政府對公共財務資源管理業績及履行受托責任情況的會計系統。就會計核算的對象而言，我國的預算會計主要反映預算的執行情況，核算對象過于狹窄，只是英美模式政府會計的一部分。1998年進行了比較大的改革，并沒有涉及到“政府”這個層面，政府受托管理的國家資源、國有資產以及國家債權債務的變動情況及國家的財務狀況依然沒有作為會計的對象，若加上這些，“預算會計”就概括不了，必須擴展為“政府會計”。各文獻對權責發生制和收付實現制都具有一種統一的觀點：權責發生制原則是以應收應付作為確認標準，確定一定期間的收入與費用的會計處理方法。根據這一原則凡屬于本期應獲得的收入，不論其款項是否收到，應作為本期的收入來確認，凡屬于本期應負擔的費用，不管其款項是否付出，都作為本期的費用確認。收付實現制原則是指以實收實付為標準確認本期收入和費用的原則。
2.現行預算會計不能提供完整、透明的政府會計信息
各套報表自成體系、分別編報，無法通過匯總生成政府整體的合并資產負債表，沒有一套能夠完整地反映各級政府的資產、負債和凈資產全貌的合并會計報表。現行預算會計雖然提供關于政府整體的預算報告（包括未來財政年度的預算收支報告和預算執行情況的報告），但由于許多類別的財政交易（例如政府基金和預算外交易）并未包括進來，這些報告并不是完整意義上的政府整體的預算報告。另外，長期以來，我們只強調預算會計為預算管理服務，預算會計是預算管理的工具，因而造成預算會計僅側重預算資金的收入、支出及結存的核算，財政每年向人大提交的財政預決算報告也主要是針對財政收支及預算執行情況，對于使用財政資金所形成的龐大的固定資產及其使用情況、政府舉借的債務以及還本付息情況、或有負債、稅式支出、預算資金的使用效果等缺乏有關的信息披露，不僅立法機關、審計機關和社會公眾難以進行監督，財政部門自己也缺少了宏觀決策所需的重要信息。
3.單一地采用收付實現制會計基礎存在的局限性
收付實現制基礎下：（1）信息比較“滯后”和“狹窄”。首先收付實現制基礎通常是在“壞結果”發生之后才計量和確認交易，如果管理者和決策者基于這類信息做出決定那么就可能錯過采取行動的最佳時機。其次，對于非現金的收支不予以入帳，不能完整地反映營運業績，也不提供與績效相關的服務成本信息，從而對宏觀經濟決策、健康運行產生錯誤的導向，不利于防范和化解政府的財政風險。（2）收付實現制使內部操作成為可能，由于現金收付的時間與交易發生的時間不一致，使得當事人有更多的機會去操縱現金收付的時間。
三、改革現行的政府會計
為了全面反映政府對受托資源的管理情況?全面揭示政府債務?實現財政透明?對我國現行的政府會計進行改革很有必要。那么從哪些方面進行改革呢？筆者認為?應著重對會計目標、會計主體、會計報告、會計核算基礎等方面進行改革。
1、構建政府會計目標
會計起源于受托責任?這是我們研究會計理論、解決會計問題的出發點之一。離開受托責任談會計?無異于舍本逐末。然而?我國《會計法》和有關會計制度沒有明確提出受托責任。我國應該引進政府受托責任的概念?從會計目標上開始轉變?只要目標定位好?其他的問題就能迎刃而解。
政府機關是依法行使國家權利、管理國家事務的機構?由于其代表國家意志?執行公共財政資源的籌集、使用和管理?就必然要受到資源提供者的監督。政府部門必須對資源使用的經濟性、有效性負責。政府有義務向委托人（社會公眾）公開呈報有關信息?以便監督和評價政府的忠誠與效率。隨著財政體制改革、行政體制改革的深入?公眾日益迫切需要了解政府對公共資源配置的公平與效率信息?并利用政府的財政信息和政策導向作出市場判斷和正確決策。因此?政府會計目標的設計應能幫助政府履行公共受托責任?把目標建立在強調公共受托責任的邏輯起點之上。
4、逐步完善政府財務報告的披露內容
1.增加政府層面財務報表和基金層面財務報表
利用基金層面財務報表著重提供以下三個方面的信息：（1）預算執行情況?即政府是否按照《預算法》的規定?將財政資金用于預算限定的用途?專款專用；（2）國有資產方面的信息?特別是國有資產的產權結構及國有資產保值增值的情況；（3）社會保障基金管理和使用情況的信息。另外還應將各類基金財務報表的數字匯總?合并為政府部門、各級政府的財務報告?以全面反映政府受托責任的履行情況。
2.增加現金流量表
我們可以借鑒企業會計改革的成果?發揮預算會計長期采用收付實現制的優勢?編制我國政府會計的《現金流量表》?有效解決目前我國在現金流量信息方面的短缺現象?從而滿足宏觀經濟決策對經濟前景預測的需求。
一、會計核算基礎不同
改革開放以來,我國的預算會計可以采用不同的會計基礎。事業單位會計根據單位實際情況,分別采用收付實現制和權責發生制。我國的事業單位在進行專業業務活動及輔助活動之外,還可以開展非獨立核算經營活動。因此,事業單位對預算資金的收支進行核算和監督以收入實現制為基礎,對經營性收支業務可采用權責發生制。而企業應當以權責發生制為核算基礎進行會計確認、計量和報告。
二、會計要素構成不同
事業單位會計要素分為五大類:即資產、負債、凈資產、收入和支出。企業會計要素分為六大類;即資產、負債、所有者權益、收入、費用和利潤。二者的資產和負債從他們的本質上基本是相同的,其他幾類要素在實質上有較大的區別。
1.凈資產與所有者權益:事業單位當中的凈資產是政府與非盈利組織所擁有的資產凈值,產權單一,是預算會計所特有的。企業會計中與之相對的概念是所有者權益,它是各種投資者對企業凈資產的所有權;同時,它也是與債權人權益相聯系的概念,它們共同構成權益概念。顯然預算會計中的凈資產沒有上述明確的所有者權益特征,因而在預算會計中采用凈資產命名以區別于企業會計的所有者權益命名是很有必要的,也是非常合適的。
2.收入:事業單位和企業都有收入要素,名稱雖然一致,但在本質上有較大的不同。事業單位的收入指國家或單位依法取得的非償還性資金,主要從財政部門、上級單位或其他單位取得的收入。事業單位的主要經濟來源是通過上級撥款,所以具有非償還性的特點,他的目的是為了補償支出,而不是為了盈利;而企業的收入是指企業日常活動中形成的、會導致所有者權益增加的、與所有者投入資本無關的經濟利益的總流入,企業收入的實現主要是靠銷售產品或提供勞務產生的,其主要目的是為了企業盈利。
3.支出與費用:事業單位的支出是指開展業務活動和其他活動所發生的各項資金耗費和損失以及用于基本建設項目的開支。事業單位的支出有著財政資金再分配以及按照預算向所屬單位撥出經費的性質,其目的只是為了耗費。而企業的費用是指企業為銷售商品、提供勞務等日常活動所發生的經濟利益的流出,會導致所有者權益減少的、與向所有者分配利潤無關的經濟利益的總流出。其目的是為了取得營業收入,獲得更多的新資產;只有那些在企業生產經營活動中為取得營業收入而發生的各種支出,才是費用。
4.利潤:利潤是企業特有的,指在一定會計期間的經營成果。而事業單位沒有利潤這個會計要素,因為它是非盈利組織,不涉及到盈利問題,所以也就沒有利潤。即使有一定的經營活動,期末也只是結轉到“結余”。
三、會計等式不同
事業單位的會計等式是“資產+支出=負債+凈資產+收入”,此等式為動態等式,反映單位在業務營運過程中收支結余情況及凈資產的增值情況。因為事業單位的資金來源主要是通過上級撥款取得的,所以要嚴格監督各項支出的耗費,因此要采用動態等式,資產負債表也是以此等式為依據的。
企業的會計等式為“資產=負債+所有者權益”,此等式為凈態等式,反映了會計要素之間的數量關系,反映了企業資產的歸屬關系,表明了企業和所有者是各自獨立存在的。同時,也是編制資產負債表的理論依據。
四、會計核算內容及方法有其特殊性
在預算會計中,有一些核算內容和企業會計有明顯的差異,有其特殊性。
會計的確認基礎主要是針對以下兩個方面進行探討的。首先，權責發生制，其次，就是收付實現制。在實際的應用中，有很多的制度是執行不下去的，根據不同的形式，國際會計師聯合會在研究報告中就提出了會計確認基礎這個概念。會計確認基礎包含了很多的內容。其中的收付實現制以及權責發生制都是會計確認基礎的兩個不同層面上的概念，怎樣做到將兩者進行融合，使得他們可以成為未來會計發展的一個趨勢，這是國際會計師聯合會以及各個國家的會計師們研究的一個重點問題。
一、選擇會計確認基礎的原則
每一個會計確認基礎都有自己獨特的特點以及適用對象，可以滿足不同的人員對于會計內容的需求，假使會計確認基礎的選擇上出現不同的意見，就會直接的影響會計的核算和報告的產生。這樣就會影響會計的可靠性，不能及時的提供有效的信息幫助決策者對事件進行分析。怎樣可以正確的選擇會計確認基礎呢，從整體的形式可以看出，會計主體的性質以及目標可以在建立財務信息的過程中提供有效的依據，幫助建立合理的信息檔案。選擇會計基礎要根據以下幾個方面進行分析和選擇。
首先，會計的相關性原則。在選擇會計的確認基礎時，要將對決策者有幫助的信息準確的表達出來，這樣可以幫助決策者與受托者有準確的目標。在一個企業中，會計的確認基礎比較重視決策有用觀，對于預算會計確認基礎，比較重視的則是怎樣實現會計的目標。
其次，對于會計的主體特征，需要根據不同的會計確認基礎進行不同的選擇。在選擇會計確認基礎時，需要根據經濟業務選擇不同的確認標準。總體來講，就是在一個會計的主體中至少需要兩種會計確認基礎才可以滿足需求。
最后，成本和效益的原則。在選擇會計確認基礎時，要根據不同的條件對信息質量進行保證，降低會計信息的成本，可以采取不同的會計確認程序，糾正會計確認基礎，使得會計確認基礎更加的完善。
二、會計確認基礎存在的問題
目前在我國預算會計基本上都是運用著收付實現制的，實行這種會計制度主要就是由于預算會計的特點。一般來講收付實現制就是會計只確認實際收到現金，或者是實際付出現金這樣的交易，計量在一時間內的現金收支差額。不過這樣的會計制度的會計核算在程序上就顯得相對簡便了。而且會計確認數就是實際入庫的資金，這樣的制度是非常有利于安排預算撥款以及按照預算支出的進度進行。如實的反映了收支的效果。不過在預算會計的實踐中表明。收付實現制也是有著一定的缺點的，主要就是表現在以下幾個方面：
第一，不合理的歪曲了政府的財務狀況信息。目前很多的問題就是由于不合理的歪曲了政府財政的財務信息，致使很多的財務信息的使用者不能夠及時的了解到正確的信息，無法了解政府行政能力，嚴重的對于政府擁有的資產和承擔的負債在收付實現制中基本上的體現不出來的。
第二，對于完全成本信息的失真現象，造成了成本的波動。一般來講收付實現制是不可以反映長期資產的耗損的，更是不能充分反映政府公共服務。因此，在實行收付實現制下的成本信息想要評價政府的工作效率以及政府的服務質量都是不夠準確的。而且，跨期資產的使用和耗費，在收付實現制下的產品和服務成本會形成不同期間的忽高忽低，產生了成本的波動。
第三，隱性負債的出現。在收付實現制中現金實際的清償負債的時候對其確認，基本上是不考慮未來的許諾或是擔保和其它因素的，這樣就是形成隱性負債的問題。比較常見就是在貸款或是養老金和社會保險計劃等方面存在。一把來講政府按原定利率。按照精算方法確定的承諾，就有可能導致在一定時間之后出現巨額現金的流出。
第四，對于新的預算管理要求不適應。一般來講政府財政預算信息的使用者，如果不能夠及時的全方位的掌握固定資產或是無形資產這樣的財務信息，是會直接影響政府的行政能力，是非常不利于正確地對政府部門的公共資源的使用效率和使用效果進行管理的，更是不利于政府的采購行為，對于政府的部門預算和國庫集中支付制度的管理落實也是不利的。對政府累計形成的負債更是不能合理進行償還。各種風險沒辦法進行防患于未然。
綜上所述，收付實現制已經存在著嚴重的問題，預算會計的環境受到了多方面的影響，不管是政府機關還是事業單位，多樣化的經濟形式使得整個預算會計確認基礎更加的復雜化所以我們必須要審視到預算會計確認基礎是當前預算會計理論亟需解決的問題。
三、如何完善預算會計確認基礎
我國預算會計理論和方法經歷了20多年的發展改革過程，取得了豐碩成果。這些改革成果必須被納入到預算會計教學活動中。關于預算會計教學改革的課題已有很多學者進行過研究，他們主要是從課程設置、教學內容、教材選擇、教學和考核方法等方面去發現問題，并提出解決問題的方案。而筆者則將研究的重點放在課程教學內容結構體系的重新構建上。
1對預算會計課程內容及結構體系現狀的分析
1.1預算會計課程的內容
就課程名稱而言，在我國高等院校中涉及該類內容的課程名稱經歷了一個不斷變化的過程。最早為“預算會計”，后來在有些院校中改叫“政府與行政事業單位會計”或“政府與非營利組織會計”，目前有些院校叫“非營利組織會計”。然而，從目前情況看，大多數院校無論將課程名稱定為什么，而課程所涵蓋的內容并沒有什么實質性改變。一般仍局限于財政總預算會計、行政單位會計，事業單位會計，參與預算執行的收入征解會計和國庫會計。由于受課時限制，許多院校在該課程中主要講授的內容是財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計，而其他部門會計則只是一筆帶過，或只作為閱讀材料。
1.2現存預算會計教學內容的結構體系
目前，無論是從預算會計相關教材的編寫，還是學校在安排教學計劃時，常見的做法都是根據預算會計各個不同會計主體來設計教材和教學的內容結構體系。對教學內容的安排均采用的是“條形結構”，即按不同的會計主體將教材、教學內容劃分為不同的條塊。第一部分為總論。主要講解預算會計概念、預算會計的基本前提和一般原則，預算會計的對象、要素和會計科目，預算會計的特點等預算會計的基礎理論知識。第二部分為財政總預算會計。即，以各級政府為會計主體，以會計要素為主線講解政府預算執行過程中的收入、支出、資產、負債、凈資產的相關核算業務及總預算會計報表的編制。第三部分為行政單位會計。以各行政單位為會計主體，以會計要素為主線講解各行政單位的收入、支出、資產、負債、凈資產的相關核算業務及會計報表的編制。第四部分為事業單位會計。以各種事業單位為會計主體，以會計要素為主線講解各事業單位的收入、支出、資產、負債、凈資產的相關核算業務及會計報表的編制。以此類推，不再贅述。
1.3課程內容條形結構安排法的缺點
這種按“條形結構”安排課程內容的方法，其缺點主要表現為以下幾個方面。
1.3.1破壞了一門課程的整體性
這種“條形結構”事實上是將一門課程分成了多門課程來講，將一個整體人為地割裂開來。按這種結構學習下來，作為教學對象很容易將財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計等看作為相對獨立的幾個部門會計，而很難去思考它們之間的相同點、相似點、差異點是什么，從而忽略了其間的內在聯系。
1.3.2會造成內容重復和時間的浪費
我們知道，財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計等都存在許多概念、內容、核算方法等方面的相同或相似之處，按“條形結構”組織教學情況下，當講到各個不同部分中相同內容時由于時間相距較長，我們又不得不重新進行較為全面細致的講解。這不但存在內容上的重復講授，而且使得原本就比較有限的教學課時顯得更為緊張。
1.3.3不利于學生對知識的記憶和掌握
記憶可將人過去和現在的心理活動聯系在一起，因此，人才能不斷地積累知識和經驗，通過分類比較等的思維活動，認識事物的本質和事物之間的內在聯系。由于行政單位會計和事業單位會計有許多相同的會計科目和相同會計業務處理方法，也有許多相近、相似的會計業務處理。在按條形結構組織教學的情況下，當后一部分內容與前一部分內容中出現相同或相近、相似的業務時，由于原有記憶的遺忘，會導致新內容對原有記憶的干擾，甚至造成前后知識的相互混淆，會極大地影響學習效果。鑒于以上原因，筆者認為，在預算會計教學中，重新構建內容結構體系，劃分新的教學模塊，采用比較教學方法是一種較為可行的方法。
2模塊化教學改革的構想
2.1模塊劃分原則與具體構成
新的教學模塊將采用“網格結構”的模塊形式（如表1所示）。即，在將“總論”作為一個相對獨立的教學模塊之外，以各級政府、各行政單位、事業單位等會計主體為經線，以會計要素為緯線，形成若干教學模塊，在教學中大量使用比較（對比）方法組織教學。在以上六個基本模塊基礎上，還可以進一步劃分為若干個子模塊。子模塊的劃分，要盡可能將各會計要素中相同的會計要素內容安排在一起組織教學，以便于將不同會計主體相同的會計要素內容的會計處理方法進行比較。
2.2模塊化教學的優點
2.2.1優化教學內容節約教學時間
在現有的預算會計教材體系下，常常會出現相同內容重復講解的問題。如行政單位會計和事業單位會計中的庫存現金、銀行存款、零余額賬戶用款額度等諸多內容的核算業務的處理思路、原則、方法等基本是相同的（只是與之對應的會計科目不同），而在“條形結構”下，雖然已在講授行政單位會計時進行了詳細介紹，但在講授事業單位會計時，對這些內容不得不重新講解。而如果按“網格結構”組織教學內容，可將二者作為一個教學模塊的內容，則教師只需要對其不同之處一語代過即可。再如，行政單位財政撥款收入和事業單位財政補助收入的確認原則是完全相同的，如果將二者放在一個模塊中，則完全可以避免重復講授的問題。所以，模塊化教學不僅可以優化教學內容，還可以節省教學課時。
2.2.2采用比較教學法有助于學生的理解和記憶
有比較才能有鑒別，世間的一切事物都會有區別，又有聯系。在學習過程中的很多知識有相同點和不同點，如果不去比較，就會把相關知識的概念、原理、現象等混為一談，這不利于對知識進行深刻理解和準確應用。善于比較則可以抓住知識的本質特征和知識間的內在聯系，從而達到準確理解、記憶和應用知識的目的。采用模塊化教學后，由于將不同會計主體相同的會計要素納入到了相同的教學模塊中進行講授，所以可以將它們之間的相同、相近或不同之處加以對比。教師在教學中要幫助學生總結規律性的東西，對于它們之間的差異特征加以強化和突出。與此同時，教學中比較法的應用對于培養學生的思辨能力，增強學生的創新意識也具有積極意義。
參考文獻
[1]劉慧敏,冷芳,劉晏.論《預算會計》課程教學改革——以華中科技大學武昌分校為例[J].財政監督,2014(9).
