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行政指導，是指工商行政管理部門在職責、任務或所管轄事務的范圍內，為適應復雜多變的經濟和社會生活的需要，基于國家的法律規定、法律原則和法治精神，在行政相對人的同意或者協助下適時靈活地采取非強制性手段，以有效地實現一定的行政目的，但并不直接產生法律效果的行政行為。行政指導具有非強制性、主動補充性、多方聯動性、方法多樣性、廣義合法性等特征，它是現代行政民主化發展和建設服務型政府的產物，體現了以人為本、和諧發展的人文精神。
行政指導是對工商行政管理方式的充實與完善。行政指導作為一種新型行政管理方式在工商系統正式全面推廣，它標志著工商行政執法的鏈條更為完整。至此，一條由行政檢查、行政許可、行政強制、行政處罰、行政指導組成的行政執法方式真正實現了無縫鏈接。更為重要的是，行政指導如水無形、如影隨形，以其特有的靈活性、廣泛適用性，既能與行政檢查、行政許可、行政強制和行政處罰相融。如行政提示、案前約談、行政告誡、行政建議、行政警示、案后回訪與行政處罰融為一體，不斷完善了行政處罰功能：又能獨立適用于其他行政執法方式所不能適用的情形，行政輔導、監管信息公示、示范引領、溫馨提示對規范市場經營行為有著特別的功效。
行政指導是對工商行政執法實踐的推陳與出新。行政指導作為一個新的法律術語，在系統內的認知度可能還不是很高，但是以行政指導的眼光回顧工商行政執法的實踐和工商改革發展的歷程。行政指導同其他行政執法方式一樣與工商行政管理監管執法實踐相伴相隨、共同發展。如以前工商部門重點開展的商標注冊指導、馳名商標創建、流通領域商品準入與“一票通行”等無不屬于行政指導的范疇：新近推出的消費維權行政約談、小食雜店“臉譜”管理法、規模企業的“健康體檢”等，則是行政指導的不斷發展和擴充。可見。行政指導是從概念上對工商監管執法實踐的高度概括和精確提煉，同時又是對創新監管執法方式方法的科學指導和準確引領。在某種程度上，還是對工商行政管理內涵與外延的極大豐富和有效拓展。特別是對一些行政管理職能邊界不清的管理事項提供破解的新途徑。如無照經營等工商行政執法長期難以有效解決的難點問題、不正當競爭無罰則帶來的執法盲區、經營者食品安全自律等社會各界長期關注的熱點問題以及招商引資等政府關心的重點問題等工商部門均可通過行政指導方式較為妥善解決，達到事半功倍的效果。
行政指導自身具有非常豐富的實體內容和具體的程序標準。行政指導的旺盛生命力和特有魅力，說到底是由其豐富內涵和靈活多樣表現形式所決定的。整體內容上，基本涵蓋了工商行政管理職能的方方面面，對市場主體準入與退出、市場競爭行為、消費者權益保護等涉及工商職能進行了全覆蓋：具體職能上，實現了各環節之間的“無縫銜接”，如上文談及的行政處罰：表現形式上，至少包括了幫扶、指引、預防、規勸、求助五大類涉及信息、提示、輔導、警示、告誡、調解、激勵等20多種方式并尚在不斷擴充。程序上，行政告誡、案后回訪等系列制度的逐步出臺得到不斷規范，慈溪分局編印的《行政指導工作指南》更是對包含的20個項目作了明晰的規定：實施載體上，有口頭告知、擬制統一的的格式文書、書面告示、借助網絡媒體宣傳、舉行約談、召集座談等；發展趨勢上，隨著社會公眾有序參與公共服務進程加快和法治建設的向縱深發展，行政指導的覆蓋面、影響面、滲透力都將得到進一步的豐富和有效拓展。
二、全面開展行政指導工作的必要性和必然性
全面開展行政指導工作是工商部門監管執法的經驗總結和實踐的感悟。雖然行政指導是概念上的“舶來品”，但行政指導是與工商行政管理職能產生、發展和完善是相伴相隨、相輔相成、相互促進的。如品牌戰略、開業指導、信息公示、企業聯合打假、合同幫扶、消費維權等可謂自工商誕生就已存在并仍發揮著重要不可忽視作用。同時，消費維權行政約談、食品安全監管信息公示、行政告誡、股權出質指導等新型指導方式的不斷涌現與發展，實現了工商職能的極大豐富，工商監管執法實踐的更為生動。行政指導的實踐表明，工商部門服務黨委中心工作更加積極主動，助動經濟社會發展手段更健全，工商工作的知名度、認可度越來越高。行政指導是工商部門服務和諧社會建設、實踐科學發展觀的具體體現，并已逐步成為全體工商人自覺行動和理。
全面開展行政指導工作是工商部門在新時期的順勢而為和積極應對。伴隨著我國經濟體制改革和市場經濟體制逐步建立、完善，工商部門充分運用市場培育、創業幫扶、創牌指導、秩序規范等行政指導，主動順應經濟社會發展的潮流，積極助動服務經濟社會又好又快發展，市場主體的活力得到了持續進發，“中國造”的影響力得到了不斷擴展，市場經濟秩序得到了不斷改善。工商部門利用行業協會搭建發展平臺、對家電下鄉、企業“學送幫促”等行政指導的生動實踐，不僅體現了工商部門的大局意識、責任意識、服務意識，更是表現工商部門特別助動、特別維護、特別監管和特別要求，其效果的不斷顯現，更是得到了黨委政府的肯定并受到廣大企業的積極歡迎與主動配合。
全面開展行政指導工作是工商部門自身發展所需和持續生命力增強的必要，行政指導是履行工商職能的一種新方式。這一行政管理方式的充分運用和效果的充分展示，工商的社會影響力、群眾滿意度、政府的認可度得到不斷確認和逐步提升，工商的職能和工作職責得到了不斷拓展和有效延伸，工商的法律地位和社會地位得到不斷鞏固和新的強化，這在中央歷次機構改革和各級工商行政管理部門“三定”方案中已得到了充分體現，并在地方各級黨委政府開展的民主評議機關工作中工商部門名次不斷前移得到了具體說明。
三、以務實創新精神系統推進和豐富行政指導工作
對已經開展行政指導的領域既要由點到面、全面普及，又要一以貫之、務求實效：對尚未開展的領域則
要善于突破、力求主動，還要理性思考、規范運行。要善于區分和辯證處理好以下幾方面關系：
第二條(適用范圍)
本市文化領域相對集中行政處罰權以及與行政處罰權相關的行政強制權和行政檢查權（以下統稱行政處罰權）的行使，適用本辦法。
第三條（實施和配合部門）
*市文化市場行政執法總隊（以下簡稱市文化執法總隊）是市人民政府直屬的行政執法機構，主管全市文化領域綜合執法工作，集中行使文化領域行政處罰權。
區縣文化綜合執法機構是區縣人民政府直屬的行政執法機構，按照本辦法規定的權限在轄區內集中行使文化領域行政處罰權，并接受市文化執法總隊的業務指導和監督。
各級文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游、公安、工商等行政管理部門應當配合市文化執法總隊和區縣文化綜合執法機構（以下統稱市和區縣文化綜合執法機構）做好文化領域相對集中行政處罰權工作。
第四條（相對集中行政處罰權）
市和區縣文化綜合執法機構集中行使下列行政處罰權：
（一）依據法律、法規和規章規定，原由市和區縣文化廣播影視行政管理部門行使的行政處罰權；
（二）依據法律、法規和規章規定，原由市新聞出版行政管理部門和區縣負責出版管理的行政部門行使的行政處罰權；
（三）依據法律、法規和規章規定，原由市和區縣文物行政管理部門行使的行政處罰權；
（四）依據法律、法規和規章規定，原由市和區縣體育行政管理部門行使的行政處罰權；
（五）依據法律、法規和規章規定，原由市和區縣旅游行政管理部門行使的行政處罰權；
（六）市人民政府規定的其他方面的行政處罰權。
第五條（市和區縣文化綜合執法機構的權限分工）
市文化執法總隊負責查處在全市有較大影響的違法行為，以及法律、法規、規章規定應當由市級行政執法機關負責查處的違法行為。
區縣文化綜合執法機構負責查處在本轄區內發生的違法行為。兩個或者兩個以上的區縣文化綜合執法機構在查處違法行為時對職權發生爭議的，由市文化執法總隊確定。對應當由區縣文化綜合執法機構查處的違法行為，區縣文化綜合執法機構未予查處的，市文化執法總隊可以責令其查處，也可以直接查處。
第六條（其他執法機關的權限限制）
本市文化領域相對集中行政處罰權后，有關的市和區縣行政機關以及法律、法規授權的組織不再行使已由市和區縣文化綜合執法機構集中行使的行政處罰權；仍然行使的，作出的行政處罰決定無效。
第七條（案件移送）
有關行政管理部門在監督檢查活動中發現應當由市和區縣文化綜合執法機構處理的涉嫌違法行為的，應當及時移送處理。市和區縣文化綜合執法機構在執法檢查中發現超出職責范圍的涉嫌違法行為的，應當及時移送有關行政管理部門處理。
有關行政管理部門與市和區縣文化綜合執法機構無正當理由，不得拒絕接受移送的案件，并應當在作出處理決定后，及時通報移送部門。
第八條（舉報受理）
市和區縣文化綜合執法機構應當建立違法行為舉報受理制度，并為舉報人保密。
對公民、法人或者其他組織舉報的違法行為，屬職責范圍內的，市和區縣文化綜合執法機構應當及時查處；屬職責范圍外的，市和區縣文化綜合執法機構應當及時移送有關部門處理。市和區縣文化綜合執法機構應當將查處或者移送處理的情況告知舉報人。
第九條（信息共享）
市和區縣文化綜合執法機構與市和區縣文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游、公安、工商等有關行政管理部門應當加強溝通，實現與文化領域相對集中行政處罰權有關的行政處罰、行政許可以及其他相關信息的共享。
第十條（拒絕、阻礙執法的法律責任）
拒絕、阻礙文化領域綜合執法人員依法執行公務，未使用暴力、威脅方式的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》進行處罰；使用暴力、威脅方式構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十一條（執法者違法行為的追究）
市和區縣文化領域綜合執法機構及其綜合執法人員應當秉公執法。對、、、索賄受賄的，由所在單位給予行政處分；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二條本規定適用于本縣行政區域內各級人民政府、縣直有關部門及其負責人。
第三條縣鄉（鎮）人民政府、縣直有關部門是安全生產監督管理工作的主體，應對本行政區域、本部門職責范圍內的安全生產工作承擔監督管理責任，并對未履行安全生產監督管理責任導致的后果負責。
第四條縣鄉（鎮）人民政府、縣直有關部門應貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，堅持安全發展，管生產必須管安全，誰投資誰負責，誰主管誰負責，誰檢查誰負責，誰發證誰負責，誰審批誰負責和分級管理的原則，建立健全安全生產責任制。
第五條安全生產工作實行“一崗雙責”責任制。縣鄉人民政府、縣有關部門行政正職是安全生產工作的第一責任人，對本地區、本部門的安全生產負主要領導責任；行政副職對其分管范圍內的安全生產負直接領導責任，其中分管安全生產的行政副職對本地區、本部門的安全生產工作負重要領導責任。
第六條縣鄉（鎮）人民政府、縣直有關部門對在改善安全生產條件、防止安全生產事故、參加搶險救援、報告重大事故隱患、舉報安全生產違法行為、研究和推廣安全生產科學技術與先進管理經驗等方面作出突出貢獻的單位和個人，應給予表彰和獎勵。
第二章縣鄉（鎮）人民政府安全生產職責
第七條縣鄉（鎮）人民政府負責領導本行政區域安全生產工作。其主要職責是：
(一)加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門按規定履行安全生產監督管理職責；及時研究和解決安全生產中的重大問題，每季度至少召開一次安全生產工作會議；加強安全生產宣傳教育，將其納入宣傳思想工作的總體布局，統籌安排，扎實推進。
(二)把安全生產工作納入國民經濟和社會發展規劃，與經濟和社會發展同時安排、同時部署、同時總結、同時考核。
(三)建立健全安全生產責任制和安全生產指標控制體系，實行安全生產目標管理；上級政府與下級政府層層簽訂安全生產責任書，并進行考核、獎懲。
(四)建立健全本行政區域安全生產監督管理組織體系，設立縣鄉安全生產監督管理機構和安全生產執法監察隊伍，配備滿足需要的工作人員。
(五)確保安全生產監督管理工作的正常經費支出。年度財政預算應安排一定數額的安全生產專項資金，用于安全生產監管體系、應急救援體系、安全生產專家活動、基礎設施建設和宣傳、教育、培訓、表彰獎勵；用于應由政府負責的公共設施安全事故隱患治理和支持生產經營單位開展安全生產科研開發和技術改造等。凡國家、省、市安排的安全生產專項資金支持的項目，縣鄉政府都必須安排配套資金，并加強監督管理，確保專款專用。
(六)加強應急救援體系建設，制訂和健全本行政區域安全生產事故應急救援預案，并定期組織應急救援演練；建立健全應急救援指揮中心、應急救援隊伍、應急物資儲備庫，配備應急救援裝備和器材。
(七)建立事故和事故隱患舉報獎勵制度；定期組織有關部門開展安全生產檢查，對發現的安全生產事故隱患及時處理；組織治理公共設施、破產企業存在的以及無法明確責任的安全生產事故隱患；依法關閉不符合安全生產條件的生產經營單位。
(八)本行政區域發生安全生產事故，應按規定及時報告、組織救援，做好善后和事故調查、處理工作，并向社會公布事故處理情況。
(九)在礦山、危險化學品、道路交通運輸和水上運輸、煙花爆竹、電力、建筑施工和城市燃氣等領域（行業）實行安全生產風險抵押金制度。
(十)法律、法規、規章規定的其他職責等。
第三章縣直有關部門安全生產職責
第八條縣安全生產監督管理局主要履行以下職責：
(一)綜合管理全縣安全生產工作，負責組織、指導安全生產宣傳教育和培訓工作，組織開展安全生產大檢查，組織、指揮安全生產事故應急救援;指導、協調和監督有關部門和鄉鎮政府的安全生產監督管理工作;具體負責監督管理非煤礦山、危險化學品和煙花爆竹生產經營單位的安全生產工作。
(二)分析預測全縣安全生產形勢，統計全縣安全生產事故并信息。
(三)根據縣政府的授權，組織安全生產事故的調查處理工作，監督事故查處的落實情況。
(四)監督檢查新建、改建、擴建工程項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用情況，以及重大危險源監控、重大事故隱患的整改工作，依法查處安全生產違法行為。
(五)會同有關部門做好生產經營單位安全生產費用和安全生產風險抵押金提取、使用的監督管理工作。
(六)承擔縣安全生產委員會辦公室的日常工作等。
第九條縣發展和改革局主要履行以下職責:
(一)負責將安全生產工作列入全縣國民經濟和社會發展中長期規劃。
(二)負責把建設項目安全條件作為審批、核準、備案的重要依據，把安全設施“三同時”落實情況，作為建設項目竣工驗收的前置條件，監督建設單位將安全設施投入納入建設項目概算。
第十條縣經貿局主要履行以下職責：
(一)負責本系統生產經營單位的安全生產監督管理工作。
(二)對技術改造項目依照有關規定落實安全設施“三同時”規定，并作為辦理項目核準和備案手續的前置條件。
(三)負責電力行業安全生產監督管理，監督檢查電力企業貫徹安全生產法律、法規情況，健全安全生產規章制度，落實安全生產責任制，完善安全生產條件，消除事故隱患；組織開展電力行業安全生產專項檢查，督促落實安全事故防范措施，組織對電力企業安全生產狀況進行分析、診斷、評估。
(四)配合有關部門開展安全生產專項整治，依法查處拼裝車及擅自從事成品油經營的非法經營點。
(五)參與有關安全生產事故的調查處理。
第十一條縣公安局主要履行以下職責:
(一)負責道路交通安全監督管理。制定道路交通安全工作規劃、計劃和應急預案，并組織實施；有效控制道路交通安全指標。對機動車輛進行注冊登記、檢驗及報廢注銷登記，負責機動車駕駛人考試、日常教育和機動車駕駛證的年度審驗，負責道路交通安全宣傳教育，依法查處、糾正機動車輛超速、超載、超限、超員等道路交通違法行為，維護道路交通秩序。負責道路交通管理設施的布置、安裝、維護、監管。
(二)負責消防安全監督管理。對機關、團體、企業、事業單位履行消防法律、法規、規章的情況進行監督檢查，對建筑工程項目進行消防設計審核、驗收，查處違反消防法律、法規、規章的行為。制定消防應急預案，并組織演練，有效控制火災安全指標。
(三)負責危險化學品和民用爆炸物品的公共安全管理。負責發放劇毒化學品購買憑證和準購證，負責審查核發劇毒化學品公路運輸通行證，對危險化學品道路運輸安全實施監督;負責非藥品類易制毒化學品的購買和運輸管理;負責民用爆炸物品購買、運輸、爆破作業的安全監督管理，監控民用爆炸物品流向，組織查處非法生產、銷售、購買、儲存、運輸、郵寄、使用民用爆炸物品的行為。
(四)負責煙花爆竹的公共安全管理。許可煙花爆竹運輸，許可焰火晚會燃放，組織銷毀處置廢舊和罰沒的非法煙花爆竹，偵查非法生產、買賣、儲存、運輸、郵寄煙花爆竹的刑事案件；打擊非法制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、燃放煙花爆竹的違法行為。
(五)參加安全生產事故應急救援和調查處理工作；依法查處涉及安全生產的刑事犯罪案件和治安管理案件。
第十二條縣監察局主要履行以下職責:
(一)對鄉鎮人民政府、開發區管委會、風景區管委會和縣直有關部門及工作人員履行安全生產監督管理職責情況實施監察。
(二)負責對不履行安全生產責任，造成安全生產事故發生的有關責任人員進行調查和行政責任追究。
(三)參加有關安全生產事故的調查、處理。
第十三條縣司法局主要履行以下職責：
負責將安全生產法律、法規納入公民普法的重要內容，會同有關部門宣傳普及有關安全生產法律、法規知識，監督指導律師、公證員、基層法律服務工作者，為生產經營單位提供安全生產法律服務。
第十四條縣交通局主要履行以下職責:
(一)負責道路交通運輸企業的安全生產監督管理工作。
(二)負責直屬單位的安全生產管理工作。
(三)負責縣鄉公路(包括橋、涵)安全設施(包括路標、交通安全標志、安全護欄等)的設立、維護與管理。
(四)負責危險化學品運輸有關資質的監督管理。
(五)嚴格查禁超載、超限車輛上路行駛。
(六)負責水上交通運輸的安全生產監督管理。
(七)負責全縣浮橋、船舶登記、檢審，監督檢查船舶駕駛人員是否具備安全操作資格。
(八)參與道路交通安全生產事故和水上交通安全生產事故的應急救援和調查處理工作。
第十五條縣公路局主要履行以下職責：
(一)負責直屬單位的安全生產管理工作。
(二)負責國、省公路(包括橋、涵)安全設施(包括路標、交通安全標志、安全護欄等)的設立、維護與管理。
第十六條縣黃河河務局主要履行以下職責:
負責黃河防洪工程建設、管理及所屬單位的安全管理工作，指導協調黃河汛期和凌期的安全管理工作。
第十七條縣建設局主要履行以下職責:
(一)負責建筑施工行業安全生產監督管理工作。
(二)負責把生產安全、消防安全、公共安全納入城市建設管理的前置條件。
(三)負責城市燃氣、供水、污水和垃圾處理等單位的安全監督管理。
(四)負責城區內道路(包括橋、涵)安全設施的設立、維護與管理。
(五)參與建筑、燃氣等安全生產事故的應急救援和調查處理工作。
第十八條縣勞動和社會保障局主要履行以下職責:
(一)負責監督檢查企業制定勞動規章制度和簽訂勞動合同中涉及勞動安全、防止職業危害的事項。
(二)負責工傷認定和工傷保險待遇的確定工作，監督發生傷亡事故的單位按有關規定對傷亡人員的賠償。
(三)組織實施企業職工工傷和職業病傷殘等級鑒定，并監督檢查涉及勞動安全、防止職業危害等法律、法規、規章和政策的落實情況。
第十九條縣國土資源局主要履行以下職責:
(一)負責在審批、核準礦產資源探礦權、采礦權時，審查安全生產條件。
(二)依法頒發勘查許可證、采礦許可證，打擊無證開采、以采代探、越界開采等非法勘查開采礦產資源及違法從事選(洗)礦行為，規范礦山開采秩序。
(三)配合有關部門組織開展礦山安全生產專項整治，對政府決定關閉的礦山企業，按規定及時注銷采礦許可證。
(四)負責組織滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降與坍塌等地質災害的防治工作，監督礦山關閉后的地質環境治理工作。
(五)參與礦山安全生產事故的應急救援和調查處理工作。
第二十條縣工商行政管理局主要履行以下職責:
(一)負責企業登記中對涉及安全生產的有關審批前置要件依法進行審查，未取得相關安全生產許可的，不予登記。將促進企業安全生產作為整頓市場秩序的重要內容納入工作計劃并組織實施。
(二)負責監督管理危險化學品、煙花爆竹、易燃易爆物品等危險物品的市場經營活動，取締和打擊非法、違法生產經營危險物品的行為。
(三)依法取締非法生產經營企業或生產經營點，依照有關規定，吊銷不再具備安全生產條件的生產經營單位的營業執照。
(四)加強對交易市場的安全檢查，督促市場主辦單位加強安全管理，及時消除事故隱患，嚴防火災和其他安全事故的發生。
(五)參與有關安全生產事故的調查、處理。
第二十一條縣質量技術監督局主要履行以下職責:
(一)負責特種設備（包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、大型游樂設施等）生產、使用、檢測檢驗的安全監察。
(二)組織打擊、取締特種設備的非法生產點，查處使用特種設備的違法行為；負責有關設備、儀器、儀表涉及安全指標的計量工作。
(三)負責危險化學品及其包裝物、容器生產許可證的申報管理和質量監督檢查工作，負責監督檢查煙花爆竹的質量。
(四)負責特種設備事故隱患和危險源監督管理工作，督促有關單位對事故隱患進行整治，對危險源實施監控。
(五)參與有關安全生產事故的調查、處理。
第二十二條縣國資局主要履行以下職責:
(一)督促縣管國有和國有控股企業落實安全生產責任制，引導其加強安全生產管理，建立安全生產激勵約束機制。
(二)配合有關部門做好安全生產檢查工作。
(三)督促縣管國有和國有控股企業整改事故隱患，制訂和完善安全生產事故應急救援預案，并定期進行演練。
(四)支持縣管國有和國有控股企業加大安全生產投入，推進安全生產科技進步。
(五)督促縣管國有和國有控股企業新建、改建、擴建項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。
(六)參與有關安全生產事故的調查、處理。
第二十三條縣環境保護局主要履行以下職責:
(一)負責全縣放射性廢物安全監督管理，依法查處放射性物品生產、儲存、轉讓、使用過程中的違法行為。
(二)負責監督管理危險化學品和醫療廢物的處置以及危險化學品事故現場監測。
(三)參與有關安全生產事故應急救援和調查、處理工作。
第二十四條縣旅游局主要履行以下職責:
(一)指導、監督全縣旅游景區、景點、旅行社、旅游車輛等安全管理工作。
(二)負責直屬單位的安全管理工作。
(三)參與旅游安全事故的應急救援和調查處理工作。
第二十五條縣林業局主要履行以下職責:
(一)負責森林防火監督管理工作。
(二)制訂和完善森林火災應急救援預案，并定期組織演練;承擔縣護林防火指揮部的日常工作。
(三)森林火災信息。
(四)負責森林火災事故的調查、處理。
第二十六條縣農機局主要履行以下職責:
(一)指導全縣農業機械安全監督管理工作。
(二)負責農業機械駕駛操作人員技術培訓、安全教育和考核發證。
(三)參與有關安全生產事故的調查、處理。
第二十七條縣水利局主要履行以下職責:
(一)負責水利設施、河道、溢洪道橋梁及其岸線的安全監督管理工作。
(二)負責水利設施施工安全的監督管理工作。
(三)參與水利安全事故的應急救援和調查處理工作。
第二十八條縣民營局主要履行以下職責：
(一)負責民營企業的安全生產監督管理工作，督促民營企業落實安全生產責任制，設立管理機構，配備管理人員，完善管理制度，保障安全生產投入，強化安全生產培訓，不斷提高民營企業的安全生產管理水平。
(二)指導、監督民營企業落實新、改、擴項目的安全生產“三同時”工作。
(三)指導、監督民營企業制訂安全生產應急預案并定期組織演練。
(四)參與有關安全生產事故的調查、處理。
第二十九條縣氣象局主要履行以下職責:
(一)負責全縣重大災害性天氣的監測、預報、警報工作，及時提出氣象災害防御措施。
(二)組織管理雷電災害的防御工作，負責對防雷安全工作的監督檢查。
(三)負責向社會惡劣天氣氣象信息，建立與高危行業企業氣象信息直通制度，及時提供氣象信息服務。
(四)組織管理全縣升放無人駕駛自由氣球或者系留氣球活動，負責對施放氣球安全工作的監督檢查。
第三十條縣廣播電視局主要履行以下職責:
(一)負責將安全生產宣傳納入社會公益性宣傳范疇，并組織落實。
(二)組織廣播電臺、電視臺等新聞媒體配合政府有關部門開展安全生產宣傳教育和安全生產重大宣傳活動。
(三)負責本系統所屬單位及線路、設施、設備的安全管理。
第三十一條縣文化局主要履行以下職責:
(一)指導管理全縣圖書館、影劇院、文化館等社會文化事業單位的安全生產工作。
(二)負責直屬企業、事業單位事故的安全防范工作。
(三)配合公安消防等部門做好文化市場、文化娛樂場所等消防安全檢查整治工作。
第三十二條縣教育局主要履行以下職責:
(一)指導全縣中小學校、幼兒園的安全監督管理工作。
(二)落實校園安全責任制，定期開展安全檢查，組織整改事故隱患。
(三)制訂和完善校園安全事故應急救援預案，并定期組織演練。
(四)將安全知識教育納入教學計劃。
(五)負責學生在參加勞動技能教育、公益性活動等方面的安全。
(六)負責校車的安全管理。
第三十三條縣衛生局主要履行以下職責:
(一)指導、監督全縣衛生系統安全管理工作。
(二)指導、監督生產經營單位職業病防治工作。
(三)負責新建、改建、擴建工程項目衛生設施的設計審查與竣工驗收。
(四)組織、調度全縣衛生技術力量，對安全生產事故實施緊急處置和救護。
(五)負責食品、藥品、職業中毒等公共衛生安全事故的調查處理工作。
第三十四條縣體育局主要履行以下職責:
(一)指導管理全縣各類體育學校、體育俱樂部等場所的安全工作。配合有關部門做好體育場所、設施及大型體育活動的安全管理。
(二)負責直屬單位的安全管理工作。
第三十五條縣地震局主要履行以下職責:
(一)負責全縣地震安全性評價監督管理工作。
(二)負責全縣地震監測、群測群防工作，并提供救援指導。
第三十六條縣總工會主要履行以下職責:
(一)組織開展安全生產群眾監督工作。
(二)會同有關部門開展安全生產宣傳教育、安全知識競賽等活動。
(三)維護職工在安全生產方面的權益，參加安全生產事故的調查、處理。
第三十七條縣財政局主要履行以下職責:
(一)負責對企業安全生產費用的提取、使用情況和安全生產風險抵押金的存儲、使用情況的監督管理。
(二)落實安全生產專項資金，根據安全生產工作的需要，負責將所需經費列入年度預算。
第三十八條縣供銷、糧食、物資、商業、水產、郵政、通訊、供電等單位負責指導、監督本系統安全生產工作。
第四章安全生產行政責任制考核與獎懲
第三十九條縣人民政府負責對鄉(鎮)人民政府、縣有關部門的考核、獎懲工作。
第四十條安全生產行政責任制考核的內容，包括安全生產控制指標和工作指標(工作指標考核標準附后)。
第四十一條安全生產行政責任制實行年度考核，考核于次年一月份進行。
第四十二條安全生產行政責任制考核結果分為優秀、合格、不合格三個等級。
優秀等級是指，年度未發生死亡安全生產事故、實現年度安全生產控制指標，并且年度工作指標考核得分在95分以上(含95分)的。
合格等級是指，年度未發生死亡安全生產事故、實現年度安全生產控制指標，并且年度工作指標考核得分在94分以下、81分以上(含81分)的。
不合格等級是指，年度發生死亡安全生產事故或突破年度安全生產控制指標或年度安全生產工作指標考核得分在80分(含80分)以下的。
第四十三條安全生產行政責任制考核結果作為領導班子和領導干部業績評定的重要依據。
縣政府對年度安全生產行政責任制考核結果為優秀的單位，給予表彰獎勵，獎勵資金由縣財政列支，并作為向上級推薦“安全生產先進單位(個人)”的前提條件。
對年度考核不合格的單位，實行安全生產“一票否決”，取消其當年評先、評優資格，并通報、批評，其主要負責人及有關責任人不得提拔使用。對連續兩年考核不合格的單位，有關機關按照干部管理權限，依照有關規定予以處理。
有關部門凡涉及相關表彰獎勵的，應事先征求安全生產監督管理部門的意見。
第四十四條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門領導成員因工作嚴重失誤、失職，對發生較大及以上安全生產事故負有領導責任的，應當依據《中華人民共和國公務員法》的規定引咎辭去領導職務。
第四十五條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門有下列行為之一的，對有關責任人員，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》，給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)不執行國家安全生產方針政策和安全生產法律、法規、規章以及上級機關、主管部門有關安全生產的決定、命令、指示的;
(二)制定或者采取與國家安全生產方針政策以及安全生產法律、法規、規章相抵觸的規定或者措施，造成不良后果或者經上級機關、有關部門指出仍不改正的。
第四十六條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門有下列行為之一的，對有關責任人員，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定)，給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)向不符合法定安全生產條件的生產經營單位或者經營者頒發有關證照的;
(二)對不具備法定條件的機構、人員予以批準認定安全生產資質、資格的;
(三)對經責令整改仍不具備安全生產條件的生產經營單位，不撤銷原行政許可或者不依法查處的;
(四)違法委托單位行使有關安全生產行政許可權的;
(五)有其他違反規定實施安全生產行政許可行為的。
第四十七條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門有下列行為之一的，對有關責任人員，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》，給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)批準向合法的生產經營單位或者經營者超量提供劇、火工品等危險物資，造成后果的;
(二)批準向非法或者不具備安全生產條件的生產經營單位或者經營者，提供劇、火工品等危險物資或者其他生產經營條件的。
第四十八條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門負責人利用職權或者職務上的影響，違反規定為個人和親友謀取私利，有下列行為之一的，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)干預、插手安全生產裝備、設備、設施采購或者招標投標等活動的;
(二)干預、插手安全生產行政許可或者安全生產監督執法的;
(三)干預、插手安全生產中介活動的;
(四)有其他干預、插手生產經營活動危及安全生產行為的。
第四十九條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門有下列行為之一的，對有關責任人員，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》，給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)未按照有關規定對有關單位申報的新建、改建、擴建工程項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用組織審查驗收的;
(二)發現存在重大安全隱患，未按規定采取措施，導致安全生產事故發生的;
(三)對發生的安全生產事故瞞報、謊報、拖延不報，或者組織、參與瞞報、謊報、拖延不報的;
(四)安全生產事故發生后，不及時組織搶救的;
(五)對安全生產事故的防范、報告、應急救援有其他失職、瀆職行為的。
第五十條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門有下列行為之一的，對有關責任人員，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》，給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)阻撓、干涉安全生產事故調查工作的;
(二)阻撓、干涉對事故責任人員進行責任追究的;
(三)不執行對事故責任人員的處理決定，或者擅自改變上級機關批復的對事故責任人員處理意見的。
第五十一條縣鄉（鎮）人民政府、縣有關部門負責人有下列行為之一的，依據《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分:
(一)本人及其配偶、子女及其配偶違反規定在煤礦等企業投資入股或者在安全生產領域經商辦企業的;
(二)違反規定從事安全生產中介活動或者其他營利活動的；
一、提高認識，切實增強責任感和使命感
我國是農業生產大國，農作物種業是國家戰略性、基礎性核心產業，是保障國家糧食安全的根本。2011年國務院出臺《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》（國發〔2011〕8號），提出要大力提高我國種業科技創新能力。近年來，我國農作物品種研發能力明顯提高，自主研發選育了一批優良品種，新品種保護授權數量大幅增加，但套牌侵權、制售假劣問題日漸突出，損害了品種權人權益和農民利益，嚴重挫傷了育種創新積極性。任其蔓延，將阻礙我國種業持續健康發展，危及國家糧食安全。各級農業、工商、公安部門一定要提高認識，加強領導，落實責任，嚴厲打擊品種套牌侵權和制售假劣種子行為，維護公平競爭的市場秩序，為種業發展營造良好環境。
二、加強全程監管，嚴厲打擊套牌侵權違法犯罪行為
各地要堅持“屬地管理、檢打聯動、部門協同、標本兼治”原則，以玉米、水稻為重點品種，以制種基地和案件高發地為重點地區，廣泛發動群眾舉報，認真梳理案件線索，堅決退出一批問題品種，吊銷一批違法企業種子許可證和營業執照，搗毀一批黑窩點，嚴懲一批不法分子。
（一）嚴格生產經營主體監管。各級農業、工商部門要按照自身職責，依法加強種子生產經營主體資質審查，嚴把種子市場主體準入關。加強行政許可事后監管，全面檢查轄區內種子生產經營主體資質、生產經營檔案、品種授權合同等。依法查處無證無照生產經營、超范圍生產經營和侵權經營行為，清理不具備資質條件的生產經營主體，取締無證無照生產經營單位。
（二）切實加強品種管理。國家和省兩級品種審定主管部門，要按照誰審定誰負責的原則，清查審定品種，退出沒有生產面積、存在重大缺陷、未上交標準樣品的品種。結合市場檢查、企業督查，各省級農業部門要對本轄區內市場經營的所有水稻、玉米品種進行抽樣檢測。
（三）深入開展種子市場整頓。各級農業與工商部門要加強種子經營門店日常巡查，重點整頓規范種子批發市場、專業市場、集散地、運銷大戶和鄉村流動商販。組織力量對轄區內集中市場進行經常性檢查，將種子經營門店監管責任落實到人。督促經營者依法建立經營檔案、臺賬，檢查種子來源及其合法性。強化廣告監管，嚴查虛假廣告。為減輕經營者負擔，避免重復建立臺賬，依據農業、工商部門要求建立的進銷貨臺賬應互通互認。
（四）全面開展基地清查活動。各地農業部門要加強對制種企業的跟蹤管理，及時核對許可證、制種品種、生產地塊信息，建立相關信息數據庫。檢查制種企業是否具有授權或委托手續，是否與制種戶簽訂生產合同等。在種子收獲前組織拉網式檢查，抽取所有生產品種的種子樣品，進行真實性檢測。對種子調運站點進行監督抽查，查明種子去向和數量，同時抽樣檢測真實性。對于上述檢查中發現的違法行為，農業行政主管部門要及時立案調查。
（五）深入開展入戶倒查。各地農業部門要對直銷入戶比例較高的鄉村，組織開展進村入戶倒查，重點檢查種子標簽、來源情況、購銷發票等。對于來源不明、可能存在問題的品種要追查種子來源，并由省級種子管理機構組織開展品種真實性檢測。
（六）狠抓大案要案查處。對于市場監管中發現的套牌侵權、制售假劣重大案件，各級農業部門要主動聯合工商、公安部門，及時交換案件查處信息，認真開展案件查處。涉嫌犯罪的，依法及時移送公安機關追究刑事責任，堅決杜絕有案不移、以罰代刑。對于公安、工商部門查處的案件，需要進行技術鑒定的，農業部門要及時組織力量進行檢測或田間鑒定。對涉及面廣、數額巨大、危害嚴重、影響惡劣的案件，涉及公安、工商部門職權的，可采取聯合掛牌督辦、集中辦案等形式，限期辦理，徹查全案，堅決杜絕地方保護主義。
三、加強組織領導，完善相關制度
（一）加強組織領導。各省（區、市）農業、工商、公安部門要將打擊侵犯品種權和制售假劣種子納入重要議事日程，建立健全工作聯席會議制度，加強溝通協調。要建立考核評價制度，各省（區、市）相關部門聯合組成督查組，深入基層開展指導和督查工作，對在種子打假工作中不作為、亂作為的，要嚴肅追究責任。農業部將建立對地方農業行政主管部門的延伸考核評價制度。
（二）完善群眾投訴舉報制度。鼓勵群眾舉報各類制售假劣種子的違法行為，健全群眾投訴渠道，方便群眾舉報。各級農業部門要開通并通過新聞媒體向社會公開種子打假投訴舉報電話、電子信箱和信函地址，受理單位必須每件必理，違法必究。制定完善權威高效的投訴舉報案件統一受理制度，提高種子案件查處效率。
（三）建立聯防聯打工作機制。針對種子違法犯罪案件跨區域的突出特點，要加強部門、區域協作。農業部門要主動與工商、公安、檢察、法院等部門溝通，建立案件聯防聯打機制。對于重大案件，發生地和企業所在地農業、工商、公安部門要密切配合，對問題種子、問題品種、問題企業在各自的職權范圍內協調查處。各地要按照本意見要求，結合當地實際，制定方案，精心組織，確保各項措施落到實處。
四、推進信息公開，加大宣傳力度
一、前言
行政機關年度資金的安排情況，必須要通過年度預算來進行提出，預算安排的合理與否與行政機關資金使用效率緊密相連的。加強行政機關預算管理，是對資金使用的優化，通過整合有限的可用資源，來實行工作效益的最大化。然而，在執行預算管理的過程中，依然有一些普遍存在的問題，亟待解決，從而提出相應的對策，提升預算管理水平，提高行政機關資金使用效率。近年來，隨著預算管理體制改革的不斷深化，在預算管理制度等方面取得了相應的進步，希望能夠借此來對行政機關預算管理進行一次規范化、合理化的調整，以適應現代社會功能多樣化的行政機關需求。
二、行政機關預算管理的目的及功能
（一）行政機關執行預算管理的目的
預算管理是行政機關編制預算，執行預算和對預算實施績效考核的全過程的統稱，是一個完整的工作體系，通過實施預算管理，可以促使預算目標的達成。行政機關執行預算管理的主要目的是為了降低行政機關事業成本，并提高資金使用效率，促進現有資源的優化和整合，并嚴格履行國家規定的相關財務性法規。預算編制是整個預算管理工作的開端，是為了更加科學化、合理化的對有限的資金使用進行使用，而制定的使用方案；預算執行管理的目的是為了克服預算管理和資金使用的隨意性和盲目性，積極穩妥推進預決算公開；而預算考核是對該預算方案所帶來的效益進行評價，通過預算考核能夠對預算中的問題進行反映，并對今后的預算編制起到完善的作用。
（二）行政單位預算管理的功能
通常我們提到預算管理的功能，人們最先想到的就是可以提高資金的使用效率，除了可以合理的分配行政機關的預算金金，提高有限資金的使用效率以外，預算管理的另一個功能是強化行政機關的資金統籌，使有限的資源可以發揮更大的效用，將財力集中在重點工作上。通過施行預算管理可以提高政府財政資源的配置效率，進一步保障民生支出，引導財政資源流動方向，降低財政浪費。此外，預算管理的其他功能還有進一步完善預算支出績效評價體系，強化預算支出的責任和效率，提高財政資金的使用效率，督促實施績效評價體系、完善預算管理流程和制度建設等功能。
三、行政機關預算管理普遍存在的問題
（一）預算編制（盲目）不夠細致
行政機關預算編制的時間較短、編制方法比較單一等原因是導致預算編制的嚴肅性不夠預算內容粗糙的根本因素。近來，對行政機關預算編制的要求越來越高，而在實際編制的過程中，預算編制內容往往非常簡單，只包括收入和支出兩大類，盡管這種預算劃分方法也是合理的，并且是符合行政機關職能的，但是單純的采用這種形式進行預算編制，會造成隨意性過強，預算內容簡單等問題，預算的可控性不強，難以發揮預算的基本功能。
（二）預算監督不夠完善
目前，行政機關雖然都已經建立起了預算管理體制，但對于預算管理而實施的相應監督體系還不完善。首先，在行政機關內部沒有專門設立對預算管理進行監督的部門，這就造成了對預算管理進行監督的工作和責任難以落實到位。從而很難形成一個嚴格的監管體系，對于預算過程的檢查深度和定期檢查、不定期檢查頻率，不能與預算管理的要求相適應，無法形成一個動態的、實時的、連續的監督管理體系。缺乏了監督的有效性和有力性，就很難對此進行客觀的評價，也無法形成行之有效的評價機制，并對其中的問題及時發現，及時解決。
（三）預算執行不力
整個預算的執行需要行政機關內部多個部門的聯合，財務部門是負責按照相關財務規定、規章來編制和執行結算的機構，財務部門的工作效率直接關系到結算數據的上報和對預算執行情況的及時掌握。預算編制的是否合理也反應在預算執行是否得力上，預算執行與工程項目的執行一樣，是有進度約束的，執行進度與時間進度存在偏差就會出現突擊花錢的現象，大大降低財政資金的使用質量，缺乏資金使用的安排性。此外，還存在有資金使用與預算脫節的現象，使一些專項經費沒能發揮應有的重要作用。
（四）預算考核指標不完善
盡管目前各種工作類考核比比皆是，但在行政機關對于預算考核的意識還相對淡薄，考核指標體系尚不完善，存在指標模糊不清、量化程度不夠等情況，從而沒能起到真正意義上的績效評價作用，造成了預算考核管理水平低下。大多數的行政機關都沒有建立起應有的預算執行激勵機制和責任追究機制，預算的執行情況與員工的工作績效激勵相關度不高，使預算執行缺乏約束力。通過近年來的預算體制改革，一些行政機關雖然也建立了考核體系，但也都處于摸索階段，沒有一套科學的、規范的指標作為預算考核的科學依據，這使預算考核成為了一種形式。
（五）重項目管理、輕資金管理
行政機關在執行行政職責的過程中，往往會出現重項目管理，輕資金管理的現象。例如，國土資源部門在地質災害治理項目的監督管理中，對于工程質量、建設程序、驗收等方面管理較嚴格，但對地質災害治理資金的籌集、使用和管理上較寬松。這都是直接干擾到預算執行情況的重要問題。通常，預算執行與預算編制之間的偏差，也多由于資金管理松懈造成的。
中圖分類號:F81文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0016-03
為了積極推進財政預算制度改革,逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度,加強財政管理監督,提高資金使用效益,財政部提出中國改革財政國庫管理制度的主要措施:一是通過立法健全財政國庫管理法制體系,建立以獨立金庫制為特征、以財政管理為核心的國庫管理新模式,依法強化財政國庫的管理職能和監督職能。二是建立健全國庫集中收付工作制度與工作機制,確保賬戶之間的匹配和收付程序的科學性。三是進一步完善國庫監督控制系統,加強預算收支執行系統各行為主體之間的協調;既要加強國庫系統內部的制度性管理控制,又要建立獨立的審計監督系統,理順財政部門、預算單位、銀行等各方關系。
一、以健全財政資金收支國庫單一賬戶為基礎,健全透明的國庫收支程序管理機制
各級財政部門還要嚴格按照規范財政資金專戶管理的要求,加強財政資金專戶的國庫歸口統一管理,強化對單位規范預算執行管理的監管責任,切實履行財政資金收付運行管理的職責,加強預算執行情況分析,逐步建立預算執行動態監控和跟蹤問效制度。
財政國庫管理制度改革的主要內容是按照財政國庫管理制度的基本發展要求,建立國庫單一賬戶體系,所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理,收入直接繳人國庫或財政專戶,支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶,按收入和支出設置分類賬,收入賬按預算科目進行明細核算,支出賬按資金使用性質設立分賬冊;按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶;在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶;在商業銀行開設預算外資金財政專戶,按收入和支出設置分類賬;在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶;經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設特殊過渡性專戶。預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理,在建立健全現代化銀行支付系統和財政管理信息系統的基礎上,逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出,并通過各部門在商業銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業務。
在按政府收支分類標準,對財政收入實行分類基礎上,適應財政國庫管理制度的改革要求,將財政收入的收繳方式分為直接繳庫和集中匯繳:直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關法律法規規定,直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。集中匯繳是由征收機關按有法律法規規定,將所收的應繳收人匯總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶,涉及從國庫中退庫的要依法進行。對不同類型的支出則分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付程序為:預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構提出支付申請,財政國庫支付執行機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤后,向銀行發出支付令,并通知中國人民銀行國庫部門,通過銀行進入全國銀行清算系統實時清算,財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。財政授權支付程序為:預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構申請授權支付的月度用款限額,財政國庫支付執行機構將批準后的限額通知銀行和預算單位,并通知中國人民銀行國庫部門。預算單位在月度用款限額內,自行開具支付令,通過財政國庫支付執行機構轉由銀行向收款人付款,并與國庫單一賬戶清算。
財政國庫現金管理是指在確保國庫現金支出需要的前提下,以實現國庫閑置現金余額最小化而投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動,是財政國庫管理的重要組成部分。國庫現金管理的操作方式包括商業銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。要做好國庫現金管理的條件是:一要建立財政收支預測體系,準確預測國庫現金流量,為國庫現金余額管理提供準確信息;二要采取市場化操作方式來實施國庫現金管理,在保留最低國庫存款余額以備支付的前提下,對國庫現金余額進行市場化余缺調整;三要建立國庫現金管理的法律框架和風險控制機制。財政部、中國人民銀行在明確相關職責分工的前提下,建立必要的協調機制,包括季度、月度例會制度以及在每期操作之前進行必要的溝通,并對市場機構參與國庫現金管理活動進行監督檢查,對銀行協議履行問題實施考評。①
二、在現行國庫管理體制基礎上,強化財政國庫管理權運行的一般監督制約機制
財政部門要加強對預算單位資金使用的監督,必須借鑒國際經驗建立財政國庫支付執行機構專門負責辦理財政直接支付和國庫現金管理的具體業務,并進行相關的會計核算和監督檢查等工作,同時要健全財政國庫支付執行機構的內部監督制約制度,定期對財政國庫支付執行機構的相關業務進行內部審計;中國人民銀行國庫部門也要加強對財政支付清算業務的商業銀行的監控,充分發揮中央銀行對商業銀行辦理財政支付清算業務的監管作用;審計部門要結合財政國庫管理制度的建立,進一步加強對國庫預算執行情況的年度審計檢查,促進政府財政部門、中央銀行和其他預算執行部門依法履行職責,確保財政國庫資金安全。
為了強化各級國庫依法對預算資金的收納、報解、入庫、支撥、退付等事項實施監督管理,各級人民銀行、財政部門、征收部門都應支持國庫依法履行監管職責,嚴格遵守國家有關預算收入繳庫的規定,及時辦理預算收入的繳庫、收納、報解、入庫,不得延解、占壓繳入國庫的預算收入和國庫庫款,并應加強日常的監督檢查工作。財政機關要加強對本級預算收入收納、報解、入庫的監督檢查;各級財政、稅務、海關等預算收入征收部門依法征收的預算收入,必須按照財政管理體制的規定及時繳入中央國庫或地方國庫;任何征收部門不得以任何方式延誤預算收入的入庫工作。各級國庫要加強對金融機構辦理國庫經收業務的管理,嚴格審批手續;對于占壓稅款情況較為嚴重、經檢查指出的問題在下一次檢查時發現仍不糾正的,應由人民銀行當地分支行的國庫部門取消其辦理國庫經收業務的資格;征收、審計機關未經財政部批準,不得將預算收入存入在國庫之外設立的過渡性賬戶。
各級國庫在辦理庫款支撥時,要嚴格審核撥款憑證,確保庫款支撥的準確、及時:對于經嚴格審核、符合制度規定的撥款,各級國庫應及時辦理;對憑證要素不全的、擅自涂改的、大小寫金額不符的、前后聯次填寫內容不一致的、撥款金額超過庫款余額的、無財政撥款專用章的、印章與預留印鑒不符的、撥款用途違反財經制度規定的、撥往非預算單位又無正式文件說明的以及超預算的等情形一律拒付。為使各級國庫能準確、及時地辦理預算撥款業務,確保各級財政資金的安全,各級財政部門必須及時向同級國庫提供年度財政預算計劃和財政預算撥款單位的名單;各級總預算會計應建立嚴密的內部稽核制度,做到撥款、記賬、復核分工負責;為保證各項財政資金安全到位和各項撥款金額及使用的預算科目準確、一致,地方各級總預算會計與財政部門各財務主管處(科)室之間、各主管處(科)室與各預算單位之間,要建立定期對賬制度,按月對賬;財政部總預算會計與財政部各主管司局和中央各部門、各單位,要嚴格按照財政部有關規定加強對賬,發現問題,及時糾正。
加強庫款退付和更正的管理、監督,保證財政預算資金的安全:各級預算收入退庫的審批權屬于本級政府財政部門;預算收入的退庫應當按照國家規定直接退給申請單位或申請個人;征收機關按照國家規定從稅款中計提的代征代扣稅款費用等款項,必須按照規定的審批程序通過國庫辦理退庫手續,不得自行從稅款中抵扣;各級國庫在辦理退庫和收入更正時,必須強調有文件依據,要有收入退還書、收入更正通知書等憑證;凡屬以下情況的,各級國庫一律不予辦理:地方政府、地方財政部門或其他未經財政部授權的機構,要求國庫辦理中央預算收入、中央與地方共享收入退庫或更正的;下級地方政府財政部門或其他機構,要求國庫辦理上級地方預算收入或共享收入退庫、更正的;退庫款項退給非退庫申請單位或申請個人的;要求國庫辦理退庫或更正,但手續不全的,如不提供有關文件或不出具有關憑證等。各級財政部門要加強對本級預算收入退庫、更正事項的監督檢查,發現違規退庫和更正事項要通知國庫和有關退庫、更正機關予以改正。
各級財政部門和國庫部門在預算資金的收納、報解、入庫、支撥、退付等各個環節都要建立嚴格的內部監控機制,切實防范資金風險。各級國庫、財政預算部門、財政監察專員辦事處、征收機關要加強對下屬國庫、國庫經收處、財政預算部門、征收機關辦理預算收入繳庫業務、國庫業務、預算撥款業務的監督、檢查、管理工作,督促其嚴格執行各項法規、制度。對延解、占壓預算收入的單位要按規定予以處罰;對不執行法規、制度而造成國庫庫款流失的,要追究直接責任人和領導的責任,對涉及犯罪的要追究其刑事責任。
三、以財政國庫收支流程為基礎,強化國庫對財政收支的動態監控機制建設
財政國庫動態監控管理的基本思路就是加強預算執行監控、防范和控制財政資金收付風險,堅持以建立健全國庫集中收付監督制約機制為中心,構筑國庫集中收付外部監督和內控管理兩條防線,緊緊扣住實時監控、綜合核查和處理整改三個基礎環節,強化國庫動態監控的法律保障、制度保障、操作保障和技術保障。其主要內容是:以財政國庫收付機構為主體,充分發揮現有監督機構的作用,形成監督合力,建立各監督主體相互協調、相互制衡的財政國庫動態監控工作協調機制;以加強外部監督和內控管理為核心,加強財政資金運行的事前審核、事中監控和事后跟蹤反饋,加強國庫集中收付內控管理建設,建立財政國庫動態監控預防和糾偏機制;以財政國庫動態監控系統為載體,全程、動態、智能監控財政資金運行活動,建立涵蓋中央和地方、縱橫交錯的預算執行監控網絡系統;以監控、核查和整改聯動化管理為手段,綜合運用多種核查方式,實時發現和及時查處違規或不規范行為,建立財政國庫動態監控信息披露機制。財政國庫動態監控管理的核心內容就是實施國庫集中收付外部監督和內控管理,對違法違規或不規范操作行為充分發揮警示和懲戒作用,有效監督控制財政資金收付運行全過程。
1證券行業實施知識管理的有利影響因素
由于證券行業是知識密集型的行業，其企業文化建設多鼓勵知識的學習和共享，比如一些券商在公司內部成立網絡學院提升員工崗位專業能力和個人職業素質，打造學習型組織，方便員工交流學習經驗。在技術的應用方面，券商基本都能夠在一定程度上掌握對知識的收集、整理、加工，傳播的技術，尤其以客戶服務信息系統為中心，整合咨詢產品系統、數據中心系統、規避風險系統等實現對大量顯性知識的收集、整理、加工、傳遞、再使用的目的。在組織結構上，券商的業務一般分布在全國各地的營業部經營，其主營業務是經紀業務、投資銀行業務和固定收益業務，這就決定了各營業部形成投資顧問團隊和理財經理團隊的組織結構。這種團隊型的組織結構是扁平化組織結構的一種形式，不僅減少了中層管理人員，擴大了員工業務知識范圍和知識權限，還提高了員工知識創新的積極性和主動性。
2證券行業實施知識管理的問題分析
盡管從以上的分析可以看出，證券行業實施知識管理的在企業文化、技術、和組織結構等方面都有一定有利的影響因素，但其在這些方面也存在缺陷和問題。
2.1對知識管理的認知不足
對知識管理的全面認知是做好知識管理的第一步，知識管理的順利實施不僅要求企業高層高度重視知識管理，將知識管理提升到戰略高度，而且要求廣大員工認識到知識管理的重要性，形成對知識管理的意識。但筆者對一些證券營業部的調查發現，其中80%的員工表示知道知識管理，但不明確其具體的應用;不少員工表示知識管理就是要學會利用OA系統或者參加網絡學院，甚至有一些員工懷疑道:“所謂的知識管理只是理論上的東西，不一定實用。”這些都充分地說明了證券公司的員工對知識管理的認識不足。
2.2人才流動性大
證券行業的員工由于工作壓力大以及其他行業或公司的工作吸引等原因存在人才流動性大等問題，以華西證券為例，其綿陽營業部成立十年有余，現有在職員工83名，但工齡在兩年以下的員工足有67人，占80．7%，可見其人才流動的速度之大。而隱性知識的主要載體是人，當隱性知識沒有得到充分的管理，伴隨著人員調動或人員離退，企業就失去了這部分寶貴的知識財富。另外，人才流動性大的企業不易形成員工間相互信任及緊密而團結的同事合作關系，員工也就不愿互相分享工作經驗和學習體會等。因此，人才流動性大這一問題給企業知識管理提出了不小的挑戰。
2.3缺少對知識管理收益的評估
企業進行知識管理歸根結底是為企業創造財富，因此成功的知識管理必須能直接或間接地為企業帶來經濟收益。知識管理的收益在各個方面都有體現，比如:提高工作效率和管理水平，提升競爭力，提高客戶滿意度，提高公司利潤額等。可以看出，知識管理的收益是很抽象的，不易衡量的，知識管理收益的評估難度也因此而加大，導致不少公司缺少對知識管理收益的評估工作。
2.4缺乏專門人才
在證券企業，通常都聚集了大批高素質的證券、金融、法律、財務和計算機等各類專業人才，而在知識管理這一塊卻相對缺乏。當公司要求實施知識管理的時候，由其他證券專業人員來從事知識管理工作，而放棄其原來建立的良好的顧客關系，可能會損失由顧客交易提取的傭金，這會導致轉而從事知識管理的員工不愿意一心一意的做知識管理，從而影響知識管理的實施效果。
二、證券行業實施知識管理的策略
1提高員工對知識管理的接受程度
全面的認識知識管理可以通過加大宣傳力度及量化知識管理的實施效果兩個措施。依據現有證券員工對知識管理的認識，公司管理層可以利用內部網站，內部刊物、會議等多種方式對知識管理進行宣傳引導，使員工樹立知識管理型證券企業觀念，知悉知識管理就在身邊。量化知識管理的實施效果，可以使知識管理的收益能以數據、圖表等材料的形式展現在員工的眼前，使員工切身體會到知識管理是能給自己乃至整個公司都帶來利益。在這方面，一些企業的方法值得借鑒，他們通過把知識管理同財務指標聯系起來，測試知識管理的回報率，如安永公司計算的回報率是6%，麥肯錫公司的回報率是10%;或者是將知識作為資產來管理，又或者是計算知識管理的間接收益，如產品生產周期、顧客滿意度指標來衡量。
2健全激勵機制及留才機制
有效地激勵制度能夠提高員工創造知識，分享知識的熱情，還能沖破隱性知識向顯性知識轉化的障礙，同時能充分發揮員工的知識能力和潛能。例如對于在工作上表現良好、團隊學習中善于表現、自主學習中完成率100%的員工給予精神與物質上的鼓勵;公司定期選出一批積極參與知識分享的員工享受公司提供的短期度假;設立“知識服務獎”、“創新獎”等多種方式來對促進知識共享。另外，有效的激勵機制，也有利于留住人才。從上文可知，巨大的人才流動性是影響券商進行有效的知識管理的主要問題之一，如何健全留才機制對證券行業有效實施知識管理顯得尤為重要。除了健全的激勵機制，健全留才機制還可以通過創建良好的工作環境以及加強員工的知識培訓，如果員工能夠以參加培訓和學習的知識進一步內化為工作成果，產生收益，也有益于提高員工的忠誠度和成就感，從而來留住優秀的人才。
3創建知識地圖
證券知識地圖是利用現代化信息技術有效組織證券行業知識資源的總目錄及揭示各知識資源目錄間關系的綜合體。通過識別與組織知識，證券知識地圖建立知識目錄數據庫，將證券、金融產品各種資源集成起來，并運用智能化的向導，通過分析用戶的行為模式，以統一的方式介紹給員工，智能化地引導員工在短時間內找到所需的知識資源。
近年來，隨著煙草企業市場化日益發展，進行市場經營秩序管理和打擊假冒產品的活動成為煙草專賣管理工作中最為重要的問題。在實際處理各類涉事案件中，筆者發現執法方面可以大致概括為兩個問題，一是執法人員和被管理方關于執法依據理解說辭不一；另一方面是執法過程中隊伍素質決定了執行效果。因此，煙草專賣管理中的法規制度有待健全，人員素質有待提高。
一、煙草專賣管理依法行政的法律基礎
（一）依法行政的有關法律依據
在煙草專賣管理依法行政的過程中，多依據的是現行我國關于煙草專賣制定的相關法律法規。第一層包括《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和《煙草專賣法》、這些法律是我國最高效率層次關于煙草管理法法律；第二層包括《煙草專賣行政處罰程序規定》、《煙草專賣品準運證管理辦法》和《煙草專賣品許可證管理辦法》。除了這些國家制定的法律之外，省市自治區會根據情況制定具有地方性質的規定性文字，以保障煙草公司順利經營，也為執法人員依法行政提供了法律基礎。
（二）依法行政的有關法定職權
在我國現行的《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》中明確規定，煙草專賣局是主管煙草專賣管理工作的職責部門，是對于違反煙草專賣法律法規進行檢查處罰的執法機關，在檢查中涉嫌違反煙草專賣法律和有關規定的企業和個別從業人員有權要求其進行停止生產、停業整頓和沒收產品等相關處罰。國家和各級政府授予煙草專賣局以管轄煙草專賣的權利，是一種必需行使的權利，同時行使權利就是履行自己的崗位職責，一旦不旅行職責義務，將根據失職情況追究法律責任。
二、煙草專賣管理依法行政中存在的幾個問題
（一）煙草專賣管理制度不健全
現行的煙草專賣管理工作當中常常出現這樣的問題，一是行政執法和企業的效益掛鉤相矛盾。另一方面是專賣人員的工作業績、獎金與銷售業績掛鉤。就前者而言，常常出現對外重打擊，對內輕管理的現象，行業內部違法經營屢見不鮮。后者捆綁式報酬導致專賣人員工作利益化，出現不認真履行法定職責的現象。同時，行政部對于執法過錯追究不突出，導致稽查部門在查案、辦案的過程中積極性不高，監督力度不強等現象發生。
（二）煙草專賣執法行為不規范
在管理執法過程中，部分執法人員操作不規范，比如對業戶進行檢查時沒有出示證件，沒有向被檢查者說明要求等，這些少數不規范的執法程序很大程度上影響了專賣管理部門的信譽，導致公信度下降，給執法帶來嚴重的影響。
（三）煙草執法管理人員素質不高
在開展專賣執法相關活動中，仍然難免出現“人治”代替“法治”的現象，工作人員根據自己的主觀臆斷進行執法行為，沒有按照法律相關條款進行處理，從這點上來看，嚴重的違背了煙草專賣管理的宗旨和原則。
三、提高煙草專賣管理依法行政和安全執法保障的幾點建議
（一）健全煙草專賣管理依法行政制度
1、樹立新時期依法行政觀念
要想提高煙草專賣管理依法行政效率，執法人員的法律意識非常重要。要求從業人員必須從觀念、制度、處理方法等多角度樹立新時期依法執政理念，不斷強化依法執政的法制觀念，在企業內部開展各種活動，促進學法、守法、用法的新風尚，把人員文明執法與晉升、晉級掛鉤，積極進行行政法律意識和行政法制觀點的宣傳學習。
2、積極完善執法監督體系
對于煙草專賣執法監督體系，要不斷強化措施，積極落實。相關部門要加強行政執法監督制度的建立，根據制度將處罰案件進行公正公平的處罰，對于行政復議案件、行政賠償案件等進行有效的備案監督。不斷加強執法部門的監督職責力度，進行自我約束，通過開展大型的執法活動，有計劃、有目的的對行政處罰、行政許可、行政收費等項目進行徹底清查。同時，要建立一支素質過硬的監督執法隊伍，提高監督人員業務素質，進行定期考核。建立健全執法公開制度，定期將自己的執法情況向社會公布，嚴明執法程序，落實處罰結果。增加工作的透明度，進而增強依法執政的公信力。
（二）完善煙草專賣安全執法保障體系
1、深入理解依法行政職責
煙草專賣管理人員要不斷加強《煙草專賣法》等相關法律的學習，不斷用法制觀念、紀律觀念和政策觀念武裝自己的大腦，在實際執法過程中，深入反思，自我解剖，查到原因，不斷總結經驗，提高自我反思能力和自我約束能力。同時，要努力學習依法執法職責法律和文件，深入理解其中的法律精神，并且能夠靈活運用，在執法過程中提高理論水平，養成良好的執法習慣。
2、加強對新形勢執法的研究
隨著人們法律意識的加強，在執法過程中，要結合實際情況，在不違背原則法規的情況下，進行創新性的工作，是行業的要求，更是時代賦予的使命。如果用一成不變的老眼光來開展工作，勢必出現困難重重。根據工作情況，積極的與上級部門匯報情況，與檢查業戶有效溝通，通過各種方法提高自己的辦案能力。
（三）建立高素質執法隊伍
二、組織領導
為確保“三項行動”順利開展，市局成立了工商局安全生產“三項行動”領導小組：領導小組辦公室設在注冊科，具體負責“三項行動”的組織和協調。各單位也要成立相應的組織，切實加強對此項工作的領導。
三、工作重點和內容
（一）重點區域和行業：煤礦及非煤礦山企業、道路交通、民爆器材、商（市）場、超市、公共娛樂場所、旅游景點、賓館、網吧、醫院、學校周邊等人員密集場所；
（二）“三項行動”重點內容：
1、對下列行為依法進行重點查處：
（1）無證或證照不全從事生產、經營的；
（2）關閉取締后又擅自生產、經營的，小煤礦應關閉而未關閉的；
（3）瞞報事故的；
（4）重大隱患隱瞞不報或不按規定予以整改的；
（5）其他非法違法生產、經營的。
2、對隱患排查治理制度不健全、責任不明確、措施不落實、整改不到位的進行嚴格治理；
3、深入開展“安全生產月”等集中宣傳教育活動，著力宣傳安全生產方面的工商法律法規、規章、制度，增強安全法制意識。
四、實施步驟
（一）自查自糾階段。各單位要根據政府文件及市局要求，結合本單位實際，進一步細化“三項行動”工作方案，以前報市局注冊科。在此期間，認真開展自查自糾，針對存在的問題，制定整改方案，落實整改措施，嚴防安全事故發生。對本轄區內的安全生產重點整治行業和無照經營戶數、從事行業、集中存在區域等情況進行再摸底、再排查，并登記造冊，為下一步清理取締工作打好基礎。
（二）集中查處階段。各單位組織力量對摸底排查的無照經營戶數和安全生產經營存在的問題進行清理整改，依法嚴厲查處嚴重危害人民群眾生命財產安全和社會公共安全的無照經營行為。對符合國家產業政策以及經營條件、范圍、項目符合法律法規規定的，應督促引導其依辦理相關手續，合法經營，努力解決無照經營問題。
（三）督促檢查階段。加強督促檢查，全面推進各項工作。從10月1日起，市局督查組將采取明查暗訪的形式對各單位“三項行動”開展情況進行督查。對督查中發現的問題限期進行整改，對整改不到位或行動遲緩、推諉扯皮、拒不改正的，由市局針按照區位失察責任制等規定追究相關責任人的責任。
五、工作要求
（一）提高認識，增強責任感。要充分認識到目前我市安全形勢不容樂觀，無證經營等各種安全隱患已成為影響經濟社會發展和社會安全的一個突出問題，各單位一定要提高認識，增強緊追感和責任感，按照人民政府文件和市局通知及相關法律法規要求，把“三項行動”列入重要日程，采取有力措施，抓實抓好。
（二）加強領導，成立組織。我局專門成立了“三項行動”工作領導小組，各單位也要進一步加強對此項工作的領導，明確目標，細化責任，加強管理落實。
（三）加強聯系，密切配合，形成合力。由于此項涉及面廣，表現形式復雜。各單位要結合實際，總結以往查處工作經驗，有針對性地開展專項整治執法檢查，加大查處力度。要強力查辦大案要案，打擊和震懾違法行為，維護守法經營者和消費者權益。要緊密依靠當地黨委政府，積極主動與相關部門加強聯系和協作，搞好聯合執法，提高監管執法整體效能。
中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)04-065-02
一、知識產權行政管理模式的構建思路
在大部制的知識產權行政管理體制框架下，未來知識產權行政管理的模式應當是一個政府主導與政府服務相結合，直接行政與間接行政相結合的模式。
直接行政指的是政府直接對行政相對人進行行政管理、行政處理、行政查處、行政服務等行政行為。而間接行政指的是政府引導、管理、監督中介機構、行業協會、非政府機關，由后者對行政相對人展開一系列管理或者服務活動，政府發揮間接行政的職能。
政府主導作用指的是不論是直接行政或是間接行政，政府都必須在這一行政活動中起主導作用。在直接行政中，指的是政府展開一系列強有力的管理活動，推動行政管理的順利進行；在間接行政中，體現為政府要加強對中介機構、行業協會和非政府機關的引導、管理和監督，在“放權”的同時又要保證該權力在中介機構、行業協會和非政府機關得到有效的實施，切實起到更好保護與促進知識產權行政管理的作用。而政府服務作用指的是不論是直接行政或是間接行政，政府都要將行政管理的重點轉移到為知識產權人與社會公眾提供更多、更好的服務這一宗旨上，致力于構建服務型政府。
二、知識產權行政管理模式的具體內容
（一）與其他機構、組織建立協作機制
由于知識產權具有很強的技術性與專業性，在對知識產權進行審查、授權或其他管理活動時往往會遇到涉及各種專業領域的難題，此時需要大量不同學科的學者和專家給予理論和技術支持，建議國家知識產權總局在加強局內人才隊伍建設的同時，與國內其他機構、組織建立固定、長期的協作機制。
具體設計如下：
首先，在國家知識產權總局內部設立專家顧問委員會，該委員會的工作人員負責與相關非政府機構、組織建立合作關系,將相關非政府機構、組織負責人列為專家顧問委員會委員，該相關非政府機構、組織為知識產權總局的協作對象。
其次，具體協作方式可靈活多樣，如與全國各重點高校、各領域科研機構、著名律師事務所、各大知識產權機構建立合作關系；或由科研組織、大學承擔知識產權行政管理實務中遇到的前沿性疑難問題的課題研究，并向知識產權總局匯報研究成果；或建立知識產權總局與其他機構、組織的聯席會議制度，專家顧問委員會委員可以列席知識產權總局的會議，并在會議上提出意見與建議，加強信息交流與資源共享。
該協作機制一方面可以完善行政機關內部行政管理體制，另一方面有利于知識產權行政管理機關更好地展開審查、授權等一系列針對行政相對人的外部行政管理活動，亦有利于為知識產權權利人和社會公眾提供更好的服務，體現了政府服務的職能。
（二）完善知識產權審議機制
目前，我國重大經濟科技決策過程中知識產權審議機制尚不健全，使得一些重大經濟項目的知識產權風險度較高、重大科研項目低水平重復研究、重大并購活動中自主知識產權流失等，給國家造成了一定的經濟損失，這些問題彰顯了建立國家重大經濟科技活動知識產權審議機制的必要性和緊迫性。
知識產權審議機制的核心工作就是在重大經濟科技活動之初進行全面客觀的知識產權分析，從而降低我國重大經濟項目的知識產權風險，避免引起知識產權糾紛。審議的對象主要是使用國家財政資金或國有及國有控股企業的重大投資行為①。審議對象的特性，決定了進行知識產權審議機制的主體應該是知識產權行政管理機關。審議的內容包括該項目或活動中涉及的知識產權的合法性，侵權的可能性，從知識產權角度評估所涉項目的投資價值和科技價值等②。當然，審議結果并不具有強制性的法律約束力，僅為項目相關管理部門提供參考和建議的作用。因此，從這個層面上來理解，審議行為的法律性質應該是行政指導行為。
目前，我國一些地區已經建立了地方知識產權審議機制，但對于該機制，建議應從以下方面進行完善：
一是盡快出臺專門規范知識產權審議機制的單行法律或行政法規或規章；二是國家知識產權總局發揮知識產權宏觀管理職能，推動建立國家層面知識產權審議機制；三是國家知識產權總局推動國家層面與各地方的知識產權審議機制相互配合與統一運作。
該機制從審議的主體來看，體現了知識產權行政管理機關加強直接行政，通過審議活動來加強對政府參與的重大經濟科研項目的管理。從審議結論的作用與審議行為的性質來看，審議活動具有為重大經濟科研項目提供行政服務的作用，使項目管理者更好地把握項目的實施，促進其發揮更大的經濟價值，體現了知識產權行政管理機關的服務職能。
金融產品、金融服務日益專業化、復雜化的趨勢，使得投資者在進行證券交易時面臨著極大的不確定性。投資者對其自身風險承受能力以及對金融產品、金融服務真實風險的錯估，在使其自身遭受損失的同時，也給整個證券市場帶來了風險，而這些風險很可能攢積成金融危機，事實上一些國家（比如日本）正是在金融危機的洗禮下才開始反思是否有一種規則或制度可修補這種投資者投資的盲目性，減少證券市場的不穩定性。適當性規則即是修補投資者決策盲目性的產物。與各國的適當性規則或合適性原則不同，我國相關規范多使用“適當性管理”來形容這一規則或制度，而“管理”二字確有些中國特色。
一、我國現行自律性規范中“適當性管理制度”的具體內容
（一）適當性管理制度的主體和適用范圍
我國現有的適當性管理規定將適當性管理制度的實施主體定位于證券公司這一中介機構。
而根據2012年底證券業協會的《證券公司投資者適當性制度指引》，證券公司不僅是適當性制度的實施主體，并且是適當性制度本身的建立者。該指引第一條即指出，為指導證券公司建立健全投資者適當性制度，保護客戶合法權益，制定本指引。制定和實施這一制度均為證券公司的義務，證券業協會在適當性制度中僅僅起到指導的作用。
我國現有的適當性管理法律規范并未將證券公司的所有業務涵蓋在適當性管理制度中。《證券公司投資者適當性制度指引》將適當性管理制度的適用范圍限定于“向客戶銷售金融產品或者以客戶買入金融產品為目的提供的各項金融服務。”而上海證券交易所則根據不同業務的風險大小，將適用范圍限定在融資融券交易、中小企業私募債券、債券回購交易、債券質押式報價回購交易、約定購回式證券交易、權證等風險較大的業務。
（二）證券公司、投資者的相關義務
根據我國有關適當性管理的自律性規范，證券公司的適當性管理義務主要包括以下五點：第一，了解客戶，包括其基本信息以及財務狀況、投資知識、投資經驗、目標、風險偏好等可以確定其客戶等級的其他信息；第二，了解金融產品或金融服務，并根據所了解的信息評估期風險等級；第三，進行客戶風險承受能力和金融產品或服務的風險等級的匹配，向適當的客戶提供適當的產品或服務；第四，禁止欺詐，證券公司向客戶出具的金融產品或金融服務材料不得含有虛假、誤導性信息或存在重大遺漏，不得欺詐客戶。第五，進行適當的投資者教育。
投資者在適當性管理制度中的義務主要包括保證其提供的信息及證明材料真實、準確、完整，以及配合證券公司實施適當性管理。
（三）適當性管理制度的保障措施
為保障適當性管理制度的實施，我國有關適當性管理的自律性規范還特別就該制度的保障措施進行了說明。適當性管理制度的保障措施包括：第一，證券公司內控。內控主要通過明確各職能部門就適當性管理的職責分工、以及具體職責人員的績效考核、問責等制度實現。第二，證券交易所的支持和監管。證券交易所為會員實現適當性管理提供技術支持，同時就會員履行適當性管理的情況進行監管，對違反相關適當性管理規定的行為進行處罰。值得注意的是，上海證券交易所在其《投資者管理暫行辦法中》，將準入條件的制定作為其職責設定在適當性管理制度中。第三，中國證券業協會自律監管，中國證券業協會對證券公司投資者適當性制度的建立和執行情況進行自律管理。
二、我國現行自律性規范中“適當性管理制度”評析
（一）適當性管理制度的建立和實施主體
適當性管理制度提出的重大前提即在于投資者非專業，其對于證券市場上雜亂的信息消化不能，導致無法挑選適合自身的金融產品或服務進行交易。而市場對于信息不對稱有一個自發解，就像不懂汽車的普通消費者可以聘請汽車技術專家幫他購買汽車一樣，投資者可以依賴經驗、知識豐富的專業中介機構所提供的信息，做出適合自己的投資決策。[1]具體到適當性管理制度，由證券公司為投資者分級，并提供適合其風險等級的金融產品或服務，以實現金融交易的適當性。
適當性管理制度的設計和實施所帶來的預期甚為美好，問題在于證券公司作為證券市場上的中介機構，如果投資者給予其有效的利益激勵和約束，其應當有動機獨立、公正地對發行企業的證券品質進行評估，提供適當的信息給適當的投資者供其決策。[2]適當性制度的誕生即說明這種激勵和約束遠遠不充分。原因在于最需要專業建議的中小投資者往往承擔不了這一成本。目前我國的適當性管理制度多見于自律性規范中，如果響應部分學者的呼聲將適當性規則上升到法律的高度，無疑是強制性地要求證券公司這一中介機構自行承擔這部分成本，這種成本與收益的失衡，能否對證券公司形成正激勵以實現我們的美好預期值得我們思考，畢竟證券公司作為一個盈利機構，它的內在沖動首先是自身利益，而不是公共利益。[3]且根據證券業協會《證券公司投資者適當性制度指引》，適當性管理制度由證券公司制定、由證券公司實施、但結果由監管主體評價，證券公司的權利和義務體系中義務所占的比重過大了。
我國目前適當性管理制度使作為市場主體的證券公司需要消化更高的成本，承擔更多的制定、實施義務，并且還有承擔制定、實施不當責任的可能，同時這種可能性完全交給第三方來判斷，對證券公司來說這種制度設計走得越遠無疑其只怕是越苦不堪言。
（二）保障措施中個人責任過重
《證券公司投資者適當性制度指引》中“保障措施”一章的相關規定指出，證券公司應當將相關崗位工作人員履行投資者適當性工作職責的情況納入績效考核范圍，對違反公司投資者適當性制度的人員進行問責。
首先需要明確的是對相關崗位工作人員進行問責的制度設計，威懾作用為主，對投資者個人的損失彌補來說無益。分析這一制度設計的初衷，問責到個人可以敦促相關崗位的工作人員勤勉盡責，然而考慮到以下因素，能否很好地實現這一初衷仍然存在質疑。金融產品的信息是被發行人所壟斷的，即便是證券公司本身對金融產品的真實情況也可能存在諸多不解和誤解，具體到個人，這種情況則更甚。當然，證券可以通過培訓的方式將自己所了解的金融產品的相關信息及時地傳遞到個體。證券業協會出臺的指引中就培訓也專列了一條，然而培訓的效果也值得人懷疑。如果證券公司賦予相關工作人員判斷分析上的主觀能動性較大，則個人失職的風險也更大，這一制度設計對投資者損失彌補來說無益，對工作人員個人來說無疑是噩耗。
（三）準入條件與適當性管理
上海證券交易所《投資者適當性管理暫行辦法》中指出，“本所可對參與本所市場交易或者其他業務的投資者設置準入條件。投資者準入條件包括但不限于財務狀況、證券投資知識水平、投資經驗、誠信記錄等方面的要求。”而“對于不符合本所業務規則規定的產品或服務準入條件的投資者，會員應當拒絕為其提供相應產品或服務。”上海證券交易所將準入條件的設置放在適當性管理制度中值得商榷。
考慮到適當性管理制度的本質，其并非重在設定特定投資市場的投資者準入門檻，而是要通過相應的標準及程序性要求，引導證券中介機構將適當的產品銷售給適當的投資者，完成交易過程。[4]即便不適當，在投資者執意要求的情況下，證券公司只要盡到了適當性管理義務，投資者仍然可以獨斷地決定購買在證券公司看來不適合自己的產品或服務。“客戶要求購買或接受高于其風險承受能力等級的金融產品或金融服務的，證券公司應當進行風險提示。客戶經風險提示后仍堅持購買產品或接受服務的，證券公司應當要求客戶以書面方式進行確認，由客戶承諾對投資決定自行承擔責任。”在客戶自行承擔責任的情況下，適當性管理制度不能剝奪客戶的公平交易權。準入條件與適當性管理制度的本質不符，不應當規定在適當性管理制度中。
三、我國現行自律性規范中“適當性管理制度”的疏漏
在彌補上文所述適當性制度本身的缺憾前，還需要明晰其與一些制度（或概念）的區分和聯系，而這些制度（或概念）與適當性規則息息相關。我國現行自律性規范對這些相關的制度（或概念）均有所涉及，但仍存在著疏漏。
（一）適當性管理與說明義務
關于適當性規則與說明義務的關系，日本國內存有兩種學說。一是互為關聯說，認為適當性規則決定說明義務的范圍，對于投資者進行不適合商品勸誘之際，應加強說明義務。在關聯說下，有的認為違反兩者中的任何一個即為違法，有的采取說明義務優位說，認為即使違反適當性規則，如果證券商已盡到說明義務使得客戶得以充分理解的情況下，則不違法。二是獨立關系說。認為適當性規則與說明義務都是相互獨立的義務要求。
根據我國證券業協會的《證券公司投資者適當性制度指引》，證券公司就一般的金融產品應當向客戶提品或服務的說明書，并就金融產品的信用風險、市場風險、流動性風險等可能影響客戶權益的主要風險特征進行說明，簽署風險揭示書；就復雜或高風險的金融產品，證券公司還應當向客戶說明以下內容：評估金融產品的風險特征與客戶風險承受能力的匹配情況；提示可能的最大損失等。日本關聯說的重要特點在于，說明義務優位說允許證券公司對投資者進行不適合商品的勸誘，但必須充分盡到說明義務。而在我國，證券公司絕對禁止主動對投資者進行不適當商品的推薦。
談及說明義務，很容易讓人聯想起保險法中保險公司的說明義務。投資者在風險揭示書上簽字的行為也讓人聯想起投保人在保單上簽字的行為。然而與保險公司不同，保險公司推介的是自身產品，而證券公司在很多情況下推介的是第三方即發行方的產品。因為有關證券品質的信息基本上是被發行人壟斷的，無法保證證券公司對發行人產品的理解是正確的。證券公司的說明義務應當盡到何種程度？同時，從上述規定可以看出，比起保險公司說明義務的簡單確定性，證券公司的說明義務顯得相當模糊，相當多的內容均為可能出現的情況。
我國適當性管理與說明義務之間的關系比起關聯說，更像是將說明義務內化在適當性管理制度中，也就是說明義務是適當性管理制度中證券公司應盡的義務。個人認為將說明義務獨立于適當性管理制度，更有利于投資者保護，本文將在接下來的部分分析適當性管理制度對保護投資者來說可能力有未逮。但無論是將說明義務獨立出適當性管理制度，還是繼續作為適當性管理制度的內容，說明義務本身都需要具體化和確定性。
（二）適當性管理與買者自負
適當性規則發展自買者自負規則，在金融產品日益復雜化的今日，再要求遵循絕對的買者自負規則，對投資者來說無疑過于苛刻。值得注意的是，根據上海證券交易所《債券市場投資者適當性管理暫行辦法》，投資者應當遵守“買者自負”的原則，不得以不符合投資者適當性標準為由拒絕承擔交易履約責任。也就是說適當性規則并非買者自負規則的取代，我國證券市場仍然實行買者自負規則。其他自律性規范也強調投資者適當性管理的實施不能取資者本人的投資判斷，也不會降低產品或服務的固有風險，相應的投資風險、履約責任以及費用由投資者自行承擔。
這涉及到以下三個問題：第一，投資者不得以不符合投資者適當性標準為由拒絕承擔交易履約責任，意味著即便投資者意識到交易缺乏適當性也沒有反悔的機會，只有等著事后的救濟。而就我國目前的各類規范來看，事后救濟顯然是極度缺乏的；第二，投資者在風險揭示書上簽字的行為即默認其是在了解了金融產品風險的前提下進行的交易，證券公司已盡到適當性管理義務。簽字作為明示的證據，往往在事后糾紛認定時起到決定性作用，一旦投資者簽字，即便證券公司未充分進行風險提示，投資者事后也可能有苦難言。第三，買者自負的核心在于投資決策由投資者做出，如何認定證券公司在履行適當性管理的過程中對其進行了不適當的誘惑？上述問題不完善，適當性管理保護投資者利益的預期效果令人堪憂。
四、完善我國“適當性管理制度”的初步設想
（一）適當性管理制度的各類主體
證券市場健康發展的重要標志是大多數投資者能購買到與自身風險偏好相適應的投資產品，即適當的人購買了適當的產品。這需要證券市場參與主體（包括監管者和被監管者、產品的買賣雙方）共同為這目標而努力：監管者需要健全產品適當性制度；市場機構需要加強投資者教育，按投資者具體情況推薦、提供適當的金融產品；投資者需要加強自身學習，理性選擇投資產品。[5]
前文已經述及目前由證券公司既作為適當性管理制度的實施者，又作為適當性管理制度的建立者，對于一個以盈利為目的的中介機構來說實在是負擔過重。適當性管理制度應當由各方共同努力，將制度建立主體回歸監管方。由監管方負責制定具體的適當性管理制度，證券公司在制度框架下實施適當性管理，盡可能縮小其自由發揮的空間，這樣才能增強確定性，避免讓證券公司這一市場主體被社會責任壓垮。
至于實施主體，仍然由證券公司擔任，早在20世紀70年代，美國證管會就提出了所謂的證券執法的“門檻理論”。該理論認為進入資本市場的門檻被一小部分專業人士所把持，證管會要做的是通過“看門人”而不僅僅是主要肇事者，以實現利用自己有限的執法資源發揮最大威懾作用的效果。[6]在適當性管理制度中，證券公司即是這一小部分看門人。但證券公司因為承擔適當性管理制度的實施所增加的成本應當縮小到最小，主要需要依靠各種制度確定性的增強。
另外，個人建議不使用“適當性管理”這一概念，“管理”一詞總給人內部管理或上下級管理的感覺，執行性過強。適當性規則應當是涵括規則的建立、遵守，需要市場各方的努力，是一個更全局的概念。
（二）評估制度的建立
我國適當性管理的相關自律性規范要求證券公司自身進行評級、評估制度的建立。有學者提議，設置信息搜集人員與評估人員的隔離制度，以達到降低證券公司弄虛作假的可能性和保證信息搜集的準確度的目的。秉承上文應當將證券公司的額外成本縮小到最小的觀點，個人認為并非由證券公司自由裁量，而是由第三方主體來評估金融產品以及投資者的等級或者由第三方主體來制定評估的具體方法，證券公司負責實施，而實施效果由監管機構評定，如果證券公司未履行好實施一環，則對其課以責任。這個第三方主體可以是監管方也可以是信譽較好的市場主體。一方面可以減輕證券公司的負擔，另一方面也可以避免證券公司弄虛作假的可能性。
（三）投資者救濟
上文在分析適當性管理制度與買者自負規則之間的關系時即指出現行適當性管理制度所能起到的投資者保護的作用，令人堪憂。一方面我們需要避免證券公司因為過多的社會責任正面激勵不足，另一方面也需要避免制度設計漏洞造成證券公司規避自己的義務。我國適當性管理制度應當就投資者的救濟途徑做出更明確的規定，包括事前明確證券公司的義務、事后的救濟途徑、糾紛解決機制等問題。
【參考文獻】
[1][2]于瑩.證券法中的民事責任[M].北京：中國法制出版社，2004：11，12.
