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行政法的基本原則是規范行政法律規范的制定和實施，指導行政法律關系主體行使行政職權、履行行政職能的根本原則，是貫穿于整個行政法的主導思想和核心觀念，是在行政法調控行政權的長期過程中形成的，體現著行政法基本價值理念，是整個行政法的理論基礎。
我國行政法基本原則的內容界定
首先，行政法基本原則應體現法治精神，即行政行為應體現合法性。我國已建立起包括行政組織人員法、行政行為和行政程序法、行政監督救濟法在內的中國特色社會主義行政法律體系。這個體系包括國務院組織法、行政訴訟法、國家賠償法等行政基本法，一批部門性行政法律、行政法規、地方性法規與行政規章，以及治安、工商、質量、金融、藥品、食品衛生等具體執法領域的部門行政法。行政法是僅次于憲法的獨立法律部門，是憲法的實施法，是動態的憲法又稱“小憲法”。①行政法實踐著制度的各項基本原則，其中“法治”原則是核心。因此，我國行政法基本原則的確立當然應該體現制度的“法治”的基本精神，簡單地概括即是要保障公民個體自由和個體權利，實現公民各項權利的法治化。所以，行政法的基本原則有其自身部門法的基本特征。歸納我國行政法基本原則必須與憲法基本原則區分開來，但又必須與其保持一種母子法的關系。②堅持強化行政法治建設，做到有法可依，有法必依，讓一切行政行為都在合法性原則框架內進行，對于建設法治政府，保障公民合法權利實現具有重要的意義。
其次，行政法基本原則應反映法的基本價值。法的基本價值有很多種，不同的學者作了不同的概括，但合理、公平、自由作為法的基本價值已被當今學術理論界普遍肯定。所有法律部門都應體現法的價值理念，作為獨立部門法的行政法也應體現法的根本價值精神，但我們不能否定法的價值在法律體系中應有其特定的價值排位，也就是說哪項價值更具有根本性。我國改革開放30年來，隨著經濟社會不斷深入發展，政府積極參加社會事務的管理，通過依法行政化解社會矛盾，解決民生問題，保證社會和諧發展。如果我們的國家不斷出現，很多矛盾和社會問題得不到合理有效解決，社會的穩定就得不到保證，人們的合法權益更沒有保障。另一方面，也值得我們注意，政府積極參與社會事務的管理，使得公權與私權經常接觸，出現權利和權力沖突的現實可能性就大大增加，很有可能出現政府行為以“維護社會秩序”和“保障公民權益”為借口越過楚河漢界侵犯公民的合法權利。所以，通過各種方式對行政主體的行政行為加以限制是非常必要的。“行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力，助推法治政府的建設，以保護公民權的實現。”③基于上述分析，可以得出結論，合理性原則應是行政法的重要價值原則，即通過對政府行政權力的限制以及使公民權利在受侵犯后能通過有效的法律手段得以維護，實現合理的法的價值目標。
行政法從近代誕生開始就是一種以權利為本位的法，而不是權力本位的法。到今天，它依然以權利為本位，只是這種作為“本位”的權利內容發生了變化，即由“自由權本位”發展到“福利權本位”――政府只能從盡量不干預公民權利發展到為權利提供服務。我們顯然不能從政府這一職能變化中得出結論說行政法的本位已經確實發展為了行政權利本位。④
我國行政法基本原則的指導作用
當今我國社會行政事務復雜多變，無論立法者多么高明，也不可能事先預見今后所有的問題，無論法條制定得多么精細都無法做到面面俱到，而通過立法者事后補充立法漏洞或者修改法律去平衡個案中的不公由于過于遲鈍而顯得不切實際。⑤另一方面，司法機關的法律解釋和法律適用對彌補法律漏洞具有極為重要的意義，基本原則就是法官用以彌補法律漏洞的重要武器之一。法律原則是法律共同體基于公平、合理等基本價值的信念而形成的比較一致和穩定的行為準則，原則往往是有彈性的，這一點使它不同于必須適用的規則。法律原則可能載于法條中，但很多情況下只表達在教科書和論著中，甚至只存在于人們的意識中。在我國行政法理論中，法律原則作為行政法淵源的地位并未確立。參閱一些中國行政法學教科書就會發現，大多數教材都只是把憲法、法律、法規、法律解釋等成文法列為行政法的淵源，很少有主張法律原則應當成為行政法淵源的。其實，行政法基本原則作為法律淵源具有重要的現實指導意義。行政法的基本原則作為直接調整行政法律規范的最主要、最具普遍的法律原則，貫穿于行政法律規范的最主要、最具普遍價值的法律原則，貫穿于行政法律關系之中。
根據上文中論述的行政法基本原則內容的界定標準，綜合分析國內學界一些觀點，可將我國行政法基本原則歸納為合法性原則與合理性原則兩個方面。我國行政法的基本原則對于發展和完善行政法治建設具有特別重要的功能。⑥
維護行政法體系的統一、協調與穩定。行政管理領域和行政活動的廣泛性、多樣性和復雜性的特點，決定了行政法律規范的廣泛性、多樣性和復雜性。但是，由于調整性質相同的社會關系同屬于一個法律部門，這些廣泛、多樣和復雜的法律規范必然要體現統一的基本精神，彼此之間要相互協調。同時，雖然行政活動的特點決定了具體行政法律規范易于變動，但從總體上講，行政法又要維持相對的穩定性，不能朝令夕改。行政法的基本原則正是體現行政法的基本精神，能夠統一協調不同的行政法律規范。這種法理功能主要是通過統率、指導行政法律規范的制定、修改及廢止工作，保證不同層次的各種行政法律淵源的協調一致來實現的。
保證行政法律規范統一協調實施。行政法律規范和行政法律關系主體的廣泛性和復雜性，決定了行政法實施的復雜性。如果沒有行政法基本原則的統率和指導，其混亂無序狀況無法設想。行政法的基本原則對行政法律規范的統一與協調作用主要體現在：一是規范行政法律關系主體的行為，保證他們能夠按照統一的標準和要求適用和遵守行政法律規范，實現行政法的調整目標。二是為準確地理解、適用和遵守行政法律規范提供依據。如何保證人們對行政法律規范準確理解，是保證準確適用和遵守行政法律規范的前提。行政法基本原則作為貫穿于行政法律體系，對行政法律規范的制定和實施起統率指導作用的基本原理或準則，有助于人們認識行政法的實質準確理解行政法律規范，從而保證適用和遵守行政法律規范的準確和統一。三是能夠發現并及時糾正行政法體系中的不協調現象，防止發生有悖于行政法整體調整目標實現的事件。
彌補行政法律規范的疏漏，保證行政法律關系得到有效調整。對于已經基本形成中國特色社會主義法律體系的我國來說，由于人們認識上的局限性和社會情況的不斷發展等主客觀原因，我國的行政法律體系也難免存在疏漏與不足，使一些有必要由行政法律規范調整的社會關系得不到及時必要的調整。這種疏漏或不足如不及時彌補，往往會嚴重影響社會關系的穩定和有序和諧發展。我國行政法的基本原則則可以彌補這種疏漏或不足，供行政法律關系主體適用或遵守，以保證既能發揮行政法律關系主體在這些領域的主觀能動性，又能防止發生有悖于行政法整體調整目標的事件，從而實現科學構建我國的行政法律制度。⑦
綜上所述，行政法是控制行政的法，相比于其他的部門法而言，行政法是最具時代精神的部門法，因為它調整的是行政主體與公民的關系。由于社會發展新情況的出現，政府原有管理方式的局限性和不和時宜常常發生，這是很正常的事情。行政法最重要的應該在于其實然狀態，也就是法律與現實的切合程度。完善的行政法律制度應當促使行政權與公民權之間保持一種平衡的態勢。我國行政法基本原則是指導行政機關具體行為過程的最基本準則，在社會發展日益迅速和行政領域全面膨脹的現代社會，如何更有效地控制行政權成為政府面臨的新課題。傳統的通過立法機關制定具體法律規范來約束行政行為已滿足不了社會發展，通過發揮行政行為的基本原則來調整公權與私權的關系已成為我國政府的新訴求。（作者單位：黑龍江齊齊哈爾大學經濟與管理學院）
注釋
①龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，北京：法律出版社，1985年，第5頁。
②張劍生：“現代行政法基本原則之重構”，《中國法學》，2003年第3期。
③孫笑俠：《法律對行政的控制――現代行政法的法理解釋》，濟南：山東人民出版社，1994年，第4頁。
④［法］莫里斯?奧里烏：《行政法與公法精要》，沈陽：春風文藝出版社，1999年，第3頁。
首先，行政法基本原則應體現法治精神，即行政行為應體現合法性。我國已建立起包括行政組織人員法、行政行為和行政程序法、行政監督救濟法在內的中國特色社會主義行政法律體系。這個體系包括國務院組織法、行政訴訟法、國家賠償法等行政基本法，一批部門性行政法律、行政法規、地方性法規與行政規章，以及治安、工商、質量、金融、藥品、食品衛生等具體執法領域的部門行政法。行政法是僅次于憲法的獨立法律部門，是憲法的實施法，是動態的憲法又稱“小憲法”。行政法實踐著制度的各項基本原則，其中“法治”原則是核心。因此，我國行政法基本原則的確立當然應該體現制度的“法治”的基本精神，簡單地概括即是要保障公民個體自由和個體權利，實現公民各項權利的法治化。所以，行政法的基本原則有其自身部門法的基本特征。歸納我國行政法基本原則必須與憲法基本原則區分開來，但又必須與其保持一種母子法的關系。堅持強化行政法治建設，做到有法可依，有法必依，讓一切行政行為都在合法性原則框架內進行，對于建設法治政府，保障公民合法權利實現具有重要的意義。
其次，行政法基本原則應反映法的基本價值。法的基本價值有很多種，不同的學者作了不同的概括，但合理、公平、自由作為法的基本價值已被當今學術理論界普遍肯定。所有法律部門都應體現法的價值理念，作為獨立部門法的行政法也應體現法的根本價值精神，但我們不能否定法的價值在法律體系中應有其特定的價值排位，也就是說哪項價值更具有根本性。我國改革開放30年來，隨著經濟社會不斷深入發展，政府積極參加社會事務的管理，通過依法行政化解社會矛盾，解決民生問題，保證社會和諧發展。如果我們的國家不斷出現，很多矛盾和社會問題得不到合理有效解決，社會的穩定就得不到保證，人們的合法權益更沒有保障。另一方面，也值得我們注意，政府積極參與社會事務的管理，使得公權與私權經常接觸，出現權利和權力沖突的現實可能性就大大增加，很有可能出現政府行為以“維護社會秩序”和“保障公民權益”為借口越過楚河漢界侵犯公民的合法權利。所以，通過各種方式對行政主體的行政行為加以限制是非常必要的。“行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力，助推法治政府的建設，以保護公民權的實現。”基于上述分析，可以得出結論，合理性原則應是行政法的重要價值原則，即通過對政府行政權力的限制以及使公民權利在受侵犯后能通過有效的法律手段得以維護，實現合理的法的價值目標。
行政法從近代誕生開始就是一種以權利為本位的法，而不是權力本位的法。到今天，它依然以權利為本位，只是這種作為“本位”的權利內容發生了變化，即由“自由權本位”發展到“福利權本位”——政府只能從盡量不干預公民權利發展到為權利提供服務。我們顯然不能從政府這一職能變化中得出結論說行政法的本位已經確實發展為了行政權利本位。
我國行政法基本原則的指導作用
當今我國社會行政事務復雜多變，無論立法者多么高明，也不可能事先預見今后所有的問題，無論法條制定得多么精細都無法做到面面俱到，而通過立法者事后補充立法漏洞或者修改法律去平衡個案中的不公由于過于遲鈍而顯得不切實際。另一方面，司法機關的法律解釋和法律適用對彌補法律漏洞具有極為重要的意義，基本原則就是法官用以彌補法律漏洞的重要武器之一。法律原則是法律共同體基于公平、合理等基本價值的信念而形成的比較一致和穩定的行為準則，原則往往是有彈性的，這一點使它不同于必須適用的規則。法律原則可能載于法條中，但很多情況下只表達在教科書和論著中，甚至只存在于人們的意識中。在我國行政法理論中，法律原則作為行政法淵源的地位并未確立。參閱一些中國行政法學教科書就會發現，大多數教材都只是把憲法、法律、法規、法律解釋等成文法列為行政法的淵源，很少有主張法律原則應當成為行政法淵源的。其實，行政法基本原則作為法律淵源具有重要的現實指導意義。行政法的基本原則作為直接調整行政法律規范的最主要、最具普遍的法律原則，貫穿于行政法律規范的最主要、最具普遍價值的法律原則，貫穿于行政法律關系之中。
根據上文中論述的行政法基本原則內容的界定標準，綜合分析國內學界一些觀點，可將我國行政法基本原則歸納為合法性原則與合理性原則兩個方面。我國行政法的基本原則對于發展和完善行政法治建設具有特別重要的功能。
維護行政法體系的統一、協調與穩定。行政管理領域和行政活動的廣泛性、多樣性和復雜性的特點，決定了行政法律規范的廣泛性、多樣性和復雜性。但是，由于調整性質相同的社會關系同屬于一個法律部門，這些廣泛、多樣和復雜的法律規范必然要體現統一的基本精神，彼此之間要相互協調。同時，雖然行政活動的特點決定了具體行政法律規范易于變動，但從總體上講，行政法又要維持相對的穩定性，不能朝令夕改。行政法的基本原則正是體現行政法的基本精神，能夠統一協調不同的行政法律規范。這種法理功能主要是通過統率、指導行政法律規范的制定、修改及廢止工作，保證不同層次的各種行政法律淵源的協調一致來實現的。
行政法主要由行政行為法、行政組織法、行政監督法、行政訴訟法等構成。而行政行為法無疑是行政法的核心分支。首先，來探討行政行為法的空間要素。
一、行政行為法的空間要素
（一）行政行為的主體的空間要素
行政主體的空間要素包含三個方面。第一，行政主體必須是合法主體。行政行為的主體合法是行政行為合法有效的主體要件。主體合法是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔法律責任。例如各級人民政府，政府的職能部門部、委、廳、局，其他國家機關、企業、事業單位、社會團體和其他社會組織。第二個要素就是必須要能夠以自己的名義實施活動。在實際的行政活動中，由于行政機關、行政組織是非常龐大復雜的組織系統，到底誰具有主體資格，要看誰能以自己的名義實施行為。第三，行政行為應當符合行政主體的權限范圍。權限合法是指行政主體必須在法定的職權范圍內實施行為，這是行政行為合法有效的權限方面的要件。要確認某個組織是否享有行政主體資格，主要在于看它是否具有行政職權。
（二）行政行為內容的空間要素
行政行為內容的空間要素即行政行為內容應當合法、適當。行政行為的內容合法是指行為所涉及到的權利、義務以及對這些權利、義務的影響或處理，均應符合法律、法規的規定和社會公共利益。所謂行政行為內容適當是指行政行為的內容要明確、適當，而且應當公正、合理。這類事例在一些行政處罰決定書寫的檔案中，經常可以看到，在監督記錄中描述的所謂違法事實，從法律、法規中找不到相應違法條款，在法規中也沒有。實際上就是沒有違法的法律依據。就是俗語說的：“犯了哪條法不知道。”監督員只管記錄事實，不知道這事實是違反法律中或法規中的哪一條。就隨便牽強附會的安了一條，結果一審查，是錯誤的適用法律，這種情況也是常見的。
（三）行政行為程序的空間要素
行政行為程序的空間要素即行政行為應遵循正當的行政程序。所謂程序是指行政行為的實施所要經過的步驟、方式、順序以及時限。行政主體實施行政行為，必須按照法定的程序進行，不得違反法定程序，任意作出某種行為。如行政主體在執法監督過程中，沒有按法定程序執法監督。如食品衛生監督員判定某食品經營單位商品質量不符合衛生標準要求，予以沒收或銷毀的行政處罰，但是，監督員在采樣時沒有按法定的隨機抽樣原則進行，只是從大宗商品中選擇幾個變質的樣品作的檢驗，不能代表大宗商品質量。對方對沒收或銷毀的行政處罰不服，就提訟，經人民法院審查，監督員采樣違反法定程序，其行政行為是違法的。
二、行政訴訟法的空間要素仲裁庭與仲裁機構之間的權力配置
（一）行政訴訟法律關系主體的空間要素
行政訴訟法律關系主體即其應在行政訴訟中享有一定訴訟權利，并承擔一定義務。訴訟主體的構成有公民、法人或其他組織。而行政訴訟法律關系主體的構成有行政機關、公民、法人、或其他組織等。行政訴訟法律關系主體的空間要素由于行政訴訟中各訴訟參與人在訴訟中所起作用是不同，從而使其空間要素也有差異。也由于其權利義務不同，他們的訴訟地位就不同。當事人以及與當事人地位相同的人，如第三人、共同訴訟人和訴訟人，他們的訴訟行為對行政訴訟程序的產生、變更和消滅會產生決定性影響，顯然他們在訴訟中處于重要的地位，這些人被稱為訴訟主體；而另一些訴訟參與人由于同行政案件沒有法律上的利害關系，他們參加訴訟僅僅是協助人民法院查明案情。他們雖然享有一定的訴訟權利，承擔一定的訴訟義務，但他們的訴訟行為不會對行政訴訟的發生、變更和消滅產生直接影響，這些人被稱為其他訴訟參與人。
（二）行政訴訟法律關系客體的空間要素
行政訴訟法律關系的客體，是指行政訴訟法律關系主體之間的權利義務共同指向的對象。對于行政訴訟法律關系空間要素另外一個重要方面的把握，是要區分行政訴訟的空間要素和行政復議的空間要素。如有一些行政行為不能提起行政訴訟，這些排除事項包括：國家行為案件，抽象行政行為，內部行政行為等。行政復議的排除事項包括：內部行政行為；對民事爭議的處理，這里僅指調解與仲裁兩種爭議解決方式，對于裁決，可以訴訟也可以復議，例外是專利行政裁決不得申請復議，直接提起行政訴訟；以及行政指導等其他非具體行政行為。同時，行政復議與行政訴訟的空間要素存在緊密的聯系：如復議訴訟自由選擇，即一般情況下，當事人可以選擇對行政行為提起行政訴訟或者提起行政復議。第二種是復議前置，包括在治安處罰、納稅爭議和侵犯自然資源權利的行政行為中，當事人必須先經復議，對復議不服，才能提起行政訴訟。第三種是情況是復議訴訟自由選擇，但復議終局。包括兩種情況：出入境處罰與國務院的裁決。
（三）行政訴訟法律關系內容的空間要素
行政訴訟法律關系的內容，是指行政訴訟法律關系主體在行政訴訟中享有的權利和承擔的義務。其空間要素存在于體現在三個方面，第一，設定權利和義務。設定權利指行政行為的內容是賦予行政相對人某種新的法律上的權利和權能。第二，變更權利和義務。這是指行政行為的內容是改變相對人原有的權利和義務或使相對人原有的權利和義務發生變化。第三，消滅權利和義務。消滅權利指行政行為的內容是行政主體依法消滅相對人已有的某種權利和權能。如商標專用權、專利權之撤銷。
參考文獻：
[1]章劍生.現代行政法基本理論.北京：法律出版社.2008.
案例分析方法屬于法學方法論學科的一個重點內容，在實際的教學過程中，很多高校擔任行政法學的教師搜集了大量的案例進行講解，使學生充分迅速地理解行政法學的相關知識，但效果并不理想，筆者在近年來的行政法學教學和教學調研工作中深切感受到了這一點。本篇論文從案例教學整個過程應該注意的環節進行系統分析，把案例教學法在實踐教學中發揮得更加恰當和完善，最終實現教、學兼得的授課目的。
一、精選典型案例的重要性
(一)案例教學對培養權力與權利意識的作用
行政法與行政訴訟法是一門部門法門類較多、法律現象較為復雜和抽象的法學核心課程之一，這門課程除了要講解大量的法條之外，還要學生理解很多行政法的原理，諸如人民代議原則，程序公開原則，行政權控權原理等不同于其他學科的一些基本原則。但是，大部分學生從小到大都沒有跟行政機關打過交道，不知政府機關為何物，為此，學生需要從大量的案例中體會政府權力和公民權利發生沖突時的那種權利保護意識，要培養他們敢于說話，敢于對話國家機關執法人員的精神，當然學習行政法一些知識后，更主要的是合法維權，合理申辯。
(二)案例教學對深入講解行政法條的作用
行政法門類繁雜，部分法眾多，如果單純用課本上的知識講解是萬萬不行的，每一個部門法都對應一個行政領域，諸如教學、衛生、交通、質檢、稅收等領域，如果通過部分案例的講解，對上述領域的行政處罰、行政許可進行現實還原分析，講授效果無疑是明顯的。另外，行政法多變化的特點和大量自由裁量條文的特點也促使案例講解在學生理解行政合法行為和合理行為過程中的重要性。
(三)案例教學對行政程序理解的作用
行政程序法在行政法課程講授過程中也是重要的篇章，如果不通過案例讓學生身臨其境的感受程序的力量，他們對程序公正公開透明概念的理解肯定是模糊的。
二、怎么選擇典型案例
鑒于案例教學的重要性，如何選擇案例成為我們備課過程中一個重要環節。這里面有幾個問題：選不選案例?從哪里選?選哪個案例?
首先第一個問題，選不選案例?這里的意思是在某一章的教學中，使用案例是否恰當的問題。因為，某些章節的授課中，不使用案例而通過其他的講授方法更能很好地達到教學效果。我們以姜明安教授編寫的第五版《行政法與行政訴訟法》為例，在本書第二編當中，對行政法主體制度的講授就不必用大量的案例來分析，因為他們就存在在社會上，學生在某種角度上就是相對人，如果此時就用大量案例分析就有點多余了，學生也不見得就能理解記憶，相反，倒可以讓學生在空余時間去一些政府單位來親身感受。
第二個問題，從哪里選案例。如今網絡上的案例很多，行政法學者所著行政法案例選編也較多，還有生活中經歷的案例，更有模擬的案例。筆者認為，在這個問題上，選擇的標準是授課老師對什么案例理解的最為深刻，如這個老師親身經歷過一些案子或者他親眼目睹過一些案例，但是最高人民法院公報上的典型案例如果這位老師能從頭到腳的挖掘出案件細節，也是適當的。
第三個問題，選哪個案例?意思是對于一個內容的講解，有很多類似的案例，怎么選擇一個恰當的來講解的。我們仍以姜明安教授這本書的講解為例，該書第191頁是對具體行政行為的成立要件進行的講解，該節第二個要件：行政權的實際運用，書中列舉了魯瑞庚訴東港市公安局懸賞廣告糾紛案、平安村紅衛組訴于都縣人民政府山林權屬糾紛案、中國華源實業總公司無錫公司訴江陰進出口商檢局行政賠償案這三個案例。對于這三個案例，筆者認為使用第一個較為妥當，原因是該案與學生生活較為貼近，并且懸賞廣告性質的理解較為容易。所以，選哪個案例的判斷標準應該是該案對學生的知識經驗是否接近，并且是否能充分說明這個講授內容。
三、如何系統分析案例
案例如果被確定下來了，下個階段的任務就是授課教師如何分析案中的案情、當事人、證據以及法律依據。這個階段是老師首先學習理解案例的過程，所謂以己昭昭才能使人昭昭。
首先，案情的分析要結合所講內容的深度來決定。例如，在講到行政主體一章時，無須講解那么多具體的案情，但是行政主體涉及行政訴訟的原被告，所以，這個地方除了講解哪些人和機關是主體外，還要分析行政主體判斷的標準，即主要依據在行政法律關系中的利益相關度。如果是講解法律依據的適用，要側重于案件事實清楚的前提下，分析相關類似法條的可依據性，而不再對事實部分進行再講解，從而達到有的放矢，明確教學目標。
其次，運用“行為分析法”進行案例的深度挖掘。對于分析案例的方法，許多專家學者也對此進行了若干探討，諸如法律關系分析方法[1]：通過理順不同的法律關系，確定其要素及變動情況，從而全面地把握案件的性質和當事人的權利義務關系，從在此基礎上通過邏輯三段論的適用已確定適用法律，做出正確的判決;請求權基礎分析法[2]：以請求權為基礎，圍繞當事人之間的法律爭議，尋找正確的法律規則;三層次分析方法[3]：以請求權基礎分析方法為基礎，進一步構架制度與程序以及政策與策略兩個面向的考量……等等。
通過對以上分析方法的研究，筆者認為，行政案例教學的方法都圍繞著對一個問題的必然分析——具體行政行為。無論請求權分析法的請求事項是什么，請求權基礎離不開具體行政行為，無論法律關系分析方法解析的是什么法律關系，首先要認定是何種行政行為，無論三層次分析方法針對什么案例，每個案例都屬于具體行政行為范疇，故而，伴隨著實踐中的教學經驗(主要是課堂教學而不是實務中的案例判決)，筆者認為“行為分析法”更適合高校行政法課堂的案例教學，原因如下。
首先，也是最主要的原因，行政法這門課程學習之最大目的即是分析行政機關與相對人的關系中存在的行政行為，沒有這個行為，一切行政糾紛的解決無從談起，這也是行政復議法和行政訴訟法立法之根本。無論是行政處罰還是行政強制，具備法定的構成要件，該行為即可進行分析以便使用復議程序或者訴訟程序。
按照目前學術界通行的研究結果，具體行政行為主要由四個要件構成：①
第一，行政權能的存在(行政機關有沒有行政權?)
第二，行政權的實際運用(行政機關用沒用這個行政權?)第三，法律效果的存在(行政機關運用行政權有沒有行政目的?)
第四，表示行為的存在(行政機關有沒有將行政行為表示給相對人?)
這四個構成要件是必備的缺一不可的要件，也是具有邏輯關系的。對于教師來言，在備課的時候，每一個構成要件在實踐中都有相應的案例可以使用，并且結構緊密，效果明顯。
其次，運用行為分析法，即從這四個方面分析具體行政行為能夠很明顯地區分它與非具體行政行為，例如從第一個要件來看，行政權能存在即可往下分析，不存在就可以直接否定該機關的行為不是具體行政行為。特別是這個四個要件非常容易區分它與抽象行政行為。
最后，具體行政為能強制性地直接導致行政法律關系的產生、變更和消滅。具體行政行為是行政主體用以執行行政法規范的手段，它要具體實現行政法規范所規定的權利義務關系;同時，由于是國家行政權的具體運用，因而具有強制性，是以國家強制力作為后盾的。對于同一具體行政行為的變動，結合案例來分析他的變動無疑對學生理解其中內涵具有重要作用。
四、如何講授典型案例——逐一講解，整合分析
運用行為分析法分析案例之后，備課活動基本結束。在課堂上，這些案例又如何展現給學生呢?學生對于這門課程的理解應該是一個循序漸進的過程，筆者認為，對于具體行政行為章節的理解在整門課中是比較重要的，對于其他知識的講解所用到的案例較為簡單，所以在此只分析如何在課堂上講解具體行政行為的案例，以便學生能及時消化理解。
首先，在講這一章節之前，利用有效地電子傳輸工具例如郵箱，QQ群等告訴學生下節課要講的案例，如果沒有這些設備，可以在上課前十分鐘讓他們自己閱讀了解，這一步稱之為“感受案例”。在這一過程中，告訴他們接下來的作業是什么。
其次，讓學生討論交流案例中的爭議焦點是什么，也就是四個構成要件具備不具備的問題。這里要說明的是，案例是放在每個構成要件標題下的，是要一個一個講解的，而不是隨便拿過來讓學生分析。討論完后進行提問，由教師進行歸納總結，這個過程稱之為“案例焦點分析”
然后，討論為什么不具備這個要件，這里舉例說明。最高人民法院公布的典型案例羅倫富訴四川省瀘州市公安局交通警察支隊三大隊交通事故責任認定案中，事故責任認定的行政確認行為存在不存在法律效果這個問題是值得討論的，學生會認為公安局的認定沒有針對相對人，只是履行職務的行為，沒有像行政處罰那樣明顯的針對權利義務承擔行為，但是責任認定行為直接關系到道路交通事故后，當事人是否構成犯罪以及是否承擔民事責甚至承擔多少民事責任的問題，所以具備行政法律效果。對于這樣的案例，要講解透徹。這個過程稱之為“焦點原因分析”。
二、行政法關系的展開
法律的使命是面向未來的，既然行政權和公民權的行使可能導致的積極效應或消極效應不可預測，法律就不能完全放任任何一方自主地、無節制地行使權力或權利。這似乎同民商和法既規定民事權利又設制民事義務的原則并無二致。但是，行政法規范和調整的法律關系畢竟與平等主體之間的民事法律關系有性質上的巨大差異，行政權和公民權潛在的雙重效應促使行政機關與相對一方的法律關系更具復雜性。行政法規范和調整的社會關系有：（1）行政管理關系，即行政機關在行政管理過程中行使職權而與相對一方發生的關系。它又包括行政實體關系和行政程序關系；（2）監督行政關系，即有權對行政行為進行監督的國家機關、團體和個人在監督行政過程中發生的關系。由于團體、個人的監督權利必須通過國家權威真正得以實現，監督行政關系可主要指立法機關和司法機關對行政的監督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對行政權和公民權作用的復雜性具體安排行政機關與相對一方在上述關系中的權利義務結構的呢？首先，在行政實體法律關系中，法律期待的是行政權積極作用的發揮，以抑制公民權的消極作用。因為，在這里，社會首要關心的問題在于如何設置或啟動行政權以處理下列幾種情形：（1）社會中權利義務的合理分配由于某些事物的出現而遭到破壞（比如經濟壟斷、股票黑市），國家立法者因種種緣由無法及時出臺法律，需要行政機關制定法規或規章進行普遍的調整；（2）具體個人和組織行使公民權時超越法律限制的可能性要求行政機關經常地對他們予以監督和檢查；（3）具體個人和組織已違法行使公民權而給他人權益或公共利益帶來損害，社會要求行政機關及時予以控制和懲戒；（4）社會中某些資源或機會的利用雖然可促進社會福利，但或者由于資源或機會本身極其有限，或者由于資源或機會的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個人和組織才能獲得，社會要求行政機關審核申請的個人和組織的條件并負責授益于合格者；（5）大部分具體個人和組織在行使公民權時普遍持有趨利避害的心態，對其他人的福利或需要高昂代價予以運營的公益事業較少關心，社會要求行政機關能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機制無能妥善處理的情形，個人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強制力。無論是秩序行政，還是服務行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關機構判定其無效并予以撤銷之前，不僅相對一方，而且國家機關、一般第三者都必須承認其為有效，并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無異，個人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機關去解決呢？〔1〕即使個人、組織因行政權潛在的消極后果而對行政機關是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑，他們亦必須等待行政權啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權威進行評判，否則，行政權積極作用會被扼殺。因而，在行政實體法律關系中，行政法在設定行政機關管理權能的同時往往賦予其效力優先性，相對一方于此只能履行服從的義務。行政機關的主導性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。然而，如果等待行政機關憑借公務人員的獨立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題，由于行政行為的公定力和執行力，它的破壞性后果已經造成，而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟制度進行充分補救的。于是，在行政程序法律關系中，法律對行政權懷有既信任又警惕的兩難情結，既期望通過公民權利的適當使用來最大限度地遏止行政機關可能作出的“離經叛道”行為，又謹防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應的實現。有關國家在制定行政程序法時考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡，〔2〕即應給予相對一方多大的參與行政決定過程的權利。無論權利范圍如何，不可否認，保證個人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內容，亦是現代民主精神的制度化。〔3〕因此，程序性的法律規定傾向于賦予公民權利，相對行政機關而言，就是其在行使實體權力時必須擔負相當的程序性義務。問題是：如果行政機關完全履行程序性義務，其作出的行政決定就具有實質的合法性了嗎？美國現代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來源之一的批判法學流派亦攻擊法律程序理論只會導致虛幻的而非現實的社會正義。〔4〕人類社會有許多經驗是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費盡心機，但大家都把監督行政的機構尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權消極作用的最后的亦是最堅固的一道防線，其中，既有實質問題的審查，也有程序問題的審查。這是因為，盡管行政程序法律傾向于規定公民權利，但行政程序性質上畢竟是行政權運作的形式，法律既不允許個人和組織取代行政機關直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機關違反實體和程序要求的行為。那么，在監督行政法律關系中，法律關注的又是什么呢？行政機關和相對一方的權利義務又是一個什么結構？以我國的《行政訴訟法》為分析對象，我們認為，在監督行政法律關系中，法律使相對一方相較行政機關處于權利優勢地位。相對一方享有權而行政機關無反訴權、法院判決只針對行政機關而不針對相對一方都可以恰當地表明法律在這里的焦點。而且，不妨假定，法律關于行政機關負擔舉證責任的規定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機關不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無需相對一方費力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實體法律關系中行政行為推定有效恰成相反。概而言之，在與行政管理有關的任何一種具體法律關系的權利義務結構都具有某種不對等性。但是，這些不對等性并非指向同一方向，而是錯綜復雜，彼此相抵。其中，除了行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等性是同時存在、密不可分的以外，其他法律關系中的不對等性是在不同時間、不同場合中發生存在的，它們在既密切聯系又相對獨立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等結構同時并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認，兩種不對等結構發揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調整與行政權有關的具體社會關系時的關注點始終存在傾斜，致使行政機關與相對一方權利義務關系在具體條件下總體現出不平衡的動向，為了保證絕對的不平衡狀態不至于因內在力量的變化而過于失衡，行政法應設置總體權利義務的平衡結構以發揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調整形成的行政法關系在總體結構上的平衡以及由此結構必然體現出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關的具體法律關系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產領域之間必要的平衡和相互聯系時所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協調始終只是消除現存不協調的那個運動的結果”。〔5〕當然，從行政法的發展史來看，雖然有不斷趨近這種總體結構和功能的平衡的去勢，但這種平衡也是相對的，它總是為總體結構和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡。總體結構和功能的平衡與不平衡在運動之中互相交織在一起。
三、行政法律制度的構筑
行政管理關系和監督行政關系經過細密、成熟、相對完善的行政法律原則和規則調整以后，各個關系主體，包括行政機關、立法機關、法院、行政相對一方，就生活在一個依據這些原則和規則而自我運行的、內部有某種邏輯安排的有機體中，這個有機體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個個次層級的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎之上的行政法律制度具有不同的構筑和運行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊涵現代各國行政法律制度的構建對我們的啟示。
法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論，但有一點基本要求即“法律面前人人平等”則是公認的。所謂“法律面前人人平等”，就是在保證法律具有實質正義（良法）的前提下：（1）任何人（國家機關、社會組織和個人）都必須遵守法律，依法辦事。對于國家機關而言，除了法律允許的以外，無權進行任何活動；對于社會組織和個人而言，除了法律禁止的以外，可以從事任何事業和活動；（2）任何人違反法律規定都必須受到懲罰，承擔一定的法律責任，不容許有超越法律之外的特權。國家機關違法，由其他國家機關依法追究其責任；社會組織和個人違法，由行政機關和司法機關依法予以懲戒。可見，雖然“法治”是相對于“人治”而提出的，有限制權力的重要意義，但是，法治原則的內在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護或制裁。法治原則貫徹到行政法領域，即意味著行政機關與相對一方在法律面前是平等的，法律既同等地保護行政機關和相對一方的合法行為，又同等地追究行政機關和相對一方的違法行為。無論是行政機關，還是相對一方，只要違法，就必須承擔一定的行政法律責任。在我國，大部分行政法律、法規、規章在“法律責任”這一章下既規定了行政機關違法所應承擔的責任形式，又規定了相對一方違法所應承擔的責任形式。〔6〕依法行政原則是法治原則對行政機關的要求，其基本涵義歷時變遷。現代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權、公民權的積極作用又抑制行政權、公民權的消極作用這一內在邏輯確立的。自由資本主義時期，行政法發韌之初，依法行政原則是消極的、機械的公法學原理，基本內涵是：（1）議會制定的法律至上，一切違法行政都不發生效力；（2）對公民基本權利的限制必須由議會以法律規定之，行政規章、命令僅是內部行政規范，不具有對外約束力；（3）無法律即無行政，沒有議會法律明確授意，行政不得自主行為。于是，“行政遂成從屬而不獨立之國家作用”。〔7〕此后，國家目的觀和行政作用論逐漸換新，舊日依法行政內涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”，〔8〕依法行政原則即經脫胎換骨而形成現代的意義。前后的主要區別在于：（1）“依法”不僅指依據議會制定的法律，而且意味著依據行政法規規章、法的一般原理、公共利益和社會正義，即行政遵從實質的法治主義；（2）行政不必以法律明確授意為絕對前提，除法律明文禁止外，可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質”自主行為〔9〕。由此，該原則在保留原有制權的精要的基礎上放松了對行政權的束縛，意在促使行政積極作用，以抵制過濫的個人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進。行政法律制度自我運行所依據的各項原則和規則實際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時針對行政權和公民權的保障和抑制是現代行政法律制度必要的兩支旋律，而且，這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯出現，互相輝映，難以截然分開。為表述便利，我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類：保障行政權有效行使的制度（Ⅰ類）和抑制行政權違法行使、濫用的制度（Ⅱ類）。Ⅰ類制度應包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強制執行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導制度等。其中：（1）行政立法、裁判制度是授權行政機關行使部分立法和司法職能的制度。其初創之時，曾在英美等國遭到嚴格提倡“控權”的傳統思想的強烈反對，但終因時代的需要而被人們普遍接受；〔10〕（2）傳統的行政檢查、處罰、強制執行和許可的范圍在日益擴大，行政權行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛生、環境、醫療保健、失業救濟、殘疾補助等等，單一模式的消極秩序行政已成歷史；（3）行政合同、行政指導是現代行政機關不完全利用強制手段，期待個人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標的新型權力，其權力色彩有所淡化，但由于它們的主旨在于公共利益，法律仍然授權行政機關在特定情況下行使一定的強制手段；〔11〕（4）在這些亞行政法律制度中，包含著對行政相對一方違法責任追究制度。這是法治原則的普遍要求，任何個人、組織的違法行為必須承擔相當的責任。在行政法領域，行政機關獲權成為國家追究相對一方違法行為的機構。Ⅱ類制度應包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責任制度、行政賠償和補償制度、行政訴訟制度、立法機關監督制度（如有些國家的議會監察專員制度）等。（1）行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯，故其在賦予相對一方程序權利以實現民主、公正價值的同時，必須考慮行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度兩個主要原則；（2）行政公開制度是二戰后行政法的新發展，該制度賦予個人或組織獲得行政機關掌握的檔案材料和其他信息的權利，是公民了解權的制度化。行政機關則可以國家安全、行政效率、個人隱私、商業秘密等為由限制了解權。“公眾的了解權和對了解權的限制構成行政公開的主要內容”，“行政公開是主要的矛盾，起主導作用……免除公開起制約和平衡作用”；〔12〕（3）行政主體責任制度是法治原則對行政機關的平等要求的制度化。行政賠償和補償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度，其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡（國家賠償和補償金額實來源于社會，這與私人賠償有實質不同）；（4）行政訴訟制度和立法機關監督制度賦予個人、組織較多的監督程序上的權利，行政機關承擔較多的義務。但這并不意味著個人或組織的個別意見在實質上一定合理，就如同權并不意味勝訴權。結果既可能是保障個人、組織的合法主張，亦可能是維護合法的行政行為。行政法律制度是開放的，順應社會經濟、政治、文化的發展、變遷，亞行政法律制度的數量增減和內涵演變實在情理之中。然而，只要人類社會尚需國家實體的存在，“保障－抑制”這一制度構筑邏輯作為現代人們對自身及自身所處社會比較理智的認識結果必將在時間上延展其生命力。四、“平衡論”的意義任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規律的真理性認識或理論，都是建立在關注現實建構和反思歷史的艱難歷程之上的。我國目前正在經歷一場人人皆已感知的大規模解構和建構運動，這一場運動涉及經濟、政治、文化生活的方方面面，其廣度和震撼力令世人囑目。然而，嚴峻的現實問題以簡單明了的方式表述出來了：怎么做？于是，哲學、經濟學、政治學、社會學、倫理學、法學等各類學科都試圖在自己的專攻領域提出基于嚴肅、認真的歷史反思的新的建構理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。“平衡論”關注現實并希望對我國制度和理論建設具有現實意義，這在前作《現代行政法的理論基礎》中已作詳述，現扼而言之，即：（1）依據“平衡論”基本原理，準確把握立法、執法、司法三個法制環節各自的重心和平衡及各法制環節之間的制約和平衡，可保證行政法制健康、協調地發展，擺脫行政機關與相對一方權利義務配置不平衡的法制現狀；（2）依據“平衡論”，可建立適應社會主義市場經濟體制要求的新型“政府-企業”互動模式，推動市場經濟的發育和成長；（3）依據“平衡論”，可真正實行民主價值和效率價值有機統一的政治制度和行政體制；（4）依據“平衡論”，可全面、準確地認識現代政法的本質和作用，從而可重構既符合世界行政法發展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學體系。
“平衡論”至今尚屬理論萌芽時期，其自身亦需一個不斷的自我反思和建構過程才能漸臻完善的理論體系。我們在思考和構建“平衡論”體系時日益感受到，“平衡論”的提出對我們進行行政法學研究而言更具深遠的方法論意義：（1）“平衡論”雖然是一個部門法學的研究課題，但它不可避免地涉及哲學、倫理學、社會學、政治學、經濟學、其他部門法學等廣泛領域，因而，如果要求得“平衡論”的更深發展，就必須打破部門法學之間以及法學與其他學科之間存在的學術隔離，既保持本部門法學強勁的身我發展勢頭，又不遺吸收其他部門法學和學科的思想精華，并向后者貢獻自身的成果；（2）“平衡論”必須借助對行政法及行政法學歷史的真實反思和積累，因而，我們必須打破我國行政法學研究只重視對制度的歷史性描述、輕視或忽視對行政法學基本理論歷史進程的關注的狀況；（3）“平衡論”作為一個部門法的理論基礎無法脫離具體文化環境，它若求進一步的完善，我們就應對法律制度的建設進行文化的闡釋和證明，尋找“平衡論”落根成長的本土基礎。
注：
[1]參見〔日〕南博方：《日本行政法》第41－42頁，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社，1988年版。
[2]參見王名揚：《英國行政法》第139頁，中國政法大學出版社，1987年版；MargaretAllars，ManagerialisrwandAdministrativeLaw，CanberraBulletinofPublicAdministration，No16，October1991.
[3]美國學者塞繆爾。亨遷頓在其《變化社會中的政治秩序》一書第83頁（王冠華等譯，三聯書店，1989年版）中指出：“現代政體區別于傳統政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度”。〔4〕參見WilliamN.EskridgeandGaryPeller，TheNewPublicLawMovement：ModerationasaPostmodernCulturalForm，MichiganLawReview，Feb1991.法律程序理論迷戀于程序正義，認為法院只需嚴格關注政府行為是否遵循程序而無需審查實質問題。
[5]《馬克思恩格斯全集》第26卷，第604頁，人民出版社1973年出版。
[6]在國內，關于“行政法律責任”概念主要有三種理解：（1）認為行政法律責任是行政相對一方違反行政法律規范應承擔的責任；（2）認為行政法律責任是行政主體違反行政法律規范所應承擔的責任；（3）認為行政法律責任與民事、刑事法律責任并舉，是指任何人（包括行政主體與行政相對一方）違反行政法律規范都必須承擔的法律責任。我們以為第三種觀點更全面、更可取。
[7][8][9]參見城仲模：《行政法之基礎理論》中“論依法行政原理”，三民書局，1980年。城氏又言：“各國之運用該原理容或有所歧異，其精神應無二致，即使行政之作用有較為客觀之法規范可循，以防止行政權之濫用，實質確保人民之權利，同時亦避免消極束縛行政之反作用，務求保持相當之效率性，以符合現代行政之任務。”
一、醫療關系的概念
醫療關系是指醫患雙方因診療護理行為而產生的以權利義務為內容的法律關系。對醫療關系的理解，學術上有廣義和狹義之分。狹義的醫療關系，僅指醫師與患者之間因疾病的診療而形成的法律關系。廣義的醫療關系中的“醫”不僅指醫師，還包括護理人員、醫療技術人員及這些人員所在的醫療機構；“患”不僅指患者，還包括患者的監護人、近親屬等。因此，廣義的醫療關系，是指以醫師為主的一方，與以患者為主的另一方，基于醫師為患者提供診療護理服務而形成的法律關系。[1]
（一）醫療關系不是行政法律關系
國內很多學者人為醫療關系本質上應該屬于行政法律關系。此觀點主要是基于建國以來我國醫療衛生長期實行計劃體制，醫院經費靠財政維系，醫療費用的低廉使得醫院承擔醫療風險的能力很低，醫患雙方并非完全意義上的契約關系，醫生是向醫院負責而不是對患者負責。即主張多數醫療機構均是政府實行一定補貼并嚴格限制服務價格的公立非營利性機構，其福利色彩較濃，醫療機構不是一般意義上的經營者，醫療關系應由行政法予以調整。[2]筆者不以為然，該觀點的缺陷在于：從目前正在進行的醫療體制改革的趨勢來看，營利性醫療服務機構的收費將接近或基本體現醫療技術服務價值。即使是非營利性的醫療機構，他們的營運資金來自于國家的財政撥款，最終源于納稅人，這種表面上無直接交換關系的公費醫療后面其實存在平等的交換關系。如果我們一味地強調醫療單位的福利性質，借以減輕或免除醫療糾紛中的賠償責任，既有違我國法律的精神實質，而且在道義上也是極不公正的。[3]另外，這種觀點還有一個不可逾越的障礙是：醫院不是行政機關，醫務人員也不是行政人員或國家的公務員，其醫療行為用行政授權來解釋未免有些牽強，故難以為法學界所接受。
（二）醫療關系為民事法律關系
法律對社會關系調整后便形成了法律關系，而根據不同的性質，法律關系又可分為民事法律關系、行政法律關系和刑事法律關系。梁慧星教授為代表的民法學家從醫患雙方的地位、權利義務出發，認為醫療關系應該是民事法律關系。[4]而眾多衛生界人士則認為“在醫療關系中，由于患者對醫學知識的缺乏，治療方案完全由醫生單方面制定和實施，患者僅處于被動接受的地位，”因而“完全不符合民法平等、自愿的原則”，雙方的法律地位不平等，醫療關系不是民事法律關系，不應受民法調整，而應由《醫療事故處理條例》為代表的衛生法來調整。[5]筆者認為，醫療關系屬于一種民事法律關系。民事法律關系最主要的特點是其主體地位的平等性以及它主要是根據當事人的意志而發生。醫療關系的主體均為民事主體，醫方多為法人組織，患方為自然人。兩者在診療過程中的法律地位是平等的，因為雙方本質上并不存在意志的強加和支配關系。醫療關系中，醫患雙方對醫學知識的掌握肯定是不平等的，但是否知識和技術上的不平等就必然帶來法律地位上的不平等呢？答案顯然是否定的。可以說在民事法律關系中，當事人在知識和技術上的不平等是一種常態，但是不能就此認為當事人在法律地位上是不平等的。正是由于醫師掌握了醫療技術，才構成了患者接受醫療服務的基礎。雖然在治療過程中，患者相對處于被動接受的地位，但不能就此否認雙方法律地位的平等性。醫師在制定和實施診療方案時，并不是隨心所欲的，一般情況下要向患者釋明，并遵守一定的操作規程，對患者盡到謹慎合理的注意義務，否則就要承擔相應的法律責任。另外，醫療關系往往體現當事人的獨立意思表示，如患者掛號后看病、交費后拿藥等，一旦雙方因診療護理行為發生損害引起爭議，由當事人決定是否主張賠償責任。
二、醫療關系的特殊屬性
在明確了醫療關系的基本屬性以后，我們再來分析其基本的形態，仔細觀察和分析醫療關系建立的過程，我們不難發現，醫療關系實質上是一種特殊的非典型的（無名）雙務有償契約關系，即醫療服務契約關系。這種關系具有民事法律關系的基本屬性，具有契約關系的基本形態，但是醫療關系絕不是普通的民事法律關系，醫療行業的特殊性決定了醫療關系是特殊的民事法律關系。
（一）醫療契約是強制締結契約
醫療關系中的醫療強制主要體現為醫方的強制診療義務及患方的強制治療義務。醫方的強制診療義務是指醫院、個體診所等醫療機構負有應患者請求與其訂立醫療契約的義務，非有正當理由不得拒絕。執業具有排他獨占性，故法律在保障醫務人員獨占執業權利的同時，課之以強制締約的義務。患方的強制治療義務是指國家基于社會集體防衛的目的，使患者承擔的強制接受治療的義務，如傳染病的防治，精神患者的強制治療等。
（二）契約內容的復雜性和高風險性
醫學是所有科學門類中公認最深最難最復雜的學科，幾乎要運用所有的自然科學和社會科學方法與技術作手段，人們對自身的了解，對生命科學的認識，遠沒達到令人滿意的程度。在醫療實踐中，面對同一個患者，不同的醫生可能有不同的診斷和治療方法，許多診斷和治療方法本身就是探索性的，即使是經驗豐富的醫學專家也會經常發生誤診。目前常用治療的方法一般為藥物和手術，每一種藥物都有一定的毒副作用，而且這些毒副作用在不同的人身上有完全不同的表現，這些表現沒有規律，難以防范，每一種手術都會給患者帶來直接的痛苦和創傷，而且有時這種創傷是致命的。醫療過程具有高風險性，既可以治療疾病又有可能帶來意想不到的嚴重后果。
（三）雙方當事人能力的非對等性
作為醫療契約內容的醫療行為具有高度專業性的特點，它的實施以專門的醫學知識與醫療技術為必要，這一特點決定了醫療契約雙方當事人在能力上明顯的不對等。作為一方當事人的醫生是醫學上的專家，而作為另一方當事人的患者則是對醫學知識缺乏了解的普通人，這種專家與普通人的差別使得患者一方很難對醫療行為的正確與否以及優劣程度做出自己的判斷，在整個契約的履行過程中只能基于對醫生的信賴，期待醫生依其技能實施適當診療以實現訂約目的[6]。
注釋：
[1] 唐德華.醫療事故處理條例的理解與運用[M].中國社會科學出版社，2002.
[2] 劉勁松.醫療事故民事責任[M].北京科技大學出版社，2000.
[3] 尹飛.醫療事故中民事責任的若干問題[EB/OL].中國民商法網，2002-05-20.
http：//.cn/article/default.asp？id=8301
一、問題的提出
《教育法》中明確規定：“教育是社會主義現代化建設的基礎，國家保障教育事業優先發展。”教育是經濟發展，社會進步的基石和先導，是塑造未來的事業，所以教育領域的法制化和法治化是非常重要的話題。
我國現已有大量的調整教育活動的法律法規出臺，而且關于教育的立法活動還在不斷進行。但是現實情況是近年來涉及教育權，教育活動的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權、殘疾兒童的入學權、教師的懲戒權等等問題的案件不斷出現，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權案最終按侵犯姓名權進行判決；有的援引了行政法的法律規定；有的是作為民事關系進行了解決，各地方法院在處理同類問題時依然存在大量觀點上的不統一，這些法律適用活動仍然沒有被最終明確。究其原因是當前社會處于迅速發展和劇烈變革中，政治、經濟、文化各個領域對教育領域不斷滲透，教育主體多元，教育關系錯綜復雜，來自于社會的各種矛盾與教育領域內部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。
另外，從法律的價值上講，教育的法律控制的實現，不單是在于在立法上制定了多少倡導和維護教育法律關系和教育秩序的教育法律、法規，關鍵在于使這些教育法律關系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實現。教育法律適用過程是實現教育法律價值的過程，法律適用的概率越高，表明法律價值的實現程度越高，即法律價值化程度越高。
所以，通過對教育法律關系的進一步分析，明確教育法在我國法律體系中的地位，從而準確、及時、正確地實現教育法律法規的適用，實現教育領域的法治的要求已經非常緊迫，這種要求已經深刻觸及了制度和法律的層面。
二、不同的觀點
2O世紀60年代，日本法學界對教育法的地位提出兩種對立的觀點，即“教育行政法規學”和“教育制度獨立自法說。”這一理論啟發了我國教育法學研究者對我國教育法地位的討論，探索，引發了1993年至今仍未衰退的學術爭鳴，概括起來大致有以下觀點：
(一)完全獨立說
主張是以特有的教育關系作為調整對象，有特有的法律關系主體和法律基本原則并有相應的處理方式。
(二)隸屬說
持這一觀點的學者認為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個分支，不是獨立的法律部門，不具備構成部門法的條件。因為“教育法體現了國家對教育的干預和管理，或者統稱為國家調控教育的原則，這種調控在我國在大多數情況下都是通過行政行為實現的，因此，教育法就其基本性質而言，可以界說為調整教育行政關系的法規的總稱。”
(三)相對獨立說
認為教育法應脫離行政法，與文化法、科學技術法、體育法、文物保護法、衛生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來考慮，亟須加強這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學法、版權法、專利法、發明獎勵法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護法。
(四)發展說
認為目前教育法的調整對象仍以行政法律關系為主，調整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時調節著具有縱向隸屬特征的行政法律關系和具有橫向平等性質的教育民事法律關系。隨著教育法的繼續深入發展，調整對象、調整方法的繼續完善、教育法應當獨立。由于教育社會關系與其他社會關系有明顯的獨立性，這就為教育法歸成為一個獨立法律部門打下基礎。
以上的不同學說是在不同的基礎上，從不同的角度上提出的。筆者認為，要明確教育法在我國法律體系中的位置，明確教育法律關系的性質，從而使教育法律法規得到切實有效的適用，必須分析在教育活動中形成的各種關系的性質，只有這樣，才能從理論和現實上解決問題。
三、解析教育領域內的社會關系
“教育關系”屬于行政關系，民事關系，還是其他性質的社會關系呢?調整這些關系的教育法律法規的性質如何界定?在司法實踐中適用何種程序法呢?只有對這些與教育相關的社會關系進行科學地考察，才能明確“教育法”處于我國法律體系中的哪個部分。這是教育法學研究的一個基本問題，它不僅與教育法學的研究對象、教育法的分類、體系構成等直接相關，而且對教育立法活動和司法實踐也有著深刻的影響。
學校作為法人組織(有的學者認為高等學校具有法人地位，中小學不具有法人地位)，在社會生活中和方方面面發生著聯系，形成了不同的社會關系，下面對一些主要社會關系進行解析。
(一)我國教育與政府的關系
在我國政府《教育法》第十四條明確規定：“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作，中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。”這說明政府對各級各類學校進行行政管理、行政干預和施加行政影響，學校處于行政相對人的地位，兩者之間是行政關系。
隨著大量社會力量介入教育領域，大量的私立學校紛紛建立，而私立學校的辦學自主權的來源不是國家權力，而是民事權利，權利的特點是“法不禁止便自由。”但是這種權利的運用方向是教育，而教育是一個利益沖突集中的領域，不同的人對教育有不同的利益追求，試圖通過教育實現不同的目的，因此決定了這部分領域而不能完全交給市場，完全按照市場規律運作，如果出現“市場失靈”，將帶來極大的影響，因為教育是有時效性的，但是也不能完全由政府來掌控，因為政府既不是投資者，也不是辦學者，所以政府必須有限介入，進行宏觀調控，對民間辦學權利明確界限但同時給予保護，《社會力量辦學條例》的頒行，一定程度上實現了政府的有限調控，在這個范圍內形成的就是行政關系，在此范圍之外形成的社會關系，應該定位為民事關系。
但是，政府在對學校的管理中關于學校的自主辦學權的內容必須要研究，因為隨著經濟的不斷發展，教育的民主化的不斷演進，學校需要更多的辦學自主權，實現政府的角色定位和權力的分化是必然的要求。
(二)學校與學生、教師的關系
教育法律法規的功能簡言之就是能夠實現“依法管理”和“依法維權”。
《教育法》第28條規定，學校及其他教育機構行使以下權力：“……2．招收學生或其他受教育者；3．對教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分；4．對受教育者頒發相應的學業證書；5．對教師及其他職工，實施獎勵或者處分……”
所以，從教育法的規定可以看出，學校是經《教育法》授權，行使國家權力，學校在行使這些權力時，與學生和教師之間形成的是行政關系，學校是行政主體，學生和教師是行政相對人。作為學生，在校期間要接受學校的管理，雖然在學理上有從不同角度形成的不同的認識，如公法上的特別權力關系論，教育法上的教育契約關系等等。但是學校出于教育目的，在法律規定的范疇內設立校規，對學生進行管理，甚至懲戒，尤其是在我國的義務教育階段，在總體上應該被認為是行政行為；而涉及到學生在校內所使用的硬件設備，包括教學設施、伙食、住宿等完全可以根據合同進行約定，如果發生糾紛，作為民事案件就可以解決。但是私立學校還是有其特殊性，學生入校時需要和學生的監護人簽定相關的合同，不僅對學校的教學設施和服務標準進行約定，同時對管理的內容也進行約定，所以體現出了特殊性，公權力和私權利發生了一定的交叉，如果出現了糾紛，根據法學理論，我國一般是公權優先，可以按照行政關系界定，但大部分關系是作為民事關系界定的。隨著社會力量辦學規模的逐步壯大，對這部分領域進一步研究并作出相關規定是非常迫切的。
在學校內部，學校和教師之間的關系是一種由權責分配和學校工作的特陛所決定的管理關系。
《教師法》、《高等教育法》等都規定了教師聘任制，雙方作為平等主體簽定聘任合同，但是基于我國教師制度的歷史和現實中教師聘任制度和教師的資格制度、職務制度密切相關，而高等學校接受教育行政部門的委托，對本校教師以及擬聘本校的教師實施資格認定，代替履行教育行政部門的職責；在教師職務評審中，高等學校作為法律、法規的授權組織，具有行政主體資格。因此，無論是在教師資格認證還是教師職務評審過程中，高等學校和教師之間形成教育行政關系，中小學教師也面臨這個問題，所以學校和教師之間形成了微妙的關系，一方面作為管理者，與教師形成了不對等的管理和被管理的法律關系；而作為聘任人，學校和受聘教師問形成的是平等主體問的法律關系，在這雙重身份下，學校很難主動放棄行政職權；而且長期以來，教師和學校形成的復雜的人身依附關系、如人事關系、住房、子女就學等等，使教師在聘任過程中更加處于被動地位。所以公辦學校和教師的關系主要還是行政關系，是內部行政關系。但在私立學校和教師的關系是合同關系。
(三)學校與社會其他組織的關系
學校作為一種社會組織，與它所處的內外環境構成了一系列的社會關系。學校和企業單位、集體經濟組織、團體、個人之間，既有互相協作、又存在著復雜的財產所有和流轉關系。在這些關系中，學校是以獨立的民事主體的資格參與其中的。最突出地反映在所有權關系、鄰里權關系和合同關系上。這些都是明確的民事關系，完全可以按照《民法通則》、《合同法》的規定進行活動，不過由于我國還大量存在機關辦學的情況，所以學校在產權的界定、變更等方面還存在著很大的障礙，尤其是學校合并的過程中，出現了大量政府機關的財產權和學校的財產權無法區分，無法實現產權明晰。所以，進一步明確學校的獨立法人地位、實現政府的角色轉化和權力分化是非常迫切的事情。
四、結論
綜前所述，教育法律關系總的來說可以分為兩類：一類是縱向性的法律關系，一般稱教育行政法律關系；另一類是橫向性的法律關系，一般稱民事法律關系，那么根據法律關系的不同，自然可以由行政法和民事法律進行調整，而不是單純的討論教育法，所以，本文作者認為，不應當把“教育法”作為一個獨立的法律部門，“教育法”的外延應當包括“教育行政法律”和“教育民事法律”兩部分。由相關的教育法律法規調整的社會關系的性質和調整方法不具有獨特性，在現行的法律框架內就可以解決，如果按持“完全獨立”說的學者所論，“教育法”作為一個單獨法律部門，就會出現法律部門間的交叉，給立法和執法都帶來不必要的麻煩，會和我們劃分法律部門的初衷相違背。而隨著教育領域的不斷發展，我們面臨的問題不是創新法律部門，而是實現公權利和私權利的邊界的界定，明確政府、市場主體、辦學者和參與學習者在教育活動中的權利義務，并提供權利的有效救濟途徑和權力的恰當的實施方式。
同時對以下幾個問題需要進一步思考和研究。
(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性質認定需要進一步研究
本文的以上觀點是基于為了解決現實問題而提出的相對有可行性的方案。如果從理論上仔細分析，還是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性質是不是行政法，如果是，學校當然是行政被授權主體，反之就面臨立論被全面推翻的危險。
(二)政府在教育領域中的定位需要進一步確認
作為行政管理者必須和辦學者、出資者的身份有一定的區別，尤其是高等教育建設中，減少直接以行政手段干預學校工作，而可以采取規劃、審批新建高等學校、制定標準、評估和監督等手段對學校建設進行調控。從未來發展來看，教育領域的法治化發展和政府職能的轉變有密切的聯系。
(三)確認學校的法人地位，保護學校的法權利
雖然對學校的法律地位有種種不同的看法，但是學校作為法人不管是從《民法通則》，還是《教育法》的規定上看都是不容質疑的，但是現實中學校的財產權、人格權受侵犯的現象依然存在，尤其是行政辦學的情況下，行政權力和學校的法人權利間的沖突是經常存在的。
(四)繼續深化教師資格認定及相關職稱等認定的社會化
我國現已有大量的調整教育活動的法律法規出臺，而且關于教育的立法活動還在不斷進行。但是現實情況是近年來涉及教育權，教育活動的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權、殘疾兒童的入學權、教師的懲戒權等等問題的案件不斷出現，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權案最終按侵犯姓名權進行判決；有的援引了行政法的法律規定；有的是作為民事關系進行了解決，各地方法院在處理同類問題時依然存在大量觀點上的不統一，這些法律適用活動仍然沒有被最終明確。究其原因是當前社會處于迅速發展和劇烈變革中，政治、經濟、文化各個領域對教育領域不斷滲透，教育主體多元，教育關系錯綜復雜，來自于社會的各種矛盾與教育領域內部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。
另外，從法律的價值上講，教育的法律控制的實現，不單是在于在立法上制定了多少倡導和維護教育法律關系和教育秩序的教育法律、法規，關鍵在于使這些教育法律關系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實現。教育法律適用過程是實現教育法律價值的過程，法律適用的概率越高，表明法律價值的實現程度越高，即法律價值化程度越高。
所以，通過對教育法律關系的進一步分析，明確教育法在我國法律體系中的地位，從而準確、及時、正確地實現教育法律法規的適用，實現教育領域的法治的要求已經非常緊迫，這種要求已經深刻觸及了制度和法律的層面。
二、不同的觀點
2O世紀60年代，日本法學界對教育法的地位提出兩種對立的觀點，即“教育行政法規學”和“教育制度獨立自法說。”這一理論啟發了我國教育法學研究者對我國教育法地位的討論，探索，引發了1993年至今仍未衰退的學術爭鳴，概括起來大致有以下觀點：
(一)完全獨立說
主張是以特有的教育關系作為調整對象，有特有的法律關系主體和法律基本原則并有相應的處理方式。
(二)隸屬說
持這一觀點的學者認為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個分支，不是獨立的法律部門，不具備構成部門法的條件。因為“教育法體現了國家對教育的干預和管理，或者統稱為國家調控教育的原則，這種調控在我國在大多數情況下都是通過行政行為實現的，因此，教育法就其基本性質而言，可以界說為調整教育行政關系的法規的總稱。”
(三)相對獨立說
認為教育法應脫離行政法，與文化法、科學技術法、體育法、文物保護法、衛生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來考慮，亟須加強這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學法、版權法、專利法、發明獎勵法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護法。
(四)發展說
認為目前教育法的調整對象仍以行政法律關系為主，調整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時調節著具有縱向隸屬特征的行政法律關系和具有橫向平等性質的教育民事法律關系。隨著教育法的繼續深入發展，調整對象、調整方法的繼續完善、教育法應當獨立。由于教育社會關系與其他社會關系有明顯的獨立性，這就為教育法歸成為一個獨立法律部門打下基礎。
以上的不同學說是在不同的基礎上，從不同的角度上提出的。筆者認為，要明確教育法在我國法律體系中的位置，明確教育法律關系的性質，從而使教育法律法規得到切實有效的適用，必須分析在教育活動中形成的各種關系的性質，只有這樣，才能從理論和現實上解決問題。
三、解析教育領域內的社會關系
“教育關系”屬于行政關系，民事關系，還是其他性質的社會關系呢?調整這些關系的教育法律法規的性質如何界定?在司法實踐中適用何種程序法呢?只有對這些與教育相關的社會關系進行科學地考察，才能明確“教育法”處于我國法律體系中的哪個部分。這是教育法學研究的一個基本問題，它不僅與教育法學的研究對象、教育法的分類、體系構成等直接相關，而且對教育立法活動和司法實踐也有著深刻的影響。
學校作為法人組織(有的學者認為高等學校具有法人地位，中小學不具有法人地位)，在社會生活中和方方面面發生著聯系，形成了不同的社會關系，下面對一些主要社會關系進行解析。
(一)我國教育與政府的關系
在我國政府《教育法》第十四條明確規定：“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作，中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。”這說明政府對各級各類學校進行行政管理、行政干預和施加行政影響，學校處于行政相對人的地位，兩者之間是行政關系。
隨著大量社會力量介入教育領域，大量的私立學校紛紛建立，而私立學校的辦學自的來源不是國家權力，而是民事權利，權利的特點是“法不禁止便自由。”但是這種權利的運用方向是教育，而教育是一個利益沖突集中的領域，不同的人對教育有不同的利益追求，試圖通過教育實現不同的目的，因此決定了這部分領域而不能完全交給市場，完全按照市場規律運作，如果出現“市場失靈”，將帶來極大的影響，因為教育是有時效性的，但是也不能完全由政府來掌控，因為政府既不是投資者，也不是辦學者，所以政府必須有限介入，進行宏觀調控，對民間辦學權利明確界限但同時給予保護，《社會力量辦學條例》的頒行，一定程度上實現了政府的有限調控，在這個范圍內形成的就是行政關系，在此范圍之外形成的社會關系，應該定位為民事關系。
但是，政府在對學校的管理中關于學校的自主辦學權的內容必須要研究，因為隨著經濟的不斷發展，教育的民主化的不斷演進，學校需要更多的辦學自，實現政府的角色定位和權力的分化是必然的要求。
(二)學校與學生、教師的關系
教育法律法規的功能簡言之就是能夠實現“依法管理”和“依法維權”。
《教育法》第28條規定，學校及其他教育機構行使以下權力：“……2．招收學生或其他受教育者；3．對教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分；4．對受教育者頒發相應的學業證書；5．對教師及其他職工，實施獎勵或者處分……”所以，從教育法的規定可以看出，學校是經《教育法》授權，行使國家權力，學校在行使這些權力時，與學生和教師之間形成的是行政關系，學校是行政主體，學生和教師是行政相對人。作為學生，在校期間要接受學校的管理，雖然在學理上有從不同角度形成的不同的認識，如公法上的特別權力關系論，教育法上的教育契約關系等等。但是學校出于教育目的，在法律規定的范疇內設立校規，對學生進行管理，甚至懲戒，尤其是在我國的義務教育階段，在總體上應該被認為是行政行為；而涉及到學生在校內所使用的硬件設備，包括教學設施、伙食、住宿等完全可以根據合同進行約定，如果發生糾紛，作為民事案件就可以解決。但是私立學校還是有其特殊性，學生入校時需要和學生的監護人簽定相關的合同，不僅對學校的教學設施和服務標準進行約定，同時對管理的內容也進行約定，所以體現出了特殊性，公權力和私權利發生了一定的交叉，如果出現了糾紛，根據法學理論，我國一般是公權優先，可以按照行政關系界定，但大部分關系是作為民事關系界定的。隨著社會力量辦學規模的逐步壯大，對這部分領域進一步研究并作出相關規定是非常迫切的。
在學校內部，學校和教師之間的關系是一種由權責分配和學校工作的特陛所決定的管理關系。
《教師法》、《高等教育法》等都規定了教師聘任制，雙方作為平等主體簽定聘任合同，但是基于我國教師制度的歷史和現實中教師聘任制度和教師的資格制度、職務制度密切相關，而高等學校接受教育行政部門的委托，對本校教師以及擬聘本校的教師實施資格認定，代替履行教育行政部門的職責；在教師職務評審中，高等學校作為法律、法規的授權組織，具有行政主體資格。因此，無論是在教師資格認證還是教師職務評審過程中，高等學校和教師之間形成教育行政關系，中小學教師也面臨這個問題，所以學校和教師之間形成了微妙的關系，一方面作為管理者，與教師形成了不對等的管理和被管理的法律關系；而作為聘任人，學校和受聘教師問形成的是平等主體問的法律關系，在這雙重身份下，學校很難主動放棄行政職權；而且長期以來，教師和學校形成的復雜的人身依附關系、如人事關系、住房、子女就學等等，使教師在聘任過程中更加處于被動地位。所以公辦學校和教師的關系主要還是行政關系，是內部行政關系。但在私立學校和教師的關系是合同關系。
(三)學校與社會其他組織的關系
學校作為一種社會組織，與它所處的內外環境構成了一系列的社會關系。學校和企業單位、集體經濟組織、團體、個人之間，既有互相協作、又存在著復雜的財產所有和流轉關系。在這些關系中，學校是以獨立的民事主體的資格參與其中的。最突出地反映在所有權關系、鄰里權關系和合同關系上。這些都是明確的民事關系，完全可以按照《民法通則》、《合同法》的規定進行活動，不過由于我國還大量存在機關辦學的情況，所以學校在產權的界定、變更等方面還存在著很大的障礙，尤其是學校合并的過程中，出現了大量政府機關的財產權和學校的財產權無法區分，無法實現產權明晰。所以，進一步明確學校的獨立法人地位、實現政府的角色轉化和權力分化是非常迫切的事情。
四、結論
綜前所述，教育法律關系總的來說可以分為兩類：一類是縱向性的法律關系，一般稱教育行政法律關系；另一類是橫向性的法律關系，一般稱民事法律關系，那么根據法律關系的不同，自然可以由行政法和民事法律進行調整，而不是單純的討論教育法，所以，本文作者認為，不應當把“教育法”作為一個獨立的法律部門，“教育法”的外延應當包括“教育行政法律”和“教育民事法律”兩部分。由相關的教育法律法規調整的社會關系的性質和調整方法不具有獨特性，在現行的法律框架內就可以解決，如果按持“完全獨立”說的學者所論，“教育法”作為一個單獨法律部門，就會出現法律部門間的交叉，給立法和執法都帶來不必要的麻煩，會和我們劃分法律部門的初衷相違背。而隨著教育領域的不斷發展，我們面臨的問題不是創新法律部門，而是實現公權利和私權利的邊界的界定，明確政府、市場主體、辦學者和參與學習者在教育活動中的權利義務，并提供權利的有效救濟途徑和權力的恰當的實施方式。
同時對以下幾個問題需要進一步思考和研究。
(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性質認定需要進一步研究
本文的以上觀點是基于為了解決現實問題而提出的相對有可行性的方案。如果從理論上仔細分析，還是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性質是不是行政法，如果是，學校當然是行政被授權主體，反之就面臨立論被全面的危險。
(二)政府在教育領域中的定位需要進一步確認
作為行政管理者必須和辦學者、出資者的身份有一定的區別，尤其是高等教育建設中，減少直接以行政手段干預學校工作，而可以采取規劃、審批新建高等學校、制定標準、評估和監督等手段對學校建設進行調控。從未來發展來看，教育領域的法治化發展和政府職能的轉變有密切的聯系。
(三)確認學校的法人地位，保護學校的法權利
雖然對學校的法律地位有種種不同的看法，但是學校作為法人不管是從《民法通則》，還是《教育法》的規定上看都是不容質疑的，但是現實中學校的財產權、人格權受侵犯的現象依然存在，尤其是行政辦學的情況下，行政權力和學校的法人權利間的沖突是經常存在的。
(四)繼續深化教師資格認定及相關職稱等認定的社會化
一、學校教育、管理和保護學生是法律上的強制性義務
在教育教學活動期間，學校對學生負有安全教育，通過約束、指導進行管理，保障其安全健康成長的職責。學校與學生的關系應為教育、管理和保護的關系。如果學校因為過錯違反該義務導致學生傷害事故，應承擔侵權賠償責任。這得到了《教育法》《義務教育法》《未成年人保護法》《教師法》《學生傷害事故處理辦法》等的法律法規的支持。《學生傷害事故處理辦法》第7條規定：“未成年學生的父母或者其他監護人應當依法履行監護職責，配合學校對學生進行安全教育、管理和保護工作。”《教育法》第29條第3項規定：“學校應維護受教育者、教師及其他職工的合法權益。”第44條規定：“教育、體育、衛生行政部門和學校及其他教育機構應當完善體育、衛生保健設施，保護學生的身心健康。”《未成年人保護法》第5條規定：“國家保障未成年人的人身、財產和其他合法權益不受侵犯……國家、社會、學校和家庭應當教育和幫助未成年人運用法律手段維護自己的合法權益。”第16條規定：“學校不得使未成年學生在危及人身安全，健康的校舍和其他教育教學設施中活動。”第17條也對學校的管理、保護職責作出了規定。最高人民法院的《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第160條規定：“在幼兒園、學校生活、學習的無民事行為能力的人或者在精神病醫院治療的精神病人，受到傷害或者給他人造成損害，單位有過錯的，可以責令這些單位適當給予賠償。”教育部制定的《學生傷害事故處理辦法》第5條也規定：“學校應當對在校學生進行必要的安全教育和自護自救教育……學校對學生進行安全教育、管理和保護……”可見，學校對學生所負的教育、管理、保護義務是法律上的強制性義務，其產生無需學校與家長之間存在身份關系，也無需學生家長與學校之間進行約定。學校不得推卸責任。但對于成年學生來說，因其屬完全民事行為能力人，學校對他們的管理、保護義務較未成年學生要輕。學校的教育、管理和保護職責不同于監護人的監護責任：第一，學校的教育管理保護責任來自法律的強制性規定；而監護職責是一種源自身份權的職責，是親權的延伸補充。第二，在履行義務的時間、空間上，學校只對學生在校期間負有教育、管理、保護義務。而監護人應隨時隨地履行自己的監護職責，時間上不能中斷。第三，義務不同。學校的教育、管理職責主要包括學生的受教育權利和人身權利；而監護職責卻涉及被監護人生活的各個方面，例如保護被監護人的身體健康，照顧被監護人生活，代管被監護人的財產，被監護人進行民事活動，對被監護人進行管理和教育以及被監護人進行訴訟，等等。第四，歸責原則不同。學校因過錯導致學生受傷害，適用過錯推定原則。監護責任是無過錯歸責原則，只要損害發生，監護人就要承擔責任。
（一）教育職責教育義務是學校對學生應盡的最主要的義務，也是學校存在的價值所在。《教育法》《義務教育法》《未成年人保護法》等法律均作出了明確規定，并將其立于學校與學生之間的核心位置。受教育權是每個學生享有的基本權利，任何人不得剝奪。學校有義務根據黨和國家的教育政策、國家和上級行政部門制定的教學計劃、教學大綱和要求自主實施教育教學活動，學校有義務對學生進行德育、智育、體育、美育、勞動教育以及社會生活指導和青春期教育等。
（二）管理職責學校的管理分為學籍管理和日常教學管理。學籍管理主要包括學生的報到、注冊、招生、錄取、升降級、轉學、休學、退學、頒發畢業證、授予學位等；日常教學管理是指教學期間學校為了維持教學秩序而對學生進行的日常行為管理，如早操、早自習、學校評優活動、日常紀律管理、紀律處分（不包括開除學籍，勒令退學）及獎勵。對學生進行管理是學校的權利也是學校保證學生人身安全的一項重要義務。學校的管理帶有濃厚的命令服從色彩，如何在學校的管理活動中保護學生的合法權益是法學界關心的問題。學校不同于企業，也不同于行政機關，但就其內部管理行為而言，卻具有某些共同特征，值得深入研究。
（三）保護職責“如果將視野擴展，我們其實可以將學校與學生看成是一種教育產品提供方與享有者的關系，學生進校是來享受學校的教育服務的。而作為教育服務者，學校當然要保證服務接受方———學生在接受服務時的身心財產安全。”無論是未成年學生還是成年學生，學校均對其負有安全保障義務，僅是程度上不同而已。學校的保護職責具體體現在三個方面：學校應當提供安全的校舍、設施；學校有照顧學生身體的義務；學校有義務將與學生人身安全有關的重要信息通知家長的義務。
三、教育管理法律關系屬社會行政法律關系
法學界大多數人認為，學校與學生之間屬教育管理關系，卻很少有人對教育管理關系的性質作更進一步探討。教育管理關系到底是一種什么法律性質，是行政法律關系還是民事法律關系抑或其他？“因為任何社會組織要實現其本身的職能都有其法律規定的管理職權。不但國家機關有，而且事業單位、社會團體也有這種管理權。”正如法律規定的企業享有經營自一樣，法律規定的管理權并不一定就是公法權利。“由于社會組織的性質不同，其管理的性質也就不同，由此產生行政管理、企業管理、事業單位管理和社會團體管理。以管理來給學校與學生法律關系定性，不可能揭示兩者之間關系的法律性質。”所以，中國目前大多數學者從《教育法》《義務教育法》等法律規定的教育、管理權利角度來對學校與學生之間的關系進行論述顯然是不夠的，必須尋找其他途徑，必須從學校所處的法律地位入手來進行論證。筆者認為，教育管理關系是一種社會行政法律關系，學校屬于社會行政主體。社會行政是工業化社會以后，公共權力由政府本位轉向社會本位，權力回歸社會的必然結果。社會行政主體是指為了達到一定的行政管理目的，依法從事某種特定公共事務并能以自己的名義履行行政法上的權利與義務的非營利性組織。社會行政主體是與國家行政主體相對應的公共行政主體的一種，具有以下特征。第一，非政府性或稱民間性。社會行政主體不是政府及其附屬機構，也不隸屬于政府或受其支配，它往往以社團組織、自治組織、事業單位等形式出現。第二，非營利性。社會行政主體不以營利為目的，其資金來源主要是國家財政撥款和社會捐助等。第三，公共性。社會行政主體的職能活動范圍與多數人的利益相關，有普遍的社會公眾參與性。第四，公益性。#p#分頁標題#e#
這是指社會行政主體的成立目的是為了實現公共利益，服務于某些公共目的和為公眾奉獻。第五，自治性。社會行政主體應有獨立的決策與執行能力，能夠進行自我管理。學校作為事業法人，其成立的公益性、經營的非營利性和管理的自治性等特征決定了其實質上處于社會行政主體的法律地位。而民間性的特點要求“公務法人”應將私立學校包括在內。中國有學者借鑒德國“公營造物”和法國的“公立公益機構”概念創立了“公務法人”這一新的稱謂，實際上就是社會行政主體的另一種表達方式。但德法兩國的“公營造物”和“公立公益機構”僅包括公立學校，私立學校被排除在外。而社會行政主體民間性的特點決定了私人機構也能構成社會行政主體的一部分。所以，公立還是私立，不應是判斷學校成為社會行政主體的衡量標準。
一、衛生監督與行政法
“行政”一詞就其原意來說有兩層含義，一指國家權力機關的執行機關，即國家行政機關，二指國家行政機關依其職權所從事的管理活動。行政法是規定國家行政機關組織、職責權限、活動原則、管理制度和工作程序的法律規范的總和。它調整國家各級行政機關及其職能部門在行使行政管理職能中，同其他國家機關、企事業單位、社會團體和公民的社會關系。衛生法所調整的社會關系，既有各級衛生行政部門之間、各級衛生行政部門與同級人民政府之間、各級衛生行政部門與其衛生行政相對人之間的縱向行政管理關系，又有各種醫療機構、各種提供衛生服務的企事業單位與服務對象之間的橫向衛生服務關系。就縱向的衛生行政管理關系而言，衛生法與行政法是從屬和補充關系。
衛生監督工作是衛生法的執行工作，即衛生行政執法工作。從衛生法與行政法的從屬和補充關系來說，它是以行政法為基礎，以衛生法律法規為依據的具體行政執法工作。具體來說，衛生監督是指具有法定監督權的國家機關、杜會組織和衛生行政執法人員依法對衛生公共事務進行管理的行為。
二、衛生監督主體及其特征
1、主體的特定性
衛生監督執法的主體主要是各級衛生行政機關。只有衛生行政機關才是真正意義上的衛生行政執法主體。只是在特定的條件下，法律法規才將衛生執法權授予某一組織。這種組織稱為法律、法規授權組織，一般應視同于行政主體。衛生行政機關要把執法權委托給其他組織行使，必須有法律、法規或規章明確規定，并承擔法律貴任。
2、職權的法定性
衛生監督執法主體所執行的法律規范，只能是法律規定應當由衛生行政執法主體執行的法律、法規、規章。執法主體只能在法定職權內履行衛生行政管理責任，不得越權執法。
3、行為的主動性
衛生監督執法是一種直接影響相對人權利和義務的主動行為，不以相對人的意愿為轉移。一般講，法律規范頒布后它僅是一種抽象規范。有關公民、組織不自覺遵守，又沒有行政主體去執行，就不會對公民、法人和其他組織產生權利和義務的實際影響。相對人的權利義務關系不會自動的發生、變更和終止。行政執法行為，則成為法的定與實施之間的橋梁和紐帶。
4、國家強制性
衛生監督是國家衛生管理行政權運轉的一種特殊方式，是由衛生行政主體單方面決定的國家管理活動，是國家意志的體現，具有國家強制性。
行使衛生監督職權的機構是指依法設立并根據衛生法律、法規規定，具有某一方面衛生行政管理和執行衛生法律、法規和規章職權的行政機關、法律法規授權組織及其工作人員。
取得衛生監督主體資格必須具備以下基本條件：
第一，依據組織法或組織規則設立，并且具有外部生管理職能，能代表國家與公民、法人和其他組織發生行政上的法律關系。
第二，必須得到衛生法律、法規的明確授權，代表國家行使某一類別衛生行政執法職權。無論什么機關、組織和個人沒有得到法律、法規的特別授權就沒有衛生行政執法職權。
第三，法律、法規的授權必須與其外部管理職能、權限、范圍一致。包括權限上的一致性及管理范圍和對象上的一致性。如縣級衛生行政機關就不能被授予省級衛生行政機關的相應權限;其他管理職能的機關也不能被授予衛生行政執法職權。
【中圖分類號】DF529 【文獻標識碼】A
隨著市場經濟的發展和我國醫療體制改革的推進，醫患關系作為社會總關系的一種特殊形式日漸凸顯出來。特別是20世紀90年代中期以后，關于醫患糾紛的報道日益增多，醫患矛盾越來越受到社會各界關注，并成為影響社會穩定的重要因素。盡管社會各界已認識到“醫患矛盾是在全球化、多元化、民主化時代出現的道德悖論和倫理沖突”①，并試圖從社會倫理、職業道德等多個角度探索預防和處理醫患矛盾的途徑，但效果并不理想。現實中如出現醫療事故，或者病人拖欠、拒交治病費用等無理行為而發生醫患矛盾，沖突的雙方也往往是醫生和病人。尤其在病人家屬糾結社會上一些閑散人員組成的專業“醫鬧”參與的情況下，直接加劇了矛盾的升級，擴大了沖突的程度，給醫患矛盾處理部門制造了很大壓力。“可以想象，對于醫患矛盾，醫患暴力，如果沒有很好的解決辦法和機制，醫患矛盾將日積月累，甚至會爆發出來。”②雖然，2002年9月1日起公布施行《醫療事故處理條例》，但由于該條例還存在法律位階不高、操作性和系統性不強等諸多問題，以及相關涉及醫患關系鄰近或配套的法律制度不夠完善，其在指導處理現實中復雜、多樣的醫患矛盾時還有些力不從心。
其實，之所以缺乏認知，很大程度上是因為我們對醫患關系的本質定位出現了問題。在現實矛盾的解決中，我們很多人都認為，所謂醫患矛盾的處理，其實也不過是賠償金額的談判問題。這樣，使得醫患矛盾糾紛中涉及的法律問題完全淪為爭取賠償多少的籌碼。由此，法律的權威在醫患矛盾的處理中被極大削弱。因此，從法律角度探索解決醫患矛盾的有效策略之前必須明確醫患之間的法律關系，這就解決了一個立足點的問題。否則，妄談解決策略，猶如空中樓閣。現階段，鑒于我國現實的醫療體制的特殊性和現行相關醫療法律政策的復雜性，并沒有從法律上明確地規定醫患之間的法律關系。但從諸多的法律和政策中，依然可見一斑。
醫患關系是一種行政關系
醫患關系是一種行政法律關系。行政法是公法，其執行的過程帶有強制性，醫院作為國家衛生事業單位，肩負著防治、救助人民群眾、為人民群眾提供基礎醫療服務的社會責任，這就決定了醫院在必要的時候可以根據相關法律規定和相關衛生行政部門的要求，對患者實行強制治療或者隔離。
現行關于調整醫療行為的相關法律法規，很多都具有公法的性質，如，根據《傳染病防治法》，醫生對已確定的甲類傳染病患者可以執行強制治療，對疑似傳染病患者，可以根據衛生行政部門的批示實行強制隔離。《執業醫師法》則強制性規定了醫生的職業道德，我們甚至可以將其看作執業醫生的行業準則和必備素質。通過上述法律法規的相關規定，我們不難發現醫院在依法履行上述法律法規規定的行為時，完全具備了行政行為的權利義務統一性、執法性以及單一性的特征。經由法律授權，醫院可在特定時期對特定人員實施強制隔離治療，對無力交付醫療費用的患者不能停止治療，此時，醫患之間的權利義務關系并不是建立在平等互利基礎之上的，醫院行使上述行為與患者之間就形成一種行政法律關系。強調醫患關系中的行政關系，目的在于調和醫患關系，保障患者權利，維護醫療秩序，從而進一步推進醫療行政法治進程。
醫患之間還存在法律層面的合同關系
“患者前往醫院就醫，不管是出于保健、預防或是治療何種目的，與醫院所形成的醫患關系，是一種法律層面的合同關系。”③雖然仍有學者對醫患之間的關系是一種合同關系持不同意見，但也僅限于醫患合同是醫療服務合同還是普通合同的爭論，這并不能否定醫患關系的合同性質。
我國現行的醫療體制決定了醫院既是服務群眾的衛生事業單位，又是可以在制度許可的范圍內合理提高藥價的機構。在我國社會主義市場經濟和依法治國方略的背景下，醫患關系已不純粹是政治話語下的服務與被服務的關系，而是權利和義務平等的契約關系。醫患關系應當是建立在醫療合同基礎之上，從患者到醫院掛號，醫院接受患者的掛號開始，醫方和患方就實際形成了法律層面的合同關系，依照《合同法》及相關法律規定，此時合同關系的構成三要素都已具備，表現為：主體醫院和患者，客體是自然人的健康權、生命權以及為此所必須付出的對價，內容是患者治愈疾病的權利和支付醫療費用的義務以及醫院治病救人的權利和收取報酬的義務，這時合同關系是特殊的醫療法律關系，也是患方依托這種合同關系產生對醫方的信托關系。在整個治療的過程中，雙方在法律上也應該具有明確的權利和義務。但現實是，醫院和醫院的管理機構單位屬性，導致其在法律規定的與患者平等權利與義務層面做的明顯不足，在信息方面有時顯得較為不對等，診治過程還存在信息不公開等一些弊端。
醫患關系是生產與消費的關系
目前，關于醫患關系是否屬于生產與消費關系，存在不同看法。持否定意見者認為，患者不是消費者，醫院也不是經營者，二者不適用《消費者權益保護法》。但筆者認為，根據《消費者權益保護法》的相關條文解釋，消費者為自身的生活消費所需，而購買、使用商品或接受服務，受法律保護。而這里的“生活消費”，則是指消費者為了滿足自身生存、發展的需要而消耗或接受，衣、食、住、行或醫療等方面的商品或服務。在醫患關系中，患者出于自身健康或維持生命的考慮，而自愿購買醫療機構的醫療服務以期獲得健康或者減少病痛，當然屬于消費者的“生活消費”范疇。而醫院在為患者提供醫療服務和出售藥品的同時獲得相應報酬，也完全符合經營者的特點。
有學者認為，我國醫療機構設立宗旨明確的規定，醫院是為人民群眾提供基本醫療的服務單位，并非是追求利潤的營利企業。因為醫院屬非營利性機構，所以不符合經營者特點。但需要指出的是，醫療機構這種非營利的含義是指不以追求商業利潤為目的，但這種“非營利”并不代表沒有營利或不能營利，不能以醫療機構的公益性而掩蓋其營利的事實，所以并不能以是否營利作為判斷醫療機構是否符合經營者的標準。就實際情況看，完全依靠財政撥款支撐醫院日常工作運行明顯不切實際，為提高醫療水平，更新醫療設備，改善就醫環境等，醫院與患者之間建立一種生產與消費的關系更符合醫患雙方利益與社會發展需要，這就在事實上確定了醫患之間的生產與消費關系。在醫院對患者履行治病救人義務的同時，病人因被救治而支付合理醫療費用義務，是醫院與患者之間的一種平衡，雙方這種等價有償的平衡，其實也是生產與消費關系的具體體現。在醫患之間的權利和義務上還應該具有生產與消費之間的平等性，既要醫方堅決采用規范的治療過程，消除賣方市場的優勢，堅決維護患方的利益，尤其要做到患方知情權和自主選擇權的實現，又要采取多種措施保護醫方一線醫生的生命財產安全，堅決打擊患者及其家屬的違法行為。
醫患矛盾法律系關系主體認識
從字面上講，“醫”指的是醫務人員，即施診的人；“患”指的是患者，即求診的人。但是，在醫患法律關系中，在法律責任主體意義層面上，所謂醫，并不指醫務人員，而應是醫院。醫務人員只是受聘于醫院，他們在為患者提供醫療服務的過程中，與患者僅形成一種社會關系，在履行職責過程中，依照《執業醫師法》以及醫院的規章制度與醫院形成的是一種法律關系，其從業過程中的履職行為理所應當理解為醫院的行為。一旦兩者之間出現糾紛，醫院應該作為當事人去接受法律調查和處理。但現實是，很多患者及患者家屬并不能深刻認識這一點，一旦出現問題，直接將矛頭對準醫生甚至是護士，增加了醫患矛盾的復雜性。
對患方的界定，也存在法律上的模糊現象，患者家屬、單位等是否屬于患方的范疇？從嚴格意義來講，患方僅指正接受治療的患者本人，在處理過程中也應有患者本人作為當事人接受詢問和調查，除非患者本人所患疾病涉及精神等領域，使其失去獨立行為能力，才可由其家屬或單位作為人。而現實是，患者家屬甚至是專業“醫鬧”的聲音往往高過患者本人，完全替代患者本人參與矛盾的處理，這明顯就是參與處理主體不適格。我國現行法律規定醫療事故由衛生行政主管部門處理，這就出現了“自己管自己”的“怪象”，其公正性令人質疑。特別是在醫療事故的鑒定上，根本無法擺脫“醫療團隊親友團的魔咒”，其客觀性、公正性很難取得患者的信任。
醫患矛盾法治化解決策略
不同性質的醫患矛盾，所體現出來的法律關系側重點是有所區別的。因此，在立法上應該充分考慮醫患矛盾的性質及法律關系的側重，這個立足點為選擇正確的解決策略提供了依據，也為執法和守法提供了前提。
立法。立法是法制建設的起點，依據法律正確處理醫患關系的前提是必須有法可依。當前，我國涉及醫患關系的法律確實存在較多，但涉及醫患關系的法條比較分散，且各法律法規之間對其定性并不統一，相互間缺少整體性、系統性，這對預防和解決醫患矛盾是十分不利的。現實中，負責處理醫患矛盾的有關部門面對紛繁復雜的醫患矛盾和各說各言的法條也常常無所適從。且這些法律法規行政法性質明顯，大多從公法的角度規定醫院及醫生的職責和權利，對醫患雙方的權利與義務的平等性內容涉及不足，而現代醫患關系在市場經濟的背景下越來越明顯的生產與消費法律關系事實，卻迫切需要私法性質的法律法規來定位和協調醫患矛盾。這就是現在很多醫患矛盾發生后，有關部門在處理時發現很多實際問題無法可依的尷尬現狀的根源。因此，必須加強立法力度，從法律角度厘清醫患之間的法律關系，制定相應的體現私法性質的公平正義的、能徹底維護醫患和諧局面的全面的、系統的法律法規。并制定相關的完善機制，隨著經濟的發展和醫學的進步定期修改，務必做到有法可依。
執法。嚴格、公正的執法是解決醫患矛盾的關鍵，再好的法律法規得不到很好的執行最后也只是一紙空文，特別是執法不嚴導致了醫方或者患方的合法權益受到損害時無法得到及時合理的法律救助，違法者得不到法律的嚴懲。如此，惡者更強、善者愈弱，國家法律的公信力必然下降。于是，醫患雙方必然選擇其他的途徑來解決問題，這也是“醫鬧”能趁虛而入、大行其道的主要原因。而這樣的惡性發展的結果必然使醫患矛盾愈演愈烈，后果也更加嚴重，處理也更加復雜和困難。可見，處理醫患矛盾必須嚴格執法，維護法律的權威，利用法律規范醫患之間的平等權利，逐步緩解醫患矛盾。
首先，要設立專門醫患調解機構，組織專業的人員。由于醫患矛盾的特殊性，要求調解人員既要有扎實的法律素養，也要具備一定的醫學基礎，因此，在人員組成上一定要全面，這是嚴格執法的關鍵。同時，這種醫患調解機構，一定是獨立于醫療行政管理部門獨立于醫患關系之外的第三方管理機構。這就避免了傳統由衛生主管部門處理醫患矛盾產生的“既是裁判又是運動員”的純粹從政治角度考慮的不合理局面，在醫療鑒定上，也避免了“醫療親友團”的令患者不信任的鑒定結果的尷尬。
其次，專業的調解機構在處理醫患矛盾時，要堅決從事實出發、從法律出發，公平處理。決不能縱容某一方的違法行為或者是打球的行為，也不能被輿論牽著鼻子走，去寬容或者同情某一方。
最后，執法部門的嚴格執法不能總等到矛盾發生后在去“救火”，而是要在矛盾發生前就嚴格“防火”。這主要表現在加強對醫院日常規范治療程序的監督；嚴肅醫院各項費用的審批制度，堅決杜絕亂收費給患者帶來過重的經濟負擔；加大藥價的查處力度，徹底理清醫院與藥廠之間的經濟亂象；規范醫生的操作規范，依法嚴肅處理吃回扣等不法現象；規范醫患之間溝通，加強對患者及家屬的心理輔導，從根源上杜絕因信息不對稱導致的醫患矛盾，尤其是患者過激行為的發生。如此，嚴格執法，必將逐步遏制醫患矛盾的惡性循環。
守法。無論執法多么公正嚴明，其實都是一種“馬后炮”的行為，客觀上，對醫患雙方的傷害都已無法挽回，特別是生命的逝去，更是無可復制。所以，真正解決醫患矛盾的良方是不發生醫患矛盾，而不發生醫患矛盾的唯一措施就是醫患雙方都能做到依法做事。醫院能嚴格按照相關要求進行規范治病，堅決杜絕不負責任、亂開藥方、過度治療等違法違規行為發生，并堅決做到整個治療的過程能公開透明，及時與患者及家屬溝通。不能在治療的過程中采用夸大病情等手段引導患者及其家屬使用進口昂貴藥品以求高提成，或者使用大處方對患者進行過度治療對其身體造成潛在的傷害。從法律上講，這實際上對患者產生的危害不亞于商業欺詐和人身傷害，必須堅決遏制，特別是要從醫學生抓起，深刻認識到“醫學生是未來的醫務工作者，提高醫學生的法律素質，對于緩解醫患矛盾，減少醫患糾紛，構建和諧醫患關系具有重要意義。”④
從患者方面來講，患者能做到知法守法，那么在具體的治療過程中，就會比較理性和克制，能及時與醫方溝通，合理合法獲得醫生的治療方案和治療進展，既能有效避免醫方的過度治療和大處方，又能避免因誤會而產生的糾紛和矛盾。即使遇到不測，也能正確區分是治療的失誤還是真的無力回天，假如是醫院的失誤，也能依法爭取賠償而不會采取過激的行為和不法的方式；假如是無力回天，也能保持理性，明白醫生不是萬能的這一最簡單的道理。可見，只有守法，醫患之間才能在矛盾發生前就理性處理。因此，醫患雙方的守法是解決醫患矛盾的最根本的策略。
（作者為新疆警官學院法律系副教授）
【注釋】
①顏婕，田清華，李詠：“對當前醫患矛盾關系的思考”，《西部醫學》，2011年第8期。
②鄭雪倩，劉宇，苗麗亞等：“醫院要用法律途徑應對醫鬧 ‘直面醫患矛盾升級，尋求化解良策’多方對話（之二）”，《中國醫院院長》，2007年第17期。
