時間：2023-04-25 15:39:31
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1我國現階段境外投資基本情況
我國境外投資的發展歷史始于改革開放之初。但當時國際收支平衡壓力大，外匯資金短缺，投資主體單一（主要是國有企業），國際市場經驗不足，因此境外投資主要是設立貿易公司或者窗口公司，投資規模較小。20多年來，我國境外投資由無到有，不斷發展壯大，尤其20世紀90年代中期以來，我國境外投資呈現出高速發展的態勢。到1998年底，境外企業數達到5666家，中方協議投資總額為63.3億美元。從1979～2001年底，我國累計設立各類境外企業6610家，中方協議投資額84億美元。更為重要的是中國境外投資突破了以往的單一模式，在迅速發展的同時體現了多元化的趨勢，主要表現在以下幾個方面：
1.1投資地區多元化
中國境外投資原來都以港澳投資為主，到2005年底已經遍及世界160多個國家和地區。對亞、非、拉美新興市場投資很快。截止2004年底，我國在港澳合計設立境外企業2856家，中方協議投資43億美元。
1.2投資目標多元化
我國傳統的境外投資的目標大多是以設立貿易公司并將進出口貿易環節內部化，或者設立開發公司并將原材料（包括資源）供給環節內部化。當前境外投資目標出現了明顯的多元化趨勢：一是市場服務性的投資，即通過投資建立完善的國際營銷及服務網絡。如溫州的月兔電器集團公司在西班牙設立公司，為出口的空調提供零配件和售后服務。這種境外投資的目標是產品服務環節的內部化，可以視為進出口貿易環節內部化目標的延續和深化；二是出口導向型的投資，即在出口市場或者出口市場的周邊國家和地區建立生產基地，主要設備、原材料由國內供給，產品一般在境外銷售。這種境外投資大多是我國邊緣產業（也是優勢產業）向其他國家的轉移，符合產品生命周期規律；三是技術獲取型的投資，通過投資加強與國外的技術合作，獲取上游技術。如東方通信股份有限公司投資在美國設立依斯泰克有限公司，進行CDMA技術和產品開發。
1.3投資主體多元化
從20世紀90年代起，民營資本境外投資占投資總額的比重逐年上升，到2004年已經達到60%，其特點是規模較小但是效益普遍很好。這一點與國有企業恰恰相反。
1.4投資方式多元化
除傳統的新建投資外，大多數企業在境外投資選擇合資、參股的方式。這樣做不僅可以充分發揮各投資方在資金、技術、原材料、銷售等方面的優勢，形成優勢互補，并且不易受到東道國民族意識的抵制，容易取得優惠待遇，減少投資風險。同時，在經營上較少受到各種限制，有助于打入新的市場。
上述的我國境外投資呈現的多元化趨勢并非偶然，它是在國際形勢和我國國內經濟發展水平的雙重因素下產生的。如果把我國的境外投資過分簡單化、或者模式單一化、或者過度強調某一種所有制形式或者投資形式都不利于我國“走出去”發展戰略的實施，不利于境外投資的健康、持續發展。構建我國境外投資宏觀管理框架，必須從經濟規律入手，只有這樣才能滿足境外投資乃至整個國民經濟發展需要。
2構建多層次的重點管理模式
境外投資作為國家宏觀經濟發展戰略的重要組成部分，必須適應和滿足現階段我國產業結構升級和加強國際經濟合作的需要。目前我國境外投資基本戰略目標應該以下述三個方面為主：第一，獲取我國經濟發展中的戰略資源，主要包括我國日益短缺的鐵礦、石油、木材等；第二，發揮我國比較優勢和勞動力成本優勢向發展中國家和地區通過成熟技術和設備進行投資，在全球范圍內優化資源配置，促進出口創匯；第三，向發達國家投資，獲取高精尖技術，進入產業價值鏈的上游環節，發揮后發優勢。
這三個目標應該作為構建我國境外投資政策的重點和制定境外投資行業政策、國別政策的準繩。對于不同所有制的企業在外貿、財政、金融、外匯等配套措施上不同程度的“差別待遇”。這種情況有的是歷史造成的，有的是源于認識上的誤區，有必要將境外投資的門檻統一到這三個基本戰略目標上來，實施境外投資管理的“國民待遇”。
與此同時，應該實行區別對待、重點扶持的管理模式，這是我國境外投資多元化發展的必然要求，也是我國境外投資戰略目標的有效延伸。我們可以按照基本戰略目標將不同的境外投資項目（而不是境外投資主體不同）分類，從而確定政策支持、限制乃至禁止的對象。“一個藥房抓藥”的管理模式已經不能適應需要。適應多元化的投資目標，一是要盡快制定境外投資的行業政策，并盡快建立境外投資產業目錄，明確鼓勵那些資源開發型、市場服務型、出口導向型和技術獲取型的境外投資。二是要把跨國并購和傳統的新建投資在管理上區別開來，盡快制定通過跨國并購進行的投資適用政策和程序。三是要制定境外投資的國別政策，優先選擇那些經濟互補性較強、市場相對完善金融相對穩定的國家和地區，最大限度地規避投資國別風險。
實施多層次的重點管理模式，可以部分地解決資本管制帶來的“一刀切”問題。1998年在亞洲金融危機的特定背景下，我國實施了禁止購匯用于境外投資的臨時性措施。這一措施對于有效遏止境外投資項下的集中購匯和資本外逃、保證人民幣匯率穩定、維護國際收支平衡都起到了重要作用。但在實施過程中，禁止購匯的“一刀切”措施雖然限制了投機性資本的流動，但也限制了正常的境外投資外匯需求。而實施多層次的重點管理模式，可以對跨徑投資者進行甄別，以保護投資者，打擊投機者。
3加大對境外投資的政策扶植力度和管理
目前，我國對境外投資的鼓勵政策已經涉及到政策性貸款支持、貸款利率優惠、出口信貸支持、政策性投資保險、免繳利潤并充實資本金、實物投資出口退稅、信息服務和技術支持等，應該說是比較全面的。但在實施過程中存在著幾個亟待解決的問題：一是政策支持面窄。目前上述政策主要針對的是以境外加工貿易方式進行的境外投資，即我國企業以現有技術、設備投資為主，在境外以加工裝配形式，帶動和擴大我國外貿出口的經貿合作方式。但這只是出口導向型的境外投資，對于同樣符合境外投資基本戰略目標的其他類型的境外投資，支持力度較弱；二是政策體系不夠完整。境外投資風險保障等急需的政策還沒有完全落實；三是操作程序比較復雜。企業要獲得外貿發展基金、進出口銀行政策性貸款、援外優惠貸款、合資合作基金等方面的政策支持，都需要經過不同渠道層層申報，耗時長，成本高，部分抵消了政策支持力度。
對本國境外投資提供促進和保護的政策措施，是發達國家的通常做法。
目前，除了完善已經建立的政策措施，擴大覆蓋面，加大支持力度外，還應該借鑒國際經驗，重點建立如下投資促進和保護機制：第一，單獨設立國家對外投資基金。該基金應包括對外投資信貸基金和對外投資保險基金，專門用于支持和鼓勵包括符合境外投資基本戰略目標的對外投資，基金的使用程序和方法應簡明、扼要、規范、透明，便于了解、申請和使用。第二，設立專門的政策性海外投資保險，以區別于一般意義上的出口信用保險。海外投資保險是企業進行海外投資，因發生非常風險難以收回投資時，為補償投資者的損失而設立的保險。重點保障發生戰爭、內亂導致不能執行合同的政策性風險；企業經營者的海外投資被沒收、征用造成的風險；東道國因外匯不足而限制外匯兌換、拖延付款以及限制進口造成的經濟性風險。第三，為企業創造對外投資安全環境，積極推進和簽訂境外投資有關的政府間協定。首先，加快與有關國家簽訂投資保護協定，以保護我國對外投資者，使其免受因發生戰爭、沒收、匯款限制等非常風險而帶來的損失，保障我國投資者與投資對象國企業享受國民待遇或最惠國待遇。其次，加快與有關國家簽訂避免雙重征稅協定，以簡化境外投資的國際稅收問題，避免稅收摩擦，減輕企業稅負。再次，我國是多邊投資擔保機構公約的締約國，應積極利用該公約及其條款來有效地規避風險。最后，促進境外投資服務體系建設，尤其要加強信息服務，可考慮設立境外投資研究信息咨詢中心，收集境外投資相關信息，并為企業提供咨詢和服務包括協助制定投資合同和章程，協助編制可行性研究報告，協助對東道國合作伙伴進行信用調查等。
4我國境外投資的定位
我國境外的投資活動將圍繞國內建設的總體戰略規劃和需求進行，通過建立國際生產體系和銷售網絡加快我國的產業結構調整和產品結構調整。有條件的企業在境外投資建立生產性企業，不僅可以進一步提高企業的管理水平，研究國際市場規則。還可以直接了解并獲得國外的先進技術和科技成果，同時也可以增加企業在國際資本市場上融資。籌資的能力和機會，有利于加強與國內企業的合作，帶動本國企業的技術升級和產品升級，提高我國企業在國際市場上的整體競爭力。因此，我國境外投資活動要處理好以下兩方面的關系：
4.1企業——產業選擇的相關性
作為發展中的大國，我國產業結構調整的任務還相當艱巨，境外投資的目的是要通過建立國際生產體系促進國內產業結構的高度化，這就決定了我國境外投資的目標首先要體現國家產業政策的客觀要求，反映宏觀經濟發展的總體目標，通過境外投資帶動國內產業結構的重組和優化。從微觀主體上看，產業的各種優勢往往存在于不同的企業，企業的境外投資項目不僅要求得到自身的經濟效益，而且投資項目能對國內經濟發展起到輻射作用，這種輻射效應的強弱，不僅取決于企業資本的增殖程度，更主要的是在于投資項目的產業選擇。因為只有合理地進行海外投資的產業選擇，將單體企業的分散優勢轉化為產業的整體優勢，才能為企業帶來投資利潤，同時通過技術傳遞和市場擴展帶動國內產業結構的調整與改造，進而推動國內產業整體素質的提高。
4.2產業內部貿易量的相關性
境外投資活動的主要貢獻體現在對國內產業結構調整和技術發展的波及效應，但是由于這種投資發生在國外，所以其產生的波及效應大小取決于海外投資項目與國內企業的貿易量，海外企業對國內的有形商品和無形商品的貿易總規模，是衡量境外投姿產業選擇是否合理的重要標志，其實質在于充分發揮我國對外直接投資對國內相關產業成長的波及效應。按照這一思路我國境外投資的基本方向應選擇對國內相關產業具有較強關聯效應的部門，這種關聯效應的波及力越大，意味著國際生產對本國產業成長的外溢效益越大。產業內貿易量是由產業內各生產階段的關聯度或連鎖度決定的，這種連鎖關系又被區分為前向連鎖和后向連鎖。對于后向連鎖度高的產業，其最終產品如果在國外生產，能有效帶動國內中間產品和初級產品的生產擴張，通過出口導向實施為本國產業開辟國際空間。對于前向連鎖度高的產業，如果選擇初級產品在國際生產，則有利于為本國相關的中間產品和最終產品提供資源供給。
參考文獻
1馮雁秋.我國境外投資多元化發展與宏觀管理框架構建[J].經濟學家，2003(2)
2我國旅游經濟宏觀管理的重要措施
2.1把握機遇，提高旅游經濟的發展速度首先需要做到根據實際情況，統一旅游經濟的發展理念。旅游行業對我國人民經濟發展起到了重要作用，雖然也存在少數群眾對我國旅游經濟產生過質疑的情況，但是這二十多年取得的進展，足以證明統一旅游經濟思想，是可以促進旅游行業的快速發展。其次，提高旅游經濟的前瞻性，我國是全世界自然資源最為豐富的國家之一，多變的氣候以及多樣的環境已經組建成具有中國特色的旅游資源，所以在對其進行管理時一定要把握機遇，提高自身的前瞻性，從而為我國旅游行業發展奠定夯實的基礎。
2.2提高中國旅游經濟的創新性對我國旅游經濟進行宏觀管理需要不斷創新，因為旅游理念是隨著時代在進行不斷改變的，旅游行業不僅僅是一項對文化欣賞之后的消費活動，更多的是一種經濟活動，為了使旅游經濟效力達到最大化，就務必時刻保證旅游的相關理念是處于該時代最前沿的。從目前宏觀管理的情況來看，旅游行業已經成為發展潛力最大、經濟效益最好的產業之一，只有不斷更新觀念，才可以優化旅游經濟所處的體系。
2.3加快我國旅游經濟轉變的方式加快我國旅游經濟轉變的方式主要體現在以下兩個方面：第一，探索出具有我國特色主義的旅游經濟發展策略，并且合理處理旅游經濟與政府管理的關系，堅持多方位發展旅游經濟，通過相應政府對其產業鏈的重視與扶持，來挖掘我國旅游經濟更大的潛能。第二，加快我國旅游經濟增長方式的改變，提升優化旅游經濟管理模式，不要只注重旅游景點門片的收入，將注意力更多的放在開發旅游產品、發揮自身獨特優勢以及提高旅游資源的管理意識等等。并不斷增加旅游經濟中的科技含量，優化管理配置，降低不必要的損失。
3目前我國旅游經濟宏觀管理存在的問題及原因分析
我國旅游經濟宏觀管理存在最主要的問題是旅游行業的生產效率低下、管理水平不高，主要體現在對旅游資源成本的管控、質量的檢測以及人員的調配方面，而且大多數旅游行業的管理人員自身素質還要不斷加強，由于管理經驗不豐富，對旅游經濟認識也存在較多不足。旅游資源沒有得到有效使用也是頻繁出現的問題，由于管理人員工作存在疏忽以及旅游乘客對環境的不重視，便加深了該現象的負面影響力度。出現這些問題的原因如下：政府機構的管理措施不具有針對性，目前旅游行業已經涉及到新城村的建設和農業產業鏈的改變等內容，相關政府機關沒有及時協調好各個部門，未達到統一管理的效果。旅游經濟管理者盲目加大成本，優化硬件設備，卻忽略了對旅游景點管理模式的改善。
的關系，同時要抓住重點，加大實施宏觀調控政策的力度。
「關鍵詞經濟形勢經濟環境實施宏觀調控改革和發展
2000年是全面完成國民經濟和社會發展“九五”計劃的最后一年，是改革、發展、
穩定的關鍵一年，是世紀交替之年。這一年經濟工作做得如何，對全局影響重大。最近
中央召開了經濟工作會議，進一步明確了形勢，提出了奮斗目標，部署了2000年經濟工
作的主要任務，需要我們認真把握，狠抓落實，繼續奮發努力，促進國民經濟持續快速
健康發展，為新世紀的經濟騰飛創造良好的開端。
一、當前經濟形勢的總體判斷
（一）當前經濟形勢總體上是好的
1999年以來，在中央采取擴大內需的一系列政策措施的作用下，國民經濟繼續保持
較快增長的態勢，頭9個月國內生產總值增長7.4%.1～10月，工業增加值增長9.1%，增
長速度比較平穩；農業收成穩定，糧食總產量大體接近上年的水平；固定資產投資增長
平緩，全國國有及其他經濟類型固定資產投資（不含城鄉集體和個體投資）增長7%，其
中基本建設投資增長6.6%，更新改造投資增長下降0.9%，房地產投資增長17.4%；隨著
居民收入增加和消費領域的擴大，10月份社會消費品零售總額增長8.2%，增幅比上月提
高1.6個百分點；外貿出口出現回升態勢，9月份出口增長20.2%，10月份出口增長23.8%.
財政收入增長較快，1～10月比去年同期增長19.4%，增收1300多億元，財政收入占國
內生產總值的比重進一步提高。金融形勢比較平穩，到10月末，M1、M2分別增長15.1%、
14.5%，人民幣匯率保持穩定，國家外匯儲備已超過1500億美元。城鄉居民收入穩步增
加，生活水平繼續提高，10月末城鄉居民儲蓄存款余額達59270億元，同比增長13.4%.
從前三個季度的經濟運行情況來看，經濟形勢總體上是好的，預計全年經濟增長可望達
到7%甚至略高一些。這樣的增長速度在世界上也是相當高的。
值得注意的是，當前經濟形勢出現了一些好轉跡象：（1）工業經濟效益水平提高。
1～9月工業企業經濟效益綜合指數比去年同期提高7個百分點，其中成本費用利潤率
提高1個百分點，總資產社會經濟發展貢獻率提高0.2個百分點，產品銷售率提高0.8
個百分點，資產負債率下降1.7個百分點。1～9月工業企業盈虧相抵后實現利潤總額
1200多億元，比去年同期增長71%，其中國有及國有控股工業企業盈虧相抵后實現利潤
480多億元，比去年同期增長1.5倍。（2）外貿出口進一步回升。隨著亞洲周邊國家
的經濟復蘇、需求增加，我國對日本、韓國、印度尼西亞、新加坡等國的出口增長加快
；同時國家加大了出口退稅力度，有力地促進了出口的增長。從7月份開始，出口增長
開始回升。7月、8月、9月、10月出口增長分別為7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.預
計全年出口增長可達5%左右。（3）物價下降出現減緩的跡象。8月份，受季節性因素
和肉禽價格進一步回升的影響，全國居民消費價格總水平比上月上漲1%，比去年同月下
降1.7%；商品零售價格總水平比上月上漲0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地
區調整學雜費、房租、水電費價格以及部分食品價格上漲，全國居民消費價格總水平比
上月上漲2%，比去年同月下降0.8%；商品零售價格總水平比上月上漲0.7%，比去年同月
下降2.8%.10月份居民消費價格比去年同月下降0.6%，商品零售價格下降2.6%，降幅均
比上月縮小0.2個百分點。此外，隨著工業生產穩步增長，工業品市場回暖，工業品價
格降勢也在趨緩。7月、8月、9月，工業品出廠價格分別下降2.5%、2.3%、2.1%，工業品原材料購進價格分別下降3.4%、3.3%、1.8%.
（二）經濟環境日趨嚴峻的一面不容忽視
以上三種跡象表明，經濟增長出現一些好轉的跡象，但還沒有形成好轉的趨勢，目
前還不能作出經濟增長出現止跌回升、走出谷底的判斷。對今后面臨的國內外經濟環境
是逐步好轉還是比較嚴峻？還有待觀察。
從國際經濟環境來看，美國經濟可望保持一定的增長，但由于美國股市出現一定的
泡沫成分，美元對歐元、日元出現一定的貶值趨勢，不排除出現股市動蕩、外資抽逃、
消費萎縮、使經濟增長發生逆轉的可能性。日本經濟開始緩慢復蘇，但由于日本內需市
場容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本經濟復蘇的基礎還不穩固。美、日GDP
占世界GDP的40%，美、日經濟走向如何，對世界經濟的影響比較大。歐盟經濟正在穩
步增長，但由于歐元的實施，歐元區國家的貿易保護主義不斷加強。亞洲周邊國家和地
區的經濟開始復蘇，即使這些國家和地區的經濟出現好轉，對我外貿出口和利用外資也
將形成一種競爭關系。綜合以上一些情況，2000年世界經濟增長存在許多不確定因素，
即使經濟增長快于1999年，對促進我國經濟發展的有利因素也不是很多，相反，對我國
經濟形成競爭的不利因素在增加。從總體上看，2000年我國外需壓力還是很大，外貿順
差有可能進一步減少，利用外資也有可能會下降，外貿外資的減少，需要通過進一步擴
大內需來彌補。
從國內經濟環境來看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市場需求依然疲
軟，大多數工農業產品生產過剩，農民收入增長緩慢，居民消費意愿不強，民間投資不
振，銀行貸款行為趨于謹慎，資金供應趨緊，企業生產經營困難增加，社會就業壓力加
大，等等。當前經濟問題，集中到一點，就是通貨緊縮趨勢仍在發展和蔓延。到1999年
9月份為止，全國社會商品零售價格指數連續24個月負增長，居民消費價格指數連續18
個月負增長，生產資料價格指數連續42個月負增長。按照巴塞爾國際清算銀行的定義，
一國消費品價格連續兩年負增長，就可視為通貨緊縮。我國實際上已經達到這一標準。
造成通貨緊縮的原因，從短期因素看，是有效需求不足；從中長期因素看，多年來的重
復建設導致經濟結構嚴重失衡。這次通貨緊縮，實際上是短期的有效需求不足與中長期
的結構不合理因素交織并發，從而使我國面臨前所未有的通貨緊縮壓力。我國這一輪經
濟增長下滑的周期最長，從1992年算起，至今已長達7年，目前下滑的趨勢仍在發展。
特別是這兩年實施積極的財政政策，對拉動經濟增長發揮了重要作用，但仍未從根本上
遏制住經濟增長下滑的趨勢。2000年國內經濟環境依然比較嚴峻。
二、2000年經濟工作需要把握好的幾個關系
2000年經濟面臨的國內外經濟環境不容樂觀，綜合各方面的情況分析，預計這年經
濟增長的社會經濟發展貢獻率提高0.2個百分點，產品銷售率提高0.8個百分點，資產
負債率下降1.7個百分點。1～9月工業企業盈虧相抵后實現利潤總額1200多億元，比
去年同期增長71%，其中國有及國有控股工業企業盈虧相抵后實現利潤480多億元，比
去年同期增長1.5倍。（2）外貿出口進一步回升。隨著亞洲周邊國家的經濟復蘇、需
求增加，我國對日本、韓國、印度尼西亞、新加坡等國的出口增長加快；同時國家加大
了出口退稅力度，有力地促進了出口的增長。從7月份開始，出口增長開始回升。7月、
8月、9月、10月出口增長分別為7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.預計全年出口增長可
達5%左右。（3）物價下降出現減緩的跡象。8月份，受季節性因素和肉禽價格進一步
回升的影響，全國居民消費價格總水平比上月上漲1%，比去年同月下降1.7%；商品零售
價格總水平比上月上漲0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地區調整學雜費、房
租、水電費價格以及部分食品價格上漲，全國居民消費價格總水平比上月上漲2%，比去
年同月下降0.8%；商品零售價格總水平比上月上漲0.7%，比去年同月下降2.8%.10月份
居民消費價格比去年同月下降0.6%，商品零售價格下降2.6%，降幅均比上月縮小0.2個
百分點。此外，隨著工業生產穩步增長，工業品市場回暖，工業品價格降勢也在趨緩。
7月、8月、9月，工業品出廠價格分別下降2.5%、2.3%、2.1%，工業品原材料購進價
格分別下降3.4%、3.3%、1.8%.（二）經濟環境日趨嚴峻的一面不容忽視
以上三種跡象表明，經濟增長出現一些好轉的跡象，但還沒有形成好轉的趨勢，目
前還不能作出經濟增長出現止跌回升、走出谷底的判斷。對今后面臨的國內外經濟環境
是逐步好轉還是比較嚴峻？還有待觀察。
從國際經濟環境來看，美國經濟可望保持一定的增長，但由于美國股市出現一定的
泡沫成分，美元對歐元、日元出現一定的貶值趨勢，不排除出現股市動蕩、外資抽逃、
消費萎縮、使經濟增長發生逆轉的可能性。日本經濟開始緩慢復蘇，但由于日本內需市
場容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本經濟復蘇的基礎還不穩固。美、日GDP
占世界GDP的40%，美、日經濟走向如何，對世界經濟的影響比較大。歐盟經濟正在穩
步增長，但由于歐元的實施，歐元區國家的貿易保護主義不斷加強。亞洲周邊國家和地
區的經濟開始復蘇，即使這些國家和地區的經濟出現好轉，對我外貿出口和利用外資也
將形成一種競爭關系。綜合以上一些情況，2000年世界經濟增長存在許多不確定因素，
即使經濟增長快于1999年，對促進我國經濟發展的有利因素也不是很多，相反，對我國
經濟形成競爭的不利因素在增加。從總體上看，2000年我國外需壓力還是很大，外貿順
差有可能進一步減少，利用外資也有可能會下降，外貿外資的減少，需要通過進一步擴
大內需來彌補。
從國內經濟環境來看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市場需求依然疲
軟，大多數工農業產品生產過剩，農民收入增長緩慢，居民消費意愿不強，民間投資不
振，銀行貸款行為趨于謹慎，資金供應趨緊，企業生產經營困難增加，社會就業壓力加
大，等等。當前經濟問題，集中到一點，就是通貨緊縮趨勢仍在發展和蔓延。到1999年
9月份為止，全國社會商品零售價格指數連續24個月負增長，居民消費價格指數連續18
個月負增長，生產資料價格指數連續42個月負增長。按照巴塞爾國際清算銀行的定義，
一國消費品價格連續兩年負增長，就可視為通貨緊縮。我國實際上已經達到這一標準。
造成通貨緊縮的原因，從短期因素看，是有效需求不足；從中長期因素看，多年來的重
復建設導致經濟結構嚴重失衡。這次通貨緊縮，實際上是短期的有效需求不足與中長期
的結構不合理因素交織并發，從而使我國面臨前所未有的通貨緊縮壓力。我國這一輪經
濟增長下滑的周期最長，從1992年算起，至今已長達7年，目前下滑的趨勢仍在發展。
特別是這兩年實施積極的財政政策，對拉動經濟增長發揮了重要作用，但仍未從根本上
遏制住經濟增長下滑的趨勢。2000年國內經濟環境依然比較嚴峻。
二、2000年經濟工作需要把握好的幾個關系2000年經濟面臨的國內外經濟環境不容樂觀，綜合各方面的情況分析，預計這年經
濟增長的社會經濟發展預期目標為7%左右，繼續保持較快的增長，但仍然要付出艱巨的
努力。對此，2000年經濟工作需要著重把握和處理好幾個帶有全局和戰略意義的關系。
（一）既要堅持擴大內需，又要加大結構調整和科技進步的力度
擴大內需的核心是促進經濟增長，擴大經濟總量。但是，由于目前我國的經濟增長
越來越受到結構不合理因素的制約，如果不調整結構，經濟增長就不可能上去。調整結
構，不能是短期的、局部性的調整，而必須是中長期的、戰略性的調整；不僅要調整產
業結構、產品結構和企業組織結構，而且要調整地區結構，加快西部大開發，這是關系
經濟長遠發展的重大舉措。結構調整要取得成效，必須以技術創新為動力，不能再走低
水平建設的老路。應在技術進步的基礎上，堅決淘汰落后的、重復的生產能力，發展高
新技術產業和有發展前景的行業和企業，對傳統產業進行較大規模的技術改造和固定資
產更新，不斷提高經濟增長的質量和效益。處理好擴大內需和結構調整的關系，實際上
是處理好經濟總量與結構的關系，二者是不矛盾的。擴大內需的一個重要拉動力，就是
擴大投資需求。這兩年實施積極財政政策的一個重要特點，就是以國債投資為主導，重
點投向基礎設施等國民經濟的薄弱環節和領域，不斷調整和優化經濟結構。擴大內需是
為了促進發展，增加經濟總量，但同時也是調整結構的過程，是科技進步的過程。我們
要以技術創新為動力，在擴大內需、促進發展的同時不斷調整結構，在結構調整的基礎
上求得更好的發展。
（二）既要堅持政府投入，又要努力擴大社會投資和居民消費
堅持政府投入，是在當前經濟不太景氣、社會投資和居民消費未完全啟動以前的必
然選擇。但是，政府投入數量是有限的，要受制于國家財力的制約，而近幾年國家財政
狀況總體上比較困難，這兩年實施積極的財政政策，國家增加發行2100億元國債，專項
用于基礎設施等項建設。政府的這筆投入，與全社會固定資產投資規模相比，數量要少
得多。啟動經濟增長的真正動力，要靠社會投資和居民消費的正常回升，不能只靠政府
投入來支撐經濟增長，否則國家財政難以承受，經濟增長也不能持久。所以，政府投入
的著力點，是要努力引導和擴大社會投資和居民消費，使政府投入起到“四兩撥千斤”
的作用。具體來說，就是要充分發揮財政資金的貼息、參股、合資、補貼、擔保等方式，
帶動更多的社會投資。例如：1999年下半年國家增發600億元國債，其中150億元用于
企業技改項目的貼息和補充相應的資本金，以此帶動銀行貸款1500多億元，使社會投資
規模迅速擴大。與此同時，2000年要繼續落實已經出臺的增加城鎮中低收入居民收入的
政策，要通過實施農村稅費制度改革、完善糧食流通體制改革等措施，努力增加農民收
入，并結合出臺一系列鼓勵消費的政策，努力擴大城鄉居民消費。
（3）既要積極推進改革和發展，又要高度重視保持社會穩定
2000年要擴大內需、調整結構和實現科技進步，立足點是要保持經濟又快又好的發
展。解決當前中國經濟所有問題的關鍵，是要堅持發展。發展是硬道理，這一點是不能
動搖的。但是，要取得又快又好的發展，必須以改革為動力。2000年各項改革已處于攻
堅階段。特別是國有企業改革，是改革的重中之重，將使大多數國有大中型企業實現三
年改革脫困和基本建立現代企業制度的目標。只有國有企業搞好了，效益上來了，才能
為發展提供堅實的基礎。加快改革和發展，使社會穩定問題顯得更加重要。改革和發展，
最終是為廣大人民群眾謀取利益的，因而是有利于社會穩定的。但在改革和發展的進程
中，因結構調整、企業改革、機構改革的深化，使下崗、失業現象增加；因社會環境的
不斷變化，競爭加劇，一些人的習俗、觀念適應不了環境變化的需要；等等，如果處理
不慎，極易引發社會不安定因素。社會不穩定，改革和發展將一事無成。一個穩定的社
會環境，是順利推進改革和發展的基本保障。因此，要正確處理改革、發展、穩定的關
系，使三者相互協調和統一。
三、抓住重點，加大實施宏觀調控政策的力度
2000年經濟工作任務涉及方方面面，非常艱巨而又重要。但基本著眼點是擴大內需、
促進經濟增長，并在貫徹黨的十五屆四中全會精神的基礎社會經濟發展上，以國有企業
改革為中心全面推進各項改革，同時注意保持社會穩定。從這個基點出發，2000年經濟
工作要重點抓好以下幾個方面：
（一）繼續加大實施積極財政政策的力度
連續兩年實施積極的財政政策，其拉動經濟增長的效果是顯著的。由于2000年有效
需求不足和通貨緊縮趨勢尚未有效遏制的矛盾仍很突出，在社會投資和居民消費未完全
啟動以前，為了保持經濟的較快增長，必須堅持實施行之有效的積極財政政策，并加大
其力度。現在銀行資金充裕、存貸差達1.2萬億元，生產能力充足、近1/3的生產潛力
未能發揮出來，勞動力豐富，面對錢多、物多、人多的因素，應是加快發展的好時機。
如果不采取有效的政策措施，這些資源就會白白浪費掉。實踐證明，財政政策對資源利
用具有見效快、導向作用大、宏觀配置合理的特點，通過財政向商業銀行發行長期國債，
動用部分社會儲蓄資金，將相對過剩的人、財、物資源利用起來，有利于促進社會生產
力的發展。
2000年繼續實施更加積極的財政政策，仍以擴大財政支出為主要形式，雙管齊下，
通過發行長期國債進一步擴大投資和繼續落實增加居民收入的政策來擴大消費支出；同
時要運用好稅收政策，包括實行必要的減免稅政策，通過適當減少財政收入的形式，進
一步刺激投資、消費和出口。這樣，中央財政赤字和債務規模將進一步擴大。有人擔心，
會不會引發財政風險？據初步測算，1998年，我國中央財政赤字（按國際通行口徑，包
括為彌補債務利息支出而形成的赤字，下同）和債務余額占當年國內生產總值的比重分
別為2.15%和9.9%；1999年約為2.80%和12.0%；預計2000年中央財政赤字占GDP的比
重與上年大體持平，仍控制在3%的警戒線以內，債務余額占GDP的比重約為14.0%，仍
明顯低于60%的警戒線。我國發行國債尚有一定的空間。積極財政政策是否有風險，關
鍵在于能否管好用好國債資金。只要國債資金能夠發揮好的效益，促進經濟較快的發展，
就能夠為償還債務創造有利條件，不會引發財政風險，也不會給后人留下債務包袱。近
一兩年，財政稅收每年增收超過1000億元，其中就包含了積極財政政策帶來的增收效應，
國債投入已經出現良性循環的效果。
（二）進一步發揮貨幣政策的作用
在當前經濟偏冷的情況下，要采取相應擴張的宏觀調控政策，使社會資金得以充分
利用。如果僅僅財政政策是擴張的，而沒有貨幣政策的相應配合，就難以充分調動社會
資金來支持經濟發展，進而會減弱整個宏觀調控的效果。例如：將國債資金投入具有一
定經濟效益的基礎設施建設，以及采取貼息方式投入企業的技術改造等，都需要大量的
銀行貸款與之相配套，如果銀行配套貸款跟不上，就會影響整個國債投入的效果。因此，
必須進一步發揮貨幣政策的作用。一是要保證國債資金配套貸款的及時投入；二是要滿
足企業流動資金貸款的需要；三是要支持廣大中小企業的發展；四是要適當降低存款準
備金率，促進商業銀行擴大貸款，同時對有困難但需要扶持的中小金融機構，給予再貸
款支持；五是要大力開展住房、教育、汽車以及大件耐用消費品等方面的消費信貸業務
；六是要發展資本市場，積極開拓直接融資渠道。總之，要保持貨幣供應量的必要增長。
只要積極財政政策不出現風險，實行相應的貨幣政策也不會有風險。金融業要正確處理
支持經濟增長與防范金融風險的關系，在改善金融服務的同時，要繼續深化金融改革，
健全銀行內控機制和銀行監管機制，完善金融法制。
（三）大力推進國有企業的改革和發展
黨的十五大和十五屆一中全會提出，用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和
加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，使大多數國有大中型骨干企業初步
建立現代企業制度。2000年是實現這一目標的最后一年，是搞好國有企業改革和發展的
關鍵。黨的十五屆四中全會決定指出：“推進國有企業改革和發展，首先要盡最大努力
實現這一目標。要從不同行業和地區的實際情況出發，根據不平衡發展的客觀進程，著
力抓好重點行業、重點企業和老工業基地，把解決當前的突出問題與長遠發展結合起來，
為國有企業跨世紀發展創造條件。”
2000年要重點做好以下一些工作：（1）推進社會經濟發展工業結構調整。繼續壓
縮紡織、煤炭、冶金、石化、建材、機電、輕工等行業的過剩生產能力，堅決淘汰那些
技術落后、資源浪費、產品質量低劣和污染嚴重的企業。不斷優化工業結構，緩解重復
建設壓力，增強企業活力。（2）加大技術改造力度。繼續撥出一部分國債資金用于企
業技術改造的貼息貸款。對于技術改造所需先進設備的進口，國家可適當提供外匯、免
稅等優惠政策。對國家鼓勵的高新技術產業、新興行業等項目的國產設備投資，實行按
40%的比例抵免企業所得稅。（3）實行債權轉股權。對一些有特別困難、但有一定發
展前景的國有企業，實行債權轉股權。逐步解決企業資本金不足、資產負債率高的問題，
同時盤活銀行的不良資產。（4）拓寬直接融資
渠道。完善股票發行、上市制度，使更
多的經濟效益較好、符合條件的國有企業上市，增加企業的資本金。選擇一批信譽好、
發展潛力大的國有控股上市公司，配售部分國有股來籌集資金。一些資信好、實力雄厚
的特大型企業或企業集團，可在境內外發行企業債券，進行滾動發展。（5）實施規范
化的公司制改革。除少數關系國計民生的企業實行國有獨資有限公司外，積極發展具有
多元投資主體的股份有限責任公司，健全公司法人治理結構，處理好“老三會”（黨委
會、工會、職代會）和“新三會”（股東會、董事會、監事會）的關系，加強企業領導
班子建設，強化內部管理，實行企業會計外派制度，完善企業在經營、用人、分配等方
面的約束機制和激勵機制。（四）建立健全社會保障體系
這是加快國有企業改革、保持社會穩定的重要條件。要繼續做好國有企業下崗職工
再就業和基本生活保障工作。但是，成立再就業服務中心，按“三家抬”（財政、企業、
社會負擔）的辦法來保障下崗職工基本生活費，只是一種過渡性措施。要從根本上解決
國有企業人員多等方面的問題，最終要靠建立健全全國統一的、覆蓋所有企事業及行政
機關單位職工的、由政府承擔并強制執行的社會保障制度。我國原有的社會保障制度，
是實行由政府通過企事業單位從當期收入中償付各項社會保障費用的現收現付制，近期
社會保障改革的方向是由現收現付制轉向通過個人帳戶實現的基金積累制，即職工在領
取工資后向社會保障基金繳付社會保障繳款，這筆繳款連同企業繳付的部分社會保障繳
款都進入職工的個人帳戶，以后就從職工的個人帳戶中支付他們的社會保障開支。實行
基金積累制，對新參加工作的職工來說是沒有問題的，他們有足夠的工作時間在個人帳
戶中積累足夠的養老金。成問題的是，已退休的職工和在實施個人帳戶制度以前較早參
加工作的在職職工（統稱老職工），由于在過去的工作年限里沒有直接為自己積累養老
金、醫療保障基金、住房基金等，而是通過預先扣除把保障費用轉化為政府收入并凝固
在國有資產中。轉入基金積累制以后，老職工新建的個人帳戶中的資金很少，已退休職
工的個人帳戶則完全是空的。因此，在實施從現收現付制向基金積累制轉軌時，政府應
對老職工過去對養老金基金的貢獻作出補償，這就需要由政府出面來籌集和建立社會保
障基金，這是建立健全社會保障體系的重要條件。要擴大社會保障覆蓋范圍，對所有不
同經濟成分的企業和職工依法收繳社會保險費，提高收繳率，籌集社會保障基金；同時
也要考慮，在推進國有經濟戰略性調整和國有企業戰略性改組過程中，對國有股權變現
所得，中小企業的拍賣、租賃所得，國有房地產的出售、租賃所得，以及財政預算支出
的安排，要按照一定比例劃入社會保障基金。條件成熟時要著手建立統一的社會保障制
度。
（五）加強科技與經濟的結合
科技進步是加快結構調整和促進經濟增長的主要驅動力，要加強科技與經濟的結合，
使企業成為技術創新的主體，充分發揮科學技術是第一生產力的作用。但是，目前我國
最薄弱的環節，不是科技水平低，而是科技成果轉化為生產力的環節滯后，這與現行科
技體制和生產體制密切相關。現行科技力量主要集中在科研院所，與生產相脫節。企業
的科技力量非常薄弱，許多優秀科技人才都集中在科研院所。這種體制，大大阻礙了將
科技成果轉化為生產力的進程，使先進的科學技術無法得到及時的應用和推廣。為此，
要深入進行科技體制和生產體制的改革，將應用科技的基本力量從原來的科研院所下放
到企業中去，使企業成為應用科技研究的載體和主要力量。這也是當今發達國家的通行
做法。科技力量與企業合二為一，既可以使科研經費得到保障，使科技人員有了用武之
地，又可以使企業生產有技術創新力量的支撐，增強企業的競爭力。2000年要基本完成
科研機構管理體制的改革工作，使應用科研機構轉制為企業，或納入企業的科研體系中
去。對于高校中的應用科技力量，也要逐步分離出來，按照科研機構改革的方向進行運
作。
此外，要加強知識產權的立法和執法力度，保護技術創新者的利益。盡快制定反壟
斷法和嚴格執行反不正當競爭法，規范技術市場及其他市場，維護多種所有制經濟平等
競爭的市場秩序。建立鼓勵技術投入的稅收制度。政府除了加大基礎研究投入和對市場
前景好的共用性產業技術的研究開發提供資助外，應制定鼓勵企業進行技術投入的政策。
如：對技術轉讓收入、設備投資等扣減所得稅；改進現行的增值稅制度，明確企業研究
關鍵詞:旅游經濟;宏觀旅游經濟;宏觀旅游管理
隨著我國國際國內旅游的快速發展,特別是國家把旅游業作為國民經濟的重要產業加快培育和發展,迫切需要加強對旅游經濟的管理。在實踐中,旅游管理不僅涉及微觀旅游活動主體,包括旅游者和旅游企業的經濟行為和決策,而且涉及到宏觀旅游經濟管理主體,即國家旅游管理部門的宏觀決策與調控,而連接微觀旅游活動和宏觀旅游經濟運行的橋梁就是旅游市場。因此,旅游管理既包括對微觀旅游活動的微觀旅游管理,對旅游市場活動的市場管理,也包括對宏觀旅游經濟運行和發展的宏觀旅游管理,需要從理論上了解和掌握宏觀旅游管理的目標、職能、過程和特征,才能有效地加強和指導宏觀旅游管理的實踐。
一、宏觀旅游經濟的含義
現代旅游經濟,是一個包括旅游者消費活動、旅游企業經營活動、旅游市場活動和宏觀旅游經濟運行的經濟子系統,是國民經濟系統的重要組成部分。從系統論角度分析,旅游經濟系統,既體現了旅游活動相關的各組成要素的集合,以及它們之間的內在聯系和運行過程(見圖1),還從動態角度反映了整個旅游活動發生和發展的過程和規律性。
(一)旅游經濟活動
旅游經濟活動,一般包括三個層面的活動,即旅游者的旅游活動、旅游經營者的經營服務活動和旅游組織的管理活動。第一個層面是旅游者的旅游活動,通常包括旅游者從購買旅游產品并離開居住地開始,經過一定距離的空間移動而到達旅游目的地,通過在旅游目的地的活動而滿足其旅游需求,再返回居住地的全部過程。這個過程大致可以劃分為三個組成部分:一是旅游者在旅游客源地選擇、決定和購買旅游產品過程,只有當旅游者購買了旅游產品后才可能成為現實的旅游者;二是旅游者往返于旅游客源地和旅游目的地的空間移動過程,實質上就是旅游活動中必不可少的旅行消費過程;三是在旅游目的地所有旅游活動的消費過程,是滿足旅游者需求的主要內容,也是旅游活動的核心內容。第二個層面是旅游經營者的經營服務活動,主要指旅游企業為保證旅游者的旅游活動順利有效進行,直接提供各種旅游服務的所有經營活動過程。由于旅游活動內容復雜、涉及面廣,因此必然涉及旅游客源地和旅游目的地的許多企業。按照現代旅游經濟系統模型分析,旅游經營者的經營服務活動可大致分為旅行商、長途交通運輸企業、旅游接待企業三部分。旅行商的經營服務活動包括旅游客源地和旅游目的地兩部分,前者的主要職能是銷售旅游產品,招徠和組織旅游者的旅游活動;后者的主要職能是整合旅游目的地的旅游要素,做好旅游者的接待組織活動等。長途交通運輸企業、旅游接待企業則按照旅行商安排的旅游線路,做好旅游者空間運送及旅游活動的所有接待服務活動。主要從事旅游經濟研究、旅游規劃設計和旅游行政管理。第三個層面是旅游組織的管理活動,主要是指旅游目的地政府旅游組織和其它非政府旅游組織,通過旅游行政管理、宏觀調控、行業自律和中介咨詢等活動,提供旅游信息服務、規范旅游市場秩序、規范旅游企業行為,為旅游者的旅游活動和旅游經營者的經營服務活動創造良好的市場環境和社會環境,保證旅游者的旅游活動順利而有效地進行,實現旅游經營者的經營服務目的和旅游組織的管理目標。
(二)宏觀旅游經濟內容和特點
在旅游經濟系統中,宏觀旅游經濟體現了宏觀旅游經濟活動的內在聯系和運行過程,是旅游發展過程中各環節、各部門、各地區相互作用、相互制約而形成的綜合體,其主要包括以下三個方面的內容和特點。
1.宏觀旅游經濟,是旅游再生產過程中生產、分配、交換和消費等環節相互聯系、相互作用、相互制約而縱橫交錯形成的綜合體。從橫向看,宏觀旅游經濟活動表現為生產、分配、交換和消費各子系統活動同時并存的經濟活動過程;從縱向看,宏觀旅游經濟運行像一般社會再生產一樣,是按照生產、分配、交換和消費各子系統活動依次進行,并不斷循環往復的經濟運行過程。因此,這種縱橫交錯的旅游經濟總量和結構的運行和化,就形成了旅游經濟再生產過程中各環節相互聯系、相互作用、相互制約的宏觀旅游經濟系統。
2.宏觀旅游經濟,是旅游產業內部各行業之間相互聯系、相互作用、相互制約而構成的綜合體。旅游產業是由多種旅游服務要素構成的經濟產業,其既包括直接為旅游者服務的旅行社業、旅游住宿業、旅游餐飲業、旅游運輸業、旅游景觀業、旅游娛樂業、旅游購物業等,也包括部分或間接為旅游者服務的郵電通訊、醫療衛生、金融保險、文化科學、教育培訓、城市建設、環境保護及工農業等眾多行業。其從縱向上表現為各產業、行業和企業之間上下指導和執行的經濟層次關系,從橫向上表現為各產業和行業之間相互聯系、相互作用和相互協調的經濟序列關系,從而形成多層次、多序列立體交叉的宏觀旅游經濟系統。
3.宏觀旅游經濟,是各區域旅游發展相互聯系、相互作用、相互制約的綜合體。任何旅游者、旅游企業和旅游行業的活動都必然是在一定的空間中進行的,因此一定的區域旅游布局構成了宏觀旅游經濟的空間表現形式。從縱向看,區域旅游布局主要表現為國家級、省級、地市級、縣級的上下聯系的區域旅游的層次布局結構,如不同級別的風景區、度假區、森林公園和景區景點等;從橫向看,區域旅游布局主要表現跨省區、跨地市區、跨縣區等相互聯系、相互作用和相互制約的空間布局結構,體的旅游景區等,從而構成多個旅游區域相結合的宏觀旅游經濟系統。
二、宏觀旅游管理的目標
宏觀旅游管理,是指國家旅游管理機構和相關部門,按照客觀經濟規律的要求和旅游發展的總體目標,運用決策、規劃、組織、調控、監督和服務等職能,統籌協調旅游發展中各環節、各部門、各地區之間的關系,實現宏觀旅游經濟的良性運行與發展,不斷提高旅游產業的經濟效益、社會效益和生態環境效益,促進旅游的可持續發展。加強宏觀旅游管理,首先必須明確宏觀旅游管理的目標。所謂宏觀旅游管理目標,是指國家促進旅游發展和調控旅游經濟運行的總體目標。由于旅游活動是一種綜合性經濟社會活動,其涉及面廣、環節多、層次多,因此宏觀旅游管理目標也必然是多方面性和多層次性的。從總體上分析,宏觀旅游管理的目標通常可以分為政治目標、經濟目標、社會目標和發展目標四個方面。
1.政治目標
宏觀旅游管理的政治目標,是按照“以人為本”的發展目標和要求,在實現全面建設小康社會的過程中,通過旅游活動的廣泛開展,不斷滿足人們日益增長的物質文化需求,不斷增強公民的愛國主義意識,不斷提高人民群眾的科學文化素養,從而促進人的全面發展。同時,還要充分發揮旅游的“民間外交”功能,通過大力發展國際旅游(包括出入境旅游),促進與其他國家和地區之間的政治、經濟、文化和科技的交流與合作,提升國家的國際地位和政治影響力,提高我國在國際上的國家競爭力等。
2.經濟目標
宏觀旅游管理的經濟目標,是通過有效配置旅游資源和生產要素,提供質量高、數量多、類型全的旅游產精神文明的建設和協調發展。同時,在有效滿足國內外旅游者需求的同時,為旅游經營者帶來更多的收益,促進旅游目的地群眾收入增加,帶動相關產業發展,為國家增加更多的稅收和外匯收入,推動旅游服務貿易和國際服務貿易,從而促進整個國民經濟又快又好地發展。
3.社會目標
宏觀旅游管理的社會目標,是通過旅游活動和加強宏觀旅游管理,在滿足國內外旅游者跨文化交流、增進人們相互之間的友誼和理解的同時,引進先進的科學技術和文化知識,改變傳統落后的生活方式和消費觀念,促進旅游企業文化建設和旅游行業職工素質提高,增加旅游目的地的社會就業,改善旅游目的地居民的生活水平和生活質量,推動與促進旅游目的地各項社會事業的繁榮興旺與發展等。
4.發展目標
宏觀旅游管理的發展目標,是通過加強旅游宏觀管理,不斷豐富旅游活動內容,為旅游者創造良好的旅游環境,促進旅游企業健康發展,推動旅游業和相關產業發展,促進生態環境和文化遺產保護,改善生活環境和生活質量,不斷提高人們的生活水平,為實現旅游目的地及整個國家經濟社會可持續發展創造良好的條件。從宏觀旅游管理的階段性目標看,一般可以分為近期目標、中期目標和遠期目標。近期目標主要是實現旅游總供給和總需求之間的總量平衡和結構平衡,更好地滿足人們的旅游需求;中期目標主要是實現旅游行業結構和旅游區域布局的合理化,實現旅游經濟持續健康地增長與發展;遠期目標是實現旅游經濟全面協調可持續發展,在滿足當代人的需求同時,還必須為后代人的發展創造良好的生存與發展的條件。
三、宏觀旅游管理的職能
宏觀旅游管理的主體是國家旅游管理組織,客體是宏觀旅游經濟活動、運行和發展,簡言之,宏觀旅游管理就是國家對宏觀旅游經濟運行和發展的管理。正確理解宏觀旅游管理的涵義,還必須注意宏觀旅游管理與微觀旅游管理、旅游市場管理之間的區別和聯系,并正確把握宏觀旅游管理的主要職能。
(一)宏觀旅游管理和微觀旅游管理的區別和聯系
宏觀旅游管理和微觀旅游管理的區別,主要是管理的對象不同。微觀旅游管理的對象,通常是指對旅游者活動和旅游企業經營活動的管理,是以個體旅游活動為客體的管理;而宏觀旅游管理則是對宏觀旅游經濟活動和運行的管理,是以旅游經濟總量和結構變化為客體的管理。宏觀旅游管理和微觀旅游管理的聯系,主要表現為兩者是互為前提的。微觀旅游活動是宏觀旅游經濟活動的細胞,宏觀旅游經濟活動和運行必須以微觀旅游活動為基礎,因此宏觀旅游管理是建立在微觀旅游管理基礎之上的;同時,由于宏觀旅游經濟活動和運行直接影響著個體旅游活動的進行,因此宏觀旅游管理又是微觀旅游管理的重要前提條件,并對微觀旅游管理具有重要的指導和協調作用。旅游市場是連接個體旅游活動和宏觀旅游經濟運行的橋梁,決定了宏觀旅游管理和市場管理既有區別又有聯系。旅游市場管理,不僅包括對微觀旅游活動的作用和影響,對旅游市場的規制、監督和調控等,也包括在宏觀旅游管理指導下,對旅游市場機制和功能作用的有效發揮,因此旅游市場管理是宏觀旅游管理的對象。但是,在具體的旅游市場管理中,往往又包含了某些宏觀旅游管理的職能和內容,如對微觀旅游活動主體的監管,對旅游市場供求的調控等,因此旅游市場管理與宏觀旅游管理又是密切聯系的。
(三)宏觀旅游管理的主要職能
宏觀旅游管理,通常是通過各種管理職能對宏觀旅游經濟活動和運行進行管理。從旅游管理的實踐看,宏觀旅游管理的職能主要包括決策、規劃、組織、調控、監督和服務等方面。
1.旅游決策職能
是指政府對旅游發展目標、發展模式、發展重點和政策措施做出選擇和決定的職能,其貫穿于整個宏觀旅游管理的全過程。在現階段,由于我國社會主義市場經濟體制還處于完善過程中,因此政府決策職能在旅游發展中具有十分重要的地位和作用,由此形成了具有我國社會主義市場經濟特色的“政府主導型”旅游發展模式,各級政府在旅游發展目標、發展重點和促進旅游發展的各種措施方面,還發揮著重要的決策職能和主導作用。
2.旅游規劃職能
是根據旅游決策職能確定的
旅游發展目標和發展重點,對旅游資源配置和生產力要素進行統籌安排的職能。如政府通過制定旅游發展戰略和規劃,統籌安排和配置旅游資源要素;通過確定實現旅游發展目標的政策措施,促進宏觀旅游經濟健康持續地發展;通過采取各種宏觀調控方法和手段,促進宏觀旅游經濟有效地運行等。
3.旅游組織職能
是為了有效實現旅游決策目標和規劃的要求,建立旅游組織體系、配備相應人員、明確職責權力、調配旅游要素的職能。其包括建立旅游行政管理機構,促進旅游中介組織和旅游企業發展;形成合理的旅游管理體制,明確政府旅游部門、行業中介組織、旅游企業之間的權責利;開發和各種生產要素的有效配置等。
4.旅游調控職能
是對旅游決策目標和規劃實施過程中的內外關系、發展變化進行協調和控制,以保證旅游決策目標和規劃的順利實現。如政府通過制定產業政策,調控生產要素價格,實施各種稅收政策,實行轉移支付制度,采用合理的經濟杠桿等,調節旅游收入的分配和再分配,以縮小地區差別和貧富差距,實現旅游經濟統籌協調地發展。
5.旅游監督職能
是通過建立健全法律體系,提供完善的法規和制度,規范旅游市場主體行為,保護各類產權主體的合法權益,規范旅游市場秩序,維護良好的旅游環境,限范不正當的旅游競爭行為,創造公平、公開和公正的旅游競爭環境,促進旅游企業在競爭中優勝劣汰,不斷提高旅游服務質量和經濟效益。
5.旅游服務職能
是政府通過提供各種旅游公共產品和服務,包括提供各種交通基礎設施、城市公共設施、供水供電等公共產品和安全救援、醫療衛生、教育培訓等公共服務,為旅游者的旅游活動和旅游企業的經營服務活動創造良好的宏觀環境和外部條件。
四、宏觀旅游管理的過程
宏觀旅游管理過程,是作為管理主體的國家旅游管理機構,運用宏觀旅游管理職能作用于管理客體的過程,簡言之就是宏觀旅游管理系統的有效運轉和發揮作用的過程。宏觀旅游管理系統的運轉過程,是通過旅游的宏觀決策系統、宏觀執行系統、宏觀調控系統和宏觀信息系統,在時間上有序、在空間上并存的相互聯系、相互促進下,共同對宏觀旅游經濟運行和發展發揮作用的過程(圖2)。
1.旅游宏觀決策系統
是國家宏觀層面的決策系統,其決策內容包括確定旅游管理體制的基本模式,制定旅游法律法規、旅游發展規劃和產業政策,調控旅游經濟總量和結構變化,實現區域旅游布局合理化,促進旅游經濟增長,統籌協調旅游發展等。由于旅游宏觀決策是一種高層次的決策,因此對旅游行業、旅游區域、旅游企業的決策具有重要的指導性。為了保證旅游宏觀決策的科學化,必須根據有關的政策規定和各種信息,按照科學的決策程序,在科學論證的基礎上做出科學的宏觀決策,以指導宏觀旅游經濟的有效運行和發展。
2.旅游宏觀執行系統
是實現宏觀旅游經濟活動和運行的系統,即完成旅游生產、分配、交換和消費的再生產過程。在社會主義市場經濟體制下,旅游宏觀執行系統的有效實施,離不開計劃機制和市場機制的共同作用。計劃機制,是通過國家的旅游發展規劃和指導性計劃,保證宏觀旅游經濟活動和運行的方向和目標;而市場機制,則是通過市場配置資源的功能,促進宏觀旅游經濟活動按照客觀經濟規律有效地運行和發展。段綜合形成的調控系統和監督機制,是正確執行旅游發展戰略和規劃,促進宏觀旅游經濟有效運行的重要保障。旅游宏觀調控的手段,主要是法律手段、行政手段和經濟手段,三者有機結合而形成監督和調節旅游宏觀旅游經濟活動的調控機制,并及時發現宏觀旅游經濟運行中的問題,反饋旅游宏觀決策系統和執行系統,及時進行調控,保證宏觀旅游經濟活動和運行的有效進行。
4.旅游宏觀信息系統
是有關宏觀旅游經濟活動和運行的旅游信息和信息工作系統,是旅游政策子系統、旅游統計子系統、旅游會計子系統、旅游市場情報子系統及相關信息子系統的綜合體。旅游宏觀信息既來自于旅游宏觀調控系統的有關情況,又來自于宏觀旅游經濟系統運行的結果,不僅是旅游宏觀決策的重要依據,對宏觀旅游經濟活動和運行也具有十分重要的指導作用。因此,旅游宏觀信息工作貫穿于整個宏觀旅游管理的全過程。
五、宏觀旅游管理的特征
宏觀旅游管理,既是對旅游全行業的管理,也是對宏觀旅游經濟活動和運行的管理,因此,宏觀旅游管理具有不同于微觀旅游管理的特征,主要體現在以下幾方面。
1.宏觀旅游管理的權威性
宏觀旅游管理的依據是國家有關法律、法規和政策,因此宏觀旅游管理是國家意志的體現,是政府行政管理的重要組成部分,具有強烈的行政權威性。一方面,宏觀旅游管理必須通過制定和實施各種法律、法規和政策,來促進和保障旅游活動和宏觀旅游經濟運行沿著正確的方向發展,實現國家發展旅游的目標和任務。另一方面,宏觀旅游管理又必須根據有關法律、法規和政策,完善旅游市場機制,規范旅游企業行為,保護旅游者合法權益,維護旅游市場秩序,確保旅游活動和宏觀旅游經濟運行有序地進行,促進旅游經濟健康持續地發展。如果宏觀旅游管理沒有權威性,則旅游活動和宏觀旅游經濟運行必將是盲目、混亂和低效率的,也就無法實現旅游發展的目標和任務。
2.宏觀旅游管理的政策性
宏觀旅游管理是政府有效管理旅游活動和調控旅游經濟運行的行為,因此其具有很強的政策性特點。主要表現在:一方面宏觀旅游管理必須體現政府鮮明的政策傾向,即體現國家發展旅游的意志和目標,認真貫徹落實國家對旅游發展的總方針和總決策,確保旅游活動和宏觀旅游經濟運行符合社會主義市場經濟的要求。另一方面,由于旅游活動廣泛性和旅游經濟的綜合性,要求宏觀旅游管理必須正確處理各部門、各層次、各環節的關系,而統籌這些關系具有較強的政策性,即必須依法行政,按照有關的法律、法規和政策進行合理的協調和正確的處理,才能使旅游發展獲得良好的經濟、社會和環境效益。
3.宏觀旅游管理的全局性
旅游活動是一種綜合性社會文化活動,為保障旅游活動的順利進行,宏觀旅游經濟運行必然涉及眾多的行業和部門,不僅協調范圍廣泛,而且協調難度也比較大,使宏觀旅游管理不同于一般的經濟管理,而是一種全局性、綜合性較強的宏觀管理活動。因此,在宏觀旅游管理中必須正確處理好全局與局部的關系,一方面必須遵循旅游活動規律和宏觀旅游經濟運行特點,從全局上統籌安排和合理配置食、住、行、游、購、娛等旅游素,確保旅游活動和宏觀旅游經濟運行順利地進行;另一方面,必須立足全局來協調處理好各局部的關系,使局部利益服從全局利益,盡量避免“政出多門,多頭管理”,不斷提高宏觀旅游管理的整體效率和效果。
4.宏觀旅游管理的服務性
2生態習性
一品紅喜溫暖濕潤，陽光充足，不耐寒；適宜溫度為20～30℃，低于15℃或高于32℃生長不良，易落葉，13℃以下停止生長，35℃以上莖變細，葉變小；對水分要求嚴格，土壤濕度過大，常會引起根部發病，進而導致落葉，而土壤水分不足，植株生長不良，也會引起落葉。一品紅對土壤要求不嚴格，在各種基質內均可生長，但以肥沃、疏松透氣、排水良好、pH值5.5～6.5的微酸性土壤為佳。
3繁殖方法
一品紅一般采用扦插法繁殖。扦插基質要有良好的透氣性，透氣性越好，越有利于促進生根，可用素沙或腐葉土3份、河沙5份、珍珠巖2份混合。扦插基質要嚴格消毒，清潔無菌。
北方多于3月上中旬花謝后，在室內利用修剪下來的老枝剪成插穗，每插穗帶3個節，進行扦插。或于5月下旬至6月上旬利用嫩枝扦插，每插穗帶3個節，留上邊2片葉，并將葉片剪去2/3。剪枝條時，剪口有白色汁液流出，可蘸草木灰封住，并放置1～2d，待剪口干燥后再插于素沙中。插時先用木棍將土壤插孔，然后再將插條插入，這樣可避免擦傷剪口，有利于提高成活率。插后保持土壤濕度，在20℃左右條件下，30d左右可生根。
一般于3～6月用已生根的扦插苗作母本，盆栽或苗床栽培進行培育。定期摘心以促進分枝，一般長至20～30cm時摘心，以后每隔30d摘1次心，最后1次摘心應在預計采收插穗前35d結束。插穗后30～35d又可剪取第2次插穗。每一母株剪取的插穗量，依母株定植的早晚而不同，3月定植，每株2次可剪取50個以上。扦插一般在7月中旬至9月下旬進行。生根最適土溫為21～22℃，10d左右開始形成愈傷組織，15～20d開始生根，30～35d可上盆栽植。
4栽培管理
4.1上盆
一品紅盆土可用園土3份、腐葉土3份、珍珠巖（或河沙）3份、餅肥1份混合。將生根的扦插苗及時上盆，每盆栽植苗數，根據栽培方式和盆的大小而定。①依栽培方式：標準型，用標準品種，每盆栽1苗，不摘心，每株形成1枝花；多花型，用自然分枝品種或標準品種，經摘心，每株形成3～5枝花。②依盆的大小：標準型，用10～12cm的小盆，每盆栽1苗，15cm盆栽3苗，20cm盆栽5苗；多花型，用15cm以下小盆栽1苗，20cm盆栽2～3苗。
4.2管理
4.2.1換盆修剪。每年早春換盆，并更換新的培養土，可用腐葉土4份、園土3份、河沙2份、餅肥1份混合配制。結合換盆進行修剪，對于多年生老株，每個側枝基部留2～3個芽，將上部枝條全部剪去，促使其萌發新的枝條。
4.2.2澆水。生長期需水量大，應經常澆水以保持土壤濕潤，但水分過多易引起根腐。一品紅既怕干旱，又怕水澇，澆水要注意均勻，防止過干或過濕；否則會造成植株下部葉片發黃脫落，或枝條生長不勻稱。澆水量要根據植株生長情況和氣候變化而定，新芽剛萌發時需水量少，不宜澆水過多，以防爛根；夏季氣溫高，枝葉生長旺盛，需水多，每天早晨澆1次透水，傍晚應根據盆土干燥情況，如盆土干燥再補澆1次水。
4.2.3施肥。一品紅需肥量較大，尤以氮肥需求較多，但不耐濃肥。于5月上旬和6月上旬，各施1次腐熟稀薄餅肥水，濃度為15%～20%。9～12月，可每隔7～10d施1次氮磷配合的液肥，可追施0.2%～0.3%磷酸二銨肥水或用0.1%的尿素肥水加0.2%的磷酸二氫鉀肥水，混合追施。
4.2.4摘心。扦插時期摘心是控制株高的重要措施。因地區不同，多花型品種于7月上旬至8月下旬扦插，標準型品種相對推遲30d左右扦插。扦插苗上盆后，當長到一定葉片數時進行摘心。因每個葉腋均能產生分枝，摘心后留葉數應根據預計花枝數而定，一般應在苗株長至具4～6片展開葉時進行摘心，留3～5片葉，產生3～5個花枝。摘心后6～8d應不斷噴水，適當遮蔭，保持較高的空氣濕度，以利于側芽的生長。
4.2.5用激素控制株高。一品紅生長快，節間長，若不加控制，植株會過高，可用生長抑制劑控制株高。常用的抑制劑主要有CCC、B9、乙烯豐等。用CCC可進行灌根和葉面噴灑，灌根比噴葉效果更好。當根已充分發育后盡早使用，于摘心后15d灌根，過遲將影響總苞片大小，一般不遲于10月中旬，濃度為3000～6000mg/L；在10月前，用1500～3000mg/L葉面噴灑，噴葉常使葉片暫時變黃或受害，應謹慎使用。用B9葉面噴灑2次，每10d噴1次，有中等矮化效果；或用乙烯豐200mg/L灌根2次，每隔7～10d灌1次。在使用激素時，必須嚴格掌握使用時期和濃度，否則會造成危害。施用過遲、濃度過高都會產生不利影響，可使苞片變小、變形，葉片變黃或邊緣枯竭，開花期推遲等。
4.2.6控制花期。短日照處理是控制花期的必要措施。在預計供花前3個月控制日照，應及時進行人工遮光，使白天的日照時數達到9～10h/d，以滿足花芽分化對短日照的要求。
4.3病蟲害防治
一品紅的主要病害有灰霉病、葉斑病、莖腐病，可用75%百菌清或50%多菌靈500倍液防治；主要蟲害有白粉虱、紅蜘蛛等，可用25%飛虱寶1000倍液或10%蚜虱凈3000倍液防治白粉虱，用三氯殺螨醇或敵敵畏800～1000倍液防治紅蜘蛛，每10～15d噴1次，連續噴2～3次。同時加強管理，如降低植株密度和環境溫度，增加通風透光等，以減少害蟲的蔓延。
參考文獻
[1]劉金海.觀賞植物栽培[M].北京：高等教育出版社，2005.
多年來,對我國煙葉香吃味和外觀質量同津巴布韋、巴西等國家相比有較大差異的分析認為,除了土壤、氣候等環境因素,以及品種、栽培管理等主要生產措施外,烘烤有著十分重要的作用。而且,煙葉成熟度、烘烤工藝技術、烘烤設備等烘烤因素存在問題極其普遍,在一些煙區還比較嚴重,無一不制約煙葉品質和效益。
1．1成熟度是煙葉質量的基礎和中心
研究和生產實踐認為,煙葉成熟度有兩個含義:一個是采收煙葉成熟度,即田間生長發育和物質轉化達到的成熟度;一個是烤后煙葉成熟度,即烘烤過程的物質轉化達到分級要求的成熟度。所以,煙葉成熟度的本質都是緊緊圍繞著最終煙葉品質和可用性進行充分而完善的物質轉化。
據研究結果,我國下部葉組織結構松馳,葉質重(單位葉面積重量)較小,填充值高,單葉重輕,而上部葉組織結構緊實,葉片厚,葉質重較大,單葉重高(表1)。其原因顯而易見。下部葉田間生長時間過長,物質轉化消耗(也有物質向上運輸)過度,已經達到過熟;上部葉葉片沒有能充分展開,生長時間不足,物質轉化不夠,從煙葉質量要求的工藝成熟概念講屬于不熟采青。實際上,目前生產中下部葉過熟、中部葉采生、上部葉采青,再加上烘烤中的烤熟(后熟)轉化不夠是影響煙葉內在品質和可用性很重要的原因。因此,煙草生產的各項農藝操作過程,也必須以滿足大田煙葉生長發育需要,從而能夠達到真正成熟,然后在烘烤中提供適宜的環境條件,將煙葉烤熟。
資料來源:鄭州煙草研究院。進口煙葉來自巴西、津巴布韋,各部位均為4～6個樣品平均數;國內煙葉來自云南(陸良)、貴州(余慶)、福建(三明)、湖南(郴州)、河南(寶豐)、山東(諸城)、陜西(淳化)、遼寧(鳳城)、廣西(百色、富川),各部位均為10個樣品平均數。
1.2三段式烘烤技術的核心和關鍵點
通過對烘烤環境溫度、濕度、時間調控,實現對煙葉水分動態和物質轉化的協調,達到最終將煙葉烤黃、烤干、烤香的統一,這就是三段式烘烤技術的核心,也是煙葉烘烤的根本目的。
根據對煙葉在烘烤中變黃、變香和非正常情況下發生棕色化反應變褐的化學和生物化學過程及其與水分動態、烤房溫濕度關系的研究結果,認為三段式烘烤技術的關鍵點如下。
1.2.1低溫變黃,黃干協調
即要求煙葉在比較低的溫度下達到比較高的變黃程度。煙葉變黃階段起始溫度32～34℃,大量變黃溫度35～38℃,完成變黃溫度38～42℃。煙葉在變黃階段失水量為30%左右,達到葉片發軟。若煙葉黃變和干燥其中之一達不到要求即必須采取保溫保濕變黃或排濕脫水的措施并延長時間。
1.2.2適速升溫定色
在46～48℃以前以平均1℃/3h的速度升溫,之后以平均1℃/2h的速度升溫邊升溫邊排濕定色。當烤房溫度達到54℃后需穩定較長時間(12h以上),使淀粉徹底水解,糖分和致香物大量形成和積累。我國不少上部葉和較厚的葉片,正面呈黃色,背面黃白色明顯,其葉內淀粉含量較高,若在54℃左右給予比較多的時間,這種現象會得到改善,煙葉香吃味也會因此得到增進提高。
1.2.3重視濕球溫度
即依鮮煙葉的素質狀況確定和控制烘烤各階段的濕球溫度指標,并以濕球溫度高低作為燒火和通風排濕的主要技術依據。一般變黃階段控制干濕球溫度差1～4℃,定色階段控制濕球溫度37～40℃,干筋階段控制濕球溫度40～43℃以下。
1.2.4允許烘烤技術指標必要時作調整由于我國煙葉生長的氣候、土壤等環境條件的多樣性,以及不同品種、部位等,鮮煙葉素質存在人為不能抗御的差異,烘烤技術也必須服從于具體鮮煙葉的質量潛能,才可能最大限度地反映其品質和可用性本質。因此,在實施三段式烘烤中,允許對上述主要指標在一定范圍內作某些必要的調整。
1.3普通烤房主要技術指標
烤房是適應烘烤技術烤好煙葉的保障。據1996～1997年對全國烤房普查統計,我國共有烤房500余萬座,平均種植2868m2煙田使用一座烤房。調查結果顯示,烤房陳舊落后、結構不合理是影響煙葉品質最重要的原因,嚴重影響三段式烘烤技術的落實。具體反映是:溫度不均勻,升溫不靈敏,排濕不順暢,操作不方便。要改進煙葉品質,提高煙葉整體生產水平,引進和修建先進的烤房設備十分必要。但是由于其投資大、成本高,尚需視各地的實際經濟水平考慮。根據我國國情,實施烤房主要技術指標標準化改造更為可行有效。我們提出了普通烤房的質量標準和主要技術參數。普通烤房質量標準是:①大小適宜,結構合理,設備齊全,進行燒火、觀察、通風排濕等操作方便;②升溫靈敏,控溫穩定,保溫良好,平面溫度均勻;③排濕順暢,調控靈活;④堅固耐用,節省燃料。
2主要工作成效
烤煙三段式烘烤及配套技術應用推廣,作為國家煙草專賣局和煙葉公司的重點科技推廣項目,自1997年正式啟動以來,受到各級煙草公司領導的高度重視,進展順利,成效顯著,對于推動科技興煙和生產水平提高,已經和正在產生積極影響。
2.1人才培養和煙農技術素質提高
幾年來層層技術培訓和技術研討,各級煙草公司培訓了一大批煙葉烘烤技術隊伍,各地建立的技術服務體系通過技術培訓和專題技術講座、觀摩和巡回指導、播放科教錄相片、印發簡明直觀的技術圖表等,有效地把三段式烘烤技術傳授給煙農。據不完全統計,1997～1998年省級技術培訓共4200多人次,地(市)縣級技術培訓近10萬人次,發放烘烤技術錄相帶近300盤,河南、福建、云南、四川、廣東等省及其地(市)按照三段式烘烤規程的基本要求印發烘烤技術圖表190萬套(份)以上。這些措施都為提高技術員和煙農科技素質產生了積極影響。
2.2烤房標準化改造力度大,步伐快
各地根據本地區烤房存在的影響煙葉烘烤最普遍、最突出和最關鍵的問題,按照標準化指標的要求,投入大量人力、物力、財力,實施改造,新建烤房堅持高標準、高質量,一步到位。據調查,各地每設一座烤房一般補貼70～300元,新建一座烤房補貼500～1000元。到1998年底,全國共完成烤房標準化改造(包括新建)270萬座左右,占1998年實際烤房總數的70%以上。云南省1998年利用壓縮煙葉種植面積契機,各地市普遍加大烤房改造步伐。昆明卷煙廠1998年共投入2300萬元,新建改造烤房近6萬座,并預期1999年完成烤房標準化改造80%以上。河南省1997、1998年共新建改造標準烤房32.8萬座,占全省烤房總數54.17%,其中1998年各地市用于烤房改造的投入約6700萬元以上。
2.3三段式烘烤技術快速推廣
烤房質量的提高,為落實三段式烘烤技術創造了良好條件,表現了改進煙葉質量和節煤降耗的技術潛力,同時由于各地編制印發了適于煙農使用的烘烤技術圖表,1997～1998年,三段式烘烤技術得到快速推廣,煙農收益匪淺。據統計,1997年全國應用推廣面積30萬hm2,1998年達63.3萬hm2以上,初烤煙葉均價增加0.36～0.78元/kg,烤煙耗煤量降低0.8～1.7kg/kg,耗煤量減少20%～35％。按示范結果推算,煙農可增收9.24億元,同時節約烤煙用煤200萬噸以上,節煤折款約3.0億元以上,稅利可增加3.5億元以上。
2.4幾種新型增質節能烘烤新技術由示范轉向推廣,經濟和社會效益十分顯著
2.4.1立式火爐烤房
立式火爐的最大優點是燃料燃燒充分,燃燒時高溫區集中,燃燒強度容易控制,節煤效果明顯。目前,遼寧、黑龍江、云南、貴州、四川、河南、山東等省已大面積推廣,其中遼寧省推廣比例達95%以上,全國共有立式火爐烤房約55萬座左右,占應用烤房總數14%以上。
2.4.2蜂窩煤爐烤房
蜂窩煤烤房優點:火爐燃燒強度調控簡便,且燃燒穩定,即燃煤在簡單控制下自然燃燒放熱能夠與煙葉烘烤需熱規律相吻合,烤房溫度只能上升,不會出現猛升、猛降,因而對落實三段式烘烤,確保烤煙質量十分有利,并有一定節煤效果。再加上烤煙添煤次數很少(單蜂窩煤爐加煤1次,雙蜂窩煤爐4～5次),烤煙工作量極大降低。福建、廣東、湖北、陜西等省作為重點新技術已大面積推廣,重慶、湖南等省市示范效果很好。據調查結果,煙葉均價增加0.42～0.96元/kg,每爐煙節煤60～100kg,每座烤房一年可節煤400～800kg,即煙農減少烘烤投入130～160元。全國共有蜂窩煤烤房18萬座以上。
2.4.3立式火爐平板式換熱器烤房
立式火爐平板式換熱器烤房的優點:燃料燃燒充分,燒火靈敏,火管內煙氣流速慢,熱量釋放完全(排煙溫度低),烤房內溫濕度均勻,實行熱風進風,熱能利用率高。生產中大面積應用結果,煙葉均價提高0.21～0.36元/kg,節煤效率提高30%～45%。這種類型烤房昆明市1998年修建59700座,1999年達14萬座左右,占全市烤房總數80%以上。黑龍江省綏化地區也在示范成功基礎上大面積推廣。
2.4.4部分熱風循環烤房
強制通風、熱風循環是國外烘烤設備的一項通用技術。葉間隙風速增加,能夠使上下層煙葉環境溫度變得一致,有利于煙葉達到更高變黃程度后,再及時轉入定色,且煙葉在空氣運動狀態下不斷干燥。整體上烤房濕度有所增加,葉內轉化充分,烤后煙葉內在品質和外觀質量明顯改善。1997年,河南省示范推廣這類烤房3.77萬座,1998年改造5.71萬座,共達9.48萬座。山東、四川、遼寧、福建等省示范獲得很好效果,1998年也將大面積推廣。據測試,這種烤房內煙葉間隙風速比普通烤房快0.04～0.06m/s,烤煙均價提高0.64～1.00元/kg。
2.4.5紅外線烤房涂料應用
紅外線是一種帶有高熱能的電磁波(波長0.76～1000μm),這項技術在工業上應用很廣泛,在烤房火管上涂以紅外線涂料后,使烤房內的傳熱過程由空氣對流換熱變為輻射與對流并重,使烤房內平面溫差和垂直溫差都很小(據青州煙草研究所用貴州登峰紅外涂料多試點測定結果這兩個溫差都在1℃以下),這樣能夠有利于煙葉在38℃以下的低溫情況下均勻變黃達到9成黃以上轉火定色。而且紅外線涂料產生的電磁波中包含了煙葉中水分子振動的幾個波段(小于3μm、5～7μm、14～16μm),有利于充分變黃的煙葉及時干燥,從而保證煙葉內在品質和外觀質量提高,并有一定節煤效果。據嚴格實驗結果,烤煙紅外線涂料,對水分大的煙葉和結構緊實的上部葉有獨特的增質增效功能,正常煙葉均價提高0.31～0.68元/kg,節煤10%～20％。實踐證明,這是一項簡明有效的實用技術,在黑龍江、陜西、四川、重慶、貴州、山東、遼寧等省市已經有較大使用面積。
2.5新的研究進展
近幾年,在烤房改造即新技術應用方面已有明顯成效,新技術研究也不斷深化。1998年,蜂窩煤火爐半堆積烤房和普通烤房供熱的溫濕自控已實驗成功,可望在2～3年內能在生產中示范應用。立式火爐燃燒充分,易燒火,目前已能夠使烤煙全過程加煤次數減少到3～5次,有望同對烘烤加熱過程實行溫度自控,結合熱風循環裝置使用即可向自控半自控發展。一種全新型的燒煤溫濕度自控裝置今年也開始在各地實驗示范。
3三段式烘烤及配套技術應用推廣中的幾點體會
新技術應用和技術創新是企業發展的永恒動力。三段式烘烤及配套技術應用推廣項目,從高一個層次講就是在國家局“1144”發展戰略指導下開展的一項技術創新工作。這項工作開展兩年來,我們有以下幾點體會。
3.1新技術推廣應用是成熟技術的再成熟和消化吸收過程
三段式烘烤是國外煙葉烘烤通用的一項先進技術,在我國應用,是經過引進試驗和理論上深化研究實現技術消化,接下來進行較大面積和范圍示范取得成效、取得經驗、產生影響后,再組織全面推廣。幾年來進行過多次研討、培訓,幾次印發了《煙葉烘烤技術規程》(討論稿),幾個類型區和省(市)在對《規程》修改的基礎上,又根據各地煙葉的具體特點,編寫了自己地區的《煙葉烘烤技術規程》和適于本地煙農使用的烘烤技術圖表,這個過程實際上就是新技術的再成熟和消化吸收,因而實用性更強,反映效果好,推廣速度快。
3.2新技術落實措施到位
使科學技術轉化為現實生產力,關鍵是落實。本課題在實施過程中的技術落實措施是:①堅持強化技術推廣和管理體系,重視人才培養和烘烤技術隊伍建設,加大培訓力度,實行全員培訓,省市(地)兩級重點培訓技術骨干,縣(市)及重點培訓鄉及鄉以下技術人員和種煙大戶。②包括三段式烘烤技術應用和烤房標準化改造,堅持高標準、高質量;堅持講實際,講實效,保證技術不變形,一次到位,不搞二次推廣;堅持以點帶面,示范輻射推廣。③層層分解任務,細化目標,嚴格責任制和檢查驗收考核評比,確保3年完成既定目標。④在新技術應用推廣過程中,遇到的有關技術問題,一方面及時積極指導引導,同時堅持邊研究邊創新。⑤堅持綜合技術應用推廣。即烤房標準化改造,新型節能烘烤技術,三段式烘烤工藝全面推廣,發揮新技術綜合效益。
3.3投入資金到位
在確定烤房標準化改造年度任務進行資金投入核算之后,不少省市煙草公司和地市煙草公司,按照投入概算指標,以上級公司拿一點兒,基層公司拿一點兒,煙農投入勞動力的辦法,確保烤房改造順利進展。昆煙企業確定了1998年把烤房改造作為技術應用的新項目后,經過測算,每改造一座烤房需材料費260元,決定分公司拿50%,縣公司拿50%,及早到位。集中并定點制作改造型材,層層進行技術員觀摩培訓,煙葉收烤前統一組織驗收。一年完成立式火爐平板式烤房改造達全市烤房總數45%。擬于1999年改造任務為82～9萬座,目前已有30%以上動工修建,有把握在1999年烘烤季節到來之前完成本年度任務。所以說,資金投入是新技術應用和技術創新的一個關鍵點。
3.4組織領導到位
落實技術創新實施科技興煙和科技帶動戰略,組織領導保證。近幾年烤房標準化改造和三段式烘烤推廣工作得以順利進展,成效顯著的成功經驗就是各級領導高度重視,有強有力的政策,把這項新技術作為目前提高煙葉質量和效益新的增長點和突破口。計劃可行,責任到人,投入到位,措施得力。
41999年的任務和技術改進重點
1999年是烤煙三段式烘烤及配套技術應用推廣項目的最后一年,由于我國各主產煙區自然和經濟狀況差異較大,烤煙三段式烘烤及烤房標準化改造發展不平衡,距離既定的“三段式烘烤工藝應用和烤房改造達到80%以上,煙葉內在香吃味品質得到改進、畝收益得到明顯提高”的目標,工作任務依然很重。
4.1完成和基本完成烤房標準化改造
按照1997年三明會議要求,1999年烤房標準化改造既定任務為120萬座以上,事實上,各省市過去兩年烤房改造的標準,有些仍然偏低,包括烤房的主要結構不合理的情況仍大量存在。所以,仍然需要加大步伐,傾斜投入,對影響煙葉質量的關鍵點實施改造,確保完成或基本完成烤房標準化改造這一基礎性工作。
4.2煙葉成熟度問題仍然是制約各地煙葉質量的重要因素
具體表現在下部葉輕飄,單葉重小,上部葉和較厚的煙葉背面偏白和正面與背面反差大的問題突出。需要更新煙葉成熟度的觀念,盡快扭轉下部葉過熟、中部葉采生、上部葉采青的局面,做到下部葉適時早收,中部葉成熟穩收,上部葉充分成熟采收,頂葉4～6片集中一次采收。要堅持把成熟度作為烤煙生產全過程的技術中心,煙葉生產的全部操作過程都要緊緊圍繞和滿足煙葉最終真正長熟、養熟。煙葉成熟的標志,除了一般的外觀特征外,以煙葉烘烤變黃時間確認。下部成熟葉變黃時間為60～72h,中部葉為48～60h,上部葉為36～48h。只有首先扭轉煙葉成熟度的觀念,才可能保證烤后煙葉內在品質得到明顯改善,達到內在品質與外觀質量統一。
4.3全面高質量推廣三段式烘烤技術
政府職責是政府內在職能的外在表現，它從總體上規定著政府非市場活動的范圍。理論上而言，政府的職責或作用范圍與市場的作用范圍是互補的，但實際的選擇中，二者關系的把握是復雜的、多面的，也是多變的。而且，受主客觀條件的限制，人們對政府與市場關系的認識也是一個不斷深化的過程，由此決定的政府職能運用的范圍，即政府的職責也是不斷變化發展的。因此，自人類有國家與政府以來，人們看到的一種表象是：不同的國家或政府，以及不同時期的同一國家或政府，其職責存在一定的差異。但總的來說，政府的職責是決定政府支出總規模的基礎，因而也是研究宏觀稅負的邏輯起點。就我國而言，在傳統計劃經濟體制下，政府職責范圍的確定遵循“凡是政府能干的都由政府去干”的原則；而在市場經濟體制下，其確立的基本原則是“凡是市場能干的都由市場去干，只有市場干不了或干不好的才由政府去干”。顯然，這種政府職責范圍的不同，對政府的支出范圍、結構及對宏觀稅負的要求都是不同的。
二、公共商品的提供
由市場缺陷引致、由政治過程決定的政府對公共商品的供給范圍，直接影響政府資金的需求量與需求強度。而且，不同的提供方式、提供效率也對財政支出，進而對宏觀稅負水平產生不同的影響。
一是公共商品供給范圍的大小直接決定一定時期的宏觀稅負水平。這正如私人購買數量較多的商品需要多付費一樣。但公共商品在不同的經濟發展階段、不同的國家乃至不同的社會文化背景下，其范圍、規模及形態往往是不相同的。一般的發展趨勢是：在物質形態不斷發生變化的同時，其范圍由小到大，其形態逐漸從有形擴展到無形。例如，現代市場經濟中的公共商品已擴展到社會政治、經濟、外交、福利、資源開發以及文化發展等各個方面，而且，在物質形態上也越來越多地由有形轉為無形。這表明財政支出總量不是一成不變的。
二是公共商品的提供方式，也在較大程度上決定著宏觀稅負的高低。即提供方式不同，提供成本不同，則所費價格不同。例如，公共商品由政府提供改為私人提供、政府收購；或由政府壟斷經營改由私人部門供應；或使私人部門與公營部門公開競爭，都將直接影響宏觀稅負水平的高低。
三是公共商品的提供效率。在政府對公共商品的供給范圍、供給量經由政治程序決定之后，為提供公共商品，政府需要配備相應的機構和人員，并配置足以使機構和人員運轉的資源。也就是說，公共商品的供應需要付出相應的成本。由于整個社會的可用資源是稀缺的，而高效政府與低效政府耗費同樣的資源所實現的產出往往存在極大差異，因此，這必然使得消費者消費一定量的公共商品所付的價格也極不相同。換言之，這種成本越高，納稅人消費一定量公共商品所需付出的費用愈高，相應地，所需政府資金供給水平愈高。
三、一定時期的經濟發展狀況
在政府支出與稅收收入的關系中，如果不考慮其他因素，那么，政府支出是自變量，而稅收收入是因變量。但是，實際上，無論是政府規模，還是政府支出總量，以及相應的稅收收入總量的最終確定，都不能脫離一定時期的經濟發展水平。即公共需求的增長、稅收收入的增加都與一定時期一國的國民收入水平有著很強的相關性。一是一定時期的稅收只能來源于同期所創造的社會產品。一般來說，經濟發展所創造的物質產品剩余是稅收得以產生的基礎，稅收規模的擴大必須以企業盈利的增大和人均GDP水平的提高為前提。正因為如此，大多數發達國家稅收占GDP的比重較高，而發展中國家這一指標相對較低。它表明，一定時期的稅收收入總量要受到經濟供給能力的現實約束。
二是一定時期政府支出總量的增加，本身就是經濟發展所提出的必然要求。實證分析表明，在市場經濟發展和個人收入增長的初期，收入提高所引起的需求的增長，主要集中于私人物品需求的增加，如個人普通消費品、耐用消費品及住房等等；但是，當收入進一步提高，經濟進一步發展時，人們對于公共物品的需求便不斷地增大起來，不僅是絕對值增加，相對比重也逐步提高。也就是說，隨著經濟發展、居民收入提高，人們對公共物品的消費需求也會逐步擴大。相應地，也逐漸愿意支付更高的“稅價”，以獲得公共商品消費的滿足。以工業社會為例，正是先進的機器生產對高素質勞動力的需求導致和促進了以開發和保護人力資源為目的的文化、教育、科技、醫療、衛生、保健等項事業的發展；正是其高度的社會化分工對交通、通訊的巨大需求促進了基礎設施等公共工程的迅速發展；同時，也正是由于其經濟的迅速發展導致環境、人口、交通、犯罪、收入差距等諸多問題，從而要求政府的職能范圍逐漸擴大，相應地要求稅收總量不斷增加。它表明，從長期來看，稅收的發展，稅收規模的擴大直接取決于經濟的發展與經濟的規模。
四、非標準化稅制實施的范圍
一國一定時期的稅制一般可分為兩個部分，一是標準化法規條款部分；二是非標準化法規條款部分。前者以取得財政收入為基本目的，并構成稅收收入上升的方面；后者是指在執行稅制標準化條款的過程中，政府為了引導某類經濟活動或資助某些階層，實施了背離上述標準化法規條款的許多附加規定，即各種稅收優惠。它體現了政府的偏好，其目的不在于取得收入，而是放棄一部分收入，以發揮稅收的調節作用。由于一定的稅收負擔總是在一定的稅制框架內形成的，因此，非標準化稅制實施的范圍，不僅影響納稅人之間的稅收負擔，而且影響一定時期的宏觀稅負水平。
五、政府收入結構
在政府支出范圍、項目一定的情況下，政府收入結構或稅收在政府收入中的地位對宏觀稅負產生重大影響。
首先，稅與費作為政府的兩種財政收入形式，二者之間不僅可以相互轉換，而且，在為一定時期的政府支出提供資金來源的問題上，兩者存在替代關系。一是在政府公共支出范圍一定的情況下，稅與費共同用于滿足政府支出的需要。因為就一般的情形而言，稅、費的劃分與采用，更多的是通過由政府提供的混合商品能否設立排它裝置確立的。在易于設立排他裝置的混合商品由政府提供的量一定的情況下，費的收入量可替代稅收收入量。二是一國不同經濟發展階段上，也存在一定程度上的稅、費收入替代關系。一般來說，在市場經濟發展的初級階段，由于地方經濟的區域性較強，而全國經濟的總體性較弱，因而對地方性公共商品的需求必然較高，且對其實行排他性收費也相對比較容易。此時，費所占的比重通常相對的可以高一些；反之則反是。
其次，公債與稅收，作為延期稅收與即期稅收，二者之間也存在替代關系。因為對于政府來說，與私人的情況類似，借款也是籌措收入、彌補支出的一種可供選擇的手段。作為一種政府行為，公債雖然以信用形式出現，但其實質屬于財政范疇，本質上是一種延期的稅收。公債的實質屬于一種稅收，一是因為公債最終仍要通過向公眾征稅才能清償。二是公債使公眾今后的稅收負擔替代了眼前的稅收負擔。正因為政府借款，使得政府一定時期內能夠在不減少私人的實際財富的同時，為公共服務提供資金。因此，從總的方面來看，政府借款和稅收是為公共服務籌集資金的兩種方法，在一定時期政府公共支出量一定的情況下，二者之間存在替代關系。
六、稅務管理能力
稅務管理與稅收政策、稅收制度的實施效果有著密切的關系，一國稅務管理能力的大小，應該置于稅制改革的中心來考慮。但是，在許多發展中國家，也正是有限的稅務管理能力成為稅制改革的束縛。由于對法定的各個稅種缺乏管理能力，使得發展中國家稅制的表面現象與實際運行情況之間總是存在巨大的差異。因此，稅務管理的水平不僅直接決定著稅收制度所能形成的實際稅收負擔及其效應，而且，將直接影響一定時期稅收收入的多少，從而在較大的程度上決定著宏觀稅負的高低。其所以如此，是因為稅務管理在任何國家都不可避免地在很大程度上反映一國本身特點。在經濟發展程度不同的國家，納稅人、征稅人的素質不同，稅務官員考核的標準不同，稅收法治化程度不同，都會導致稅務管理能力的不同。在稅務管理能力低下的國家，稅收收入的理論規模與實際規模、納稅人的理論稅負與實際稅負都存在較大的差異。總之，決定我國宏觀稅負形成的因素既有各國宏觀稅負形成的一般因素，也有現階段我國的特殊因素。抽象出這些基本因素，了解我國宏觀稅負的形成機理，對于宏觀稅負狀況的判斷與調整路徑的選擇是不無裨益的。同時，需要明確的是：由上述諸多因素綜合決定的宏觀稅負水平不可能是一個常量，它是變化的，但也是有規律可循的和可把握的。
【參考文獻】
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東部濕潤區不但總降水量較大，而且年內季節間和年際的降水量變化都很大。在許多地區，除錢塘江口附近外，每年汛期的4個月（北方一般6～9月，南方5～8月），降水量可占全年的60％至80％。降水在時程上集中程度較高的地區，在7、8兩個月內的降水量可占全年的50％至60％，甚至其中一個月的降水可占全年降水的30％，而且這一個月的降水往往是幾次大暴雨的結果。年降水集中，加上植被稀少常產生巨大的洪水。降水的年際變化也很大，最大年降水深和最小年降水深之比在本區內可達2（西南）至6（華北）；相應地，歷史調查或實測最大洪峰流量與年最大洪峰流量平均值之比，在北方達5～10倍，而在南方亦達2～5倍[4，5]。這種降水的年內和年際以及地區之間的高度不均衡和集中，常導致以下不利情況：
（1）出現大洪水的機遇較大；
（2）北方總降水量雖然小于南方，但北方降水量在年內的集中程度和年際變化幅度之大都超過南方，所以在北方河流出現大洪水的機遇也很大；
（3）出現澇災的機遇也大。
我國海岸夏季常受臺風襲擊。臺風登陸前和登陸后往往在沿海甚至內地造成大暴雨[4]。臺風在沿海還要引起風暴潮和大風浪，對海堤和平原水庫護坡經常構成嚴重威脅，風暴潮對位于河口的一些城市威脅尤為嚴重（在城市防洪一節中將作進一步說明）。綜上所述，可見我國特定的水文條件是造成我國洪澇災害頻繁的主要自然原因。
其次，我國主要河流大多由于流域水土流大而挾帶泥沙，挾沙河流較易成災。我國黃河自古為患，在建國前的一千多年中平均三年兩決。水災這樣頻繁，與泥沙堆積，以致下游河床高于兩岸有關。長江的荊江河段也因泥沙不斷在河床堆積，汛期水面高出堤外南北兩岸地面數米至十余米，防洪形勢十分嚴峻。泥沙還會在水庫和湖泊內淤積，減少調節容積，所以我國河流挾沙也是水災頻繁發生的自然原因之一。
據不完全統計，從公元前206年到1949年的2，155年間，全國各地較大的洪水災害有1，092次［7］，平均每兩年一次，這些災害包括黃河、長江、淮河等大河及其支流的泛濫和沿海風暴潮的漫決（古書稱為海溢），也包括一些戰爭中“以水代兵”所造成的洪災，但絕大部分的洪水是自然條件造成的。這些不很完整的歷史記載己充分說明了我國洪水出現的頻繁。至于洪水出現后，成災的次數和災害的程度則與當時的社會條件有關。
2、社會因素與洪澇災害
我國人口不斷增加，以近幾百年為尤甚。為了爭取生存空間，特別是爭取近河肥田沃土而不斷筑堤建圩，與水爭地。其結果是不斷減小河道泄洪能力和湖泊調節洪水的容積，加大洪水成災的可能。以洞庭湖為例。從元、明到清代中葉，湖面還有約6，000km2，宋、元時開始筑堤圍垸，經明、清和民國的不斷建圩，到1949年已有垸田593．5萬畝，到1979年增加到868．7萬畝。計自1825年至1983年的158年中，湖泊面積已減少3，309km2，圍湖和泥沙淤積使洞庭湖的容積由1949年的293億m3減至1983年的174億m3（其中因泥沙淤積而減少的容積約為40億m3），使洞庭湖調節荊江洪水的能力大為降低，從而使洪水季節荊江的水位抬高。與水爭地甚至發展到沿河設障，影響河道過洪能力。如遼河原設計可通過流量5，000m3/s，1985年洪水流量才達1，200mm3/s，即釀成大災。現長江上游的一些城市也在修建進占江道的市政工程，后果堪憂。
另一重要的社會問題是行政圈與流域圈不一致。我國重要河流大多跨越幾個省，在行政上，一個流域分屬幾個省，對全流域最有利的防治洪澇災害規劃而對有些省卻未必是完全有利的。這時如缺乏流域整體利益觀念，又未健全流域治理決策體制，便容易出現水事糾紛；或遲遲不能達成流域治理規劃，或達成流域治理規劃后，對實施程序又有分岐。總的結果便往往是貽誤減災工程的建設。議論未定，水已成災，給各方面都帶來損失。
另一加重水災損失的社會因素是防災觀念薄弱。如果有若干年降水較少，社會上便容易產生麻痹思想，或以為大洪水不易出現，或誤以為己有的水利工程己足以應付一切洪水。于是為了一時方便，一些城市和企業便向低洼地帶發展而不考慮適當設防，一旦遭遇較大洪水，自然便招致不應有的損失。
從歷史文獻看，明、清兩代每三年即有兩次水災［7］，比歷史記錄的長期平均，即兩年一次，更為頻繁。其中原因，除了遠古史記載可能不全外，明、清兩代由于人口增長，與水爭地愈演愈烈，以致更易成災，可能也是一個原因。
3、防治標準
防治洪澇只能按一定的標準進行。防治標準的選定主要取決于經濟和社會因素。洪澇災害可能造成的損失愈大則防災的標準應愈高。大江、大河的洪水往往來勢猛，泛濫的范圍大，可以造成重大的人員和經濟損失，所以治理標準一般都比較高。黃河下游為地上河，長江中、下游的洪水位也多高于堤外地面，萬一潰決，損失將極為嚴重，所以設防標準更高，常按百年一遇甚至更稀有的洪水設防。澇災的發生通常比較緩慢，撤出人員財產相對較易，澇水一般水深較小，造成的破壞也相對較小，所以除澇標準一般較低，常按3～5年一遇的降水來規劃抽排工程。從農業增產的要求出發，今后應提高農田防澇標準。城市往往是經濟、文化以至政治中心，因此防災的標準往往比較高。北京是我國首都，防洪標準在全國城市中是最高的。
應用現代水利工程技術原可以達到高得多的防洪和防澇標準。但過高的防災標準，在經濟上通常是不能實現的，由此可見，在各個時期允許達到的防災標準都大致與當時的經濟條件相適應。防洪澇標準應適當超前于當時的經濟水平，以便保護經濟發展的成果，使其免遭在某一特定標準下的洪澇災害。經濟取得一定發展后，又應對水利工程建設作新的投入，以提高防災標準。所以由于經濟和社會條件的制約，防災標準只能適當地超前于當時的經濟和社會發展水平，然后隨著經濟和社會的發展而不斷繼續提高。過多地超前于當時經濟水平，是不現實的，即使技術上是可能的，經濟上也往往是不可行的。例如近年日本在防洪方面提出超級堤（Superlevee）的方案。堤頂寬達100m。這是基于當前日本經濟水平和水災可能造成重大損失而提出的。60年前的日本，盡管已有建這種堤的技術，卻無人敢提出如此建議。
總之各個時期的防洪和防澇工程只能達到一定的標準，這主要是由國力來決定的，如果發生超標準的洪、澇水情時，還是要成災的。所以在建成一定標準的防水災工程后，還需要制定緊急措施，以便在發生超標準水災時可以減少損失。
4、大江大河和大湖水災的防治
縱觀我國水災情況，我國在大江大河的治理中應實行“蓄泄排兼籌”，即在山區建設水庫，削減洪峰和攔截一部分泥沙，同時在下游修建或加高加固堤防，以宣泄削減后的洪水、保護兩岸城鎮和農田。根據實際可能性還要在水庫下游適當設置蓄洪區和行洪區，來進一步削減洪峰，增進行洪中堤防的安全。這樣，由水庫、堤防和行、蓄洪區共同組成一個最經濟而有效的防洪系統；再加上在低洼地帶建立適當的排澇設施，或將地面積水及時抽送入江河，或通過排澇系統，將它排入內湖或其他水體。這樣便形成一個蓄泄排兼備的防洪澇系統。蓄和泄是相輔相成的。蓄是為了削減洪峰，使堤防可以安全行洪。決定堤防安全行洪的關鍵因素是流量。1991年淮河、太湖流域大水時淮河正陽關流量由于上、中游滯蓄了78億m3而由1．3萬m3／s降至7，450m3／s，從而使正南淮堤和淮北大堤得以安全渡汛。另一方面又因為堤防能安全行洪才有可能將超過蓄量的大量洪水送向下游，最終入海。無視蓄水削減洪峰的作用和無視蓄泄結合在我國防洪體系中的重要性，而只強調加大泄流能力會使我國堤防因負擔過重而難保安全。我國的重點堤防多是有較長歷史的老堤，通常隱患較多。如荊江大堤，初建于東晉太元年間，以后逐漸增長，迄今已經歷約1，600年，堤身的堤基存在許多弱點，在長僅182km的堤身迄今已發現和清除了隱患十多萬處[8]，但還未清除凈盡，而且新的蟻穴獸穴還會產生。堤基多處為透水材料，清除或改建的經濟負擔太大。因此，一方面要努力加固堤防，但又要理解堤防的防洪能力有一定的限度，對于較大的稀遇洪水還必須借助于水庫或分洪工程來削減洪峰，才能安全通過一定的洪水。荊江大堤經加固后可以通過約6萬m3/s的流量，再提高流量對兩岸人民風險太大。三峽工程建成后初期有防洪庫容221．5億m3，利用這一巨大庫容可將來自長江上游的百年一遇洪水（86，300m3／s）調節到可以安全通過荊江河段，使荊江河段的防洪標準由十年一遇提高到百年一遇。所以，為了下游行洪安全，今后大江、大河的治理中還要興建大量水庫。在當前由于人口增加，平原行、蓄洪區的啟用日益困難的條件下，在山區根據實際可能而多建水庫更具有特殊意義。
蓄泄兼籌也包括在下游平原地區開挖減河，或為干流分泄部分洪水（如在淮河流域已建成的茨維新河和計劃興建的懷洪新河），或排洪入海（如淮河入海水道）。以海河的治理為例，針對過去尾閭集中于天津的缺點，大量開挖減河，使入海的總泄流能力由1949年前后的2，420m3／s，增加到1989年的24，680m3／s。另外加高加固了堤防，使本水系的骨干河道防洪標準達到20至30年一遇[4]。
在湖泊的治理中，也要蓄、泄、排兼籌。以太湖為例，一方面要求太湖容蓄45．6億m3，為此要加高加固太湖圍堤和興建9項排水工程。既建圍堤，堤周圍的低洼地帶便需要排澇設施。另對湖泊治理來說，由于流速低，摻混作用較弱，如何保護水質問題往往比河流的相應問題更為嚴重。對于污染點源要嚴加控制，要求污水經處理后方準排入，對非點源污染則除控制之外，還須利用湖泊水動力特性，盡可能避免富營養化的產生。在我國的湖泊治理中還面臨嚴重的人與水爭地的社會問題，江蘇里下河地區原有湖蕩約1，100km2，前幾年圍墾了約700km2。太湖流域的湖蕩則僅在1949年以后就被圍墾了500km2。這些都使湖泊大量喪失調蓄能力。由于人口還以1．9‰的速率遞增，需要耕地，所謂退田還湖，除個別情況外，已難實現，這就加重了治水的困難。鑒于防洪形勢已十分嚴峻，今后也必須堅決制止進一步圍墾湖泊，同時要增加對水利和農業的投入以緩和人與水爭地與林草爭地的矛盾。對于大型通江湖泊，如洞庭湖和鄱陽湖，還必須進行水、沙運動的定量研究，例如對洞庭湖，應利用已建立的動床數學模型，以荊江，三口分流河道，湘資沅澧的一部分，洞庭湖本身以及城陵磯上、下的長江河段，作為一個計算的整體對象，以一維計算為主，輔以二維計算，以求出整個系統的水沙運動和湖床及河床的沖淤變化，以至這些變化對長江干流洪水演進的影響。通過上述計算可以定量地預報三峽工程建成后，洞庭湖壽命的延長范圍，湖區水源的變化和保護措施及分流口建閘的得失等。在以上計算的基礎上，還可以進一步對湖區環境問題建立數學模型．有了這些研究成果，便可以結合實踐對洞庭湖的治理作出比較落實的整治規劃并預報其長遠效果。整治規劃可適當包括一定的機械清淤，應選在回淤緩慢的地點。三峽工程建成后，進入洞庭湖的泥沙可大幅度減少，應研究對洞庭湖實行機械清淤能否較長期保持疏竣的效益。
在我國江河湖泊的治理中經常遇到泥沙問題。建國以來，結合大量的水利工程建設，特別是結合黃河和長江的整治，我國泥沙工程技術已取得長足的進展。但展望未來，要進一步防治江河湖泊的洪澇災害，還需要進一步發展泥沙工程技術。首先根據流域的水文、泥沙、地理、地質和經濟等資料，運用泥沙工程知識，制定流域泥沙治理規劃，如下世紀黃河下游泥沙淤積如何治理等。為此，要進一步完善（驗證）泥沙運動的數值和試驗模擬技術。配合這方面的工作，需要對水流與床面的泥沙交換，河型的轉化和預報，床面形態的演變和阻力，高含沙量輸沙現象，污染物與泥沙的相互作用，流域產沙等問題作進一步探討。
除泥沙難題外，還有許多難題需要研究。例如在上游地區將興建一批壩高接近300m的“特”高壩（如二灘，小灣和溪落渡）。許多壩將位于洪峰高、洪量大、地質條件不好、地震烈度高而且交通不便的高山峽谷區。為了節約運輸量，可能更多地采用輕型壩和當地材料壩。水利工程人員將面臨大量新難問題。為此也須大力發展水利工程技術。發展水利工程技術并不是易事，首先，它不是單純試驗室或理論的產物，它還需要以大量野外觀測資料為依據，工作量通常是很大的。其次，水利工程技術必須經過實踐考驗，由于一項大型水利工程從設計到建成要經歷漫長的時間，所以一項重大水利技術從構思。研究到經歷考驗需要較長時間而且還要擔當許多風險。
水利減災工程是公用工程，對水利減災工程的研究主要應以國家和地方支持為宜。
5、水土保持[9-15]
水土保持對小支流的減洪、減沙可以較快見效，而且也是發展小流域經濟，改善當地生態環境的有效手段。我國水土流失的代表性地區有北方降水較少的黃土高原和南方濕潤的紅土崩崗丘陵區。前者面積約43萬km2，土壤侵蝕模數可高達1至2萬t／km2／a。其中11.6萬km2更是侵蝕模數特高區。該區位于黃河中游，是溝壑侵蝕區，也是黃河下游粗泥沙的主要來源。因年降水量小于約500mm，植物不易生長，故水土保持目前以筑淤地壩、建梯田等建筑物措施為主，生物措施為輔。據山西省對6條溝壑的調查結果，盡管溝壑面積僅占流域面積的44％，但侵蝕量卻占總量的83．5％；而梯田、造林、種草等治坡措施，僅能控制來沙量的20％～40％。來沙量的50％以上現階段靠淤地壩攔蓄。淤地壩的高度主要取決于溝壑的地形，一般高5～20m，可按5％洪水設計。遇大暴雨被沖毀時，大多壩身被沖開一個缺口，所攔淤的泥沙據調查只損失10％～30％。淤地壩多用水墜法建造，需要的投資較少，每立方米的庫容成本僅0．03～0．05元（1985年價格）。僅黃河中游一帶即已建成淤地壩約10萬座，已淤積溝壩地38．13萬ha。
南方土壤嚴重侵蝕區主要為紅土地帶，分布于廣東、江西、福建等省，面積約69萬km2。這里土壤主要是火成巖風化的產物。山崗陡峻，降雨豐沛。以廣東德慶縣為例，年平均降雨量達1，500mm，日最大降雨量紀錄為339mm，每小時最大降雨量達74．3mm。地面坡降大，暴雨多，土壤比較疏松，導致嚴重侵蝕。侵蝕模數可達1到1．5萬t／km2／a。崩崗是溝蝕的主要形式。治理的方法是在大小溝口修建攔沙壩，在崩崗頂部挖截水槽，將地面徑流引離崩崗區，并在溝壁土坡種樹護坡。對已滑落溝底含有大量石英沙的土壤進行改良，辟為果園或農地。這些措施制止了崩崗的進一步發展，還使當地增加了收入。南方由于雨量豐沛，生物措施在小流域治理中占有重要地位。今后在擴大治理范圍時，仍需要建筑物和生物措施并重。對已進行上述初步治理的小流域，今后需要提高經濟效益，生物措施將起較大作用。
小流域治理對支流的減洪效果相當顯著。如廣東五華縣的烏陂河流域，面積23．23km2，約80％為陡崗。崩崗侵蝕嚴重，治理方法和上述大致相同。經過40年的努力，使土壤侵蝕量由1952年的6，262t／km2／a，下降到目前的217t／km2／a。河流輸沙量的減少，使烏陂河下切了1．7m，大大減少了洪水泛濫的可能性。
水土保持對大江大河和大湖泊的治理最終也會帶來很大好處，是治本措施之一，而且也是改善生態環境的千年大計，應大力推行。水土保持工作包括建筑物措施和生物措施。建筑物措施（梯田、攔沙壩，排水系統等）見效快，林木生長一般需要一定時間才能起到水土保持作用。為此，除了對株距和樹冠高度都有較高要求外，還要求在地面積聚一層較厚的殘枝落葉［15］。在我國人口多，農村燃料困難的條件下，要達到上述要求也是不容易的。
6、城市洪澇的防治[16]
城市人口和產業密集，洪、澇淹沒都會造成重大經濟損失，甚至交通干線癱瘓等，影響大局。以廣州為例，工廠和倉庫一次進水淹浸，即可造成以10億元計的損失。所以城市，特別是大城市對防洪、防澇都有較高的要求。我國由于經濟發展和人口增加，近年許多城市都在擴大，而且新市區又有建在低洼地帶的趨勢，這就使得城市防洪防澇問題變得更為尖銳。據部分統計結果，我國306座城市中即有200座處于洪澇威脅之中。截至1983年為止，全國已有城市防洪堤5，576km，并不同程度地加強了城市排水系統。河流洪水固然能給城市帶來很大破壞，排澇不及時而造成的淹浸也能帶來巨額損失。1981年及1982年，漢口因大雨排水不及，部分市區短期被淹，損失即各達幾億元。1991年江、淮水災，主要是澇災，太湖流域的工業城市已蒙受巨大的經濟損失。由于城市財富的增加，同樣的受災范圍所造成的損失將日益增加。以中等城市合肥為例，1954年和1984年兩次大水淹沒的市區范圍大致相同，但1984年淹沒造成的損失卻為1954年的20倍。只此一例已足以說明水利作為保衛經濟建設成果的基礎設施，必須隨著經濟的發展而以適當的幅度前進，以達到不斷提高防災標準的目的。
人口達幾百萬以上的超級城市形成后，一方面由于路面和房屋減少了雨水入滲面積，縮短了集流時間，同時散熱也和原野不同。這些都改變了城市水文機制，影響排水系統設計。
我國古代城市的城墻往往兼起防洪堤的作用，而護城河和城內的溝渠則構成一個排澇、供水系統。這個供排水系統還常兼有通航之利。歷史上的長安（今西安）、廣州、蘇州、北京等是一些突出的例子。至今古代的防洪和排水系統還影響著一些當代城市的防洪、排澇格局。如在漢水上游的安康在1983年大水災以前，利用城墻防洪已歷二千多年，1983年特大洪水漫過城墻，導致重大生命財產的損失。洪水后重建的防洪工程仍包括城墻，經加高加固后已達抗御1％洪水的標準。又如蘇州仍保留一個密如蛛網的渠道系統，北京的護城河經部分改建和擴大后仍為排澇系統的重要組成部分。
北京處于永定河和潮白河的沖積扇上，但洪水威脅主要來自西面的永定河。1801年永定河洪水是歷史最大洪水，根據洪痕推算，洪峰流量達9，600m3／s，相應頻率為萬年一遇，如果在永定河上游山區假定出現了可能最大降雨（PMP），則根據計算，下游洪峰可達16，000m3／s，相應頻率為一萬一千年一遇。永定河出峽谷丘陵段后，兩岸都有堤防。左提至盧溝橋的一段，經多次加固、加高，已能防御16，000m3／s的流量。對于西山和市區地面徑流，北京原有20個人工湖成經過擴大的大然湖泊供調節之用，并有相當龐大的排水系統（包括原來的東、北、西護城河，前三門護城河和外護城河）將經過調節的徑流分別通過壩河、亮馬河、通惠河、涼水河等河道排入潮白河。
廣州東北為白云山，北部有越秀山，珠江在兩山之南通過市區。地面坡降平緩，地面高程一般為1．5～2．0m（珠江基準）。市內有排水渠、溝共800km，其中干渠272km，將山地及市區徑流排入珠江。廣州常降暴雨如與珠江相遇，北面山區和市區徑流不能暢泄入江，便會形成內澇，淹浸廣州東西兩側低洼地區。針對內澇，在50年代末期分別在東西濠（即原東西護城河）的上下端附近各修建了蓄水池。四處蓄水池的總容量為250萬m3。時利用這些蓄水池蓄澇，待低潮時開后濠口閘門將池水排入珠江。北江大堤已經加固，但廣州作為特別重要城市，按規定其防洪標準應高于200年一遇，而要達到這一標準，尚須防西江洪水。所以廣州防洪標準的提高還須依靠西江龍灘水庫和大藤峽水庫以及北江飛來峽水庫的調節。現飛來峽水庫已動工興建。
上海位于長江河口段，防風暴潮是上海防洪的主要問題，上海地面高程一般為3．0～3．5m（吳淞標高）。歷史最高風暴潮位發生于1981年9月1日。當時黃浦公園水位達5．22m即高出地面1．7～2．2m。幸而上海已建成防洪墻，使上海得以安渡難關。事后上海決定加高防洪墻，以達到防千年一遇的風暴潮，相應的黃浦公園潮位應為5．86m。同時也決定興建蘇州河的河口擋潮閘。
隨著我國城市化程度的日漸提高，在城市規劃中，應高度重視預防洪、澇災害，應盡可能保留市區的一些天然小湖泊。
7、海岸洪水
臺風和其他強風所引起的風暴潮和巨浪構成對我國大陸海堤的主要威脅。
風暴潮又稱增水，是風對水面的拖力和水面壓力分布不勻使水面傾斜而引起的水面下風端上升，水愈淺則增水愈大。我國由于大陸架的存在，近岸海域較淺，所以增水幅度往往較大，和天文大潮疊加便使潮位大幅度抬高［4］，造成沿海和河口地區的大風暴潮。每年沿海都有海堤在臺風季節被風暴潮和大風浪破壞。當務之急是使沿海海堤和沿海城市的防洪堤盡快達到規定標準。
我國大陸海岸線全長約18，000km。沿海有大小島嶼6500多個，這些島嶼的岸線總長約14，000km。所以海岸線總長度很大。海岸洪水的影響規模可能相當大，是一個應該高度重視的問題。
對海平面是否有上升趨勢和厄爾尼諾和拉尼納現象有無北移跡象都應嚴密監視。海平面上升將引起河流溯源淤積。
8、非建筑物措施
所謂非建筑物措施（Non－structuralmeasures）是指不基于建筑物的各種措施。這些措施既包括軟科學，也包括諸如加強通訊設施之類的工程措施（非建筑物措施常被誤譯為非工程措施）。
首要的非建筑物措施是健全流域治理的決策體系，使流域管理能在統一規劃、統一計劃、統一調度和統一管理下進行。
水利是基礎產業和基礎設施，水利不興，其他產業在水資源方面的需求使得不到應有的保證，發展便要受限制；即使取得發展，也可能被一場洪澇災害所斷送，沒有安全保障。1991年淮河流域水災，堤防未破，主要損失來自低洼農田和少數城市澇災，而直接經濟損失已達355億元。如果淮北大堤和洪澤湖大堤不保，據估計淮北和蘇北僅農田即將有4，000萬畝被淹，重要城市、工業、兩淮煤礦以至津浦鐵路都難保安全，所造成的直接經濟損失將增加690億元。更何況還必然造成人員的重大傷亡。然而起了重大作用的治淮工程，自建國至今40多年中累計所用投資共92億元，平均每年僅2．2億元。從以上淮河一例，已可看到防災效益的巨人。另1996年長江中、下游汛期，湖南、湖北兩省主要堤防工程的防洪經濟效益約達840億元，為建國以來長江中、下游防洪投入137億元的6倍多，效益也是很大的［17］。我國洪、澇、旱災頻繁，成災損失往往巨大，和歐美大不相同。我國有一句老話：“治國必先治水”，這是符合我國國情的。
水利工程是一項十分復雜的科學技術。現代江河湖泊的治理關系到成千上萬人生命財產的安全和重大社會經濟利益的得失，因而必須要求不斷提高防洪、防澇技術，而且對治理措施的長期效果能作出定量的預報。這是十分艱巨的，需要國家對有關的研究工作給予大力支持。遙感技術在監測災情發展方面是很有效的，今后希望能得到進一步發展，使其能直接測定水流速度和水深，以便在防災方面也能起作用。汛期沖積河流（如黃河及長江中、下游）的河床不是固定的，所以遙感測水深比較難。遙感測水流的含沙濃度也不容易。渾水含沙量變化時，水流顏色的變化，至少從肉眼觀察，是不顯著的。
為了減少災害損失，平時即應對災害可能多發區作出風險分析，預報災情的各種可能發展過程，相應地設計最優撤退路線，并提出各種減災措施。
應建立各種制度，促進各種水利工程的安全運用。如法國認為水庫初次蓄水最為危險，為此對水庫初次蓄水制定了詳細的保衛條例，要求保證通訊無阻，如遇險情，可以隨時通知下游。對我國已建立的《水法》和《防洪法》及《河道管理條例》應認真執行。嚴格制止盲目與水爭地并清除防礙行洪的河灘建筑物和堆渣。最近長江上游一些城市如重慶、江津和巴縣都進占河槽，建造圍堤，填成陸地。如果各地群相效尤，紛紛圍江造地，對長江行洪和通航便可能造成重大影響。事關大局，這些城市理應商請流域機構，在興建占江工程前，統一規劃占江的市政工程，統一研究工程實施后對長江行洪和通航的影響，然后決定工程是否可行。
應增強社會的防災意識，使公眾理解水情是隨機發生的。嚴防因幾年降水較少便放松防災，甚至減少水利投資，不愿興建水利工程，以致洪、澇猝然而至，損失慘重。所謂隨機發生包括地點和時間。在地點方面1991年水災發生于江淮地區，1996年在洞庭湖區發生，今后可能在其他地方發生，也可能仍在江淮和洞庭湖發生。在時間方面，千年一遇洪水并不是相隔一千年才出現一次的洪水，長江1860年和1870年接連出現千年一遇洪水。應使公眾知道，更應使公眾理解，要使國家富起來，一方面要進行經濟建設，另一方面要防治洪澇災害。不愿投資防災，可能使多年經濟建設的成就被一場洪澇災害斷送掉。至于人員的傷亡則更是難以彌補；且于社會安定團結不利。
應提倡有利于減災的各種保險制度。
9、主要結論
（1）我國存在著洪、澇水災頻繁發生的自然條件和社會條件。歷史上許多河流都發生過大災害，造成重大的人員和財產損失。由于水災頻繁發生，損失重大，而且隨著經濟建設的發展，損失也加大，因此在我國的水利國策的制定中需要特別重視洪、澇水災的防治，以促進經濟持續發展。
（2）如果單純從技術出發，防災可以達到高得多的標準。但由于經濟和社會條件的制約，防災標準不可能一次提得很高，只能隨著經濟發展而逐步提高。所以防洪、澇水災的工作必然是長期的。隨著經濟的增長必須不斷地向水利建設作新的投入，使防災標準得以相應地不斷提高。因為防災標準初時不允許達到很高，所以出現超標準水災的機遇起初也比較高。對超標準水災應制定應急措施，以盡可能減輕災害損失。
（3）應加強流域治理決策體制，以便及時協調各方要求，作出決策。流域治理必須在統一規劃、統一調度下進行。應強調團結治水和顧全大局，以保證治理工程的實施不受貽誤。議論未定，水已成災的局面再也不應重演。
（4）大江大河的治理對策是蓄泄排三者兼籌。既要建設水庫、調節供水和攔蓄部分泥沙，還要保護湖泊調節洪水，也要加固和加高下游堤防和適當安排一些行、蓄洪區以利泄洪。為此，有時還要增辟分洪河道和排洪入海河道。在堤外低洼農田和城鎮應建置排澇設施。清障也是江河防洪的重要工作。對侵占河道的工程，審批必須十分審慎，以免影響防洪以至航運大局。在江河的治理中也應與環境部門協作消除某些環境的不利影響，如對大城市的污水應要求處理后方得排入江河。我國自1984年至1995年河流污染長度已增加1倍以上，值得高度警惕，加緊防治。
（5）我國有易澇耕地約3．6億畝。過去主要從防災觀點出發，鑒于澇災成災較慢，危害較小，所以防澇標準一般都在五年一遇以下。但如考慮人口增長形勢還很嚴峻，耕地不足而農業又要求上一個新臺階，則這3．6億畝便蘊藏著很大的潛力。假設能將其中的2．0億畝防澇標準提高并因此而挽回一季收成，若單產按250kg計，其總收獲就可能達到近500億kg。易澇土地大部分是肥沃的沖積土，一般也不缺水。改造易澇田的費用可能低于遠程引水灌溉，而且除減少塌房等損失外，還可能改善環境。澇情在洪季最嚴重，這時正是各種水電供應較充分的時候，可用于電動抽排。僅長江中下游平原地區即有易澇耕地約6，500萬畝，應對排澇作慎重規劃。
（6）在太湖的治理中也應蓄泄排兼籌，要限制盲目圍湖和減少入湖泥沙，以保持湖泊容積，必要時還可加高加固圍堤以增加湖泊蓄量。由于蓄量畢竟有限，所以湖泊必須有足夠的泄水能力，以便排泄超限洪水。湖泊周圍的低洼地區，包括圩垸，應有一定的排澇能力。污染問題在湖泊治理中往往是一個重要的問題。應結合污染，和湖泊的水沙運動建立數學模型，以便對湖泊的治理進行定量研究。
1、1選好監理單位
選擇一個好的監理單位，將對項目管理起到積極作用。因此業主對選擇一個較好監理單位至關重要。業主在選擇監理單位一般應考慮以下因素：
（1）必須選擇依法成立的監理單位，即選擇取有監理單位資質證書，具有法人資格專業對口的監理單位。
（2）被選擇的監理單位應具有較為廣泛監理人員，具有足夠可以勝任建設項目監理工作的技術，經濟、法律、管理的各類人員。
（3）被選擇的監理單位應具有良好的工程建設監理業務的技能和工程建設監理的實施經驗。
（4）被選擇的監理單位應具有較高的工程建設管理水平和監理同類工程的經歷。
（5）被選擇的監理單位應具有良好的社會信譽及較好的監理業績。
根據以上因素業主可通過公開招標的方式或直接委托的方式選定監理單位。黃河防洪工程監理單位一般要通過公開招標的方式，經過嚴格選擇程序來選擇監理單位。
1、2選好總監理工程師
監理單位選定后，根據監理單位提供的總監工程師候選名單，業主要詳細考察，認真選擇總監理工程師，這是因為總監理工程師，是監理單位派駐到建設項目上履行監理合同的全權負責人，他直接和業主、承包人協調工作，在項目監理過程中，扮演著一個很重要的角色，承擔工程監理最終責任，因此要求總監理工程師必須具備較高的技術水平和豐富管理經驗，能夠公正、公平、守法、誠實、信用的原則執行合同，具備較好素質，并已取得監理工程師資格和注冊證書的人選。在具體選擇時應考慮以下因素：
（1）被選擇總監理工程師必須精通所承擔監理業務的專業技術知識，且專業對口，能夠正確處理重大技術問題。
（2）被選總監理工程師，必須具有廣泛的管理知識和組織協調能力。
（3）被選總監理工程師必須有良好的理論和道德修養。
（4）被選擇總監理工程師還具有較強的決策應變動能力。組織指揮協調控制能力。
總之被選總監理工程師不論在專業技術上，管理水平上，領導藝術上，還是在組織協調能力上都要有較高造詣，很好的素質，才能有效地領導監理工程師的工作完成監理任務。
1、3配好監理隊伍
工程監理工作是一項技術性很強的工作，監理人員同樣需要具備良好的素質，不僅要懂設計、施工、試驗和合同管理，而且更要有強烈的責任心和職業道德的監理人員。監理人員配備，一般由總監理工程師選配，在配備時不僅要配足監理人員，更重要的要注意各專業人員的搭配。根據人員配備情況由監理單位向工地派住項目監理機構，監理機構在總監理工程師領導下，開展監理工作，要建立嚴格的崗位責任制，并由總監理工程師向各項目或專業委派總監理工程師代表，并授權，使其對總監理工程師負責。形成一個完整的監理機構，開展監理工作。黃河防洪工程建設是以地市局為單位設立監理機構的，根據工程項目情況設置總監代表，監理工程師和監理員以分工負責，司其職。一般大堤加高工程每標段設一名總監理代表，五公里設一名監理工程師，每公里一名監理員負責。
2、監理合同的簽訂和管理
監理單位確定后，為能及時開展監理工作，明確委托和被委托方的責任和義務，權力和利益。以及對監理人員授權的范圍，就必須簽訂一份監理合同書。監理合同實屬商業行為，必須依法簽訂，合同一經簽訂不得隨意更改和解除，一方因不履行合同規定義務，就應承擔違約責任。簽訂一個較為完備的監理合同，約束雙方嚴格履行各自的義務，是確保工程順利完成的基礎。同時應加強合同管理，業主應明確專人，經常對照合同檢查自己是否按合同的要求，履行了合同規定義務，業主的職責那些還沒盡到，業主的權力那些受到了侵犯。是否因業主造成了違約責任，此時應自覺的承擔起相應的違約責任。從而確保業主正確履行好合同。
3、加強對監理的管理和監督，認真履行業主的職責。
3、1加強對監理人員的審查
監理單位派出的機構和人員到場后，業主應對監理機構和人員進行嚴格審查，審查的主要內容是：（1）監理機構是否設置合理，（2）監理人員是否按合同的要求提供，人員數量上足與否，總監理工程師是否按合同規定的人選，（3）監理人員配置結構是否合理，（4）監理工程師是否具有資格和注冊證書。必要時業主應組織到場的監理人員進行考試和考核。發現不稱職的監理人員及時進行更換，發現機構設置與人員配備不合理要及時進行調整。
3、2審查監理規劃和監理細則
監理人員進場后，應在研究合同和工程設計的前提下，通過現場調查分析，編寫監理規劃，通過監理規劃和監理細則的編寫使監理人員全面了解所監理工程情況。監理規劃和監理細則編寫完成后，應報業主嚴格審查。審查的主要內容是（1）項目總目標是否與合同目標一致。（2）項目組織是否合理。（3）投資、質量、進行控制的措施方法是否得當。（4）合同和信息管理措施是否落實。（5）組織協調方面式、方法和內容是否齊全。（6）監理報告編寫內容和報批程序如何規定等內容。業主通過審查認為可行即可簽字執行，否則提出修改意見，令其進行修改。
3、3業主應大力支持監理工作
監理由業主通過委托的方式，請來幫助業主工作的，監理的各項工作離不開業主的支持。監理單位受業主的委托依據業主與施工單位簽訂的《施工合同》和與監理單位簽訂的《監理合同》進行質量、投資、進度控制，對合同和信息進行管理，當業主與施工單位發生矛盾時要進行協調。因此監理任務艱巨，責任也得大，但監理單位和施工單位只是監理與被監理的關系，又無合同關系，雙方均系業主雇用，監理要站在第三方的立場上對工程建設質量、工期、投資進行檢查與評定，實施控制管理。監理必須發出對不合格的工程整改返工，和核減結算工程量等指令。在這些重大問題上，業主的態度至關重要。因此業主對監理提出的合理意見和請求應給予支持，同時要為監理人員提供一個良好的工作環境，以利于監理工作的開展。
3、4業主要“有所為，有所不為”。
實行建設監理后，業主和監理單位的分工要合理，根據業主和施工單位、監理單位鑒訂的《施工合同》和《監理合同》業主應把主要精力放在積極創造施工的基本條件和外部環境工作方面，包括組織建設投資到位，訂購材料設備，申請辦理征地折遷，聯系水電供應和對外交通，決定工程建設的重大設計變更，以及同地方政府群眾組織協調，協調設計、監理單位的關系，處理好設計變更。監理單位的主要精力應放在搞好工程項目管理工作上，具體的要協助業主演選擇好承包單位，簽訂好工程施工合同，督促雙方履行合同義務，審核施工圖紙、設計變更和施工技術方案組織，審查施工組織設計，搞好檢查和驗收。工程質量、工程進度和造價控制。檢驗工程計量和掌握工程款項支付，調解各方爭議，處理索賠等。總的講，業主“主外”，監理“主內”，“內外”配合，相互呼應才能搞好工程建設管理。如黃河系統在實行監理制的初期，就形成了“內外”不分的局面，抽調了大批的技術管理人員組建較為寵大的項目辦，插手施工管理工作，造成了職責不分，責任不清，該管的事沒管好，不該管的事插手去管。糾其原因主要是對監理人員不放心，總認為監理人員管不好在建工程，結果降低了工程建管水平，造成了經濟損失。反思之后筆者認為：業主應“有所為”“有所不為”。
4、幾點認識
通過近幾年對監理工作的管理使我深刻的認識到：
4、1監理隊伍的素質有待加強
2003年7月24日，臺風“尹布都”橫掃了廣東省臺山市，沖垮堤圍、圍壩，海水淹沒村莊，損失700多億元。臺風過后,廣東省臺山市林業局人員現場調查發現，紅樹林具有強大的抵御風浪、保護堤壩的功能，其中有4650m的堤壩，由于其前有紅樹林而均安然無恙，沒有紅樹林保護的堤壩則大部分被沖毀。
1996年9月9日，15號臺風正面襲擊廣西北海，停泊在山口紅樹林保護區林內林外的漁船命運迥異：林外裸灘的40余艘漁船在狂風巨浪中頃刻翻沉，22人遇難，而在林內潮溝的350多艘漁船因為有了紅樹林的屏障而安然無恙。
1986年7月21日第9號強臺風暴潮襲擊廣西欽州沿海地區，229.4km的海堤,絕大部分崩缺或受損.據欽州市調查組調查的25個崩缺口堤段中，23個是由于堤外沒有生長紅樹林而崩缺，而在同一條堤上缺口旁的堤段前，凡有紅樹林生長較密、且較好的地段，堤圍均安然無損。
1985年9月22日強臺風襲擊廣東省雷州半島，遂溪縣團結圍堤全線崩潰，相鄰的斗倫堤因有約100m寬紅樹林保護而完好無損。
1959年8月23日廈門地區遭受12級臺風襲擊，濱海農田堤岸沖毀嚴重，唯有龍海縣角尾公社寮東村8m高紅樹林保護下的堤岸安然無恙。
廣東省廉江市高橋鎮紅寨圍，1947年就圍起來的400多hm2農田，這個圍外面有400多hm2紅樹林保護，60多年來，這條圍堤經歷了無數次狂風惡浪襲擊，現仍完好無損。
論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設，適宜“自下而上”，由各地方根據情況先行開展相關法規建設，包括制訂適用于本行政區域的地方性法規或者地方政府規章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設的探索．適時“自上而下”，由國家推出相關法律法規，引導全國范圍內洪水資源利用的開展。
洪水資源利用是指按照風險分擔、利益共享的原則．通過建設和完善滯、蓄、調、引、灌等工程設施，綜合采用規劃、預報、調度、應急預案等非工程措施，實施洪水風險管理，對特定規模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風險、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風險管理、洪水資源利用規劃、河湖水庫調度、蓄滯洪區優化運用、地下水回灌等多種行為．需要調整多重利益關系，亟須加強相關法律制度建設。
一、洪水資源利用法律制度建設的重要性
1．適應洪水資源利用趨勢的內在需要
我闞水資源短缺．隨著經濟社會發展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規模和總量上都將呈現日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規劃、洪水風險管理、江河湖泊水庫調度、蓄滯洪區優化運用及其補償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規范化、法制化．
2．協調洪水資源利用復雜利益關系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級政府、各級防總、各級政府部門、水工程管理單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關系復雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個別時候針對具體事件，也會產生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時妥善處理，就會形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協調各方的利益．發揮法律制度的教育和引導作用，有效地開展洪水資源利用活動
3．解決洪水資源利用法律缺位的關鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規卻處于缺位狀態：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規明確提出“鼓勵對雨洪水資源的開發利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規章均未規定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進洪水資源利用過程中．有必要加強洪水資源利用法律制度建設
二、洪水資源利用法律制度建設的重點
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進行興利：其“害”體現在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因為洪水資源化措施的實施帶來各種附加風險．如洪水預報誤差風險、調度操作誤差風險等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風險，并協調好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結合實時的工情、雨情、汛情，科學決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統一規劃原則，即通過合理的規劃，按照風險分擔、利益共享的原則統籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉間基于洪水資源利用的利害關系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時需要注意結合各個流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區域的經濟社會發展狀況，采取適宜的利用措施，實現洪水資源的優化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學合理地進行河庫洪水錯峰調度以發揮防洪減災效益．還要考慮如何通過科學調度增加水庫容納水量及調蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項有風險的公益性事業，需要建立以政府為主導的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強的行政權力，以滿足應急管理決策的緊迫性和復雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機構的職責與權限，建立必要的監督制約機制，追究者的法律責任．以避免無序利用、不合理利用引發新的生態與環境問題。
3．確立洪水資源利用規劃制度
洪水資源利用與常規水資源開發利用不同，缺乏有效的利益協調與驅動機制．需要在政府主導下編制專業規劃，結合具體的雨情、汛情、工情．科學決策，相機實施。為此．需要明確洪水資源利用規劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關機構及利益相關者參與的機制．規定洪水資源利用規劃的執行與監督等。
4．結合洪水資源利用方式設計不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調度．區域內河系聯網調度以及跨區域或跨流域水量調度，蓄滯洪區的優化運用，通過工程措施主動回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設重點存在很大區別：
①對于水庫調度而言，法律制度建設的重點在于洪水資源調度及風險責任承擔。為了充分發揮現有水庫等工程的調蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統的水庫調度模式。建立動態的汛期概念，并在此基礎上確定動態的汛限水位、調整具體的水庫汛期調度方案。在此過程中，伴隨著洪水風險的增加，需要確立相應的風險責任承擔主體和承擔方式。
②對于區域內河系聯網調度、跨區域或跨流域水量調度而言，法律制度建設的重點在于洪水資源在不同區域、流域之間的配置、調度以及不同區域、流域之間在水資源、水環境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯網的河系或跨流域調水工程等，將本流域、本區域的汛期“棄水”調度到其他流域或區域加以儲存或利用，這就需要充分考慮不同區域、流域之間的水資源配置規劃．并進行相關的水量調度制度建設。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災害在地區間轉移，避免造成更為嚴重的環境污染事故。
（3）對于蓄滯洪區的優化運用而言，法律制度建設的重點在于蓄滯洪區的功能調整和受損者的利益補償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區的運用從單一的被動防洪調度轉變為主動的蓄洪興利和錯峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會管理和經濟調節機制．建立行之有效的管理法規．制定和實施適宜的人口政策、產業政策，搞好產業結構調整和經濟發展布局，促進蓄滯洪區人與自然的和諧，實現區內經濟社會的健康、有序發展。同時。應當根據各流域防洪規劃、洪水資源利用規劃的要求．結合蓄滯洪區的土地利用、產業結構及經濟發展水平，以不同淹沒水深及淹沒時間為參數．劃分蓄滯洪區的啟用級別．確定相應級別的啟用決策機構。實現蓄滯洪區分級運用管理。在此過程中，需要加強蓄滯洪區運用補償立法．依法界定有關區域地方政府作為補償主體，明確補償資金的來源，規定補償金的支付方式和用途。健全補償基金的征收、分配和管理運作、資金管理機構的規章制度，規范補償金的發放、使用和監督等。
(4)對于主動回灌地下水而言，法律制度建設的重點在于回灌設施建設與管理以及洪水水質的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對回灌設施建設與管理制定專門的法規標準。此外，洪水在較短的時間內匯集，水質難以控制，因此在回灌地下水的同時。必須采取必要的監督控制措施，保證水質不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災害。需要明確可回灌地下的洪水水體質量標準體系，建立洪水水質檢測、報告制度及操作規程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機制。對無視洪水水質，強行決策致使地下水體污染的，設定相應的法律責任。
5．建立健全應急管理機制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發性水災損失．必須建立健全應急管理制度，包括應急預案的編制、應急預案的啟動程序、應急預案的演練、相關單位和個人在各級應急響應中的責任義務與協同機制、加強應急反應能力建設的措施、應急決策后的評估制度以及相關責任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態補償制度、跨區糾紛解決機制、水質監測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構建由法律、法規、規章所構成的洪水資源利用法規保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設過程中，需要構建由法律、法規、規章所構成的洪水資源利用法規保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關洪水資源利用的條款。如將防洪規劃擴展為洪水管理規劃，確立洪水資源利用規劃的地位；明確洪水資源利用的協調機制．加強中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動中的溝通與協調，擴展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評價制度由洪泛區、蓄滯洪區向整個防洪區推廣．由建設項目向與土地利用有關的規劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規層面，需要及時出臺“蓄滯洪區管理條例”，合理確定蓄滯洪區的規劃管理制度、科學利用制度和損害補償制度，以促進蓄滯洪區的優化運用：需要在將來出臺的“地下水資源管理條例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環境惡化趨勢。在部門規章層面，為了具體指導我國洪水資源利用實踐，可以在有關水部門規章的制定、修改時加入洪水資源利用的相關制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評價分級管理規定”“雨洪影響評價資質管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規章中規定與洪水資源利用相關的制度。此外，省、自治區、直轄市人大、政府及相關地方立法機構可以通過制定地方性法規或地方政府規章，結合本地區洪水資源利用的實際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進
在洪水資源利用法律制度建設過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設適宜“自下而上”，由各地方根據情況先行開展相關法規建設，包括制汀適用于本行政區域的地方性法規或者地方政府規章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區科學合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經驗。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設的探索，適時“自上而下”，由國家推出相關法律法規，引導全國范圍內洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設上看．也只有在法律法規層面引進洪水管理理念并對防洪法進行修改，并出臺蓄滯洪區管理條例、地下水資源管理條例等法規之后．才能表明洪水資源利用法規保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計劃地推進洪水資源利用法規保障體系建設
