時間：2023-03-22 17:43:31
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1. 城市建設投融資的難題
1.1城市化建設成本增加
近年來，隨著《城鄉規劃法》、《物權法》等相關法律法規的不斷完善，以及房地產價格的大幅上漲，都會現代城市建設帶來了巨大的壓力。不斷上漲的材料市場價格使得城市建設征地成本和拆遷費用不斷增加。與此同時，國家也加強了對房地產市場的宏觀調控力度，對于土地財政的抑制力度也在不斷的增加，使得在城市建設過程中的土地價格不斷上漲，城市建設的成本逐年增加。
1.2投融資體制的建設不夠完善
當一部分建設資源的來源被切斷，無法確保能夠有新的融資方式進行及時的補充和取代。隨著相關文件的不斷出臺，使得銀監系統對于各個地方級融資平臺也加大了清理的力度，而造成了城市建設中重要的融資平臺受到嚴控的控制，銀根緊縮造成了城市建設項目中的資金鏈條受到影響而發生斷裂，而當前我國城市建設融資的創新實踐仍然正在探索階段，還沒有形成有效的管理機制，所以使得城市建設的投融資發生了無法彌補的缺口。
1.3價格屏障對民間資本的注入產生障礙
目前，我國針對環境、民生等戰略都進行了不斷的調整和規劃，其目的在于積極的為民間投資提供更多的機遇，使民間資本能夠注入到城市基礎設施建設和公共服務質量的提高方面，以此不斷提高政府投資領域的市場化水平。然而，由于公共服務領域的價格不斷上漲，同時受到通貨壓力的影響，政府開始對公共產品的價格進行控制，對于社會投資的回報率也受到影響，因此而造成了城市建設中，民間資本的引入受到了更大的阻礙。
1.4金融產品的創新不能適應經濟發展的腳步
國家在十一五期間提出了建設兩型社會、城鄉統籌、低碳城市等新的國家戰略，這些轉變經濟發展方式的整體戰略導向在十二五期間將得到進一步推廣，落實新戰略，探索轉型的城市建設需要配套相應的創新金融產品，但實際創新速度卻遠遠跟不上轉型的需求。
2. 應對城市建投融資難題的對策
近年來，隨著江蘇“沿江開發戰略”的逐步推進，鎮江港口基礎設施建設力度不斷加大，港口航線逐步增多，吞吐量呈現較大幅度的增長態勢。但比起南京港、連云港港等省內一些港口建設發展較快的城市，鎮江的港口建設還相對滯后。調查發現，建設資金不足是制約鎮江港口經濟發展的重要因素。因此，借鑒國外港口建設投融資經驗，創新港口建設投融資機制，解決港口基礎設施建設資金來源問題，是港口建設亟待解決的突出問題。
一、國外港口基礎設施建設投融資體制框架
縱觀歐、美、亞多數港口的基礎設施建設投融資體制，大體可分為兩大類型：地主投資型港口和政府投資型港口。
1.地主投資型港口投融資體制
地主投資型港口是世界上大多數國家港口采用的模式，美國、歐洲大多數國家以及改革后的東歐國家港口均采用這一模式。地主投資型港口基本特點是：通過港口規劃，包括現有布局規劃和長遠發展規劃，界定港口的區域范圍。凡是港口區域范圍的土地交由港口管理機構（港務局）或者政府主導組成的一個公共企業（其性質類似于我國三峽建設總公司和長江口建設總公司）進行規劃，并按照規劃進行港口基礎設施的建設，然后將符合建設碼頭、庫場等條件的岸線、土地出租給港口經營企業，建設碼頭或庫場等從事經營，收取岸線或土地出租費用；或者自行按照規劃，建設光板碼頭、庫場出租給港口業務經營企業從事經營，收取碼頭或庫場租用費。論文大全，港口建設。港務局或者這個公共企業不以盈利為目的，而是通過規劃、建設實施政府對港口的管理職能，不參與市場競爭，與以盈利為目的的企業具有根本不同的性質，因此其土地或者碼頭、庫場等的租金收入免交各種稅費，全部用于港口基礎設施的再建設，即通過土地運作，實行滾動開發。地主投資型港口的最大優點是確立了港口基礎設施建設和管理的長遠固定投融資渠道，不需要各級政府的投入（各級政府財政往往不投入），實施滾動開發，對港口的長遠發展和有效管理提供了保障。不論是政府管理部門管理的港口，還是由公共企業管理的港口，地主型港口的模式無疑是促進港口持續、有序發展的重要途徑。
2.政府投資型港口投融資體制
各級政府按照有關法律的規定直接投入資金建設港口基礎設施的國家和地區，主要是亞洲。如：日本、新加坡，歐洲的法國以及我國的香港、大陸港口，由政府通過財政撥款用于港口基礎設施的建設。以日本為例：日本港口由中央和地方共同出資建設，凡新建、擴建港口，由地方政府擬定五或十年港口發展規劃，報國土交通省審批。涉及陸域或建設省主管的岸線時，還需報建設省審批。重要港口新建或改建公眾使用的水域設施，外圍設施或泊位設施，工程費用由中央和地方政府對半分擔。特別重要港口、避風港口75%由中央政府負擔。論文大全，港口建設。海關、商檢等配套單位的建設投資由其主管部門負責撥款。日本港口的碼頭投資主體分為三類：港灣局建設和管理公共碼頭，出租給港運企業（即裝卸、運輸企業）經營；廠商自行建設、管理其使用的專用碼頭；埠頭公社建設、管理輪渡碼頭和集裝箱碼頭，出租給船公司使用。
二、國外港口基礎設施投融資的基本經驗
調查研究許多國家港口基礎設施和經營設施的投融資體制和政策，可以發現兩條具有普遍指導意義的基本經驗：
1、突出政府對基礎設施建設負責
所有港口不論是地主投資型港口還是非地主投資型港口，港口基礎設施的建設和維護都由政府負責。地主投資型港口是由政府港口管理部門或者行使政府職能的一個公共企業（即公司制形式）通過規劃或立法界定一定區域的土地使用權或所有權。港口管理部門或者這個公共企業通過對土地、航道、水域等基礎設施的建設，形成可建碼頭的岸線，出租給經營人建設碼頭泊位或者由港口管理部門或者這個公共企業建設好碼頭或碼頭水工部分出租給經營人從事碼頭經營業務（如德國的租賃港、北歐及東歐國家的港口、日本埠頭公社的碼頭等），而經營性的設施基本都由經營人自行建設、維護和管理。
從表面上看，其管理模式似乎各不相同，政策不一，但是在上述港口投融資體制的基本問題上所采取的模式幾乎是完全相同的，這是基于港口是一個區域（不是一個企業），在這個區域內，存在若干從事經營活動的企業。在市場經濟條件下，每一個具有一定規模的港口都是一個綜合性的交易市場，它既構成與其他港口（另一個市場）的競爭，也構成一個港口（一個市場）內部競爭，在這種多種產業產品匯集、多個企業參與經營的情況下，基礎設施特別是公用基礎設施只能由管理港口的政府部門負責建設、維護和管理。這與我國界定社會主義市場經濟條件下經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的政府職能是完全一致的。
2、堅持港口規劃、建設與維護相統一
不論是地主投資型港口還是非地主投資型港口，港口規劃和基礎設施建設、維護和管理無一不是始終捆在一起，統一由負責港口管理的政府管理部門或者承擔政府港口管理職能的一個公共企業來負責的。論文大全，港口建設。其中的道理是十分清楚的，港口規劃與公共基礎設施布局、安排建設實際上作為政府提供基礎設施的公共職能和對港口發展起主導和導向調控作用是不可分割的。如果港口規劃由政府管理部門制定，而基礎設施則由某一個企業去建設和管理，往往建設會偏離規劃，難以真正使規劃得到落實。我國港口在港務局政企不分的時候，港務局所作的規劃和對公共基礎設施的建設、管理都是圍繞自身企業的經營來進行的，港口規劃嚴格地說是一個港口企業的發展規劃，而不是真正意義上的全部港口的發展規劃。即便如此，那時的規劃與基礎設施的建設也是緊密聯系在一起的。在市場經濟條件下，港口實行政企分開之后，作為管理某個城市整個港口的港口行政管理部門，法律已經賦予他制定港口總體規劃的職責。要真正使整個港口規劃得以落實，使港口能按科學規劃進行有序的發展，港口的基礎設施，應當由這個港口的港口行政管理部門負責建設、維護和管理，這是世界各國港口管理的共同內涵和共同特點。
三、鎮江港口基礎設施投融資機制創新思路
借鑒國外經驗，結合鎮江政府財力、金融體制和資本市場發育程度，創新港口基礎設施建設投融資機制，需要從以下方面努力：用活用足國家優惠政策，搭建投融資平臺，拓寬招商引資渠道，探索資本運營方式，逐步形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的格局，保障港口建設對資金不斷投入的實際需求。
1.用活用足國家優惠政策
研究把握和深刻領會江蘇省委省政府關于加快沿江開發實施意見的精神實質，用活用足國家支持沿江開發和沿海開發的優惠政策。通過有效運作，爭取更多的國家級、省級“十二五”港口建設重大項目，力爭得到國家和省政府更多的政策和資金支持，用于港口基礎設施建設。抓住國務院支持江蘇沿江和沿海建設的歷史機遇，加強與國家機關和省直機關的溝通聯系，爭取更多港口建設項目落戶鎮江港。
2.盤活港口現有資產
推行“地主港”經營模式。由政府委托特許經營機構代表國家擁有港區及后方一定范圍土地、岸線及基礎設施的產權，對該范圍內的土地、岸線、航道等進行統一開發，并以租賃方式，把港口碼頭租給國內外港口經營企業或船舶公司經營，實行產權和經營權分開，向經營者收取一定租金，用于港口建設的滾動發展。
鼓勵央企、大型公司和外商，以合資、合作等多種形式參與港口基礎設施建設，參照BOT（特許權融資）、PPP（公私合營）等方式，培育多元化的港口投資和經營主體。論文大全，港口建設。
出租、出讓或完全出售港口資產和港口服務，引導鎮江的優勢企業等各類社會資本參與港口經營，有重點地開發港口中轉和港區配套服務項目，擴大港口的規模效益。
3.創新招商引資項目
積極研究央屬大型企業、省屬企業和跨國公司以及臺灣重點企業的發展戰略，圍繞產業鏈的薄弱環節，創新招商引資項目，通過政府招商、媒體宣傳、對外推介會等多種形式，推出一批與港口關聯度高、產業鏈長、帶動力強、附加值高、對區域經濟發展影響大的石化、能源等港口投資項目，吸引擁有市場和貨源、實力雄厚的中遠、中海等國內外大航運集團、大船公司、大貨主來鎮江投資港口開發建設。同時，加強與國司合作，努力營造一個良好的投資環境，增強國家和省級開發投資公司在鎮江的投資信心，引導國司擴大投資規模，加大對鎮江港基礎設施建設的開發投資力度。
4.搭建多渠道投融資平臺
完善港口建設發展專項資金和擔保機構。配合中央刺激經濟的一攬子計劃，每年從政府財政預算中安排專項資金，專門用于港口建設的貼息、補助、信用擔保機構風險補償、技術改造與創新、人才培訓等。積極探索建立政策性信用擔保機構，成立由政府主導、社會共同參與的擔保公司，為港口建設貸款提供擔保，開辟港口融資綠色通道。
借鑒國外著名港口以及江蘇張家港、江陰港的經驗作法，整合優質資源，成立股份制公司，通過發行股票、公司債券和定向增發股份募集資金收購重大優質資產，壯大上市公司總資產。建議政府出臺優惠政策，吸引大航運集團等參股，以便把更多與港口發展相關的投資主體聯合在一起，形成港口的規模化經營積聚效應，打造利益共同體，共謀發展，做到既有效破解港口建設資金瓶頸制約，又保持穩定貨源，使招商引資建設港口的過程成為開拓貨源、擴大市場的過程，成為拓展港口功能、提升核心競爭力的過程。
建立鎮江港金融合作試驗區，實現多方共贏。搶抓國家在上海建設國際航運中心和長三角金融中心的新契機，爭取海外更多的民營金融機構落戶鎮江參與港口建設，促進鎮江金融合作。支持金融系統積極開展“委托貸款”業務，引導民間過剩資金投向港口基礎設施建設。長三角地區(尤其是浙江地區)的民間資本雄厚，投資遍布各個領域。可以參照上海一些外資銀行采用的“委托貸款”方式，利用銀行網點分布廣泛、經營優勢明顯等特點，向民間個體或企業資金過剩方宣傳、解釋金融法律法規和政策規定，引導過剩的民間資金向需求資金的港口建設方向流動，并協助資金過剩貸出方對投入用于港口建設的資金合理使用情況進行監督。論文大全，港口建設。同時，銀行本身也可以按比例收取一定的中間費用，開創建設方、貸出方和銀行方多方共贏的局面。
城市基礎設施的基本概念
（一）城市基礎設施的含義
城市是一個國家或地區社會、經濟活動的中心，城市基礎設施是城市賴以生存和發展的基礎。城市基礎設施項目是既為城市物質生產、社會發展，又為城市居民生活提供一般條件的基礎性公共設施，是整個國民經濟基礎設施在城市地域的集結和延伸。
（二）作為公共物品的基礎設施與私人物品的區別
對于一種純粹的私人物品來說，物品Gv的總量等于每一個使用者i所擁有的該物品數Gi的總和，即：
Gv=∑Gi
式中Gv表示私人物品的全部供應量；Gi表示第i個人的消費量，i=1，2，……，n。這個等式說明，私人物品的供應量等于各個人消費量的總和。私人物品具有排他性，只由某人使用而不能由其他人使用，比如說衣服等。
對于公共物品來說，則有：
Gp=G1=G2=……=Gn
式中Gp表示公共物品的全部供應量；Gi表示第i個人的消費量，i=1，2……n；N表示社會成員的人數。
當一種公共物品再增加一個消費者時，其邊際成本為零。公共物品具有非競爭性和非排他性。
城市基礎設施建設融資的主要渠道及瓶頸分析
（一）財政投融資的資金來源及運作流程
1.財政投融資的資金來源。城市基礎設施政府融資是指政府以財政手段，把資金從原所有者手中籌集起來，再分配給需要資金的城市基礎設施部門。目前，財政投資的資金來源主要包括四部分：一是政府預算內支出，包括： 城市維護建設稅、公用事業附加、中央財政專項撥款和地方財政撥款。二是政策性收費，包括過路過橋費、城市建設配套費和增容費及其他各種收費等。三是經營資源收入，包括土地出讓轉讓、經營無形資產收入以及存量資產經營權轉讓收入。土地出讓金一直是國家財政收入的一個重要來源，但土地是有限的。四是政府發行國債。近年來，銀行貸款對城市基礎設施的建設起了至關重要的作用，但隨著經濟的發展和投融資多樣化的轉變，又基礎設施建設所需資金龐大，周期長，貸款比例過高會增大國家的金融風險，銀行貸款所占的比例在逐步減小。雖然財政投資的比例在逐年降低，但依舊是我國城市基礎設施建設的最主要資金來源。
2.財政投融資運作流程。政府為實現一定的產業政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統一由財政部門掌握管理，根據經濟和社會發展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動被稱作財政投融資。具體的財政投融資運作流程如圖1所示。
（二）城市基礎設施融資瓶頸分析
1.融資渠道單一，融資范圍狹窄。自從我國城市基礎設施開始建設以來，政府一直是工程建設投資的主體，政府的財政投入是其主要的融資渠道，政府的資金主要來源就是稅收和土地買賣等，政府對城市基礎設施投資的預算是有限的，但基礎設施建設需要資金量非常大，因此，僅靠政府的投資是遠遠不能滿足資金的需求。
城市基礎設施的建設和發展的資金需求量大，經營性項目的資金回收難，周期也較長，所以風險也很大，相當一部分還是非經營性項目。所以說目前城市基礎設施建設融資以政府為主要投資主體的投資結構是我國國情和體制發展的結果。
2.投融資平臺不夠完善。城市基礎設施某些大型項目一直飽受資金困擾，有限的政府財力和投融資能力與全面加快發展建設需求之間的矛盾十分突出。雖然在我國投融資平臺數目驚人，但投融資理念比較落后，尚未形成良好氛圍，平臺主體實力不強，投融資能力明顯不足，市場化機制也不健全，投融資體制不夠完善，難以形成投融資運營合力。同時，相比世界很多發達國家，我國的金融市場及其衍生工具發展還非常落后，這也是我國投融資平臺不完善的根本性原因。
3.缺乏投融資監管和引導性政策。在城市基礎設施建設中，政府一直扮演著主體投資者的身份，而缺乏出臺相關的投融資引導性政策。引導性政策主要是指，對于那些投資基礎設施建設的企業，政府要給予相當的稅收優惠政策和獎勵等，并形成完善的評價體系。引導性政策能夠促使更多的金融企業或組織加大對城市基礎設施建設的投資，從而達到積少成多的效果。政府對投融資的監管還很薄弱，缺乏高效率的調節機制，從而使得融資環境長期處于發展滯后的狀態。
4.資金管理機制缺失。我國城市基礎設施建設存在一個“悖論”困境：一方面，需要克服資金短缺、融資渠道單一，解決城市基礎設施建設的融資瓶頸問題；另一方面，又普遍存在著城市基礎設施建設資金利用效率低下問題，資金浪費現象嚴重。長期以來，政府一直是城市基礎設施項目的投資主體，導致供熱、供水、城市軌道交通等城市基礎設施由政府部門建設和運營，這種很強的自然壟斷性和市場失靈現象，造成城市基礎設施建設資金管理的封閉性。在實際中往往導致城市基礎設施項目建設的“三超”現象嚴重，即概算超可研、預算超概算、決算超預算，而“三超”現象導致的直接后果便是城市基礎設施建設工程淪為問題工程，建設資金被大量浪費。
城市基礎設施融資的策略
（一）轉變政府職能
政府依然是城市基礎設施建設的負責者、核心者和監督者。投資并不是政府的唯一角色，政府更重要的職能應該是為項目的建設起政策引導作用，提供更完善的平臺和政策以保證城市基礎設施項目資金順利籌集，并能持續形成最優社會資源配置。
由于城市基礎設施本身所具有的特殊性，比如說投資規模巨大、建設周期長、資金回收期長，以及其公益性、社會性決定了其建設資金來源主要為政府財政資金的投入和地方財政資金的籌措。對于經營性基礎設施項目，政府可以通過特許經營權等方式引入民間資本投資，從而增加了資本的來源，又可以高效利用資金，拓寬了融資渠道，在加快城市基礎設施建設的同時，政府也可以從中增加稅收，可謂一舉多得。
（二）BOT融資
BOT（Build-Operate-Transfer）直譯為“建設-經營-轉讓”，它是一種債務和股權相混合的產權。當政府給予某些公司新項目建設的特許權時，這些公司同私人合伙人或者風險投資公司進行融資建設基礎設施，并在一定時期內經營該設施來回收資金，賺取利潤，到期后把此經營權移交給政府部門或者其它公共機構。一般情況下，BOT項目都必須經歷項目確定和準備、招投標、特許權合同談判、項目融資合同的簽訂、項目的建設、運營和移交等階段。目前，西方發達國家采用BOT融資方式已經涉及到交通、電力、供水、市政建設等眾多領域，它們的經濟法律條件比較成熟，BOT項目運作規范，政策透明度高，因此， BOT融資成功項目也比較多。
我國BOT融資還是處于初級階段。為了加快我國BOT融資的發展，應該從兩方面著手：
首先，我國對城市基礎設施項目BOT融資的管理可以選擇以下兩種模式：第一種是建立對國內所有BOT項目都適用的通用法規的管理模式；第二種是針對每個BOT項目的具體情況建立單獨具有法律效力的協議。例如，中國香港就采用了后者，中國香港政府與五家電力公司簽訂了管制協議書，經香港“立法局”批準生效。
其次，政府應該是強有力的支持者，需要完善相應的法律法規，提供稅收優惠，提供擔保和外匯擔保，應該合理防范項目風險，例如外匯、利率、通貨膨脹、市場等風險。
（三）發行市政建設債券
市政建設債券實質上是指由地方政府或其授權機構發行，以地方政府信用為保障，籌集資金用于滿足城市基礎設施的需要，并承諾在一定期限內還本付息的債務性金融融資工具。2011年10月我國財政部《2011年地方政府自行發債試點辦法》，標志著我國真正意義的地方市政債券發行的開端。
美國是市政債券發行最早、規模最大的國家，其州政府和地方政府從1812年就開始發行債券為城市基礎設施建設籌集資金，并且金融債券市場的發展和城鎮化同步進行。美國市政債券品種多樣，流動性非常強，發行主體廣泛，投資群體相當分散，因此，各種風險也隨之降低。與此同時，美國政府提供的稅收優惠政策也大大促進了投資群體的積極性，政府和金融機構主導的信用風險管理體系也非常完善。
針對我國特殊國情下促進市政建設債券市場的發展，首先，政府應當盡快建立和完善相關法律制度，包括市政債券的發行定價、交易、償還和監管各環節，市場準入的機制，信用評級體系，信息披露制度的構建等。其次，建立市政建設債券的風險預警機制，這就要求完善信息披露和信用評級機制。最后，建立合理的償債機制是為了保證債券到期還本付息，為此可以建立專門的償債基金和清晰明確的責任體系。
（四）資產證券化融資
資產證券化（ABS）是指以目標項目所擁有的資產為基礎，同時以該項目未來收益作為保證，通過在國際資本市場上發行高檔債券和股票來籌集資金的一種融資方式。ABS通過其特有的提高信用等級功能，使原來信用等級低的項目可以進入國際高檔證券市場進行融資。它的過程是發起人將要證券化的項目資產進行組合，出售給特定的交易機構，由交易機構對投資者進行證券融資。
自20世紀90年代開始，我國已經嘗試了資產證券化融資。1996年珠海高速公路債券成功發行了2億美元，成為我國項目融資中不用國家擔保、不用銀行擔保的典范。雖然已經發展了十幾年，ABS更多的時候是作為融資的輔助工具，在城市基礎設施融資上沒有發揮出其優勢。盡管目前我國資產證券化水平比較低，但可以適當模仿發達國家的模式，再根據我國國情，從宏觀整體出發推動制度變遷，完善市場機制，對資產證券化融資進行規范化，ABS必然會成為城市基礎設施建設的主要融資方式。
結論
目前我國城市基礎設施建設正在不斷快速地發展，隨著投融資平臺的不斷完善和城市基礎設施融資渠道進一步規范，未來我國將通過資本運作的方式為主，吸引民間資本投入，為城市基礎設施建設提供融資服務。
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在中國分稅制財稅體制下，中央和地方在事權和財權的分配上出現了事權的重心下移和財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等，與此同時，中國轉移支付制度也不完善。因此，在中國城市化加快發展的階段，地方基礎設施建設投入較大，而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進行投資，地方政府繞過了法律法規的框架建立的各種融資平臺也帶來了一些問題，如巨大的地方財政赤字帶來的財政風險等。而相關實證研究表明，中國的地方政府投資并不是逆經濟周期的，而是蕭條時投資擴張，高漲時投資也擴張，容易引發通貨膨脹危險。因此，規范地方政府投融資行為至關重要。目前對地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創新上，而沒有將融資放在整個投融資體制的框架下來加以考慮。本文按照財政分權的“一級政府、一級財政”基本思想，通過地方公共產品將地方政府融資（財權）與地方政府投資支出（事權）結合起來，克服地方政府“缺位”、“越位”現象，破解地方政府融資難題。
1.地方政府投資支出的界定
1.1地方政府投資理論
政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調控的決策者和主要執行者，地方政府并不是投資宏觀調控主體，只是進行財政投資和改善投資環境。而財政投資扮演什么角色呢？在現代市場經濟條件下，政府財政屬于公共財政，政府財政投資主要投資于公共投資領域，而且財政資金是公共投資資金的最主要來源。因此，公共品理論是公共財政的基礎理論。
根據公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過購買私人部門生產的產品來提供公共品，也可以自己投資生產公共品。這里就要區分公共投資和財政投資。事實上，在市場經濟中，公共投資是各種經濟主體以公共品為對象的投資，而財政投資的主體則是政府，財政投資與公共投資不應完全等同。與理論上界定公共投資領域相比，實際中把政府財政投資限定在公共投資領域存在不小的難度，它會遇到多方面阻力。解決問題的根本出路在于建立公共財政制度，而公共財政制度是以政府預算制度為依托，隨著政府預算制度的形成而形成的。沒有符合市場經濟要求的政府預算制度就沒有公共財政制度，把財政投資限定在公共投資領域也就無從談起。但是在中國由于尚未真正建成公共財政制度，財政投資不能限定在公共投資領域，是投資領域政府作用出現“越位”、“缺位”和“錯位”現象的根源之一。
1.2地方政府投資的范圍
從上述分析可得知目前中國的公共財政制度商不完善，中國的地方政府投資范圍也有別于其他國家的情況。那么如何對其進行界定呢？按照現有財政分權的基本思路，地方政府財權與事權相統一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權，而事權的相關規定分散見于《憲法》和其他相關法律中。總的來看，與政府投資相關的事權涉及本區域內的公用設施項目和基礎設施的投資，現有的法律框架規定了地方政府投資范圍公共領域。但是現實的情況是否如此呢？
自1998年以來，我國政府就明確提出建立公共財政體制框架。按照要求，對地方政府投資范圍和模式進行相應的調整，將財政投資區分為公共投資和國有資本投資兩大類，當前的財政投資主要是公共領域投資。但是從現實情況來看，財政投資占全社會固定資產投資的比重進一步降低，財政投資變成次要地位，非財政投資成為社會固定資產投資的主力軍。僅僅依靠財政融資投資是不能滿足公共物品的需求，還需要非財政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財政投資和非財政投資。
2.地方政府的融資方式
隨著經濟的快速發展，人民群眾對公共品需求日益增長，地方政府通過財政投資方式提供公共品已不能滿足人民的需求，因此必須要擴大非財政投資也即廣泛吸收民間投資通過市場化方式提供公共品。與此相對應的地方政府融資方式也要作出重大調整，以適應新形勢的需要。
2.1地方政府融資方式
是一撥款、債務性融資、資資方式的事權。共投資領域也就無從談起。政從目前國內外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財政撥款。財政撥款是政府無償撥付給企業的資金,通常在撥款時明確規定了資金用途。其資金來源一般為本級政府財政收入，用于教育、衛生公共事業；二是債務性融資。債務性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺)的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補建設資金缺口的另一個重要來源。三是資產(資源)性融資。資產(資源)性融資是各級地方政府利用政府所掌握的資產和公共資源籌措的資金，包括有形資產(資源)融資(如項目融資與土地融資)和無形資產(資源)融資(如特許經營權融資)。四是權益性融資。權益性融資是政府性投資公司在資本市場上發行股票進行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權融資。
2.2各種融資方式評述
上述四類融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來，目前主要的融資方式有：
首先，債務性融資中的銀行貸款是當前地方政府融資的重要方式之一。從全國城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國城建投資資金的20.9%，2003年達到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業務后，銀行貸款仍占全國城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來源于銀行貸款。
其次，資產(資源)性融資中的項目融資是當前融資機制市場化的主要方式。就有形資產(資源)融資而言，項目融資如BT（建設—轉讓）、BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）是目前大型基礎設施建設融資方式的創新，是未來準經營性項目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。
第三，權益性融資中的股權上市融資目前在國內比較常見，一些以水務、交通等為基礎的交通投資公司、城司都通過股票上市進行融資，如上海城投控股就是以城市水務和污水處理基礎設施建設融資的典型。而非上市股權融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領域。
3.對建立在公共品供給基礎上的地方政府投融資模式的建議
地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結合起來分析。其中，提供滿足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財政投資融資，還要為非財政投資融資。另外，針對不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。
3.1財政融資
財政融資來源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級人民政府事權范圍內的政權建設、公益性和公共基礎設施，這些投資因無收費機制、完全按市場資源配置機制無法實現有效供給，必須采用直接投資的方式，通過撥款投入加以解決，如基礎教育、公共醫療衛生、人行道等。
3.2非財政融資
3.2.1債務性融資
在地方政府不享有舉債權的前提下，地方政府不得不“沒有正門、走旁門”，變通違規操作，或者把債務分散在各部門或下屬公司，或者以為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性。但對于債務融資也要區別對待：對于沒有經營收入的公益性項目要嚴格控制通過銀行貸款方式融資，適當放寬地方政府通過發行地方債券進行融資，但必須要有嚴格的控制：一是事先經過同級人大投票通過；二是要將年度債務融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內。
3.2.2資產(資源)性融資
目前項目融資主要是為那些造價高昂的基礎設施提供融資手段，因為這些項目具有潛在利潤，但無法短期收回投資成本，需要通過公共—私人合作方式來提供資金，如道路、橋梁、關口等。私人部門提供新的資金來源，可以減少地方政府當前債務并提高舉債能力，從而將更多的資金用來解決民生問題。對于利用土地等資源進行融資是著力要解決事關全體民眾的項目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場的方式來進行。
3.2.3權益性融資
權益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權，實現了投資主體的多元化。國內也有很多城市在基礎設施領域已開始了這種運作，所以，這種融資方式可以解決類似地鐵等重大基礎設施項目的融資問題。
4.總結
“十二五”時期是我國改革開放的關鍵階段，也是我國轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重要時期。在這個重要的歷史時期，政府的作用責無旁貸，而政府投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，對于國民經濟的意義毋庸置疑。因此，規范政府投融資模式，降低風險，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對解決此類問題提供相關參考。
參考文獻：
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一、引言
城鎮化是現代化發展的必由之路，是未來中國最大內需之所在。“十”報告將城鎮化放在了十分重要的位置。因此，新型城鎮化在未來中國發展過程中的重要性已毋庸置疑。過去由土地財政和土地金融來解決城鎮化投融資需求的模式已經存在很多問題，且已經不足以應對愈加龐大的資金需求，因此城鎮化進程中投融資模式的市場創新和政策改革問題亟待探討。
二、城鎮化的內涵
“城鎮化”一詞源于英語Urbanization。由于對城鎮和城市概念的混淆，理論界有“城鎮化”和“城市化”兩種說法且存在一定的爭議，本文界定兩者在本質上是一致的。
本文總結學術界各種不同的觀點，認為城鎮化的內涵應包括以下幾個主要方面：一是產業結構的轉變和社會經濟結構的多元化，即農業經營方式更為現代化、規模化，第二、三產業不斷壯大；二是由于工業化進程的進一步推進，資本、勞動力等生產要素在城市的集聚和在城鄉間的高效流動；三是城鎮人口數量逐漸增加，城鎮數量和規模遞增；四是傳統落后的農村社會逐漸被現代文明的城市社會所替代，城市生活方式和價值觀念成為社會生活方式和價值觀念的主體；五是城市功能不斷完善，空間形態發生變化，城鎮基礎設施建設承載力不斷增強。
通過分析以上五個主要方面的內涵，我們可以得出城鎮化的投融資需求體系主要包括農業現代化、產業結構調整和產業升級、城鎮基礎設施建設和公共服務等幾個方面，除此之外，還應包括社會城鄉生態共保，以提高人居環境品質。下面，本文將對以上幾個主要方面的投融資需求進行具體分析。
三、城鎮化進程中的投融資需求
（一）農業現代化
當下，我國農業生產依然滿足不了城鎮化進程中居民對農產品快速增長的需求，進口在明顯增長，因此必須加大力度推進中國農業的現代化進程[1]。
對農業現代化的金融支持至少應包括以下幾個方面：一是金融機構為農業現代化的裝備和技術提供充足的信貸資金；二是金融機構通過資金投向來引導農業生產部門的產業結構調整和升級；三是金融機構為農業提供具有避險功能的金融工具，防范和降低農業經營的高風險；四是金融機構為農業現代化構建信息平臺，為農業生產活動提供信息、咨詢等方面的服務，加快農業產業化健康發展[2]。
（二）產業結構調整和產業升級
金融系統通過資金導向、信用催化、防范和分散風險等機制作用于產業結構調整和產業升級過程。具體而言，包括以下幾個方面：一是金融機構為第二產業的技術改造和擴大生產提供充足的信貸支持，以促進產業升級；二是通過優化資本市場，使資本市場為新興產業提供充足的資金支持，以優化產業結構；三是金融機構通過資金的投向引導生產要素的集聚，進而促進產業集聚，推動產業轉型升級；四是金融機構通過提供相應的金融工具防范和分散各個產業的風險。
（三）基礎設施建設和公共服務
城市基礎設施和公共服務設施建設存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，單純依靠財政資金并不足以支撐整個建設項目，所以向金融體系進行融資就成為募集資金的重要手段[2]。在城市基礎設施和公共服務設施的建設過程中，主體多元化、渠道多元化、方式多元化將成為其健康的投融資模式的發展趨向[3]。
（四）城鄉生態共保
中國城市經濟的高速增長主要是依靠外延擴張來支撐的，呈現出高增長、高消耗、高排放、高擴張的粗放型特征；伴隨著城市經濟的高速增長，資源和環境壓力凸顯，各種社會矛盾加劇[4]。
積極推廣應用安全可靠的垃圾焚燒新技術、新工藝、新設備；完善城鄉污水處理廠和配套管道設施的建設改造工作；建設高質量的林蔭道路和林蔭公園等綠化工程。這些措施的實施除了依靠財政資金外，還應積極向金融體系尋求主體多元、渠道多元、方式多元的投融資機會。
四、目前主要的投融資模式
在城鎮化快速推進的過程中，政府投融資資金來源已由以預算內財政為主向以預算內和預算外財政、銀行貸款等為主轉變。而在這一轉變過程中，土地成為地方政府手中最為重要的工具，由此產生了“土地財政”和“土地金融”的概念。
（一）土地財政
土地財政是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租稅費收入的一種財政模式[4]。具體來說，土地財政主要通過以下兩個途徑為地方政府增加財政收入：通過出讓、租賃國有土地使用權等獲取土地收益；通過收取依附于土地開發的房地產業和建筑業的相關稅費增加財政收入。
土地財政的產生有其一定的實際意義。一方面，低價出讓土地招商引資拉動了地方投資增長和經濟增長；另一方面，高價出讓土地增加了預算外收入，由房地產業和建筑業等發展帶來的稅收增長使預算內收入增加。
（二）土地金融
土地金融與土地財政相關聯，是在城鎮化快速推進的過程中，地方政府以土地財政為支撐，搭建地方政府投融資平臺籌集資金，為城鎮化建設籌資。
土地金融主要通過以下兩種方式籌集資金：通過地方融資平臺公司以土地作為抵押獲得銀行貸款，這種方式占籌集資金的大部分；以土地為擔保發行城投債。這兩種方式的償債資金基本全部來自于土地出讓金、房地產相關稅收和財政收入。
（三）目前投融資模式存在的問題
在過去十幾年的城鎮化進程中，土地財政和土地金融發揮了重要的推動作用，但目前看來，這種投融資模式已經出現了很大的問題。
首先，城市土地屬于國有，農村土地集體所有，土地財政和土地金融使得地方政府不斷征收農村土地，但其支付的土地補償金很低，損害了農民的利益，造成社會矛盾的加劇。
其次，土地的高價出讓金推高了房價，破壞了市場規律，使房地產市場泡沫加劇，不僅損害民生，更使市場存在越來越高的風險。
第三，由于地方政府的償債來源主要為土地出讓金和房地產相關收益，房地產市場的高風險也就使得地方政府的債務風險提高。
五、投融資模式的改進建議
（一）完善財政支持機制
國家應該完善財政支持機制，調整財政支出結構，以“人的城鎮化”為重點，滿足居民日益增加的教育、文化、醫療、養老等公共服務需求，且與可持續性發展的理念相一致。
（二）構建并完善城鎮化的投融資平臺
一個完善的投融資平臺可以拓寬投融資渠道，為資金的需求方和供給方提供信息咨詢平臺，促進金融資源的有效利用，為社會經濟的發展提供充足的資金保障。因此，各地方應積極構建并完善城鎮化的投融資平臺。
（三）創新城鎮化的投融資模式
目前可以運用的投融資新興模式主要有：BOT模式，即建設-經營-轉讓模式；ABS模式，即資產證券化模式，該模式比較成功的案例是大連路隧道項目的資產證券化；TOT模式，即移交-經營-移交模式；PFI模式，即民間主動融資模式；基金模式。
（四）深化金融改革
加快證券、信托等金融服務行業的發展，建立完善的現代金融服務體制，金融體制和投資體制改革為投融資模式的市場創新提供有效手段。（作者單位：山東財經大學金融學院）
參考文獻
[1]李雅琦，《陳錫文談城鎮化中的糧、地、人》[J]，東方早報，2013（1），C04.
[2]范立夫，《金融支持農村城鎮化問題的思考》[J]，城市發展研究，2010（7），63-66，72.
緒論：目前是我國城市化進程中的加速發展期，城市地域和人口規模不斷擴大，全國各主要城市在十二五規劃中都制定了宏偉的城市開發建設計劃。在城市開發建設過程中，基礎設施項目對資金的需求是巨大的，因此，基礎設施項目融資工作是城市開發建設過程中最關鍵的環節之一，本文試圖論述目前城市基礎設施項目融資工作中存在的問題，并探討和突破城市基礎設施項目融資困難的辦法和措施，以促進城市開發建設的順利進行和健康發展。
論文主體：
一、城市開發建設過程中基礎設施項目融資工作存在的幾個問題
縱觀全國各地城市基礎設施開發建設，除上海、天津、杭州、武漢、昆明等城市的投資融資體制、機制比較靈活，融資手段、渠道、品種比較多樣化處，其他大部分省市的城市基礎設施建設都存在融資難的問題，本人認為，新城區基礎設施開發建設融資存在的問題主要表現在四個“單一”上，具體如下：
1、融資主體單一。
長期以來，城市基礎設施項目的融資模式主要是以“平臺公司借款，財政提供擔保、財政負責還本付息”的方式開展，隨著“國發19號文”的實施，現在這一模式已經被告打破了，但目前新的融資體系沒有建立和完善，仍然以原平臺公司為主要融資主體，輔以少量的政府BT融資方式利用社會資金，雖然2010年4月國務院頒發《關于鼓勵和引導民間資金健康發展的意見》，鼓勵民間資本進入城市基礎設施建設領域，但由于各地尚未出臺相應的實施細則，以及民間資本對政府“強勢”的畏懼，除少數中央背景的企業敢于“闖陣”外，其他民間資本大多不敢輕易涉足。
2、融資項目形式單一。
過去，銀行金融機構發放基礎設施項目貸款均是以政府的信用為基礎，只要財政或政府提供擔保或出具還承諾函，不管平臺公司的資信如何，不管融資項目性質經營性還是公益性，也不管融資項目是否有現金流和還款來源，都可以發放貸款，因此，平臺公司向銀行提出融資的基礎設施項目基本上是公益性。作為城市基礎設施項目主要表現在：一是項目立項缺乏統籌安排，管理簡單。土地儲備機構負責征地收儲項目立項，城區政府負責拆遷安置相關項目立項，平臺公司負責基礎設施項目立項。項目立項缺乏統籌安排的結果就是各自為政，效率低下，浪費嚴重等；二是機械理解國家有關土地出讓收專款專用和收支兩條線政策，將基礎設施投入與相關土地出讓收入對立分割開來，造成了基礎設施項目都是公益性、沒有收益的項目假象，人為造成基礎設施項目融資難的問題。其實完善基礎設施項目，改善土地周邊環境，提高土地出讓收益，實現增值，就是一種效益。
3、融資渠道單一。
最近幾年，作為城市基礎設施融資的主要主體的財政和平臺公司基本上是以國內銀行貸款作為主要融資渠道，一是爭取銀行貸款工作不復雜；二是銀行對貸款資金監管不嚴，有利統籌安排使用，降低資金成本；三是銀行對基礎設施項目貸款利率比較優惠。此外，融資渠道還包括一部分世界銀行、外國銀行。而作為資金期限及成本與基礎設施比較匹配的資本市場、債券市場、信托計劃、社會資金等融資渠道就較少采用，在一定程度限制了融資工作的渠道多樣性。
4、融資產品單一。
受制于融資渠道單一以及原平臺公司自身的實力和資產結構不合理（以公益性資產或現金流小的資產為主）的影響，基礎設施項目融資的品種也比較少，以各類銀行貸款為主。因自身條件、思想觀念或能力等方面的影響，較少采用發行股票、債券、信托計劃、保險基金（股權）計劃、資產證券化、租賃等融資產品。當然后者條件要求和工作復雜程度相比銀行貸款要高得多和困難得多。
二、產生上述問題的主客觀原因
1、相關人員對城市基礎設施項目融資工作認識不到位。
主要表現在以下幾個方面：一是在城市開發建設過程中政府及有關部門更重視房地產開發建設招商引資工作，相對忽視了基礎設施同步配套建設，特別是在新城區開發建設過程中，往往在新開發區還是一片荒蕪之地時，大部分土地就已經被許諾“瓜分”完了，給新城區開發模式的選擇帶來了極大的不便；二是城市建設領域往往被認為是腐敗的重災區，權限上收，權力分散，具體辦事的單位和企業的自在廉政監管面前就很容易退居次位，企業希望的優惠政策也很容易被打折扣；三是政企不分。作為主要融資主體的平臺公司只是政府主導城市開發建設過程中的其中一個環節，沒有選擇項目、項目融資和確定項目建設方式等相關工作的自，而只是基礎設施項目的政府業主，賺取少量的代建管理費維持單位或企業基本的運轉，無法實現做大做強；四是基礎設施項目管理不科學，簡單化，與市場要求相脫節。項目缺乏科學合理的劃分（經營性、準經營性、公益性等），不進行項目經濟效益的測算，更不開展片區開發經濟效益的測算，缺乏具有可操作性的片區開發計劃。政府以下達城建計劃形式開展工作，項目均以純公益性質出現，與融資工作要求不相符，開展融資工作渠道和方式很大的局限。
2、城建基礎設施投資模式落后。
目前城市基礎設施項目開發建設主要是采用政府主導籌資、投資、建設、監管等具體工作的建設模式，市場化程度不高，作為市場主體的原平臺公司也只是代表政府履行項目業主管理的職責，其他工作，包括投融資全部都由政府相關部門來完成，基礎設施開發建設相關風險全部由政府承擔，其他市場主體，如民間資金、國外資金等社會組織很難進入到城市基礎設施建設的領域中來。
3、落實上級政策文件不力。
國發19號文件頒發以來，除上海、昆明等少數幾個城市出臺了相應應對政策外，其他大部分城市感覺文件來得太快，政策變化太快，還處于探索研究階段，對政策的認識和理解難以達成一致，還停留在處理債務和融資平臺清理整頓的具體事務中，對國發19號文件等系列文件精神實質認識不清，理解不到位，沒有對城市基礎設施投融資體制做出相應的改革，提出必要的具有針對性的措施和辦法。
4、工作缺乏創新。
首先是缺乏對城市基礎設施投融資體制系統的研究，特別是相關的有權部門，如發改委等，只有遇到困難和問題時，才由研究室或科研部門開展專題研究，而這些研究室或科研部部門平時脫離一線工作，對相關問題理論認識多，了解實際情況少，往往其他研究成果可操作性不強。其次是對困難和問題研究缺乏系統，其實各有關部門、企業在日常工作中也開展了相關問題的考察和研究，但各自為政，從自己的角度和利益出發，盲人摸象，得出的結論往往有利于本部門，缺少站在大局角度思考問題而得出科學的結論。第三是正因為沒有權威的政策文件指導，有關部門、企業缺乏大局觀，導致各部門在具體事務處理過程中“唯上、唯法、唯規”，不敢創新，深怕“犯上、違法、違規”，因此，工作中缺乏靈活性和主觀能動性。
三、解決辦法及建議
1、正確理解“國發19號文”等系列調控文件精神，搞好城市建設投融資體制改革。
2010年出臺包括“國發19號文”、“實施細則”、“2881號文”等系列調控文件的核心內容有三個方面，一是平臺公司債務，特別是隱性的政府債務必須“透明化、公開化、預算化”，避免盲目投資，防止財政風險；二是政府市政基礎設施投融資行為“市場化、規范化”，這里包括政府投資必須量力而行，政府投資必須列入財政預算，同時以市場化理念開展各項投資行為；三是理順政府與平臺公司、政府與各金融機構之間的關系，促進城市基礎設施開發建設健康發展。因此，從以上認識我們知道，目前城市基礎設施工作重點應該是進行政府對城市基礎設施投融資體制的改革，而不能僅僅進行平臺公司改革和簡單的債務處理，這樣才能制定切實可行的城市基礎設施投融資體制改革方案和意見，為開展基礎設施融資工作創造良好條件和環境。
2、轉變思想觀念，創建服務型政府，改善融資環境。
面對基礎設施投資問題，政府總感覺力不從心。一是基礎設施投資金額龐大，資金需求巨大，融資壓力大；二是政府直接投資基礎設施項目，很容易陷身于具體事務中，影響其他職能的履行；三是全部基礎設施由政府直接投資，債務壓力大，容易造成財政支付危機，甚至危及國家金融安全；等等。因此，在城市基礎設施開發建設過程中，應將市場能做的事情交由市場來做，還事于民，實現政府由全能型政府向服務型政府過渡已是大勢所趨，也是市場經濟和社會發展到一定階段的必然選擇。這樣，政府才能集中精力制定切實可行的政策，把城市基礎設施開發建設過程中的服務工作做得更全面、更細致和更到位。
3、充分、靈活利用城市土地資源，提高基礎設施項目融資能力。
相對于其他國有資產，土地是各地政府的最大資源，土地出讓收入也是各地政府最大的財源。根據有關部門統計數據，2010年土地出讓收入平均占到各地方政府財政收入的40%以上，有的甚至達到50%以上。而城市基礎設施投資額中，土地出讓收入一般占到總投資額的70%左右，其他收入只能是城市基礎設施投資來源的補充，而一些國有資產的注入平臺公司也只補充了平臺公司的現金流，起到提高平臺公司的信譽作用而已。基礎設施的開發建設改善了周邊土地的條件和環境，土地出讓收入作為基礎設施項目投資有主要來源是理所當然的。進而為基礎設施項目開創穩定和充裕的現金流，實現項目投入產出平衡，提高基礎設施項目融資能力。
4、創新融資項目管理模式，改變基礎設施項目融資條件。
在開展融資工作中，除了借款主體本身的經濟實力和良好信譽外，借款所投資的項目是否符合市場原則，具有穩定現金流和實現項目本身的收支平衡，也是開展融資工作的必要條件。目前城市基礎設施項目融資工作的依據是政府下達的城建計劃，由于受到土地出讓制度和土地出讓收入收支必須兩條線的限制，政府下達的城市計劃項目均以純公益性質出現，這就極大限制了項目的融資渠道和方式，也不符合銀行業金融機構和資本市場融資的要求。因此，必須改變將基礎設施項目投資與相關土地出讓收入有機結合起來，改善項目現金流和項目投入產出之間的平衡，也有利于實現土地經營，實現效益最大化，從而達到改善融資項目條件的目的。
5、充分發揮原融資平臺公司基礎作用，打造充滿活力城建投資公司，提高融資效率。
國發19號文要求各方政府加強對平臺公司的管理和整頓，并沒有完全否定平臺公司的作用，只是要求平臺公司必須市場化、公司化、實體化運作，實施平臺公司債務與財政債務之間的區隔，實現平臺公司資金與財政資金之間的良性互動。我們認為，可以從以下三方面發揮平臺公司的作用，一是發揮平臺公司城市基礎設施開發建設的主體作用，有利于全面貫徹落實政府的城市建設發展規劃和戰略意圖；二是發揮平臺公司作為政府城市基礎設施開發建設招商載體作用，有利于加強政府在招商談判中的地位；三是發揮平臺公司管理和運作城市基礎設施資產的作用，提高基礎設施資產運作和管理效率和效益，實現國有資產保值增值。在政府與市場之間建立一條連接鏈，提高基礎設施項目管理效率，降低成本。
結論：綜上所述，新城區開發建設過程中基礎設施項目融資工作要充分利用新區的以土地為主各種資源，制訂切實可行的政策，充分發揮和調動原融資平臺公司的開發主體作用和招商引資平臺和媒介作用，多渠道多方式開發融資工作，以滿足新城區基礎設施項目開發建設的資金需要，促進新城區開發建設的順利進行和發展。
文獻標志碼：A
文章編號：1000-8772(2015)01-0036-05
一、紹興城鎮化投融資機制現狀
1.城鎮化建設以土地財政和土地金融為主導
目前，紹興城鎮化建設以土地財政和土地金融為主導。據統計，紹興市從2010年以來的基礎設施投資分別為201、241、284以及365億元，而同期地方一般財政性收入分別為193、239、256、293億元；基礎設施的投資均超過地方財政收入，也就是說紹興的基本建設主要依靠土地出讓金，招商引資的運作方式仍停留在以土地換投資的階段。雖然近年來土地出讓金的占比有所下降，在政府融資平臺運作中，政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。
2. 融資機制不夠靈活
作為建設投融資主體的投融資平臺對于解決城鎮化資金問題起了一定的作用，但據統計紹興市的城鎮建設融資平臺負債率高于65.4% ，已經超過銀行貸款風險控制警戒線，這樣下去將失去再融資能力。BOT、TOT、BT 等先進融資方式未得到廣泛的應用。另外，政府投融資平臺在2010年地方債務遭遇銀行貸款嚴格限制之后，地方債務轉移至銀行表外通過城投債、信托等理財產品形式滾雪球式擴張。
3.支撐城鎮化投融資有序運轉的財稅管理體制不暢
財政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮化發展市場化融資渠道不暢，特許經營模式還有待完善。財力與事權的不相匹配，導致政府特別是處于基層的縣鄉政府財政運轉困難，有限的收入難以滿足城鎮化在基礎設施建設和公共服務提供等方面的資金需要。
二、城鎮化創新投融資的思路：拓展“以城養城”
拓展“以城養城”的發展思路，充分發揮市場機制的基礎性作用，堅持以市場為導向，以制度建設為重點，構建符合市場經濟規律要求的融資渠道和融資方式。形成市場融資為主導、政府投資為補充、民間投資健康發展的城鎮化投融資格局。
一是加強政府投融資主體的改革和創新，強化政府資金的引導作用。政府必須創新投入方式，最大化地發揮有限財政資金的倍增效應，起到集聚信貸資金、撬動社會資金、引導各種資源共同投入城鎮建設的作用。
二是完善立體化的融資體系為核心，拓展融資渠道、開發相應的融資模式、通過傳統金融工具的拓展、國際創新金融工具的引進和新式金融工具的開發彌補城鎮化發展的資金缺口。
三是堅持政策扶持、政府推動、企業為主、市場運作、互利共贏的原則。融資創新的重點是擴大和銀行合作；吸引社會投資，加快發展股權類投資。利用各種金融工具，多渠道提高直接融資比重。借鑒北京、蘇州、天津等地引導基金做法，支持城鎮化投資引導母基金，并大力發展其他多元化基金主體形式，形成基金合力。
三、創新城鎮化投融資機制的策略
1. 創新投融資管理決策機制
（1）強化統籌協調機制
加強統籌協調。建立全市城鎮化提升工作領導小組，強化對我市城鎮化發展規劃、重要政策、重要問題的協調。強化對城鎮化發展中瓶頸問題的研究和協調推進。同時，學習國內城市有關做法，進一步完善聯席會議制，努力構建“1＋X”協調推進機制，強化對不同建設主體、相關職能部門和縣（市）、區的統籌協調。
（2）加強政策保障機制
盡快編制《紹興城鎮化中長期發展規劃》，針對城鎮化推進中投融資長效機制、調動市和縣（市）、區積極性、協調推進機制等方面，組織專題研究，研究提出符合紹興實際、可操作的破解對策。同時，強化制度創新，建立起有利于加快推進城市建設、發揚城市形象、有效提升城市品質的政策保障體系。可以通過財稅政策、產業政策向城鎮化建設傾斜，讓公益性項目能容易獲得政府最高等級信用擔保支持，讓準經營性項目在信用市場與資本市場得到增信，讓經營性項目能獲取各類產業基金、民間資本的青睞與投資。政策創新要盡量引導城鎮化投資主體多元化、城鎮化融資方式多樣化。制定吸引民間資金和外資進入經營性基礎設施領域的產業政策，制定鼓勵市政公用企業到資本市場融資甚至發行企業債券或到境外上市的各項政策。
（3）確保利益共享機制
重點強化事權與財權的匹配性：一是對于跨區域的重大線性工程，可以積極探索市和縣（市）、區以及縣（市）、區之間共建共享的推進模式。二是對于市里為主體開發的功能區塊，項目所在有縣（市）區可以土地、資本注入等方式參與項目投資公司。三是對于縣（市）、區為主體開發的功能區塊，市里重點做好規劃管理、政策保障和協調服務，幫助縣（區）政府及時破解區塊開發和項目建設中的難點和障礙，縣（區）政府掌握足夠的主動權和決策權，負責具體項目的推進實施和管理運維，享受項目收益，從而充分調動縣（市）、區政府的開發建設積極性。
（4）構建完善的投融資的內外監控機制
一是構建起“國有資產管理機構—政府投融資平臺—政府投融資平臺全資、控股、參股企業”的市場化契約治理模式。提高政府投融資平臺信息透明度，推動促進投融資平臺及時公開自身資金使用情況和財務狀況，接受人大以及投資者和社會公眾的監督。同時建立健全政府投融資責任制度。對政府投融資項目的預算與績效進行科學評估，由財政部門及聘請第三方審計機構進行獨立評估，實現對項目的立體式評價。
二是完善政府投融資風險管理內控流程。并對各類項目的直接融資、融資平臺融資和各種或有負債進行統一歸口統計，建立和改進政府投融資風險管理監控模型，測算債務償還計劃，進行預警指標情景分析，便于實時監控。
2. 創新投融資運作機制
（1）加快組建重點功能區和重大項目封閉運作的項目公司
對于城市重點功能區塊，可以借鑒杭州錢江新城開發模式，組建管委會或項目公司，研究賦予土地儲備職能和土地一級開發權，實行封閉式開發，采取資源經營的市場化運作方式，土地出讓金基本全額返還，通過土地市場運作實現建設資金自平衡，做到“自行籌資、自行建設、自行經營、自行還貸”；對于跨區域重大線性工程，實行一個城建項目設立一個新的項目公司的建設機制，研究把沿線劃定紅線范圍內可抵押擔保的土地出讓和沿街擬征用房產處置的收益注入項目，以經營性現金流對項目本息進行全覆蓋，項目建設期間由市政府賦予土地儲備職能，其公司資本金由市財政按項目概算20%要求注入，實行封閉運作，對整個區塊統一規劃，統一收儲，統一建設，建成后項目公司隨即注銷。
（2）完善土地儲備融資機制
在建立全市土地儲備庫的基礎上，進一步創新土地儲備機制，構筑高效順暢的土地前期開發、儲備、融資體系，加快土地收儲過程，縮短土地融資、出讓時間，提高土地資源周轉效率，為重大區塊、重點項目的開發提供資金保障。
（3）健全政府投融資公司長效發展機制
一是完善資產注入機制。通過土地、財政資金、股權等多種渠道注入資產，幫助國有投資公司做大資產規模，做優資產，增強融資能力，使投融資平臺實現由輸血型向造血型轉變。除了每年安排一定比例的財政一般預算支出作為資本金注入投資公司外，可以借鑒上海經驗，上海市政府將市財政預算內專款、城市建設維護費、城建政策性收費、土地批租、發行債券、市政項目國際性融資、已建成的市政設施的資產經營等七項全部用于城市建設， 其中絕大部分由上海城司集中統一使用，確保了城建所需的巨額資金。
二是積極拓展融資渠道。一方面，要創新直接融資方式，通過發行企業債券、短期融資券、中期票據、信托融資、保險業務融資等渠道擴大直接融資規模。另一方面，要充分發揮紹興民間資本充裕的優勢，鼓勵社會資本以多種投融資模式，研究建立城市建設專項基金、交通建設專項基金等，吸引社會資本參與，發揮財政資金的杠桿作用。此外，還可以通過股權注入、無形資產注入等多種方式如建造－移交（BT）、建造－經營－轉讓（BOT）、建造－經營－轉讓（BOT）、建造－出租－移交（BLT）、建造－擁有－經營（BOO）、建造－移交－經營（BTO）、開發－經營－移交（DOT）、重建－經營－移交（ROT）、重建－擁有－經營（ROO）、移交－經營－移交(TOT)、公共－私人－合營（PPP）、民間主動融資模式（PFI）參與基礎設施。
三是整合提升融資平臺。可以借鑒吉林經驗，當地對政府資源進行梳理整合和現金流設計，打破當地國有獨資的城投集團負責融資建設的單一形態，借鑒國際通行的“公私合營模式”設立社會資本參股的特殊目的公司來負責融資、開發、整理、建設城市特定區域，形成舉債和還貸良性循環的平臺運作模式。實現股東開發，收益共享。
3. 創新投融資金融服務機制
（1）大力完善城鎮建設的金融服務體系
大力完善城鎮建設的金融服務體系，形成政策性銀行、商業銀行、民營金融機構等多種形式并存的金融體制。因此，首先要發揮政策性金融的先導作用，應出臺政策措施促進國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構開展有針對性的貸款。其次，鼓勵農業銀行和農村信用社、小額貸款公司及商業銀行以現代農業、特色產業和新農村建設為切入點參與城鎮化建設。同時，要建立適合城鎮建設的金融環境，加強銀企合作，降低金融風險。特別是要完善股權質押、專利質押、土地承包經營權抵押、農村住房抵押等貸款機制。
（2）加強金融服務創新
一是建立基礎設施的產權交易市場，完善政府投資項目的退出機制，以便于退出部分國有股權，盤活政府融資平臺現有的資產，通過資產證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。
二是以城鎮化未來收益為支撐，探索開展市級政府發債試點。先期可以考慮將部分城投債轉為市政收益債，將那些以公用事業為募集資金投向、以使用者付費收入為主要還款來源的城投債定位為市政收益債，享受稅收減免待遇，并在政府預算中設立特別賬戶，封閉管理發債資金運用和償債資產收益，同時按市政債的要求強化其信息披露和懲罰約束責任。進一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設，發揮信用評級在強化市場約束中的作用。進一步推動各類金融機構完善公司治理，形成有效的決策、執行、制衡機制，促使投資者按市場化理念和原則，基于透明的政府財務信息和信用評級結果進行投資決策
三是積極探索基礎設施資產證券化。通過ABS（資產支撐證券化）等模式，對已有的能產生現金流的基礎設施資產或者在未來能產生現金流的基礎設施資產進行證券化，使建設者加快資金周轉、分散投資風險。
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基金項目：論文為紹興哲社2014年重點課題125406《引導社會資本參與紹興城鎮化建設的對策研究》的部分成果。
論文摘要：在我國新農村建設過程中，農村經濟的快速發展對農村金融產生了越來越強烈的需求。然而，我國現階段農村的金融現狀卻不能有效滿足農村金融的需要。本文立足于這個現實，分析農村金融供給與需求現狀，和中國農村目前發展所存在的主要問題，在前人的基礎上探索更深層次的問題及成因，并對我國農村的金融體制改革和發展的出路提出相關的政策建議。
一直以來，以“農業、農民、農村”為代表的“三農”問題是困擾我國社會主義現代化建設和全面建設小康社會的重大和現實的問題。當前，農村經濟社會條件發生了深刻的變化。缺乏有效的農村融資金融產品已成為制約農村發展的瓶頸，急需構建相應的新型農村金融產品供給體系。但從我國農村發展的現狀來看，資金的投入是重點。于是，建立健全適合我國農村、農業和農民發展需要的農村金融體系，確保資金有效地使用與投放，保證公共產品的供給，便成為了中國農業發展的重中之重。因此，進一步改革和完善我國農村金融體系和公共產品的投融資制度，建立有效的多元化農村資金分配與公共產品投融資渠道體系才是解決目前農村金融需求的核心和關鍵。
1我國農村金融的現狀與問題
1．1中央和地方政府財政投入不足
根據公共財政理論，對于農村準公共產品的提供，市場機制可以發揮一定的作用，但由于農村公共產品的基礎性、效益的外溢性特征，政府仍然應發揮主導的作用。據統計資料，建國以后至2005年，除個別年份外，我國政府的財政支農資金絕對額是增長的，特別是1992年以后，政府財政對農業投資每年以百億元的規模上升。1990—1994年保持在9％～10％，l995—1997年下降至8％左右，1998年以來盡管國家把國債投入的30％用于了農業和農村，但財政農業支出占財政總支出的比重仍呈下降趨勢。2000-2003年繼續下降至7％左右。財政投入不足10％的水平與我國農業的基礎地位極不相稱。
l-2政府支農資金投入結構不合理
從農業投資內部而言，我國農業投資主要由農業基本建設支出、農業科技三項費用、支援農村生產支出和農村水利氣象等部門的事業費及其他費用這幾部分構成。據統計資料，我國政府農業投資的使用方向特征十分明顯，即農業投資中的主體部分投向了農業事業費、支援農業生產支出和農業基本建設，這幾項所占比重超過了按這一口徑計算的90％，投向農業科技(農業科技三項費用只是農業科研投資的一部分，不是全部)和其他方面的項目很少。農業基本建設中，主要投向了大中型水利建設。例如，2005年國家財政用于農業的支出為2450．3億元，其中支援農業生產和各項事業費占73．1％，基本建設占20．9％，科技三項費用占0．8％，其他占5．1％。而不同的投資方向對農業增長與發展所起的作用是不同的。
1．3區域差別大，西部地區資金支農力度低
從區域來看，由于歷史以及當前的經濟發展程度等原因的影響，比較而言，西部及中部地區對農業投資的力度相對薄弱，資金運作的效率總體上也低于東部地區。據統計資料，除人均財政直接對農業項目支出外，其他指標同東部相比，西部都有一定的差距，其中人均存款余額、貸款余額、當年凈增存款額、當年凈增貸款額、農業貸款余額、外商對農業的實際投資額差距都在50％以上。
1-4金融支持不夠
從目前來看，我國農村公共產品投融資發展進程中，普遍存在以下三大問題：(1)農村正規金融供給增長不足。目前，農村金融體系主要由農村信用社、農業銀行、郵政儲蓄和農業發展銀行構成，但從發揮的作用看，這四家機構在農村的作用并不明顯。中國農業銀行是國有商業銀行，由于贏利動機的存在，實施“有所為有所不為”戰略一放棄農村，進軍城市；郵政儲蓄僅是一個儲蓄銀行沒有貸款業務，功能過于單一；農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性銀行已演變為“收購銀行”，只負責糧棉油收購資金的管理，局限于單一的國有糧棉油流通環節的信貸服務，而急需政策大力扶持的農業開發、農業技術進步及農村基礎設施等“公共物品”卻得不到足夠的政策性金融支持，農業發展銀行政策性金融主體地位不突出。于是，實際支持農村經濟發展的重任只能落在了農村信用社的肩上。然而在實際運作中，農村信用社過分看重業績增長，以追求贏利為主要目標，偏離了為社員服務的主要原則，難以達到支持農業農村發展的目的。(2)農村信貸需求滿足度不高，民間借貸現象突出。我國農村金融體系存在嚴重缺陷，已滯后于農村經濟的發展，形成了一定的金融“空洞”，民間借貸應運而生。雖然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表現卻異常活躍；雖然屢遭政府取締或禁止，卻表現出頑強的生命力。(3)農村金融產品單調，融資渠道狹窄。以重慶市為例，農村可選擇的金融產品僅有存款、貸款、保險等，且基本上是城市金融產品的簡單移植。采取的可融資方式主要限于間接融資，尤其是短期、小額貸款，且涉農貸款多為1年期以下，按農戶養殖的生產周期，年均利潤40％～50％計算，若貸款1000元1年后到期還本利，農戶無法實現簡單再生產，更不能進一步滾動發展，再加上額度偏低，不能有效滿足農村市場發展需要；農村企業債券尚處于空白狀態，重慶27家上市公司中僅2家間接涉農。
2農村金融問題存在的原因分析
2．1農村經濟發展水平低，資本形成能力不足
我國農村經濟發展水平低，資本形成能力不足，客觀上阻礙了農村公共產品供給的投融資。農村自然條件相對較差，基礎落后，在中西部貧困地區，農業仍處于靠天吃飯的境地，抗風險能力弱。農村二三產業不發達，區域經濟布局不合理。農業生產需用的固定資產多，生產周期長，資金周轉慢，技術進步滯后，特別是我國政府長期以來實行了對農副產品低價收購的政策，更使工農產品價格“剪刀差”有日益擴大的趨勢，導致農業比較效益低下，因而投資農村往往得不到平均利潤；農業投資經營規模在現有的以家庭聯產承包為主的制度下上不去，不易取得規模報酬。由于農業生產“投入多，產出少，經濟效益低”的特點非常明顯，不僅難以吸引非農業部門資金，就是農業部門自身即便產生了利潤也不大可能轉入農業進行再投資。
2．2農村公共產品供給的責任劃分上缺乏科學性和合理性
在我國農村公共產品的供給過程中，一些本來應該由中央政府提供的公共產品卻通過政府的行政權威轉移事權交由下級政府，造成基層政府事權大于財權。而基層政府財力不斷萎縮，據國家統計局的數據統計，2000年，全國財政收入1．34萬億元，其中中央占51％，省級占10％，地(市)級占17％，而有著2千多個縣級財政、4萬多個鄉級財政的兩級財政收入共計僅占22％，這種財權與事權的不對稱就從客觀上限制了地方政府提供公共產品的能力。
2．3投資環境不理想，缺乏對資金的吸引力
由于我國農村公共產品所具有的非競爭性或非排他性的特征決定了農村公共產品的供給具有外部性和社會性，基于資金的趨利性原則，除了國家及地方政府為協調國家經濟發展的需要為農村公共產品的供給提供公共財政資金外，其他的農村金融機構、企業和國外的金融機構都不愿意投資于農村公共產品。
3新農村建設背景下改革農村金融體系制度的對策建議
3,1加大財政支農的力度
應逐步加大財政支農的投入力度，并且逐步調整財政支農投入份額及其遞增比例，主要是農村基本建設投入占計劃內基本建設投入總額的比例、支農支出占財政支出的比例、農業科技三項費占科技三項費的比例等，確保農村公共產品供給的穩定性和持續性。同時還要適應WTO規則，建立和完善新形勢下的政府扶持農業政策。改變傳統的以高關稅和價格支持為主的直接式農業扶持保護政策，向通過“綠箱”政策進行的間接式農業扶持保護政策轉變，加大對農村公共產品供給的投入，增加農村公共產品的供給，減少農村農民增收的私人成本。
3-2明晰公共財政的投資范圍與力度
明晰公共財政的投資范圍和力度，糾正中央和地方對農村公共產品投融資的范圍與結構偏差，抑制地方投資規模盲目擴張。根據地方農村公共產品的特性，對政府投資領域逐步進行分類界定，明確政府投資主要集中在非競爭性的投資領域，對有收費機制、收益穩定的公共產品投資項目(如供水等)，完全交給社會投資者投資；對一些有收益機制但效益難以做到投資收益平衡的設施項目，政府通過適當的補貼等政策，鼓勵社會資金規范、有序地投入。一般認為，凡是能夠通過市場調節的領域，由市場根據等價交換原則來實現。如農業生產中農民使用的農機具、農藥、化肥、薄膜等流動資金的投資適宜由農民來承擔。因為這些投資所形成的效益分割，成本與效益對比關系比較明顯。
3-3完善農村金融公共產品供給支持體系
目前亟待需要解決的是拓展農業發展銀行信貸支農業務的范圍。通過拓展農業發展銀行信貸支農業務的范圍，實現農業發展銀行對農村政策性貸款的指導和統一管理，以確保農業發展銀行發揮支農的主導作用，增加農村農民收入，為農村公共產品供給提供資金支持。其次，構造分工明確、相互配合、運轉良好的農村公共產品金融支持體系，逐步建立以農業發展銀行為主導，農村信用合作社和中國農業銀行為兩翼，國家開發銀行和其他商業銀行等機構為有效補充的穩定的活躍的農村金融信貸體系。
中圖分類號:F294
文獻標識碼:A
《江蘇沿海地區發展規劃》于2009年上升為國家戰略,不僅對江蘇沿海三市的跨越式發展是一個積極的推動,更是為江蘇全省帶來了在更高水平上區域共同發展的契機。如何為江蘇沿海地區發展提供及時有力的金融支持,實現跨越式發展,正在成為實務界和學術界共同關注的課題。
在江蘇新一輪沿海開發中,將沿海地區定位在“面向國際的先進制造業集聚帶、現代沿海城市帶和生態旅游風光帶”,其前提是港口開發、園區建設、交通基礎設施的改善,并要求力爭經過十年左右時間,把沿海地區建成新興的基礎產業基地、重要的海洋產業集聚區、良好的生態功能區和新的經濟增長極。因此,在前期的沿海開發過程中,基礎設施建設就顯得十分關鍵。
一、基礎設施投融資與江蘇沿海地區開發
(一)江蘇沿海地區基礎設施現狀
基礎設施是區域投資環境中的硬件部分,主要包括港口、高速公路、鐵路、航空等交通運輸系統,以及郵電通訊設施、水電氣公用設施等等。基礎設施建設是加快區域融和,保證物流、人流、信息流以及資金流暢通的重要基礎,是建設沿海地區的重要支撐,也為沿海開發向經濟腹地擴散和推進創造條件。基礎設施建設與區域經濟發展之間存在著極強的正相關性,如果沒有各項基礎設施的有利保障,投資者的生產項目就失去了存在條件。應該說,經過近幾年的大力發展,江蘇沿海地區基礎設施體系已經初步形成,融入全國沿海大通道的沿海高速公路已全線貫通,尤其是蘇通大橋的即將開通,必將大大縮短與上海的時空距離,為其融入長三角將創造更為便利的條件。但是,同時也應該看到,受制于種種原因,江蘇沿海地區的基礎設施現狀一直很大程度制約了經濟的發展。目前江蘇沿海地區交通基礎設施通達性還較差:
首先,連接港口以及各個中心城市的交通體系尚不發達。雖然縱貫南北的沿海高速公路已經貫通,但整體上江蘇沿海地區高等級公路所占比重還是較小、路網通達程度不高,并且沿海高速離主要沿海港口還有一段距離,尤其表現為東西橫向連接港口和中心城市的公路建設較為滯后,港口集疏運體系不發達,各個中心城市與周邊城鎮之間也沒有形成完善的交通體系。
其次,江蘇沿海地區的鐵路和航空建設尚且處于起步階段。目前江蘇沿海地區尚沒有橫貫南北的鐵路干線穿過,籌劃多年的連鹽鐵路也尚未新建,聯結南北的綜合交通大通道尚未形成。另外,雖然連鹽通三市都有民用機場,但無論是在航班班次還是吞吐量上均已經不能滿足居民出行和外來客商投資的需要。
最后,從整體上來看,江蘇沿海地區的通信、供電、水利、污水處理等公共基礎設施尚且存在盲點,不能適應全球化商務的需要。不但遠未達到支撐工業化發展的要求,甚至還成了制約經濟發展的“瓶頸”,因此必須放在“先行”發展的地位。
(二)江蘇沿海地區融資能力不足的原因分析
江蘇沿海地區長期以來發展之所以緩慢,一直存在著一個重要的制約因素就是資金投入的嚴重不足,其主要原因有:
1 地方財政力量薄弱,政府直接投資受限。江蘇沿海地區由于地方政府財政收入有限,加之有缺乏國家投資,造成政府投資嚴重不足;
2 投資環境建設滯后,區域融資能力不強。沿海地區目前基礎設施的配套能力不強,高等級公路所占比重小,鐵路和航空尚處于建設起步階段,同時通信、電力、水利等設施建設也需要進一步完善,因此基礎設施建設的滯后一直是制約沿海地區發展的重要“瓶頸”。同時,沿海地區投資軟環境狀況也難以令人滿意,如手續繁瑣、收費多、辦事效率低、企業信用程度不高等。因此投資環境不佳直接影響了沿海地區資金的大量引進;
3 商業投資機會較少,資金融通渠道不暢的問題。江蘇沿海經濟發展的整體水平低,經濟總量小,人均國民生產總值低,人均收入水平低,整個地區的消費能力小,市場容量小,而且面積大,物流等相關成本高,投資的利潤低。同時正是因為產業結構層次低,規模小,并且由于最終消費的需求小,導致產業消費需求量小,投資的規模效應弱。由于沒有賺錢的機會,也就沒有人愿意投資。
(三)多元化的投融資模式是江蘇沿海地區基礎設施投融資的必然選擇
目前,江蘇沿海地區的建設基本上還處于先期的基礎設施建設投入階段,因此必然存在著基礎設施建設先行的問題,港口、產業園區、高速公路、河道、鐵路、沿海海堤等大型項目建設需要有大量的建設資金投入,以便通過完善的基礎設施條件來吸納大規模的臨港產業入駐,并由此產生巨大的經濟拉動作用。而由于基礎設施建設具有投資巨大、回收期長、回報率低等特性,并且目前江蘇沿海地區金融業欠發達,銀行負債率也比較高,甚至還屬于所謂的“金融高風險”地區,因此江蘇沿海地區基礎設施建設單純希望大規模的銀行融資是不現實的;此外,江蘇高層對沿海地區建設的支持仍將以政策和體制支持為主,“向外要資源”是未來沿海發展的指導思想,政府的作用也由原先的支配轉為引導,因此單純依靠省里的財政資金支持也是不現實的。我們通過先期調查也發現,在前期的基礎設施建設中的確存在著較為嚴重的資金瓶頸約束,絕大多數地方干部還只習慣用常規的辦法組織經濟工作,不懂得使用已經被先進發達地區成功使用且非常先進的金融工具和融資渠道來解決資金瓶頸問題,這些實際存在的問題都客觀上要求我們在沿海地區的基礎設施建設中堅持走多元化融資的道路。因此,如何來尋求江蘇沿海地區建設中基礎設施投融資的可行路徑與對策建議,并以此增強對各類生產要素的吸納、集聚能力,在江蘇沿海地區的實際開發建設中將變得異常重要和十分關鍵。
二、江蘇沿海地區基礎設施投融資的主要可行措施
(一)引領全省銀行業更好地服務于基礎設施投融資
全省銀行業要在更好地服務于沿海大開發的同時實現自身的跨越式發展:第一,大力支持銀行在沿海地區設立分支機構。包括支持大型銀行在沿海縣域的覆蓋;支持鹽城、南通和連云港加快引進股份制銀行;繼續引進蘇南農商行在沿海設立分支機構;引進更多的外資銀行進駐沿海三市,盡早設立名古屋銀行南通分行;積極支持設立村鎮銀行等新型農村金融機構等。第二,支持地方金融機構做大做強。支持沿海地區農商行的設立。支持符合條件的農村商業銀行逐步實現跨縣域兼并、重組,投資人股農村中小金融機構或
者設立異地分支機構,努力實現跨區域經營,提高農村中小金融機構的競爭能力。支持沿海有實力的企業集團設立汽車金融公司、信托投資公司、金融租賃公司、財務公司等非銀行金融機構。第三,吸引更多資金支持沿海開發。每年召集股份制商業銀行、城商行、外資銀行參加融資項目洽談會,吸引外地資金支持沿海基礎設施項目建設。鼓勵銀行參加沿海地區召開的招商引資、金融博覽會等活動。積極探索在沿海地區設立新的區域性銀行。第四,突出創新支持沿海開發。鼓勵商業銀行因地制宜開發新的融資品種,做好集體土地流轉的金融支持工作,提高海域、灘涂、沿海防風林、海岸線等資產使用權的抵押融資能力。鼓勵商業銀行在適當的時候,設立專營機構支持沿海開發。鼓勵和支持各類型銀行,包括外地銀行參加銀團貸款,更好地為沿海開發重點項目、重大基礎設施建設提供金融服務。
(二)加快全省資本市場更好地服務于基礎設施投融資
加快沿海資本市場的發展,做好以下幾項工作至關重要:
第一,制定好規劃至關重要。
各市還需要結合當地基礎設施建設實際,制定好本地資本市場發展規劃。規劃重點是健全五個保障體系:
1 組織保障體系,明確對全市資本市場工作組織協調機構。
2 財力保障體系,解決資本市場發展的瓶頸和重大歷史遺留問題。
3 政策保障體系,給予擬上市企業和上市企業必要的政策支持和幫助,提供優質高效的公共服務。
4 風險防范體系,防止非法證券活動影響當地資本市場發展生態環境。
5 人才支持體系,大力培養和引進資本市場專業人才。
第二,鞏固好基礎至關重要。
這個基礎包括三個方面:
1 經濟方面的基礎,積極實施沿海大開發戰略,保持經濟發展速度,催生更多的企業,為資本市場儲備更多的資源。
2 資本活力的基礎,結合投融資體制改革的要求,積極鼓勵社會大眾和民營資本投資資本市場,加快形成政府引導、社會參與、市場運作的多元投資格局,增強資本活力。
3 存量上市公司的基礎,采取積極措施,不斷提高上市公司質量;注重利用上市公司,通過重組平臺,做大企業集團,做強支柱產業,促進經濟結構調整。
第三,培育好資源至關重要。
對符合上市基本條件的后備企業,加快進行股份制改造;重點培育符合國家產業發展方向、符合新經濟發展方向的企業;尤其是要抓住創業板開通的機遇,培育新能源、新材料、新醫藥和綠色環保的新經濟模式和高新技術企業;要完善上市后備資源庫,對重點培育的企業,實行分類指導和全程服務,提高企業上市效率,為沿海開發走創新型經濟拓寬資本渠道。
第四,利用好中介至關重要。
各地在推進資本市場時要注重發揮中介機構的作用,充分發揮他們的價值發現功能及專業優勢,服務于企業改制上市。
(三)推動全省保險業更好地服務于基礎設施投融資
為了推動保險業更好服務基礎設施投融資,重點抓好以下工作:一是充分發揮保險的資金融通功能,在風險可控的前提下,穩步推進保險資金投資一些既是江蘇沿海地區經濟社會發展迫切需求的,同時又跟保險資金性質相匹配的重大民生工程和重大基礎設施項目,支持產業結構調整和優化升級。二是加快發展信貸支持型保險產品,積極參與構建多層次信貸擔保機制。大力拓展責任險領域,保護消費者權益。加快發展出口信用保險,降低出口企業風險,為江蘇沿海地區出口穩定增長保駕護航。三是鼓勵和支持保險機構發揮商業保險的機制優勢、技術優勢、服務優勢和成本效率優勢,主動爭取政府支持,積極穩妥參與基礎設施建設。
(四)其他
建立多樣化的投融資渠道是提升和完善基礎設施投融資水平的一項重要內容。為此,建議重點推進如下三方面工作:
一是實施海洋的資產化管理。建議制定《江蘇省海域使用權抵押融資實施辦法》,探索海域使用權抵押權的合理應用辦法,拓展沿海開發過程中的基礎設施投融資渠道。單位和個人要使用海域,必須通過申請并經有批準權的地方政府批準取得,或者通過招標、拍賣的方式取得。基礎實施貸款的償還基礎是海域使用權出讓中的收益,逐步建立起以海域出讓凈收益償還貸款的長效資金管理制度。促進灘涂圍墾,增加農業與工業用地。
二是設立江蘇沿海產業投資基金。建議這一基金應達到200億元人民幣的規模,存續期為15年左右;主要投資于基礎設施項目,通過對投資項目進行資本運營使基金資產增值;基金投向江蘇沿海港口與臨海產業不低于50%,投資南通、鹽城、連云港三市不低于80%,投資江蘇省內其他地區與省外企業不超過20%;基金委托江蘇沿海產業投資基金管理公司運作管理,基金資產由江蘇沿海開發銀行托管;基金主要對企業進行股權類投資,將通過上市方式實現退出;投資主要面向主導和優勢產業,發展新興戰略性產業。
三是擴大債券發行。及時利用有利的市場行情,建立市場化籌資機制,形成長期穩定的資金來源。開發性金融以國家信用為基礎,通過發行金融債券,建立市場化籌資機制以及承銷團發債機制,并且不斷創新債券品種和發行方式,努力降低發行成本。運用以資產證券化業務為代表的多種市場化融資方式,通過發行金融債券,促進銀行間債券市場的規模以及長期信貸融資與資本市場的連接。
三、結語
要改變目前江蘇沿海地區基礎設施建設的現實融資狀況,沿海地區的基礎設施建設大量投融資必須立足于自身產業結構的提升和企業競爭力的增強、以及投資環境的改善上來。隨著沿海開發過程中市場化運作手段的不斷引入,必將打破政府配置資源的傳統格局,建立以企業為主體的經營性城市基礎設施投融資體制,如建立沿海開發投資公司,用企業經營的理念逐漸占據開發理念的主導地位,從而實現開發主體的非政府化與開發手段的市場化相結合,最終實現土地收入、政策投入、信貸市場和資本市場運作四個輪子一起轉的多元化融資策略,為江蘇沿海地區的基礎設施建設提供雄厚的資金保障。
參考文獻:
1 唐建新,楊軍,基礎設施與經濟發展:理論與政策,武漢:武漢大學出版社,2003
2 楊軍,基礎設施投資論,北京:中國經濟出版社,2003
3 劉倫武,基礎設施投資對經濟增長推動作用研究,江西財經大學博士論文,2003
4 繆仕國,基礎設施與江蘇省經濟增長關系研究,南京農業大學博士論文,2006
一、重慶市軌道交通融資現狀
目前，重慶市投入運行的線路有四條：軌道2號線，軌道1號線，軌道3號線，軌道6號線及國博支線。通車總里程超過200公里，共設有車站116座，貫穿重慶主城9區。
2號線是最早建成通車的一條軌道線，采取的融資模式比較單一。融資的資金全部來源日本政府提供的貸款，2001年日本政府提供了270億日元（約合人民幣20億元）貸款，還款期為40年。貸款利率為 0.75%，比國內商業銀行貸款利率低，且期限較長為 40 年。這種融資模式還款周期長，利率低，資金成本比較低。但是這種融資模式在提供貸款時會附加一些條款，軌道交通2號線在向日本貸款時就規定線路上所需列車要從日本進口。
1號線采用的主要融資方式是銀團貸款，牽頭行為國家開發銀行。同時還向外國政府貸了款，1號線在2008年向德國貸款2億歐元，主要用于除車輛以外的車站、控制中心、信號、通信、監控以及其他關鍵設備的采購和建設。同時還發行了企業債券用于融資，重慶交通開投集團于2010年發行了10年期的28億元企業債券，票面利率前五年6.10%，債券中的15億元用于建設軌道交通1號線的一期工程。
3號線的融資主要來源于銀團貸款，占到所有資金來源的50%以上，同時于2010年發行的28億元企業債券中有5億元用于3號線一期項目、二期項目的投資建設。另外3號線的建設還引入了融資租賃，2011年重慶軌交集團與昆侖金融租賃有限公司簽訂了融資租賃協議，在協議中雙方規定：重慶軌交集團用3號線1期工程中的設備以融資租賃的形式轉讓給昆侖金融租賃公司，協議價格20億元，這一部分設備仍歸重慶軌交集團使用，租金按季度向昆侖金融租賃公司支付。
6號采取了兩種全新的融資模式：一是保險資金，重慶于2011年的上半年獲批，和泰康保險簽訂了“泰康―重慶軌道交通債券投資計劃”，成功籌集到30億元人民幣，全部投入到6號線的建設當中，這次債券的利率低于銀行同期基準利率，債券還款期限為5年。二是采取了“軌道+土地”的融資模式，這也是重慶軌道交通融資過程比較創新的一點，6號線從規劃開始就在軌道交通沿線預留了土地，用土地開發和票款收入來吸引社會投資者。
二、重慶市軌道交通融資存在的問題
一是營運收入難以覆蓋運營所需成本。重慶城市軌道交通現在運行的4條線路，總投資超過200億元，這些資金投入短期內很難收回，卻因為公共交通要服務大眾，票價制定不宜過高，這樣就造成軌道交通營運過程中僅靠票價收入很難補償融資成本。當然這與重慶軌道交通客流量較少也是分不開的，當前重慶市軌道交通客流密度只有1.38萬人/km/日，還不足香港（2.86萬人/km/日）的一半。
二是民間資本介入程度低。隨著改革進程的加快，民間資本也開始逐步參與到公共交通基礎設施建設中來，但是由于投資模式較為陳舊，部分法律法規對社會民間資本介入基礎設施建設還存在一定程度的限制，政府對民間資本投資軌道交通的鼓勵力度不夠，使得民間資本介入軌道交通建設的程度還有待提高。據了解，目前重慶的軌道交通建設中，除財政直接出資和各種形式的政府性債務資金外，民間資本幾乎難見蹤跡。
三是債務還本付息壓力較大。近年來，為了大力發展城市軌道交通，重慶市政府通過相關融資平臺公司舉借了大量政府性債務，既有政府負直接償還責任的債務，也有政府負擔保責任的債務，還有政府承擔救助責任的債務，而且部分債務的融資成本較高，未來幾年還本付息壓力將逐步體現。同時，10號線等部分在建項目采用了BT模式，雖然目前絕大部分都由建設單位墊資建設，當期財政支出壓力不大，但回購期限屆滿之時，政府償付壓力將集中體現。
三、政策建議
一是建立完善的財政補貼機制。政府在軌道交通融資過程中要確定好自己的位置，對軌道交通的建設要持有積極態度，大力推動軌道交通的建設。具體可以采取以下措施：（1）政府購買服務。政府購買服務指的是政府的相關部門根據法定章程，將本應該有政府進行購買的事項，通過與社會組織簽訂合同的方式，把購買的任務交于社組織進行，事后支付給社會組織一定的服務費用的過程。軌道交通如果運用政府采購，那么軌道交通就可以獲得這部分服務費，以此緩解財務壓力。（2）虧損補貼。軌道交通是為公眾服務的，對于軌道交通的運營，政府要加大財政補貼，這樣才能促進軌道交通運營質量的提高和服務水平的上升。（3）給予稅費優惠和財政貼息。在軌道交通的建設運營當中可以給予稅收優惠政策，比方說，在建設初期進口設備的時候可以免征關稅，在運營初期可以免征城建稅和所得稅。在其運營前期可以對銀行貸款利息進行政府貼息。
二是建立多渠道的融資模式。重慶軌道交通融資過程中主要采用的融資方式就是貸款以及發行企業債券，這樣會造成企業財務壓力巨大，不利于軌道交通的進一步建設發展。可以參考國內外其他城市的融資模式，采取BOT、ABS債券融資、TOT融資模式，廣泛吸收社會資本，以特許經營權的形式在不改變政府對軌道交通控制的同時，將商業競爭引入軌道交通的運營和管理上，保證運營效率提高，促進服務水平上升。
三是加強軌道沿線土地和物業開發。發展沿線物業和土地是香港地鐵融資給我們的啟示，重慶軌道交通6號線在建設的過程中就采用了“軌道+土地”模式，這是一個很好的嘗試。以后政府在軌道交通規劃之初就可以將沿線的土地交給軌道公司進行開發，依靠土地升值和物業收入來償還債務和彌補軌道運營過程中的資金缺口。同時對沿線土地進行開發又可以增加沿線人流量，進而增加客流量，增加的票款收入對軌道交通的進一步發展形成反哺。軌道6號線對冉家壩的開發以及一號線上兩路口站新干線大廈的開發就是軌道和土地模式應用的例證。
參考文獻：
[1]陳鋒等. 城市軌道交通投融資模式對比分析[J]. 重慶交通大學學報（自然科學版），2009，（05）.
[2]呂雅慧. 重慶市軌道交通融資模式研究[D]. 重慶：重慶大學碩士論文，2012，（4）.
0 引言
中央和地方政府在緩解中小企業融資難方面采取了大量措施，金融機構也為此付出了不少努力，為中小企業融資解決了不少困難。但是獲得資金的中小企業大部分是工業制造企業，文化創意類中小企業較少。文化創意類中小企業的經營管理與工業制造企業有比較大的差別，他們既面臨著廣大中小企業相同的融資困境，還存在其特有的融資難題。在國家促進文化大發展大繁榮的戰略背景下，部分金融及投資機構對文化產業的投融資熱情有所提升，但其投融資對象多為國有文化企業或上市的文化創意企業，他們對大量文化創意類中小企業的支持和關注明顯不足。中小型文化創意企業既是促進文化大繁榮的源泉，也是促進文化產業大發展的動力，研究文化創意類中小企業的融資問題具有現實意義。
1 中小文化創意企業融資的現狀與問題
1.1 企業的發展急需金融支持
我國文化產業鏈前端的內容原創環節大多是分散化、處于創業期或成長初期的中小企業和個人工作室，他們是推動我國文化產業發展的動力源泉。他們“有項目、有點子”，但項目和點子的市場化開發急需資金支持。處于成長期的中小文化創意企業，有著拓展市場、完善內容和提升產品技術水平等方面的需求，也希望獲得資金支持。文化創意類中小企業資金需求量小，因缺乏規模效應，融資成本較高。據調查顯示，四分之三的企業融資需求少于500 萬元，50%多的企業融資需求集中在100萬至200萬元之間[1]。投融資需求類型以中長期資金需求為主。按照資金需求期限劃分，82.2%的企業需要中長期資金注入，只有17.8%的企業需要短期流動資金[1]。
1.2 資金供給嚴重不足，融資方式單一
根據調查顯示，非正式的民間借貸是我國大多數文化企業，尤其是以私營性質為主的文化創意類中小企業最常用的融資方式之一，但是融資成本較高，不受法律保護。通過典當資產獲得融資機會的做法在文化創意類中小企業中也普遍存在，這種方式能夠解決文化企業發展一時之需。銀行類金融機構對文化創意行業的中小企業的貸款額度遠遠低于其他行業。銀行的貸款方式比較單一，仍然以傳統的抵押貸款和擔保貸款為主，中小文化創意企業貸款的案例很少。截至2010年，國內共組建了10只產業文化投資基金，也偏愛“不差錢”的大型文化企業，絕大多數都不愿意投資于文化創意類中小企業[2]。資本市場融資希望渺茫。從上市的文化企業的數量上看，截止2012年7月，主板、中小板和創業板僅有文化類上市公司（傳媒娛樂板塊）27家，僅占1%。其中中小型企業的比重更低。政府的文化專項扶持資金專注于大型國有文化企業，中小文化創意企業被邊緣化。風險投資有顧忌。風險投資者承擔了高風險，要求高回報，而文化創意類中小企業的產品和服務滿足的是精神層面需求，需求彈性大，政策風險大，缺乏通暢的退出渠道，影響了風險投資的積極性。
1.3 融資成功率較低
雖然文化創意類中小企業積極尋找資金，但融資成功率較低。多數文化創意企業都有融資需求，特別是處于成長初期的文化創意企業，融資愿望強烈。但是這類企業希望獲得中長期資金，而很多金融類機構為了避免風險，資金供給年限往往較短，資金需求方與供給方之間存在著資金使用期限的供需不對稱[3]。而股權的長期投資者由于對中小文化創意企業信心不足，也不愿意提供長期資金。調查結果顯示，在近兩年的時間里，真正成功融資的中小企業只有兩成。在這兩成企業中，工業行業與高技術行業的企業比重大，文化創意類中小企業比重小。
2 中小文化創意企業融資難的主要原因
2.1 經營缺乏穩定性
文化企業的產品或服務滿足的是精神文化需求，需求不確定性較大，盈利模式不夠清晰和穩定，企業經營穩定性較差，容易導致“高投入，低產出”的現象[4]。另一方面，中小企業一般處于市場培育和開拓階段，導致產業鏈無法延伸，產業化難以落實，“一次開發，多次利用”的高收益的贏利模式短期內還難以實現，因而抵抗風險的能力相對較弱，投融資風險較大，降低了金融類機構參與的積極性。
2.2 資產難以作為抵押物和擔保物
文化創意企業的資產包括實體文化產品或文化資產，比如藝術品、收藏品等，還包括無形資產，比如版權等知識產權。當前銀行提供資金的方式還是以擔保、有形資產抵押等傳統信貸方式為主。中小文化創意企業實體性的資產少，占比小，而版權等無形資產占比大，版權質押和文化藝術品抵押面臨許多制度上的障礙，企業資產類別與金融機構要求兩者之間沒有交集。
2.3 企業信用體系不健全
中國文化創意產業還處在發展初期，文化市場化程度不高，沒有針對文化創意類企業的統計口徑，其中的中小企業因規模小，統計機構更不會對其進行信息統計和。加上企業經營規模小、產權結構不清晰、會計制度不規范導致信用水平相對較低，企業整體形象與國有大中型文化企業相比差距甚大，影響了投融資機構對中小文化創意企業的支持。
2.4 金融機構缺乏文化項目投融資的經驗
