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[關鍵詞]
財政股權投資；投資評審；績效評價
隨著大眾創業、萬眾創新多措并舉，以及國有資產管理體制改革的不斷深入，以股權投資形式的財政引導資金（例如國家中小企業發展基金和新興產業創投引導基金）規模日益擴大，促進了國有資本的流動。如何保證財政股權投資資金的合法合規使用，需要進行全面、動態的事前、事中和事后評審，有效規避政府股權投資資金的風險。更重要的是，保障這種新型投資方式能夠高效地發揮政府投資的政策引導效果和示范效應，增強經濟內生動力，推動創新驅動發展，促進經濟提質增效。
一、財政股權投資快速發展的動因
（一）現代財政體制改革倒逼財政股權投資是一種創新方式和有益補充，能夠有效提高財政資金的使用效率，符合現代財政體制改革要求。財政股權投資方式，能夠使企業多頭申報、虛報騙取財政資金的空間大大減少，同時降低負責分配資金的有關人員的廉政風險，最重要的是股權投資方式能夠更好的發揮財政資金杠桿作用，吸引社會資本投向基礎設施項目、戰略性新興產業和需要政府扶持的高新技術產業，從而培育大批科技含量高、創新能力強的先導性企業，帶動產業發展，充分發揮財政資金的引導和激勵作用，提高資金使用效率。財政股權投資方式比直接財政資金支持政策更安全，有利于提高部門財政資金使用效率。
（二）能為實體經濟提供更多的支撐服務政府設立財政專項資金和政府性基金的目的是為了扶持、鼓勵特定產業或者行業的發展。財政股權投資管理，不僅沒有改變政府扶持產業發展的初衷，而且通過改變財政資金分配方式，還會激勵政府尋找有發展前途的合作項目，更好地扶持這些企業成長和相關行業發展。股權投資前，企業獲得的是無償的財政扶持資金，股權投資后，財政資金可以提供注冊資本或者進入資本公積，解決企業沉淀成本的問題，使企業有能力從事擴大再生產的集資活動。企業不僅得到了急需的扶持資金，還享受到了股權管理公司運用專業優勢和掌握的資源提供的專業咨詢服務。
（三）“雙創”高新技術企業資金需求財政股權投資以其較低的融資成本（通常財政股權融資成本低于借貸融資和信托融資）受到眾多小微企業和高新技術成果轉化項目的追捧。除了滿足企業、項目融資需求之外，“雙創”企業還注重類似“政府背書”的投資，能夠為產品商業融資、市場開發和產品品牌樹立良好的示范效應。因此，財政股權投資極大的激發了“雙創”企業對政府資和信譽的強烈需求。總之，財政股權資金將有效的調動了大眾創業的積極性，對于萬眾創新戰略具有十分重要的戰略意義。
二、財政股權投資管理特點
現有的財政股權投資試點地方廣東、海南、湖南、鎮江、襄陽、北京的管理辦法，弱化了績效管理責任，因為股權投資的評價辦法無法由地方財政部門獨立完成，這就是財政股權投資績效評價的特殊性。
（一）試點地區財政股權投資的基本框架基本的財政股權投資框架至少應包括：政府及其財政部門、項目/企業、第三方專業管理機構。其相互間的流程圖如圖1所示：1.財政股權投資的定位一致——作為財政扶持的一種形式，不參與企業經營決策。如廣東規定財政廳是股權投資資金的監管主體，負責財政資金的監督管理、收益上繳管理和績效評價，不直接持有財政經營性資金股權，不直接進行股權管理。2.實行政府股權適時退出，推動財政專項資金良性循環。如廣東規定在項目退出時，產業扶持類專項資金投資項目必須具備明確的退出條件和方式，達到一定的投資年限或約定投資條件（如一定的增值率、企業上市、未能實現預期盈利目標等），應適時進行股權轉讓、股票減持、其他股東回購以及清算等，實現財政資金退出。海南省規定：當企業步入良性發展軌道或出現經營異常時，財政資金將適時退出。湖南規定：建立股權投資形成的國有股權適時退出機制。股權投資資金參股項目企業后，應按照市場規則，適時從項目企業退出。3.引入第三方機構委托管理政府股權。如廣東規定財政部門委托（或信托，下同）省內專業機構對財政資金實施股權投資管理，充分利用受托管理機構的專業優勢、投資經驗對項目進行研究判斷和選擇，按市場化方式運作。海南規定經營主體是股權投資管理公司而不是政府，政府遴選或設立國有獨資股權投資管理公司，并對其實施日常監管。湖南規定股權投資資金委托專業股權投資機構進行管理，受托股權投資機構（以下簡稱股權投資機構）由省財政廳會同省產業主管部門研究確定。
（二）試點地區具體操作辦法不盡相同1.財政股權投資占比要求不同采取股權投資的地方政府對財政股權投資占比要求不同。海南省最高，規定省財政用于支持企業發展的各類專項扶持資金，安排不少于專項資金總額50%的資金實施股權投資。廣東省和鎮江市次之，都規定財政資金出資額占被投資企業的股份原則上不超過其總股本的30%（且不為第一大股東）；襄陽市較低，規定股權投資資金的出資額占被投資企業的股份原則上不超過其總股本的20%，且不為第一大股東，不參與企業的經營決策，對單個企業累計投資金額最高不超過500萬元；湖南省最低，規定省財政支持產業發展的各項專項資金，原則上應按不低于15%的比例以股權投資的方式進行（與中央項目配套部分除外）。2.因地制宜，投資領域有所不同試點地區針對區域發展特點，制定了財政股權投資各自的投資領域。比如，襄陽市的投資對象和標準為：“一個龍頭，六大支柱”產業配套協作能力強的企業；戰略性新興產業中產品附加值較高、符合節能降耗、環保、安全等要求的企業；傳統產業中符合調優調強要求、技術改造和技術創新突破大、轉型升級效果比較明顯的企業；創新能力較強，市場前景比較好的企業。廣東省要求注入資本金類項目，以及補助產業園區基礎設施、城鄉公用設施建設、風景名勝區配套服務設施建設等方面資金，通過注資省屬公司（單位）或成立有限責任的項目公司等形式實施股權投資管理。北京海淀區股權投資基金重點推進海淀區重大自主創新成果產業化，增強科技企業整體實力，提高科技企業創新能力，實現海淀園區經濟發展，提高區域社會效益。
（三）財政股權投資試點各異的績效考評辦法試點地區財政股權投資的績效評價辦法在主管機構、評價標準以及評價結果應用等方面各有側重。例如，廣東省規定引入第三方機構對資金股權投入和使用情況進行風險評估和績效評價，并在一定范圍內公布評價結果。湖南省規定省財政廳、省產業主管部門負責，對股權投資機構以其委托運營的全部股權投資資金保值增值率為指標進行考核。鎮江市規定股權投資資金的使用和管理納入公共財政資金考核評價體系，由專項資金主管部門配合市財政局建立有效的績效考核制度，定期對資金使用效益進行評估，主要評估指標包括股權投資資金實際投資規模、被投資企業實現的經濟效益和社會效益等，對考核不達標企業，按照風險退出方式退出。
三、管理與績效評價暴露的問題
（一）管理政策不一致，造成績效考核標準多元雖然各省市執行財政股權投資的試點都規定了引入第三方進行績效考評的機制，但各地方出臺的政策不盡一致，具體到績效考核標準，也沒有明確規定目標和流程設置。例如，對于第三方評價機構的選擇標準大都沒有明確規定，績效考核時間和標準也沒有明確規定。績效考評標準沒有明確規定可能導致財政股權投資扶持的企業對財政資金的濫用，沒有按照原規定用途使用資金，造成財政資金使用效率低下等問題。
（二）沒有改變“先有資金預算再去尋找投資項目”的傳統模式雖然財政股權投資明確了擬投資項目或企業的基本方向，但還是會受到傳統投資模式的束縛，這一問題在試點改革中是常見的難題，在試點初期往往出現資金預算很充裕，而合適的投資項目難覓的狀況，這就造成了資金攤派與尋租、項目申請不足與“寧濫勿缺”等項目遴選問題，導致本應以市場效率為原則的財政股權投資，卻被限制在了先有預算盤子再找合作項目的傳統支出模式之中，嚴重降低了股權投資資金的使用效率。
（三）缺乏保障財政股權長期投資的安全性機制財政股權投資試點的規定中大都只規定在一定條件下要收回財政資金，但是財政資金虧損時由誰來彌補，當股權投資扶持的企業倒閉時或者當財政資金到期退出時，財政資金如何回收的問題也沒有具體的操作規定與流程，例如，海南省明確規定政府股權投資發生虧損，股權投資管理公司要用自有資金彌補。像海南省這樣在管理辦法里明確規定資金安全機制的比較少，大部分試點沒有明確規定如何保障財政資金安全性，因此只能通過與項目申請單位討價還價式的談判方式規避財政資金的風險，這在一定程度上削弱了財政股權安全性制度建設。
（四）在項目投資委托關系中存在責任與風險不一致的問題在投資項目管理中，項目管理者與資金、股權管理者會出現責任與風險不一致的問題。在股權投資主體中，項目管理者往往是政府職能部門，其職責僅限于支出財政股權投資資金，以及對財政部門負責，然而股權投資的最大特點恰恰是股東權利的履行，在這一點上政府職能部門是沒有股東行使權的，股東權力自然移交給了投資管理公司。可是一旦出現投資風險，投資管理公司需要負一定責任，但最后責任的還是政府職能部門承擔，這就出現了項目投資的權責失衡，政府職能部門的喪失股東權利，但承擔了大部分的責任，而投資管理公司享有股東權益，卻幾乎沒有責任。
四、完善思路與機制設計
（一）制定完整的財政股權投資政策體系針對試點政策不一致、沒有統一績效考核標準的問題，財政部應從原則上明確財政股權投資的主體、引導作用、示范效應和風險控制，從頂層設計上制定財政股權投資實施辦法，出臺相關的資金管理及績效評價指導意見，形成完整的財政股權投資政策體系，為財政股權投資的績效評價工作打好基礎：一是在制度上明確財政股權的角色定位，同時依法明確規定財政部門、項目管理者、項目申請單位以及資金管理公司的責任與權力，賦予財政股權投資合法的身份。二是財政股權投資的政策引導作用要加強。應該進一步加強財政股權投資的政策引導作用，財政股權投資不是簡單的變換財政資金使用方式，或者是為某一企業和項目量身定做，應重點加強財政股權投資的項目庫建設，有效優化調整增量資金，盤活財政存量資產，強化財政股權投資的風向標和指南針作用，樹立財政股權投資引導作用大于實際投資行為的管理理念。三是發揮政府在企業重大決策過程中的指導作用，政府股權取得的收益，應優先用于彌補本企業管理的其他政府股權投資項目的虧損。支付投資管理公司的委托管理費用，若還有剩余收益則由項目管理者自主安排使用，為全面推廣財政股權投資模式提供制度保障。最后，要建立預防財政資金損失風險規避機制。淡化財政股權比例限定問題，減少由于原始股權稀釋造成公司價值損失引起的談判摩擦，財政部門應該委托第三方管理機構保證財政資金的安全性，確保財政股權的優先清算權利。
（二）構建股權投資績效評價制度在設計具體的財政股權投資績效評價制度時，至少要包含圖2所示的8個基本要素。1.目標設定清晰合理，評定標準公開透明財政股權投資項目和企業要符合國家產業政策指引，落實區域中長期發展戰略。地方財政在確定財政股權投資方向時，既要符合國家產業政策又要體現區域經濟發展訴求，這是獲得好績效的首要條件。從各地方政府制定的股權投資規定可以看出各地區財政股權投資的方向是一些龍頭企業，具有技術創新的高新技術產業，節能降耗環保產業，以及一些高附加值產業。總體體現了國家產業政策方向，但是更多的還應當結合自身的情況，體現區域經濟發展訴求，比如地區主導產業，具有地方特色的優勢產業等等。只有因地制宜的制定符合地方經濟發展的財政股權投資政策，才能更好的發揮財政資金的扶持作用，促進地方經濟可持續發展。同時，針對選擇被投資企業或者項目的標準設定更要突出分類管理的思路。根據被投資企業或項目特點制定不同的遴選標準，選擇被投資企業或者項目的依據充分性需進一步加強。企業或項目的投資目的、方式要與專項資金總體目標相符；對于企業的投資方案和決策分析要進一步明確、細化，突出可操作性、可管控性。2.投資項目分類管理，投資期限合理設定在資金立項評審時，要把扶植企業發展的資金與項目資金分開評審。按照績效評價標準的設定，資助企業類的項目更強調持續性和長遠性，而針對具體項目的評審應更加注重效率性和市場可推廣性。因此，項目分類管理就需要資金分開管理、分開評審，這是基于企業發展與重點項目的投資標準不同、管理方式不同，以及資金退出機制也不同，因此要將股權投資資金切塊，按照企業與項目的特點實施投資資金的分級管理。同時，投資評審時要注重投資期限的設定。要根據被投資企業或項目的情況制定不同的投資期限，保障財政資金的持續有效投資。在財政股權投資資金績效框架下，要充分考慮被投資企業或項目的收益性和穩定性，針對不同的項目制定不同的投資期限。對重點項目的投資期限可以是3～5年，而對成長性利好的企業可以考慮5～10年的中長期投資。3.及時排查財政風險，市場化設定退出機制保障財政資金的安全性要求在評審制度設計上不存在盲區，在績效評價制度上強調激勵相容。例如，在委托專業機構管理政府股權時，要形成遴選競標機制，通過激勵相容的保障機制，確保專業機構有效保障政府財政資金安全，實現合理的預算收入。因此建議嚴格遵照專項資金投資目的、遴選程序等遴選專業管理機構，可以采用政府采購服務中市場詢價競標的方式，形成投資人的競爭機制，切實保障競爭勝出的投資管理公司以股東的身份履行出資人職責。同時，給予投資管理公司充分的投資權和收益權，另外，財政部門要基于對被投資企業或項目的經營情況的考察情況，對股權投資管理管理公司進行不定期的事中績效考核，形成財政部門、政府職能部門與投資管理公司的激勵相容機制，使投資管理公司積極關心資金使用情況及使用效益，保障財政資金的合理收益。在評價結果運用的環節上，要按照市場規則，依據被投資企業或項目的具體情況實施財政退出機制。目前，試點地區僅出臺了相應的退出年限：規定一般投資期限為5年，最長不能超過7年，但是并沒有按照企業和項目分類為短期投資和長期投資，也不利于財政股權投資績效評價具體操作。因此，對于績效評價報告建議退出的投資項目，財政股權應以企業大股東優先回購的方式退出；而對于績效評價報告建議繼續投資的項目，在投資企業的股權資金在企業成功上市后在二級市場上拋售股權，或者進行股轉債實現財政資金的市場化撤出。
[參考文獻]
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穩定引導基金來源。主要來源于財政扶持工業、農業、科技、現代服務業、文化旅游產業專項資金，每年籌集25億元，連續投入5年，將產業引導基金規模做大到100億元以上。
投向戰略性新興產業。支持工業、農業、科技、現代服務業、文化、旅游六大產業發展，相對應設立6支專項基金。投資工業、現代服務業、文化旅游、科技企業和特色效益農業、鼓勵類小微企業，引導基金與社會資本投資比分別至少1：2以上和1：1以上，且投資市內企業不低于專項基金投資總額的80%。
決策管理相互分離。基金管理上發揮市場在配置資源中的決定性作用，政府只負責“兩端”，即在前段負責審定總體投資方案，在后端把握投資方向，基金運行管理政府不干預，完全按照市場化原則運行。引導基金在專項基金中參股不控股、不獨資發起設立股權投資企業。子基金具有私募投資基金性質，所有權、管理權、托管權分離，設立、投資、管理、退出等遵循市場規則。
同股同權公平回報。在發起、運行子基金時，要求社會資金和政府引導基金同步到位，子基金須定期向引導基金報告投資運營、保值增值情況，接受引導基金對其績效的評價；子基金投資完成后退出時，引導基金要全程監管，確保各方投資者利益不受損失。
注重績效嚴控風險。設立產業引導基金公司實行專業化管理，重慶市財政局和產業主管部門負責確定基金投入的產業和環節，具體項目選擇、投資額度確定由基金公司市場化運作。建立基金投資止損制度和投資保險制度，對專項基金的投資方向、放大效應、經濟社會效益開展績效評價，動態調整投資對象和資金比例，對投資風險較高的項目建立保險機制。基金實行專戶管理、商業銀行托管，不得從事貸款和股票、期貨、房地產、企業債券、金融衍生品等投資，托管銀行每季度向基金公司提交監管報告。
引導基金五特點
資金來源廣。除財政專項資金外，吸引金融資金、國家專項資金、全國性資產管理機構資金、跨境人民幣資金等。
投資領域寬。同時投向六大產業，既可投資成長期、成熟期或擬上市的企業，也可投資初創期和早中期的企業。
市場程度高。選擇引導基金子基金合作管理人時，組建評審專家委員會，由產業技術專家、私募基金專家及行業主管部門代表等參加，一人一票評審，行業主管部門無權干預評審；子基金開展股權投資時由其管理團隊市場化、自由選擇企業和項目投資，行業主管部門可推薦項目庫，但無權干預具體投資行為。
管理方式新。主管部門參與協調會、專項基金投資決策和項目庫建設，部門、引導基金和被投企業之間實現聯動。
退出方式多。按照投資協議約定，可通過獨立IPO、資產并購、股權轉讓退出、股權回購、到期清算等方式退出。
堅持運行規則
基金資金來源和投向堅持“四個不”。基金的資金來源堅持“四個不搞”：不搞眾籌、不搞亂集資、不搞股轉債和債轉股、不搞信托融資和銀行資金等所謂的“通道業務”。基金的資金投向遵循“四個不投”：不炒二手房、不炒外匯、不炒股票、不放高利貸，防止基金背離實體經濟“以錢炒錢”，避免系統性投資風險。
圍繞企業生命周期的“五個節點”適時支持。企業初創階段的天使投資，解決初創期企業資本供給“貧血”問題；快速成長階段的創業投資，幫助企業引入新興產業或擴大再生產；成熟運行階段的技改投資，幫助企業提高產品質量和生產效率；企業出現危機時的并購重組投資，為收購方提供資金輔助收購；科研成果產業化投資，發掘科研成果的市場價值和企業成長價值。
立足六個領域展開股權引導投資。投資擬上市公司，輔助企業上市；投資電子核心部件、物聯網、機器人及智能裝備、新材料等十大戰略性新興產業；投資“1+5”新型服務貿易，支持“渝新歐”鐵路貨物貿易和跨境電子商務、保稅商品展示交易、保稅貿易、離岸金融結算、云計算大數據；投資科研成果轉化，對科研成果進行估價買賣，運用風險投資催生創新成果；投資教育、衛生、文化領域的市場化項目和有市場、有效益的傳統產業。
建立基金管理人“三個一批”激勵約束機制。財政資金追加投資，滾動支持一批業績好的基金管理人。對部分不能充分發揮投資導向作用的基金，實行淘汰出局，淘汰一批業績差的基金管理人。通過公開征集、招標的方式，招募一批新的專項基金管理人。“三個一批”帶動基金發揮放大、累積、杠桿作用。
激發引導成效
重慶產業引導基金是財稅體制、金融領域企業資本金市場化補充機制的重大改革創新，利于破解財政資金在促進產業發展中投入低效、管理不規范等痼疾，利于真正激發財政資金引導效應廣泛撬動社會資本，利于拓寬企業股本市場化補充渠道解決融資結構失衡問題。一年來，基金運行成效明顯：
2015年10月，財政部對原《財政總預算會計制度》進行了重新修訂，這是在我國深入開展財稅體制改革背景下，進行的較大范圍的制度完善和修訂工作。此次修訂是一次將預算會計與財務會計相結合的嘗試，對促進形成我國更加透明、更加完整的政府財務信息以及推進政府信息公開制度的實施等有重要的幫助。對于新制度，需要財政總預算會計核算人員熟悉并掌握會計科目的設置與核算規則的變化內容，調整會計系統設置與基礎資料的收集工作，形成有效的應對措施。
一、新制度中的主要變化內容
（一）組織會計核算業務的思路變化
新制度是根據《會計法》和最新的《預算法》的相關內容進行修訂的，目的是能夠全面反映各級政府的財政資金收支情況和資產的使用存量情況。新制度重點借鑒了財務會計中權責發生制的核算基礎，在會計業務核算中增加了“雙分錄”的核算規則，從而及時地反映政府債權、債務的變化情況。例如本級政府財政向下級政府財政轉貸外債資金時，債務責任仍然由下級政府負責，本級政府只是暫時性墊支。這樣就產生了應收項目，具體會計核算分錄應記為：借記“債務轉貸支出”科目，貸記“其他財政存款”科目；而對應地借記“應收外債轉貸款”科目，貸記“資產基金—應收外債轉貸款”科目。財政總預算會計突破性地引用了這種核算規則，不僅清晰地反映出政府現金流的變化過程，而且也更加準確地反映出政府的資產負債情況，有利于提高政府財務信息的質量。
（二）新增了“國庫現金管理存款”科目
新制度中新增了“國庫現金管理存款”科目，用以核算財政部門存放在商業銀行中的財政資金，并與放置在國庫中的存款資金相區別。財政部門的財政資金放置在商業銀行中，是因國庫集中支付制度改革之后，財政部門將原下撥預算單位的資金收歸到財政單一賬戶中，僅下發用款額度的集中支付形式而出現的。這種財政資金管理模式有兩方面好處，一方面規范了預算單位的用款行為，提高了財政部門的監督控制程度；另一方面，財政部門會集中大量現金可以有效地進行財政資金的調撥，提高財政資金的利用效率。而這項業務因商業銀行的存款利息會產生回收差額，應將差額作為本級財政的一項收入處理，所以，本次修訂特別規范了這項活動的會計核算工作。當財政資金轉入商業銀行時，借記“國庫現金管理存款”，貸記“國庫存款”；當存款收回國庫時，按照收回的金額，借記“國庫存款”，按照原存款的本金部分，貸記“國庫現金管理存款”，并將兩者的差額貸記“一般公共預算本級收入”。
（三）增加了借款、債券發行和投資業務的核算
隨著政府經濟活動范圍的拓展，同級財政除了正常財稅資金的收付業務之外，還存在對外借款、發行地方政府性債券以及政府股權投資等業務。本次修訂也針對這些業務內容，設置了相關科目與核算規則。其中將原制度中的“暫存款”科目核算內容分為專門核算對外借款的“借出款項”與核算其他日常管理活動形成的內部借款的“其他應收款項”科目。內、外不同目的的借款事項分開來核算，有利于直觀掌握政府的債權結構，便于有效實施財政管理。針對政府債券業務，新增了“應付短期政府債券”、“應付長期政府債券”科目和“應收地方政府債券轉貸款”、“應付地方政府債券轉貸款”科目，分別用于核算政府發行的長短期債券以及地方政府債券轉貸款業務。這些修訂內容適應了加強我國地方政府性債務的管理要求，滿足了地方政府性債務置換等業務核算的需要。在政府股權投資核算業務中，增加了“股權投資”和“應收股利”科目，并且按照權益法進行核算，核算政府投資于各類組織機構中的股權權益。這三方面的制度內容修訂，適應了我國當前政府活動的新趨勢，并有效借鑒利用財務會計權責發生制的核算優勢，來全面反映政府資產負債情況的變動，減少了收付實現制下財務信息的不全面與數據滯后性的不利影響，提升了我國財政信息的時效性和有用性。
二、加強總預算會計核算工作的對策
（一）適應“雙分錄”核算規則的工作思路
適應“雙分錄”的會計核算思路，需要財務人員熟悉并掌握“雙分錄”的核算規則，并且建立起對應的核算業務核查機制，防止出現操作差錯。首先，各級政府要加強組織財政部門學習新財政總預算會計的制度內容，特別是了解權責發生制基礎下的應收應付項目的業務核算，使得基層核算人員能夠熟練掌握核算技巧，并能實現準確核算。其次，做好會計核算系統的升級工作。財政部門要及時與軟件公司溝通，對系統內的核算規則和內容進行必要的調整，保證與新制度實現對接。最后，建立必要的核算核查監督機制和措施。新制度實施初期，可能會出現業務操作不規范或者遺漏的情況，必要的核查和監督活動將有效降低會計核算差錯。財政部門可以將經驗豐富的財務人員組成專家組，對容易出現問題的關鍵核算環節進行重點檢查，以保證核算內容的準確性。
（二）規范財政部門的理財活動
新增了“國庫現金管理存款”科目，以及規范了相應業務的核算規則，有利于財政部門開展理財活動，增加一般預算收入。隨著全面實施國庫集中支付制度，財政部門有更多的資金留存在國庫中，如何更好地利用起來，一直是財政部門關心的問題。財政部門可以利用這次會計制度修訂的契機，積極尋求理財機會，拓寬財政收入來源。可以利用商業銀行的定期、債券等投資理財形式，通過合理計劃年度內本級以及各下屬預算單位的用款額度變化，結合預算收入的進度等，科學組織理財活動。同時，按照資金使用制度的規定，報經必要主管部門的同意，符合相應的制度要求。這樣不僅可以增加財政收入，彌補一般預算收入的不足，同時也盤活了財政存量資金，提高了資金的使用效率。
（三）加強新業務的學習
面對借款、政府債券發行和政府股權投資等核算新規則的應用，財政部門首先要完善內部會計核算系統的升級工作，按照新要求在系統中增設新科目，并且捋順科目之間的邏輯關系，同時按照項目名稱設置二級明細科目，以方便日后的財務管理工作與查詢工作。其次，使用這些負債類、權益類科目對于財政部門的財務人員是一次新的挑戰，因此，財政部門要加強財務人員對這些核算規則的學習，并且加強與政府債務管理部門的溝通，了解業務信息和業務特點，并設計必要的控制程序，提高權益類、負債類業務的核算準確性。另外，隨著地方政府性債權、債務類業務的增多，財政部門需要強化相關基礎性資料和數據的收集與整理工作，建立起與相關部門的溝通與核對機制，保證基礎性數據的完整性。財政總預算會計制度的修訂，對規范財政會計核算行為，準確全面地反映政府收支活動，以及債權、債務結構情況有重要的幫助。除了本文提到的核算規則、國庫現金管理、借款管理、政府債務發行以及政府股權投資等業務的核算變化外，還有增加財務報告附注的要求。報表附注能夠更加清晰地反映出政府的或有事項，對提高政府財務報告的可讀性有重要的作用。因此，各級財政部門的財務人員需要認真了解并熟悉這些變化內容，通過加強財政總預算會計核算工作，不斷提高政府財務信息的質量，促進政府的各項活動順利開展。
參考文獻：
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一、支持科技型企業進行債權融資
1．建立成長型科技企業信貸風險補償機制，推進“科技銀行”試點。
市政府設立科技企業信貸風險補償專項資金。支持合作銀行主要是科技銀行加大對科技型企業的信貸支持力度。合作銀行向推薦企業發放貸款形成逾期的，風險基金按照一定比例代償，同時由合作銀行依法對貸款企業進行追償。
支持設立科技支行。科技支行要有專門的經營場所、一定數量的專業人員。要創新金融產品，單列貸款計劃，單設信貸審批權限和流程，實行相對獨立的管理、核算和風險控制，建立單獨的考核激勵機制。
由市財政局牽頭實施《市國家創新型科技園區成長型科技企業信貸風險補償實施意見》；由市銀監局和人民銀行牽頭制訂并實施《市科技支行建設發展管理辦法》。
2．促進金融產品創新。鼓勵支持銀行特別是科技支行積極開展期權貸款、訂單貸款、股權質押、應收賬款質押貸款、知識產權質押貸款等新型信貸業務。通過政、銀、擔、投、稅等部門聯動，風險共擔，拓展新型貸款業務。進行科技保險試點，設立科技保險補貼專項資金，對保險費進行適當補貼。進行科技借款試點，促進科技經費的滾動使用。
由市科技局（知識產權局）牽頭實施《市專利權質押貸款實施意見》和《市科技保險費補貼資金使用管理辦法》；由市財政局、科技局牽頭實施《市國家創新型科技園區委托借款管理暫行辦法》。
3．積極發展科技小額貸款公司。鼓勵和支持小額貸款公司特別是科技小額貸款公司向科技型企業放貸。推動銀行、國有擔保機構或政府支持的擔保機構等與小額貸款公司進行合作。
4．鼓勵支持擔保公司為科技型企業擔保貸款。不斷壯大高新區和武進區的國有擔保公司。發揮新興產業科技擔保引導資金的作用，加強對合作擔保公司的考核。
由市財政局、發改委牽頭實施《市新興產業科技擔保引導資金管理辦法》。
5．鼓勵支持科技企業通過債務融資工具進行融資。鼓勵有條件的科技企業發行中小企業集合票據、短期融資債券和中期票據。對為科技型企業發行債務融資工具服務的銀行等金融機構進行獎勵。
由市財政局、科技局牽頭實施《市國家創新型科技園區企業直接債務融資引導暫行辦法》。
二、支持科技型企業進行股權融資
6．大力發展風險投資。支持國家高新區進行“撥改投”試點。發揮天使基金和創投引導基金的作用。進一步擴大龍城英才創業投資引導基金規模，采取階段參股、跟進投資等方式，加大對領軍人才創業企業的股權投資力度。鼓勵支持股權投資類企業落戶科教城。
由市科技局牽頭制訂并實施《市天使投資引導基金管理辦法》；由市委組織部、市人才辦牽頭實施《市龍城英才創業投資引導基金管理辦法》；由市科教城管委會牽頭制訂并實施《市關于支持科教城股權投資企業和股權投資管理企業發展的意見》。
7．鼓勵支持企業上市融資。積極落實企業上市的各項扶持政策，集成各類科技、產業、稅收、土地等政策，對擬上市企業給予重點支持，推進更多科技型企業上市。
由市金融辦牽頭實施《市關于促進企業上市工作的意見》。
三、構筑科技金融的機制和平臺
8．財政資金引導科技金融發展。由金融辦、財政局和科技局負責，每年對科技金融發展情況進行評估。對財政支持科技金融各項政策措施進行評估、考核，確立財政資金的投入、評估和退出機制。
9．建立科技金融的服務和展示平臺。分別在高新區和武進區（科教城）建立科技金融服務中心，提供服務，積累經驗。加強與國家開發銀行的合作，建立科技型中小企業統貸平臺。
10．引進和培養科技金融領軍人才。在“龍城英才計劃”中增加金融領軍人才專項。依托龍頭科技金融企業引進科技金融人才。
一、我國政府引導基金發展現狀
近年來，全國各地相繼設立了地方政府引導基金，引導基金數量 “井噴式”增長。據有關數據統計顯示，截至2016年6月，全國各級地方政府共成立政府引導基金911只，總規模超過2.56萬億元，在支持經濟發展中發揮了重要作用。
在區域分布方面，尤其以北京、上海、深圳等經濟發達的東部地區為主。根據“清科集團―2015年度中國政府引導基金年度排名榜單”顯示，中關村創業投資引導基金、重慶市產業引導股權投資基金、深圳市創業投資引導基金、廈門市產業引導基金和山東省股權投資引導基金位居榜單前五名。中西部地區引導基金雖然起步時間較晚，但目前也不斷出現十億級規模以上的引導基金，成為政府引導基金設立新的沃土。
二、政府引導基金的優勢
政府引導基金與商業性基金不同，是不以盈利為目的的政策性基金，按照“政府引導、市場運作、科學決策、嚴格管理”的原則有償運作。設立政府引導基金，改革創新了財政投融資機制，各專項基金按照市場運作模式，在改進政府對產業的培育和引導方式的同時，提高了財政資金使用效率，發揮了財政資金的杠桿作用。基金模式改變了以往政府對企業單純采取補貼、獎勵、貼息等“一次投入、一次使用”的形式，轉為以股權投資形式對企業進行支持。同時，通過財政資金由行政性分配向市場化配置轉變、財政專項資金向產業發展基金轉化，可充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進大眾創業創新和產業經濟轉型升級。
通過引導基金帶動社會資本的進入政府重點培育、扶持的產業，基金市場化的運作方式，微觀上可以改善投資企業的公司治理、優化財務狀況、完善債務結構，被投資企業在融資的同時，融智、融管理。幫助企業拓寬融資渠道，擴大直接融資比例。推進企業資源資產化、資產資本化、資本證券化，培育上市后備資源，鼓勵具備條件的企業通過首次公開募股（IPO）、借殼上市、新三板掛牌等形式實現優質資產上市。宏觀上可以完善產業鏈、促進產業的結構優化調整和轉型升級，克服了市場失靈的問題，完善了多層次資本市場體系。
由于逐利的特性，資本更愿意投向投資期短、見效快、收益高的項目，這使得許多初創期或成長期較長企業難以獲得投資支持及銀行貸款，這類企業往往無實物抵押資產，存在投資期長、風險大、收益不確定等問題。設立引導基金，可引導資本形成有效供給，使投融資雙方有效對接，為初創期企業提供融資支持，尤其是生物醫藥、高新電子、節能環保等國家政策重點支持的產業領域。
三、政府引導基金面臨的問題
在看到引導基金蓬勃發展的同時，我們也應該思考引導基金發展過程中存在的問題。
首先，通過觀察各地區政府引導基金的管理辦法可發現，為滿足當地政府和企業的利益訴求，大多數引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，要求合作的基金或子基金必須注冊在本地，投資于本地項目的比例不低于70%，投資方向和領域都受到政府政策性導向的限制。這使得基金管理團隊在選擇投資項目時束手束腳，不能完全自由的選擇投資行業、投資區域及投資階段，不能客觀地對投資項目加以評判；尤其在一些經濟不發達地區，限制條件使得基金管理團隊難以找到合適的投資對象，造成引導基金資金大量沉淀，低效運轉。因此，如何平衡好引導基金政策性與市場化之間的關系是關鍵。
其次，引導基金不以盈利為目的的特性與社會資本逐利天性的矛盾，使得兩者的利益訴求、收益導向上產生分歧。政府一方更注重財政資金安全及國有資產的保值增值，合作團隊則追求商業利益的最大化。在選擇投資項目時，政府代表作為投資決策委員會成員通常具有一票否決權，此舉嚴重影響基金的運作效率，對基金管理機構在控制和平衡各類投資項目收益與風險等方面會造成不良影響。
第三，由于我國引導基金起步較晚，優秀的基金管理團隊主要集中于發達地區，這使得中西部落后地區的政府引導基金難以找到符合條件的合作伙伴，同時，目前已成立的引導基金大多由事業單位或國有投融資公司負責日常管理，這些主體大都不具備專業能力，也難以識別合適的基金管理公司，這都導致政府引導基金的運作風險加劇。相比于其他基金，政府引導基金更注重資金的安全性，這就對基金管理團隊的管理能力和專業性提出了更高的要求。目前，政府引導基金管理機構專業人才不足的問題也制約著引導基金的發展。
四、政府引導基金的發展建議
在經濟下行壓力不斷加大的現狀下，調結構、穩增長是當前的首要任務，政府通過引導基金的方式來擴大財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應顯得尤為重要。
各級政府應充分借鑒發達地區的先進模式和成熟經驗，因地制宜創新引導基金的管理模式。加強信息互聯互通，加強資源共享，增強主動服務的意識。不斷提高專業能力，從招商引資到項目落戶、搭建企業與投資機構對接平臺等方面主動作為。引進國際、國內的一流基金管理團隊，建立完善的基金管理人才培養機制，著力提高基金管理人員整體專業水平及素養，逐步打造成熟的基金投資環境和創業創新氛圍。
要建立完善的績效考核體系和制度，加強績效評價。既要抓好引導基金的前期投放，也要抓好引導基金的后期管理。重點考查基金的投資進度、財政資金的放大效應，對本區域重點行業領域發展的促進作用，引導基金的導向效應等方面內容，從政策性目標與經營性目標兩個方面同時考核。對評分較低的引導基金應減少以后規模的年度預算。對評分較高的引導基金，可以將一定比例的收益讓利給基金管理機構。通過開展績效評價與考核，調動基金管理機構的積極性。同時，也要注重財務考核，接受財政、審計部門的年度檢查，監督好引導基金的投向及資金管理的規范性。
在全國“大眾創業、萬眾創新”的大背景下，應積極提升政府引導基金效能，適當提高政策的靈活性，真正做到市場化和專業化的管理，提高基金運作效率。同時，應加強多層次資本市場建設，不斷完善引導基金的退出機制，明確基金的存續期限，在恰當的時候“退居二線”。政府引導基金的根本作用是杠桿效應，退出是為了進入第二輪、第三輪的投資，滾動發展才能不斷放大資本，助推產業轉型升級。
（作者單位為昆明市企業融資服務中心）
參考文獻
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由于我國物聯網發展總體處于起步階段，企業發展迫切需要資金的支持，因此，物聯網發展專項基金就成為產業鏈上下游企業爭奪的目標。據悉，2011年共有600多家企業陸續進行了該基金項目的申報工作，但最終最終入圍企業不到100家。由此可見，財政專項資金支持物的聯網企業數量也是有限的。此外，芯片研發、制造、封裝等環節的投入動輒數千萬元，僅靠這部分專項基金并不能填補資金缺口。所以，發揮財政資金杠桿調節作用，引導和動社會資本投向物聯網產業，形成市場牽引物聯網產業發展，才是推動物聯網產業發展的長久之計。
政府創業投資形成的資本是政府風險資本。政府風險資本（Government or Public Venture Capita）又稱公共風險資本，是指來源于國有創業投資機構或財政撥款、以有增長潛力的中小企業或私人創業投資機構為投資對象的資本。浙江省政府風險資本包括國有創業投資公司管理的風險資本和政府財政專項資金（如浙江省政府創業投資引導基金、杭州市創業投資引導基金等）。
一、浙江省政府風險資本發展現狀
浙江省政府風險資本也包括國有創業投資公司和創業投資引導基金兩種。浙江省政府風險資本比重如下表所示。
（一）浙江省國有創業投資公司的現狀
相比銀行和證券市場，創業投資的資金量更大，風險更高。直接投資創業企業的國有創業投資公司的投資風險高，總體來講，國有創業投資公司成功運營的難度很大。浙江省科技風險投資公司、浙江省創業投資有限公司、浙江天堂硅谷創業投資有限公司、杭州市高科技投資有限公司、寧波創業風險投資有限公司等均為浙江省的國有創業投資公司。這些國有創業投資公司難以建立起與創業投資活動相適應的激勵機制和風險約束機制；一些國有創業投資機構因為缺乏人才處于進退維谷的境地，采用吸引私營企業增資擴股、出售股權等方式深化國有創業投資機構改革。
2000年11月，浙江天堂硅谷股權投資管理集團成立。浙江省政府財務開發公司作為大股東，體改委、18家企業注資，注冊資金1.568億元。2005年天堂硅谷凈虧30%，總資產跌到1.1億元。18家股東中有10家上市公司退出。錢江水利的上市公司作為天堂硅谷的股東，其高管王林江接手處于低谷中的公司。2006年，天堂硅谷投資萊寶高科，2007年萊寶高科上市。此后，天堂硅谷按市場化運作思路，走上快速擴張之路。
（二）浙江省創業投資引導基金的現狀
浙江省設立引導基金數量最多，包括縣區級引導基金在內共有21只。其次是江蘇省，共設立引導基金13只。
浙江省內的所有創業投資引導基金都是地方政府發起設立的，有投資地域或投資階段等各方面的限制。如杭州市創業投資引導基金要求不低于80%的比例投資于杭州地區，不低于50%的比例投資于初創期企業；浙江省創業投資引導基金規定80%投資資金投在浙江省企業、30%投資資金投向初創型企業。2011年5月，摩根士丹利（中國）股權投資管理有限公司在杭州發起成立首只人民幣基金，募資額為15億元人民幣。但杭州創業引導基金卻最終落選出資人名單，主要原因就是投資限制。
二、促進浙江省創業投資引導基金可持續發展的對策建議
（一）國內外優秀政府創業投資項目的經驗與啟示
政府只是作為投資者，供給資本，不參與民營創業投資機構的運行，將政府引導和市場運作能較好結合。相比創業投資引導基金，國有創業投資公司無法有效發揮對行業的引導和帶動作用。以后不應再成立新的國有創業投資公司，已有國有創業投資公司應該通過引入更多產權主體深化改革，或者轉化為母基金或者創業投資引導基金并逐漸退出歷史舞臺。
（二）促進浙江省創業投資引導基金可持續發展的對策建議
1.明確政府干預風險資本市場的原則和目的
政府應該把資本投入定位于引導作用，它的目的僅在于為民間創業投資機構培養創業投資人才，組織、吸引社會資本的投入，而不在于增值或與民爭利。國家應該盡快出臺政府創業投資引導基金指導意見，規范政府引導基金的性質、投向、投資形式、財政部的預算和財務審核、審評決策與方案實施的分離、控制引導基金的參股比例和融資擔保金額、禁止性條款、引導基金資金托管、監管和風險防范等問題，禁止各級政府的過度干預。
2.建立公正、透明、規范的運作流程
建立科學、高效的政府扶持專項資金的運作流程，應當包括從高新技術企業的認定、財政資金扶持導向、財政資金申報與審批，到財政專項資金撥款與管理、項目評估在內的財政專項資金運作的全部過程和各個環節。工作重點是財政資金扶持對象的審批和事后監督。借鑒美國SBIR的經驗，增加決策過程的參與人數。成立財政專項資金聯席評審委員會，由項目主管部門以及專業技術領域、相關行業機構和學術研究領域人士以及政府人員組成，討論確定各專項資金的支出結構以及對不同重點企業的扶持力度。
3.應多采用投資保障和風險補助等形式
政府創業投資引導產生“杠桿效應”的同時會產生一定的負面影響：造成不公平競爭，沒有和引導基金合作的民營創業投資機構的發展受到抑制。當浙江省創業投資產業發展到一定階段，應該更加強調引導基金的“引導效應”。
所以，應該禁止一切政府跟進投資，少用階段參股的運作模式，鼓勵采用投資保障和風險補助等方式。通過對投資早期階段中小企業和投資戰略性新型產業的民營創業投資機構提供投資保障和風險補助，引導和增加早期投資和高科技投資的比重，對地區產業結構升級和創新型省份建設具有重大的現實意義。
4.采用適當的方式逐步實現政府退出
政府背景的創業投資機構已有一個比較好的工作平臺，聚集了一批人才，有可供上市的項目資源，但不適應投資管理的發展。現在外資和民營企業對股權轉讓有興趣，這樣就形成國有創業投資機構的股權多元化，國有股權實現局部退出或全部退出，從而逐步發展成為股權與管理運作均與國際接軌的“創業投資管理公司”。
參考文獻：
【關鍵詞】科技型中小企業 融資難 資源配置
一、股權投資模式
科技型中小企業在不同發展階段的資金需求具有不同特點，所需不同的金融產品和服務。按照政府資金引導、社會資本參與、市場化運行的原則，通過直接融資，構建滿足科技型中小企業種子期、初創期、成長期、成熟期、衰退期等成長階段的股權投資產品。
第一、天使投資基金。對種子期、初創期的企業，在政府孵化、苗圃、種子資金等無償資助的基礎上，創新天使投資的運行規則。科技技術、項目要轉化、孵化為初創企業，成為市場主體，是創業初期首先要解決的問題。在國內，由于信用環境、風險較大、周期較長等原因，天使投資發展不快，很多投資機構從事天使投資意愿不強，存在一定程度上的市場失靈，特別需要政府出手。設立國有資本投資平臺，探索和開發有效的天使投資產品，以彌補市場空白。通過跟進投資、劣后、約定退出等方式，政府參與天使投資，引導和放大社會資本，共同合作，推動種子期、初創期的企業渡過死亡期。
第二、母基金。對初創期、成長期企業，政府投融資平臺通過設立母基金形式，撬動風險投資基金，放大資金規模。政府投融資平臺與社會風險投資機構合作，主要有有限合伙人（LP）、有限合伙人+普通合伙人（LP+GP）、協議配投三種形式。發揮母基金帶動效應，眾多創投基金參與，甄別和篩選多個項目，分散風險兩次，實現引進創業機構和資本、放大風投市場、集聚創投人才要素、培育高成長性企業、發展創新型產業等功能性目標，成為初創期、成長期科技中小企業融資的重要渠道。
第三、專項基金。對高成長期、擴張期企業，圍繞科技成果產業化這一核心，政府投融資平臺與私募股權基金（PE）合作，針對某一特色產業或特定職能，成立專項基金。有研究成果表明，企業發展三階段沒有明顯的界限，資金需求比例不同，一般為初創期、成長期、擴張期分別為1：10：100。進入高成長期、擴張期的科技中小企業，圍繞科技成果產業化難題，主要面臨市場拓展、規模擴張等任務，資金需求大量增加。國有投融資平臺通過與社會私募股權基金（PE）合作，共同設立新能源產業基金、互聯網產業基金、新材料產業基金等戰略性產業專項基金，采取并購、股權投資等方式，實現企業、投資機構、政府三贏格局。探索設立產業招商基金，政府投融資平臺通過股權投資方式進入招商項目，實現項目引進、間接扶持等目標。發揮產業招商基金對高端資源的吸引作用，大力引進被投企業，打造被投企業集聚區、上市公司孵化器。
二、債權融資模式
科技中小企業的資產特點和價值評價，與傳統銀行的評價體系有很大不同。如何適應科技型中小企業的資產特點，滿足資金需求，是債權融資體系建立的關鍵。通過間接融資方式，政府投融資平臺與銀行、擔保、保險等金融機構合作，豐富科技金融產品。
第一、建立科技專營銀行。創新信貸審批機制，創新利率定價機制，為科技型中小企業提供“兩低一高”（低門檻、低利率、高效率）的金融服務。創新商業模式，銀政、銀投、銀保、銀園“四位一體”協作共贏的商業模式。對科技銀行模式以漸進創新的思路逐步探索，長遠目標是建立完全市場化運作的科技銀行。短期，在現有政策無法突破的前提下，需對已有科技金融服務和專營機構進行政策、資源整合，采取有效的措施，逐步理順、解決制約其發展的體制機制障礙，加大政策扶持力度，創造良好的科技金融環境，保證其可持續發展，以便更好地服務于科技型中小企業和創新型經濟。
第二、政策性金融工具。對政策性金融，發揮其增信作用，通過科技貸款貼息、設立科技小額貸款公司、設立政策性擔保機構等形式，引導金融機構擴大貸款規模，特別是增加信用貸款和知識產權、股權、訂單質押等非實物抵押規模。建立風險補償金，對貸款風險給予補償，
第三、豐富各種債權融資產品。通過創新性地組建人才銀行的形式，整合傳統銀行金融產品和風險投資基金的市場化服務機制，按照“人才項目化、項目資本化、資本證券化”理念，以綜合金融服務為紐帶，形成高層次人才、優秀創業項目的集聚。創新投貸聯動，解決科技企業起步階段無法取得銀行貸款問題，開展股權投資、信貸融資緊密合作，有效提高科技企業初創期融資額度，探索貸款轉優先股和發行可轉換債券。參照美國硅谷銀行以“信貸換期權”的模式，對信貸支持的項目，根據企業發展情況確定期權（選擇權），原則上貸款額30%以內或者總股份5%以內作為投資期權，在規定期限內決定是否投資，從而分享企業成長的股權收益、形成良性循環。政府投融資平臺出資建立風險準備金，與銀行、擔保、保險等金融機構合作組建風險池，對科技型中小企業進行貸款支持。
三、科技金融結合的兩種力量
第一、堅持市場主導。堅持企業主體、市場主導、政府引導，是科技金融結合的基本原則。要遵從市場規律，按照通用國際慣例和市場規則，進行基金管理、信貸行為、公司化運營。圍繞科技型中小企業融資需求這一中心，運用股權投資、債權融資兩種基本模式，利用VC、PE等社會資本和銀行、擔保、保險等市場力量，發揮金融機構過濾器作用，去蕪存菁，確保資金、政策等優質資源配置到優質企業和項目中去。
第二、轉變政府職能。科技型中小企業具有創新風險大、固定資產少等特點，社會資本的本性決定著對這些項目的進入意愿比較弱。這就存在著市場失靈的環節和領域，需要政府介入和支持。要創新理念，加快轉變政府職能。針對現行科技投入體制和財政扶持存在的問題，如計劃色彩濃、自由裁量大、帶動效應差等弊病，改變財政資金投向和使用方式，從“白給你”變為“貸給你”、“投給你”，有效彌補市場失靈環節，引導和放大社會資本，強化政府行為的服務職能，推動政府職能轉變。
參考文獻
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站在這個新的歷史起點，在國內PE行業的發源地北京，有必要審視PE內部正在發生怎樣的深刻演變，又面臨著哪些新的挑戰，未來又將帶來怎樣的精彩？
“國家隊”入場
國企和金融等供給側改革政策頻出、國家引導金融資本服務實體經濟、PE機構轉型創新等三大歷史潮流不期而至，在國家政治中心、央企總部、PE策源地的交織之下，PE行業注定會產生新的化學反應。
和20年前北京市級層面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策紅利的催動下，傳統金融機構及國企資金全面涌向私募股權投資領域的時代正在到來。
2016年8月18日、9月26日中國國有資本風險投資基金、中國國有企業結構調整基金陸續成立。前者總規模約2000億元、后者總規模約3500億元，兩大千億級國字頭投資基金的落地，被視作PE市場“不可忽視的力量”。
中國國有資本風險投資基金由國有資本運營公司試點企業中國國新控股有限責任公司作為主發起人和控股股東，聯合中國郵儲銀行、中國建行、深圳市投資控股有限公司等機構共同出資設立，以服務央企發展為基本定位。按照國資委說法，該基金立足于運用市場機制推進國家戰略實施，按照市場化、專業化原則運作，在回報良好的前提下，主要投資于企業技術創新、產業升級項目。
私募股權投資基金中的巨無霸――中國國有企業結構調整基金則由央企國有資本運營公司試點企業中國誠通作為主發起人，牽頭中國郵儲銀行、招商局、中國兵器、中石化、神華集團、中國移動、中國交建、北京金融街集團、中國中車等組建。中國誠通集團總裁、國企結構調整基金董事長朱碧新表示，基金將重點研究把基金用在調結構的項目上，基金希望80%的投資都用在國有重點骨干企業結構調整上。基金將支持央企的并購重組，重點支持在裝備制造、電力、鋼鐵等領域的央企間進行強強聯合；促進通信、電力等領域中央企業間的專業化重組整合；推動煤炭等領域的優勢央企實施全產業鏈整合；支持優勢中央企業為獲取關鍵技術、戰略資源等方面開展境內外并購。
“隨著政府支持‘雙創’力度的進一步加大，會有更多的國有資本通過設立股權投資基金的方式支持實體性經濟發展。當前社保基金、保險基金、銀行資金開展股權投資已經逐步在放開，可以預見市場的資金未來是充裕的。” 中國股權投資基金協會會長邵秉仁判斷。
近年來，隨著國內傳統金融業的改革進程加快，銀行、保險、證券、信托相繼被允許獲得私募基金管理人牌照，在PE這個舞臺上，傳統金融機構的份量開始變得越來越重。
2016 年4 月，銀監會、科技部、人行聯合《關于支持銀行業金融機構加大創新力度開展科創企業投貸聯動試點的指導意見》，指導意見確定了北京中關村國家自主創新示范區等第一批試點地區和國開行、中國銀行、恒豐銀行等十家試點銀行，試點銀行可利用自有資金設立投資功能子公司對試點園區的科技創新企業進行股權投資。投貸聯動試點突破了當前的商業銀行法，使得商業銀行參與私募股權投資可通過集團內部投資功能子公司進行。與此同時，2016年9 月14 日，銀監會主席尚福林在中國銀行業協會第七屆會員大會二次會議上表示，要允許有條件的銀行設立子公司從事科技創新股權投資，通過并表綜合算大賬的方式，用投資收益對沖貸款風險損失，這意味著更多的銀行體系資金將獲準進入創投市場。
中國保險業經歷了6年的高速發展，2016年保險業資產規模跨過了12萬億量級，險資投資渠道的放寬也成為近幾年的政策主基調。自2010年8 月初，保監會下發《保險資金運用管理暫行辦法》，允許險資投資PE 首度開閘后，險資作為GP （普通合伙人）參與私募股權基金投資已有一段時間。在此之前，保險公司更多的是作為LP（有限合伙人） 參股PE基金的形式參與到股權投資領域。
2014年8月保險業“新國十條”，即《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》以來，險資運用政策陸續放寬。“新國十條”鼓勵保險公司通過投資企業股權、債權、基金、資產支持計劃等多種形式，在合理管控風險的前提下，為科技型企業、小微企業、戰略性新興產業等發展提供資金支持。為貫徹落實“新國十條”精神，2014年12月31日，保監會批準保險資金設立私募基金，并采用有限合伙制的組織形式，以股權方式直接和間接投向相關中小微企業。這被業內人士看作是險資直接參與到私募基金、激發險資活力一大動力。
2015 年9 月，保監會《中國保監會關于設立保險私募基金有關事項的通知》，《通知》進一步擴大了險資的投資范圍，并立足支持國家戰略和實體經濟發展，結合保險資金期限長、規模大、負債穩定等特點，對設立保險私募基金進行了具體規范。
經歷了監管層的逐步放開，保險公司目前可進行直接投資、作為LP或作為GP 投向私募股權投資基金、創業投資基金、并購基金、夾層基金、房地產基金。截至2016年底，獲得“PE投資牌照”的保險公司已有十余家。
券商直投作為最早進入私募股權投資領域的傳統金融機構，經歷了從直投子公司進行直接投資到設立直投基金進行投資，再到直投子公司及直投基金的設立條件進一步寬松，成為目前傳統金融機構中參與私募股權投資領域的排頭兵。截止2015 年底，共有62 家券商直投子公司，主要通過設立直投基金進行投資。目前證券公司參與私募股權投資的模式主要是通過直投基金進行投資，直投基金進行投資以募集資金設立私募基金形式開展非標股權投資及債權投資。而私募基金子公司自有資金只能跟投其本身及其另設的私募機構發起設立的私募基金，不能以自有資金投資其他企業股權或債權。
監管層在2014 年對信托公司設立直接投資專業子公司正式開閘。目前，信托公司除了可通過信托計劃直接投資未上市公司股權或通過投資私募股權投資基金間接投資外，也可通過設立專業子公司作為GP 參與私募股權投資。
邵秉仁透露，截至2016年9月份，國內存續的各類政府性引導基金規模達到3.3萬億元，已占到股權投資市場總資本額的存量一半以上。
母基金興起
和“國家隊”入場同時引發PE巨變的是母基金（FOFs）時代的開啟。2015-2016 年中國股權投資市場新機構的不斷涌現，為母基金的發展提供了廣闊空間。2016年被業界稱為母基金元年。
據清科研究中心的《2016年中國VC/PE母基金發展研究報告》分析，自2015年起，我國VC/PE母基金就呈現爆發式增長。這其中，影響的因素眾多：首先，2015年起國家全面開展大眾創業、萬眾創新，相關扶持政策落地為創投基金的募集創造了更好的政策和市場環境；其次，國內正處于技術革命端口，基于互聯網創新層出不窮；再次，不斷拓展多層次資本市場體系，也為VC/PE的退出提供了更為寬廣的退出渠道；此外，在結構轉型的大背景之下，新經濟和新行業受到資本市場的格外關注，在大眾創業、萬眾創新的背后，是日益增加的VC/PE等投資于一級市場的股權投資基金，各種制度紅利為VC/PE母基金帶來歷史性配置機遇。
在FOFs市場，國有資本同樣表現出強勁勢頭。
以市場化“母基金”方式運作的政府引導基金2016年延續強勁發展的勢頭。在國家層面，繼2015年推出國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金，2016年中央財政又推出了先進制造業產業投資基金，支持制造業強國建設，這些基金的規模都高達數百億元。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導基金的發展態勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現，遍及科教文化、產業投資等各個領域，出現了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創、產業引導等主題基金。
數據顯示，截至2016年6月底，中國私募股權市場上活躍的FOFs共計1175支，管理資本總量近2.5萬億元人民幣。而從中國私募股權市場的人民幣VC/PE母基金類型來看，政府引導母基金共有676支，占1013支人民幣VC/PE母基金總數的66.7%。這其中，國有企業參與設立的市場化VC/PE母基金和民營資本運作的VC/PE母基金分別為109支和228支，僅占總數的10.8%和22.5%。從區域來看，北京地區累計成立近90支政府引導基金，居各地區之首；另外廣東和浙江地區引導基金設立相對活躍，基金數量均逼近北京。
從可投資資本量角度分析，政府引導基金披露的617支基金可投資本量共1.1631萬億元人民幣，占總可投資本量的81.4%；151支民營資本運作的VC/PE母基金披露的募集規模為1242.97億元人民幣，占總可投資本量10.8%。57支由國有企業參與設立的市場化VC/PE母基金披露的可投資本量共1419.53億元人民幣，占總可投資本量的9.9%，與政府引導基金和民營資本運作的市場化VC/PE母基金在規模上有一定差距。
從平均可投資資本量來看，政府引導基金的平均可投資本量低于國有企業參與設立的市場化FOFs，但略高于民營資本運作的市場化FOFs。國有企業參與設立的市場化FOFs的平均可投資本量最高，為24.90億元人民幣，這與國有企業自身管理的資金規模較大有密切聯系。民營資本運作的市場化FOFs平均可投資本量為8.23億元人民幣。政府引導基金平均可投資本量為18.85億元人民幣，這也與政府引導基金希望用少量資金撬動更多社會資金帶動產業升級的初衷有關，單支政府引導基金的規模并不大。
在管理十余只地方政府母基金的盛世投資董事長、首席執行官姜明明看來，中國母基金目前發展雖快，但整個市場格局尚未確定。他認為，中國私募股權母基金發展的潛在動力來源于以下三點：一是政府的大力推動，這屆政府是對創新創業特別重視，把創新驅動作為國家戰略。“可能大家有感受，以前政府推創新并不是特別積極。但是到了這屆政府的時候，隨著人口紅利、進出口貿易包括投資效益的下降，創新驅動真的成為國家戰略。”二是政府財政資金的運用的市場化，政府對創新創業的支持，從前十年基本是以無償撥款的形式轉為投資，撥改投是一個很重要的趨勢，預計未來無論是在創投引導基金還是在產業引導基金方面，都會有更多政策上的推動。姜明明透露，從2015年下半年開始到現在，隨著無風險收益的下降，資產端的配置壓力加大，銀行、保險等金融機構成為了私募股權主要的資金來源。第三，從產業角度來說，現在無論是政府平臺還是各個園區，都在謀求產業的轉型和升級，這為中國的私募股權母基金的發展提供了非常好的前進動力。
市場井噴的同時，政府引導基金的運作理念也在發生轉變。過去幾年在引導基金的實踐中，無論是中央還是地方，市場化運作的機制并不完善，各個地區的地方引導基金也受到了主管部門管理運作水平和專業能力方面的制約，效果參差不齊，如在引導基金的遴選標準、投資策略限制、基金存續期限、退出方式等方面尚有提升和完善之處。近年來，政府部門越來越意識到，市場化的運作模式對引導基金的實際效果影響至關重要。2015年11月，財政部《政府投資基金暫行管理辦法》，同年12月又了《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》，明確政府投資基金堅持政府引導、市場化運作、專業化管理的原則運行，指出引導基金原則上委托市場化基金管理公司管理，合理確定財政向社會出資人的讓利措施。2016年9月20日，國務院公布被業界稱為“創投國十條”的《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》，關于政府引導基金，《意見》不僅鼓勵按照“政府引導、市場化運作”原則推動設立創業投資引導基金，而且要求“進一步提高創業投資引導基金市場化運作效率，促進政策目標實現，維護出資人權益”，并且鼓勵創業投資引導基金注資市場化母基金，由專業化創業投資管理機構受托管理引導基金。
事實上，在政策出臺之前，一些地方政府引導基金早已在與創投母基金對接，進行市場化運營探索。例如中關村創投引導資金早在2007年就分別與啟迪創投、君聯資本（即原聯想投資）、光大控股和聯華控股共同設立了中國第一批有政府創業投資引導資金參股的專業化、市場化創投基金，在國內最先建立了政府創業投資引導資金的母基金運作方式，明確了“政府引導+民間參與+專業管理”的創新運作原則。
資本狂歡下的冷思考
市場“不差錢”已是業內共識，但毫無疑問，未來私募股權投資基金的市場格局還將發生新的改變，在資金來源方面，將增加更多的以銀行為代表的金融資金；在基金管理方面，以民間資本為代表的傳統VC/PE 管理機構擁有較強的專業化基金管理團隊。在此背景下，國資與民資管理機構如何定位各自的發展空間，如何進行優勢互補，將成為行業發展的重大議題。
在2016年12月10日舉辦的第八屆全球PE北京論壇上，邵秉仁表示，當前國有資本大舉進入股權投資市場，說明股權投資基金這一投資形式已獲得了社會和官方的高度認可，這來之不易。“我們創立中國股權投資基金協會至今已經8年多時間，一開始我們就呼吁國有資本譬如養老、社保、保險基金進入到這個領域，這是穩定股權投資領域的一個重要基礎。現在看，隨著整個政府和社會對于這一投資形式的高度認可，這樣一種期待已經得以實現，國有資本已經成為支持股權投資市場穩定發展的一支重要力量。”
但邵秉仁同時指出，國有資本帶來資金增量的同時，也一定程度擠壓了民間資本的份額，因此必須發揮好國有資本和民間資本各自的優勢。國有資本規模大，但是通常市場化程度比較低，效率不高。因此，國有資本應該在國家鼓勵，而且資金需求量大、技術研發風險高的那些產業領域發揮優勢，特別是在國企改革、結構性調整中要充分發揮國有資本的作用。而在市場競爭比較充分的行業當中，民間資本更具有靈活性和符合市場化運作的優勢，民間資本應該成為“雙創”主力軍。
值得注意的是，盡管中央一再提出要為民間資本發揮優勢創造更好的環境，但是目前來看，中央的精神還遠遠沒有落實。目前民資PE仍面臨著很多不公平的待遇，缺乏市場空間。
邵秉仁指出，目前民間資本投資還遇到一些困難。比如近年來受非法集資泛濫的影響，2016年初工商部門暫停了投資類企業的注冊，在這種影響下股權投資行業無法注冊新的基金管理公司，嚴重影響了行業的正常發展。邵秉仁認為，股權投資與非法集資有著本質的區別，非法集資案件大多集中在P2P領域，不能因為一些非法集資案件披著股權投資的外衣，一刀切地暫停整個行業的注冊，這會對行業的發展造成負面影響。尤其是在當前經濟下滑、投資不振時，更會對整個經濟產生嚴重的影響。2016年9月，國務院《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》中，明確鼓勵個人、社會、政府等各級資本進入創投領域，支持大眾創業、萬眾創新。雖然現在一些地方政府又開啟了通道，但是只允許國有控股的股權投資基金進行注冊。“這看起來好象是放寬了一步，但實際上又是對民間資本的變相歧視，這個與中央的精神是背道而馳的。”邵秉仁說。
PE行業是投資領域的尖端，需要高度靈活、嚴謹和進取性。因此無論是國資PE還是民資PE，姜明明判斷其發展趨勢都將是越來越市場化。他也預判了市場化的三個標準：
企業融資面臨的困難
（一）融資方式相對單一
目前懷柔區尚無一家本區注冊企業成功上市或發行企業債券；企業自身覺醒程度不高和區內企業融資服務平臺的缺失，又使各類基金管理公司、風險投資機構尚未深入懷柔區企業群體；區內民間資本略有存量，但活躍度不高又缺乏有效引導，使這部分資金與企業融資需求間還沒有形成快捷的通道。綜合分析之下，懷柔區企業融資渠道還基本停留在銀行借貸階段。而位于郊區又恰逢產業結構調整期的懷柔，區內金融機構多為支行，沒有審貸放貸權，有些甚至從功能上就屬于其分行的吸儲行。2008年上半年，懷柔區金融機構各項存款余額182.4億元，貸款余額76.6億元，貸存比42%，58%的區內儲蓄資金外流。而正在發展中的新興企業有效資產含量較低、企業信用影響尚待形成、產品前景尚不明朗的特性與商業銀行金融產品創新不足的矛盾，必然導致懷柔區企業從銀行直接融資的困難較城區企業更加突出。
（二）企業融資的信用擔保體系不完善
一是目前懷柔區還沒有建立起統一的企業信用協會組織和融資服務平臺，政府相關部門及各家金融機構，都在按照本部門、機構的要求對企業進行評級，評級標準與結果互不兼容，信用資源不能共享，中小企業、金融機構、中介機構之間缺乏一個密切溝通與合作的通道或機制，企業融資的時間成本和資金成本仍然較高。
二是懷柔區服務于企業的擔保機構數量少、規模小、擔保能力低。由區財政注資，成立于2002年的信利源擔保公司是懷柔區唯一服務于中小企業的擔保機構，注冊資本只有3000萬元，截至今年5月，5年間累計為全區137戶中小企業提供擔保服務，擔保金額3.3億元。這與杭州、溫州等市各有幾百家擔保機構，而且基本上是由民間資本組成的情況有很大差別。
（三）政策性資金支持方式相對簡單，引導與放大作用不夠明顯
目前懷柔區已出臺的財政資金支持產業調整與企業發展的政策，多以直接投資支持或貼息為主，而以財政資金為引導，吸引社會資金共同建立風險投資基金、產業發展基金的方式，以及財政資金以股權、債權方式支持企業的方式尚未進行嘗試和探索。財政資金對社會資金投向和產業發展的引導作用發揮不足，財政資金引導產業調整和企業發展的效力還有待提高。
對金融服務的幾點建議
目前國內外實行的融資方式種類繁多，其中有不少適合懷柔。如企業上市融資、企業獨立或集合發行債券等直接融資方式，創新銀行信貸產品、建立創業投資基金和產業發展基金、引進和利用私募股權投資、創建小額貸款公司等間接融資方式。雖然有些方式（如企業發債）暫時受到國家短期貨幣政策的影響，還有的方式（如建立小額貸款公司）北京市的相關政策還未正式出臺，但懷柔企業緊張的融資狀況要求我們必須未雨綢繆、提早準備。同時，在有限的地方財力、巨大的企業融資需求和種類繁多又不斷演進的融資方式的多方博弈中，區域財政資金的使用效率也是加快區內融資環境改善進程的一個重要保障。故此，懷柔區企業融資環境建設與改善工作的內容也涉及多個方面。
（一）整合現有財政資金政策，充分發揮財政資金的引導放大作用，逐步建立退出機制
一是注入部分財政資金，吸引部分社會資金，擴大現有信利源擔保公司規模。積極聯絡北京市即將成立的再擔保公司，建立合作機制，提高懷柔區擔保公司的融資功能。
二是從產業發展財政引導資金中切出部分資金做鋪底資金，吸引區內外社會資金，共同建立服務于懷柔區中小企業的風險投資基金或產業發展基金。市中小企業創業投資基金的建立與運行，將為懷柔區創投基金的建立與運作提供成型的規則與經驗。利用財政資金建立的創業引導基金和產業發展基金都應注重市場化運作和設立退出機制兩大原則。
三是探索財政引導資金以區國有資產經營公司的名義，用股權、債權形式對企業進行支持的方式。對被支持企業而言，可提高這部分資金的使用效能，對國資公司而言，可提高資產質量，提升其為政府項目融資的能力。
（二）充分發揮懷柔區金融服務機制作用，完善金融服務工作
一是快速啟動懷柔區金融服務領導小組全面開展工作，形成多部門聯動工作機制，以經常召開聯席會議和定期督查的工作方式，快速推動懷柔區金融服務工作，為廣大企業和金融機構創造更好的發展環境。
二是建立懷柔區中小企業融資服務平臺和信用促進協會，將區內金融機構，擔保公司、律師事務所、會計師事務所等中介機構及區內企業納入協會和平臺中，將新建立的中小企業投資基金、產業發展基金，以及今后從區外引進的其它股權投資基金公司也一并引入協會與平臺中，制定各方互認的信用評級體系，為會員企業免費評級，著力改善中小企業融資擔保的制度環境和信用環境，建立起真正意義上的中小企業融資“綠色通道”。
三是在區中小企業金融服務平臺中建立懷柔區金融服務信息中心，其中包括中小企業基本情況及信用狀況信息庫、中介機構信息庫、金融機構信息庫。
（三）加快懷柔區企業上市推動工作
一是加大宣傳引導力度，對企業領導及財務人員進行有計劃的上市培訓，使更多條件成熟的企業提高對上市融資方式的認識，加快企業股份制改造，盡早開始企業經營規范、財務規范等方面的準備，逐步培育企業上市的區域氛圍。
二是為區內企業上市提供實質性支持。對區內正在籌備上市的企業，在規劃、土地等方面存在歷史遺留問題的，只要在區政府權限之內的，都應盡早、讓利給予解決。對區內不能解決的，相關部門協助企業向上一級政府部門溝通解決。對企業在稅收方面存在的歷史問題，即所謂企業“原罪”問題，可參照溫州做法，只補稅款不繳罰款，補稅部分在企業成功上市后全部或部分返還企業。同時，對注冊地遷入懷柔的上市公司給予一定獎勵；對于進入上市輔導期的企業給予一定資金扶持；在企業申請上市過程中，減免相關行政事業性收費，幫助企業減輕上市負擔。對成功上市的企業均給予一定數量的資金獎勵。
三是建立懷柔區企業上市儲備庫。加大政企溝通力度，將基本條件具備的企業、發展前景和行業前景看好的企業納入上市企業儲備庫中。根據企業情況分批培育，分期推動。同時，將上市企業儲備庫與中介服務信息庫進行深度對接，促進有眼光、有經驗的中介和有實力、前景好的企業加強合作。
（四）密切聯系銀行，不斷創新金融產品
以銀行評比機制為驅動，通過獎勵銀行的方式，鼓勵區內銀行針對懷柔區產業特色和企業需求創新金融產品。強化金融為懷柔區高新技術企業、文化創意企業、科技研發企業、物流會展企業及新農村建設項目服務，提升金融業對懷柔區經濟和社會發展的貢獻力。
一是探索專門針對懷柔區正在大力發展的文化創意和科技研發產業的知識產權和版權抵押方式。這一方式要求健全的中介組織和文化、科技領域的專業評估團隊，這就要求懷柔區在引進主產業企業的同時，大力引進相關中介機構，形成多層次的新產業群落，建立完整的產業生態環境。
二是在成立懷柔區中小企業信用協會的基礎上，探索區內高等級信用企業聯保、互保的擔保貸款方式，發揮企業信用合力，分散金融機構放貸風險，擴大企業融資規模。
三是根據每年銀行支持新興產業和中小企業貸款的年末余額，尤其是中、小額貸款總規模，對完成情況較好的銀行進行獎勵。
（五）積極探索其它融資方式
一是密切關注北京市小額貸款公司相關規定的出臺，對區內外有意在懷柔建立小額貸款公司的機構進行摸底排隊。充分利用好小額公司的區縣創辦指標，為懷柔區民間資本與企業融資開辟一條新的通道，并在小額貸款公司發育相對成熟后逐步將這一形式向社區銀行的方向培育。
私募股權投資(Private Equity，簡稱PE)是指通過定向募集獲得資金，對非上市企業進行的股權投資，并通過上市、股權轉讓、被投資企業回購股權或者管理層回購等方式作為退出機制，出售所持有的股權獲利的一種投資方式。私募股權投資作為先進的投資模式，是金融創新和產業創新的結果，其運作方式拓寬了企業融資渠道，推動了被投資企業的價值發現和價值增值，同時提供了高收益的投資渠道，因而得到越來越多投資者的認可。近年來，私募股權投資在金融體系中扮演著越來越重要的角色，成為僅次于銀行貸款和公開上市發行的重要融資手段。
一、中國私募股權投資的發展歷程
在中國，私募股權投資起源于風險投資，在發展早期主要以中小企業的創業和擴張融資為主，因此風險投資在相當長的一段時間內成為私募股權投資的代名詞。在改革開放初期，私募股權投資的雛形是政府發行并通過股權投資方式直接從事創業投資。1984年，國家科委(科技部)科技促進發展研究中心提出了建立創立投資機制促進高新技術發展的建議。1985年9月中國第一家風險投資機構“中國新技術創業投資公司”成立，接下來又成立了“中國經濟技術投資擔保公司”、“中國科招高新技術有限公司”等。早期創業投資公司的特點主要是高新技術開發區所在地的地方政府通過財政資金設立的。1995年我國通過了《設立境外中國產業投資基金管理辦法》，鼓勵國外風險投資公司對我國進行風險投資。1996年，國外風險投資公司開始進軍中國市場，由美國國際數據集團(DG)投資設立的中國第一家風險投資公司美國太平洋風險投資公司成立。
近年來，隨著中國經濟快速發展和資本市場逐步完善，私募股權投資不僅引起國內各界的密切關注，也吸引了眾多外資股權基金。據不完全統計，我國目前從事私募股權投資的各類機構將近5000家退出機制，投資領域涉及國民經濟諸多方面。中國私募股權投資進入了高速發展時期，中國己成為亞洲最為活躍的私募股權投資市場。
二、中國私募股權投資的發展現狀
進入2010年以來，歐洲主權債務危機接連暴發，美國經濟復蘇乏力，全球經濟依舊震蕩前行，盡管中國經濟也存在通脹預期和資產泡沫，但中國政府出臺了一系列穩定金融、發展股權投資的政策措施，強有力地保障了私募股權投資在中國的持續發展。
1. 募資情況
