時(shí)間：2023-03-21 17:14:24
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二、基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)視角的涉農(nóng)金融支持供求分析
（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的金融支持需求分析
農(nóng)地流轉(zhuǎn)激發(fā)了涉農(nóng)金融支持需求新領(lǐng)域。對(duì)于流入戶而言，流轉(zhuǎn)后要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地重整和治理，后續(xù)要完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備購(gòu)置、新型農(nóng)業(yè)技術(shù)引進(jìn)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購(gòu)買，這些因素都需要金融資金的支持和引導(dǎo)。據(jù)調(diào)查，溫州大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中，低丘緩坡、山地類土地流轉(zhuǎn)意向更強(qiáng)，期限更長(zhǎng)，占較大比重；此類土地流轉(zhuǎn)后，土地平整、機(jī)耕路建設(shè)等投入需大量資金，投資回收期要達(dá)到5年以上，對(duì)中長(zhǎng)期融資缺口較大。對(duì)于流出戶而言，將會(huì)轉(zhuǎn)向從事二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)，消費(fèi)需求不斷升級(jí)，居住條件需要改善，也進(jìn)一步延伸出農(nóng)戶的金融需求。然而，由于農(nóng)業(yè)固定投入、生產(chǎn)投入具有較強(qiáng)的專用性，經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施等評(píng)估難、流轉(zhuǎn)難、處置難，使涉農(nóng)融資需求受到嚴(yán)重抑制。由于農(nóng)地從分散走向集中，由“小生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“大生產(chǎn)”，業(yè)主的金融需求出現(xiàn)了5個(gè)方面的變化：貸款對(duì)象由眾多單個(gè)農(nóng)戶向規(guī)模業(yè)主轉(zhuǎn)變，貸款額度由小額分散向大額集中轉(zhuǎn)變，貸款方式由小額信貸向抵押保證類轉(zhuǎn)變，貸款期限由短期周轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變，貸款風(fēng)險(xiǎn)由分散趨于集中，風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大。農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)帶來(lái)的金融新需求對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村信貸產(chǎn)品創(chuàng)新提出了新要求，要求金融機(jī)構(gòu)增大貸款額度，創(chuàng)新貸款方式，延長(zhǎng)貸款期限，降低貸款利率。
（二）涉農(nóng)金融支持供給情況分析
2013年末，全市涉農(nóng)貸款余額3323.11億元，占比45%，較上年增長(zhǎng)10%。農(nóng)信系統(tǒng)11家、農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、郵政銀行和村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮了主力作用，5類機(jī)構(gòu)合計(jì)占比42.55%，農(nóng)信系統(tǒng)、農(nóng)發(fā)行和村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款占機(jī)構(gòu)貸款余額均超過(guò)70%，農(nóng)行和郵儲(chǔ)銀行涉農(nóng)貸款占機(jī)構(gòu)貸款余額50%左右。從總量指標(biāo)看，涉農(nóng)金融支持力度不小，但實(shí)質(zhì)上這些以“農(nóng)”名義的貸款資金大部分還是流向二、三產(chǎn)業(yè)，真正支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金嚴(yán)重不足。1.信貸對(duì)象結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡，農(nóng)業(yè)金融支持不足從貸款對(duì)象看，2013年對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的貸款余額合計(jì)3243.99億元，占涉農(nóng)貸款總額97.62%，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的信貸支持只占2.38%。很顯然，對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的金融支持主要是從事二、三產(chǎn)業(yè)，真正對(duì)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體支持不夠，對(duì)農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)支撐不足，也制約了農(nóng)地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。截止2014年9月，溫州市對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款才3筆。2013年，抵押貸款占涉農(nóng)貸款總額57.24%，比2011年上升1.8個(gè)點(diǎn)，保證貸款占涉農(nóng)貸款總額40.51%，信用貸款僅占1.25%，抵押保證貸款占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于信用貸款，而且呈逐年遞增態(tài)勢(shì)。由于農(nóng)戶從事的二、三產(chǎn)業(yè)，抵押擔(dān)保資源較多，主要以抵押擔(dān)保獲得信貸；而農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可用于抵押、質(zhì)押品缺乏，擔(dān)保機(jī)制也不夠健全，以信用貸款為主，其他貸款方式為輔。其中農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵質(zhì)押，可以作為金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)突破口。3.信貸期限結(jié)構(gòu)不合理，以短期貸款為主從信貸期限看，中長(zhǎng)期貸款（1年以上）總量有所增加，由2012年的273.19億元增加至2013年459.77億元，增長(zhǎng)了68.3%。而1年期及以內(nèi)短期貸款從2012年的2278.88億元增至2013年的2863.34億元，比重由75.46%提高至86.16%，增長(zhǎng)更快。若從支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)角度看，貸款短期化和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期是難以匹配。4.利率水平有所下降，但涉農(nóng)融資成本仍較高基準(zhǔn)利率上浮30%以內(nèi)的貸款發(fā)生額為3685.60億元，較以往年度有所增加，總體貸款利率有所下降。但用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信貸，由于缺乏必要的抵押品，利率水平普遍較高，上浮30%以上，甚至達(dá)到上浮50%。而農(nóng)業(yè)作為極具外部效應(yīng)的綠色產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)，這樣的利率水平仍難以承受，其融資成本仍顯過(guò)高。除信貸支持之外，擔(dān)保、保險(xiǎn)等配套金融支持也沒(méi)有跟上農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)新形勢(shì)。現(xiàn)階段，還沒(méi)形成評(píng)估、擔(dān)保機(jī)制，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以覆蓋特色種養(yǎng)、休閑觀光和都市農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，各項(xiàng)因素相互作用，致使整個(gè)涉農(nóng)金融支持體系并未形成。
（三）溫州農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持供給與需求矛盾分析
可見(jiàn)，現(xiàn)有金融管理體制已難以適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)集約規(guī)模發(fā)展所需，供需存在總量和結(jié)構(gòu)性不平衡，資金配置效率不高，涉農(nóng)金融市場(chǎng)有效性不夠，金融抑制現(xiàn)象較為嚴(yán)重。1.涉農(nóng)信貸增長(zhǎng)緩慢與涉農(nóng)金融需求旺盛的矛盾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶、涉農(nóng)組織間存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)放貸收集信息成本高，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款總量增長(zhǎng)緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融需求。2.貸款期限與農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限的錯(cuò)配矛盾涉農(nóng)貸款主要以1年及以內(nèi)的短期貸款為主，2013年，1年期以上的中長(zhǎng)期貸款僅占全部涉農(nóng)貸款的13.84%，貸款期限短期化。而流轉(zhuǎn)后的土地大多用于規(guī)模化特色種植，資金投入大，回報(bào)期較長(zhǎng)，存在貸款短期化與需求長(zhǎng)期化的矛盾。3.信貸產(chǎn)品單一化與涉農(nóng)金融需求多元化的矛盾農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)資金需求新領(lǐng)域以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)金融需求新特點(diǎn)，都顯示對(duì)信貸產(chǎn)品需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，尤其涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押需求不斷增長(zhǎng)，這與信貸產(chǎn)品單一、信貸方式僵化嚴(yán)重不符。4.信貸對(duì)象結(jié)構(gòu)缺陷與支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的矛盾當(dāng)前涉農(nóng)貸款主要支持農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)，比重高達(dá)97.62%，對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支持明顯不足。
三、需求導(dǎo)向型涉農(nóng)金融支持創(chuàng)新路徑思考
農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系和涉農(nóng)金融市場(chǎng)體系兩者間相互作用、互促共進(jìn)，而現(xiàn)階段，兩者之間存在結(jié)構(gòu)性素質(zhì)性矛盾，難以形成良性互動(dòng)。一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善導(dǎo)致金融有效需求不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有需求但難以滿足金融機(jī)構(gòu)的客戶標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織制度不健全、涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)模糊、流轉(zhuǎn)配套制度缺失等問(wèn)題，以致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施等涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)難以評(píng)估、難以處置，涉農(nóng)金融交易成本過(guò)高，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的融資難、融資貴等金融需求抑制現(xiàn)象。另一方面，涉農(nóng)金融市場(chǎng)不完善導(dǎo)致了金融支持有效供給不足，金融產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)特點(diǎn)決定了現(xiàn)有以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)難以提供符合涉農(nóng)客戶要求的金融產(chǎn)品。涉農(nóng)金融市場(chǎng)不同于傳統(tǒng)金融市場(chǎng)，是相對(duì)獨(dú)立于傳統(tǒng)金融市場(chǎng)，要求所需的金融支持更加多樣、產(chǎn)品更具個(gè)性、風(fēng)險(xiǎn)管控更加復(fù)雜。當(dāng)前，涉農(nóng)小微金融發(fā)展不足、金融服務(wù)流程和產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致了金融市場(chǎng)效率不高。可見(jiàn)，當(dāng)前涉農(nóng)金融最大的問(wèn)題是市場(chǎng)有效性不夠，供求難以有效對(duì)接。因此，要把農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)和涉農(nóng)金融市場(chǎng)制度建設(shè)有效結(jié)合起來(lái)，著力從供需兩個(gè)方面加強(qiáng)涉農(nóng)金融市場(chǎng)有效性建設(shè)，充分發(fā)揮涉農(nóng)金融市場(chǎng)有效配置資源的作用。需求角度，要以形成金融有效需求為目標(biāo)，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度完善為切入點(diǎn)，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快流轉(zhuǎn)平臺(tái)、信用體系、評(píng)估擔(dān)保等配套建設(shè)，解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱問(wèn)題，不斷降低金融支持的交易成本，充分拓寬抵質(zhì)押權(quán)范疇，增強(qiáng)涉農(nóng)金融的有效需求。供給角度，以需求為導(dǎo)向，建立與市場(chǎng)需求多元化、多層次相匹配的涉農(nóng)小微金融服務(wù)體系。一要推進(jìn)組織下沉，強(qiáng)化金融技術(shù)創(chuàng)新，降低服務(wù)成本；二要推進(jìn)產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，滿足多層次性、個(gè)性化的金融需求。
四、有關(guān)政策建議
（一）加強(qiáng)政策集成創(chuàng)新，培育涉農(nóng)金融有效需求
1.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套制度加快農(nóng)地確權(quán)頒證，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社會(huì)保障體系，探索建立耕保基金，增強(qiáng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策，加大家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等合作農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支持力度。以縣域?yàn)閱挝惶剿鹘⑼恋亓鬓D(zhuǎn)池，對(duì)山地、林地等拋荒地實(shí)施征用、收購(gòu)、置換，然后對(duì)土地進(jìn)行集中開發(fā)和儲(chǔ)備，實(shí)施委托經(jīng)營(yíng)，加以證券化發(fā)行地票，強(qiáng)化其融資功能。完善信貸違約配套措施，探索村集體內(nèi)優(yōu)先流轉(zhuǎn)處置、優(yōu)先贖回制度。2.深化豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)市、縣級(jí)平臺(tái)要加強(qiáng)政策宣傳指導(dǎo)，提供法律援助和政策咨詢，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)信息搜集、登記、、合同備案、規(guī)范管理等功能，鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)積極做好集中連片整理、基礎(chǔ)設(shè)施改善相關(guān)服務(wù)，創(chuàng)建規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。培育和引入市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定等中介機(jī)構(gòu)，豐富流轉(zhuǎn)市場(chǎng)功能，建立市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)配套服機(jī)制。3.建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建立財(cái)政貼息制度，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目信貸進(jìn)行貼息，降低融資成本。建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，按照抵質(zhì)押貸款額度的10%比例建立全市統(tǒng)籌的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)因不可抗力造成的貸款損失予以一定比例補(bǔ)償。
（二）加強(qiáng)小微金融建設(shè)，完善涉農(nóng)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
1.發(fā)展壯大涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方金融機(jī)構(gòu)率先開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關(guān)的金融支持創(chuàng)新，推動(dòng)與農(nóng)村“三位一體”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)業(yè)企業(yè)的金融合作。鼓勵(lì)郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)銀行下沉服務(wù)機(jī)構(gòu)，合理布點(diǎn)涉農(nóng)專營(yíng)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大涉農(nóng)服務(wù)半徑。以普惠制金融為導(dǎo)向，加大對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展小微金融機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)金融專營(yíng)機(jī)構(gòu)方面的政策傾斜和扶持鼓勵(lì)，給予財(cái)政存款和稅收優(yōu)惠上的支持。2.培育發(fā)展新型金融組織以金改為契機(jī)，制訂出臺(tái)新型民間金融組織支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門辦法，引導(dǎo)和規(guī)范民間資本支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。深化小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)建設(shè)，探索與涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)合作機(jī)制。探索建立全市農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，加快小微農(nóng)業(yè)企業(yè)上規(guī)模、上檔次，拓寬其債股權(quán)融資渠道。3.建立健全農(nóng)信擔(dān)保系統(tǒng)建立多主體、多形式的農(nóng)信擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)土地流入具有一定規(guī)模、符合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向、具備經(jīng)營(yíng)規(guī)模、資信狀況良好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供貸款擔(dān)保。深化農(nóng)村信用合作，積極開展圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的擔(dān)保創(chuàng)新，鼓勵(lì)專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)公司為農(nóng)業(yè)大戶的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。
（三）加強(qiáng)金融技術(shù)創(chuàng)新，提高涉農(nóng)金融市場(chǎng)效率
1.建立健全涉農(nóng)征信體系加快農(nóng)村征信體系建設(shè)，推進(jìn)信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶評(píng)定，營(yíng)造良好農(nóng)村社會(huì)信用環(huán)境。建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用檔案制度，將家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等經(jīng)營(yíng)主體的信用狀況納入人民銀行征信體系，并在人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資（權(quán)屬）登記系統(tǒng)中公示，降低涉農(nóng)金融支持機(jī)構(gòu)的信息搜集成本。2.鼓勵(lì)信貸審批流程創(chuàng)新要加強(qiáng)基層金融機(jī)構(gòu)的金融審批自，提高涉農(nóng)貸款的不良容忍度，建立獨(dú)立的信貸考核制度，激發(fā)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新動(dòng)力。要督促各涉農(nóng)銀行將經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施抵質(zhì)押納入信貸系統(tǒng)常規(guī)流程，重視涉農(nóng)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)貸款設(shè)計(jì)、申報(bào)、審批、發(fā)放、貸后管理等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)專業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化操作，既提高了審批效率，又有效控制風(fēng)險(xiǎn)。3.鼓勵(lì)微貸技術(shù)創(chuàng)新職能部門牽頭，面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，組織開展涉農(nóng)金融服務(wù)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，引入臺(tái)灣等先進(jìn)地區(qū)的小微信貸技術(shù)和管理理念，培育涉農(nóng)金融信貸專業(yè)團(tuán)隊(duì)，轉(zhuǎn)變涉農(nóng)服務(wù)理念，降低金融技術(shù)創(chuàng)新的培訓(xùn)成本。借鑒省內(nèi)臺(tái)州銀行、浙江泰隆商業(yè)銀行、浙江民泰商業(yè)銀行推行的微貸技術(shù)，注重實(shí)地調(diào)查，多方獲取軟信息交叉檢驗(yàn)管控信貸風(fēng)險(xiǎn)，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。
二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押性
中國(guó)對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)
反對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由就是中國(guó)目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無(wú)力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對(duì)抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無(wú)能力及無(wú)心從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。
同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國(guó)加入WTO后，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營(yíng)的土地過(guò)于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對(duì)土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無(wú)法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營(yíng)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期在低水平和簡(jiǎn)單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒(méi)能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。
另外，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒(méi)有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請(qǐng)他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。
可見(jiàn)允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的法律依據(jù)
依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒(méi)有明確家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].
首部規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒(méi)有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過(guò)拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒(méi)有超過(guò)法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。
如前所述，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，勢(shì)必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問(wèn)題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過(guò)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)允許抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與抵押的沖突
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者失去對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的原因各異，其對(duì)抵押權(quán)的影響亦有所不同。
1、國(guó)家因公益目的征收承包經(jīng)營(yíng)的土地
在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國(guó)家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國(guó)家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無(wú)過(guò)錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對(duì)抵押權(quán)人而言是顯失公平的。《擔(dān)保法》并沒(méi)有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對(duì)此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求給付，未屆清償期，可以向法院請(qǐng)求將補(bǔ)償金予以保全。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對(duì)這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營(yíng)者所有，也就是說(shuō)抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國(guó)家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。
2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營(yíng)的土地
依中國(guó)現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營(yíng)的土地：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營(yíng)的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠(chéng)信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對(duì)抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對(duì)抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。
在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對(duì)該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長(zhǎng)于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請(qǐng)求法院對(duì)土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系
由于中國(guó)未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度。《擔(dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。”那么以承包經(jīng)營(yíng)取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對(duì)此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營(yíng)獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：
首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營(yíng)場(chǎng)合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營(yíng)土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說(shuō)明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。
其次，中國(guó)現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。
再次，承包經(jīng)營(yíng)所獲得的土地使用權(quán)，含有對(duì)土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營(yíng)的目的，并不完全是通過(guò)在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過(guò)對(duì)土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營(yíng)的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地上生長(zhǎng)的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定。可見(jiàn)在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限一般長(zhǎng)于附著林木的生長(zhǎng)年限，在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見(jiàn)土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國(guó)現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。
由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營(yíng)土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營(yíng)土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。
五、設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限制度
中國(guó)的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對(duì)“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見(jiàn)，中國(guó)的物權(quán)擔(dān)保是無(wú)抵押期限的。
筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營(yíng)剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長(zhǎng)期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無(wú)法對(duì)林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒(méi)有明確規(guī)定抵押期限，但也沒(méi)有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒(méi)有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對(duì)抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見(jiàn)到自己承包經(jīng)營(yíng)的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對(duì)抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。
由于現(xiàn)行法律并沒(méi)有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長(zhǎng)期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)年限，否則約定無(wú)效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限計(jì)算。
筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過(guò)登記對(duì)外公示，才能對(duì)外產(chǎn)生效力，如果沒(méi)有登記，則不能對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對(duì)外公示才能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的法律效力[15].
六、結(jié)論
中國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國(guó)家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。
總之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對(duì)上述問(wèn)題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。
參考文獻(xiàn)
[①]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條
[②]見(jiàn)1995年6月30日頒布的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)、37條第2項(xiàng)
[③]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第3條
[④]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)民的土地使用權(quán)
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條
[⑨]見(jiàn)最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第80條
[⑩]劉得寬：《民法諸問(wèn)題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，P404
[11]見(jiàn)1998年12月27日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條
[12]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37條
新鄉(xiāng)市農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的第一個(gè)主要原因是新鄉(xiāng)市農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的要求。新鄉(xiāng)市政府提出調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策，必然要面臨著農(nóng)村土地的綜合開發(fā)和利用的問(wèn)題，農(nóng)村土地利用的突出問(wèn)題就是土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與目前農(nóng)村土地利用的細(xì)碎化問(wèn)題。新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的第二個(gè)主要?jiǎng)右蚴堑男锣l(xiāng)市農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要。新鄉(xiāng)市人均耕地面積1.2畝，低于全國(guó)平均水平，隨著新鄉(xiāng)市工業(yè)化程度和城鎮(zhèn)化程度不斷加速，由于農(nóng)村的人多地少的人地矛盾比較突出，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展使得農(nóng)村勞動(dòng)力必然會(huì)出現(xiàn)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立和完善必然能夠解決農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體讓渡部分土地權(quán)利后獲得收益的愿望。
（二）外在動(dòng)因
新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要外在動(dòng)因是農(nóng)業(yè)比較利益低造成的。由于農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制發(fā)生變化，農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格不斷提高，“剪刀差”曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)縮小的跡象。然而幾年特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的增長(zhǎng)，“剪刀差”出現(xiàn)再度擴(kuò)大的趨勢(shì)。新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的第二個(gè)主要外因是新鄉(xiāng)市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路所要求的。新鄉(xiāng)市新型社區(qū)的建設(shè)改變了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活格局，改變了農(nóng)民世世代代分散居住的習(xí)慣，將農(nóng)民安排居住在條件較好的新型社區(qū)內(nèi)，還在新型社區(qū)旁建立了專門養(yǎng)殖區(qū)域，這種農(nóng)村居住模式的改變必然會(huì)改變以前的農(nóng)村生產(chǎn)模式，因?yàn)樵谛滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)和入住后，節(jié)約土地26萬(wàn)畝，節(jié)約后的土地和以前的土地通過(guò)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)或調(diào)劑到縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入，所以新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了外在條件。
二、新鄉(xiāng)市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要障礙分析
（一）數(shù)據(jù)來(lái)源
本文研究所采用的數(shù)據(jù)來(lái)源于主要源于河南省教育廳人文社科項(xiàng)目——“河南省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式研究”中實(shí)地調(diào)查的數(shù)據(jù)。定量分析所用數(shù)據(jù)來(lái)源于2010年12月至2011年3月對(duì)河南省新鄉(xiāng)市郊區(qū)農(nóng)村和新鄉(xiāng)縣、封丘縣、長(zhǎng)垣縣和原陽(yáng)縣4個(gè)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行入戶調(diào)查。調(diào)查問(wèn)卷共設(shè)計(jì)問(wèn)題35個(gè)，主要包括三個(gè)方面：一是家庭基本情況，二是農(nóng)戶對(duì)當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，三農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀態(tài)本次調(diào)查主要涉及新鄉(xiāng)市郊區(qū)農(nóng)村和新鄉(xiāng)縣、封丘縣、長(zhǎng)垣縣和原陽(yáng)縣農(nóng)戶，被調(diào)查農(nóng)戶具體地域分布數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理。
（二）主要障礙分析
1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置
我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定的沒(méi)有特殊情況農(nóng)村土地所有權(quán)主體是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有，現(xiàn)實(shí)中這種“一定范圍內(nèi)的集體”概念比較模糊，會(huì)造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置狀態(tài)。在農(nóng)村上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能好像和農(nóng)民個(gè)體無(wú)關(guān)，農(nóng)民集體所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)處于不平等狀態(tài)，農(nóng)民集體土地所有權(quán)不能隨意處置，各項(xiàng)全能都受到法律限制，實(shí)際上已經(jīng)被農(nóng)村土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能受限和權(quán)利替代，實(shí)際上已經(jīng)改變了集體土地所有權(quán)主體的地位，土地所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能高度弱化。特別相對(duì)于農(nóng)民集體所有土地的法律地位，國(guó)家土地所有權(quán)是一種超級(jí)權(quán)利，使國(guó)家成為集體土地所有權(quán)主體的主體，農(nóng)民集體所有權(quán)土地最終的所有者是國(guó)家，本來(lái)已經(jīng)在法律上被虛置的集體土地所有權(quán)主體，在實(shí)際運(yùn)作中權(quán)利也受到限制。
2、新鄉(xiāng)市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢
第一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)機(jī)制不明確。根據(jù)我們調(diào)研數(shù)據(jù)70.6%的農(nóng)戶希望土地承包每畝費(fèi)用在800元以上才愿意將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，但實(shí)際上就目前流轉(zhuǎn)狀況看，新鄉(xiāng)市各個(gè)區(qū)域土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去的價(jià)格也不近相同，有些地方差距還比較大。實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不能真正反映土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需求方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求，沒(méi)辦法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供準(zhǔn)確信息，以引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的不完善，缺乏一種專門的土地產(chǎn)權(quán)評(píng)價(jià)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，新鄉(xiāng)市的大多數(shù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格是農(nóng)民和受讓方按照自己的方式協(xié)商來(lái)解決的。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)參與主體中涉及政府和有實(shí)力的企業(yè)公司，農(nóng)民更無(wú)法通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)的收益，侵害的農(nóng)民的合法權(quán)益。第二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不完備。根據(jù)我們的調(diào)研數(shù)據(jù)，被調(diào)查對(duì)象中89%的農(nóng)民不知道農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)戶還需要到所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，在縣級(jí)以上政府相關(guān)職能部門進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記。由于新鄉(xiāng)市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利產(chǎn)權(quán)登記才剛剛開始進(jìn)行試點(diǎn)工作，所以涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)登記也完全處于自發(fā)狀態(tài)，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記又往往是是判定土地承包流轉(zhuǎn)合法性的的重要依據(jù)，因而實(shí)踐中規(guī)模化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記相對(duì)較高，在農(nóng)戶和農(nóng)戶之間的在自發(fā)性進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，很少會(huì)有當(dāng)事人去到鄉(xiāng)政府備案縣政府登記的。第三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中監(jiān)管部門缺位，服務(wù)部門缺失。新鄉(xiāng)市在建立了2009年開始在封丘縣建立了第一個(gè)縣級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒(méi)有真正建立起來(lái)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依靠現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是由于基層人民政府負(fù)擔(dān)其他管理職能比較多，根本無(wú)暇估計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這種事情，其實(shí)等于缺乏有效的基層土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。
3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中介服務(wù)缺乏
目前新鄉(xiāng)市在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織比較少或者農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的職能認(rèn)識(shí)不夠，在我們的調(diào)查中61.5%有的農(nóng)民認(rèn)為自己所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，24.7%農(nóng)民認(rèn)為自己對(duì)所在地區(qū)是否建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心這個(gè)問(wèn)題不清楚，僅有13.8%的農(nóng)戶認(rèn)為自己所在地區(qū)已經(jīng)建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一方主體的農(nóng)戶文化水平受限，對(duì)于相關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的國(guó)家和新鄉(xiāng)市的法律法規(guī)缺乏明確認(rèn)識(shí)，對(duì)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，因而造成了損害農(nóng)民利益的案件時(shí)有發(fā)生，如果農(nóng)民身邊有了專業(yè)的法律政策咨詢機(jī)構(gòu)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)才能有效的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也不用擔(dān)心自己的利益受損了。
我國(guó)當(dāng)前土地承包金制度立法欠缺。如專門調(diào)整規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)的《農(nóng)村土地承包法》，雖然首次以法律直接規(guī)定土地承包雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，但在承包合同的條款及當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)條款中均未提及土地承包金，僅在第45條對(duì)以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行的其他方式的承包中，提到承包金的確定、議定問(wèn)題；現(xiàn)行的《物權(quán)法（草案）》雖然明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，可在整個(gè)條款中也未涉及到土地承包金的問(wèn)題。這不是說(shuō)在我國(guó)法律上沒(méi)有確立土地承包金的必要，相反地在我國(guó)現(xiàn)階段，確立土地承包金制度具有多方面的意義。
有助于土地承包經(jīng)營(yíng)制度的有效實(shí)施
土地作為重要的生產(chǎn)資料，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，尤其對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其重要性自不必說(shuō)。但是在各行各業(yè)急需大量用工、人員可以自由流動(dòng)的今天。如果取消了土地承包金，完全采取“無(wú)償”的方式，那么上述具有成員資格的農(nóng)民也會(huì)要求自己的一份土地。近些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村許多地方棄耕、拋荒或毀田、濫占農(nóng)地建房等破壞地力、改變土地用途的現(xiàn)象的出現(xiàn)固然是農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的低下造成的，但土地承包金的約定不明，承包人責(zé)任不清顯然也是一個(gè)重要原因。
規(guī)定適當(dāng)?shù)耐恋爻邪饘?duì)土地承包人起著一定的“刺激”作用，它意味著如果土地承包人不積極行使土地權(quán)利獲得較大收益的話，將會(huì)無(wú)利可圖甚至得不償失，從而刺激農(nóng)民要么積極有效地使用土地，要么一心一意去從事其他工作或放棄土地承包，或?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)出去交給有能力有條件能使土地較大增值的人使用。這樣土地承包金的確立，既使得無(wú)能力或不愿意種地的人打消了白白獲得土地的念頭，又使得有能力、有愿望種地的人通過(guò)自愿承擔(dān)相應(yīng)數(shù)額的土地承包金的方式獲得適合自己需要的土地，從而保證土地使用效益的最大化，使土地承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施既注重了公平又兼顧了效率。
有助于促進(jìn)農(nóng)民增收
我國(guó)政府近年來(lái)一系列的農(nóng)村改革措施，其中最重要的內(nèi)容就包括取消城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民的各種集資收費(fèi)、農(nóng)民的積累工和義務(wù)工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，就是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，積極促進(jìn)農(nóng)民增收。那么怎樣做到減和增呢？
我們都知道，過(guò)去我國(guó)鄉(xiāng)村一級(jí)的運(yùn)行很大程度上依賴于與農(nóng)業(yè)稅相關(guān)的各種地方附加，現(xiàn)在這些沒(méi)有了，那他們的收入從何而來(lái)，或者說(shuō)會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新的隱性的債務(wù)問(wèn)題？他們會(huì)不會(huì)因?yàn)橥恋爻邪鸱蓻](méi)有作規(guī)定而在上面做文章？因此，法律明確規(guī)定土地承包金可避免在土地承包金問(wèn)題上導(dǎo)致農(nóng)民新的隱性的債務(wù)的產(chǎn)生。另外一方面，黨和國(guó)家改革措施是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，土地承包金的確立可以起到這樣的作用，這點(diǎn)前文已有分析。而當(dāng)不種田的農(nóng)民下決心把承包地流轉(zhuǎn)出去去從事其他工作時(shí)，他不僅在土地流轉(zhuǎn)中獲得收益，而且在從事其他工作中還能增收，當(dāng)然土地經(jīng)營(yíng)者也可以更好地進(jìn)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，取得更多收益。
有助于促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定
《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”因此可以說(shuō)，在法律上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員都應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但實(shí)際上，由于《農(nóng)村土地承包法》實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的原則，并明確規(guī)定，在長(zhǎng)達(dá)30年的承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回和調(diào)整承包地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整的承包土地或者承包給新增人口的土地只能是機(jī)動(dòng)地、新墾地、退包地等。這也就是說(shuō)發(fā)包方若沒(méi)有機(jī)動(dòng)地、新墾地、退包地，將無(wú)法調(diào)整土地，在承包期內(nèi)新加入的成員（如因出生或入籍）也享受不到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。即使在那些切實(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員之間，也會(huì)因?yàn)樽陨砬闆r的差異及各種原因而獲得數(shù)量不等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為此，近些年來(lái)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益問(wèn)題糾紛時(shí)有發(fā)生，甚至演化為嚴(yán)重的社會(huì)后果，這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村不穩(wěn)定重要因素。向土地承包人或土地實(shí)際使用人收取一定的承包金，然后將土地承包金取之于民，用之于民，用于農(nóng)民的集體福利、公益事業(yè)和土地承包保障等，使放棄、少包或無(wú)地可包土地的農(nóng)民可以從中受益，使因婚姻關(guān)系變動(dòng)客觀上在新的承包期到來(lái)前無(wú)法再分得土地的婚姻當(dāng)事人可以得到土地承包保障金。這樣就可以在很大程度上緩解因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益問(wèn)題而發(fā)生的糾紛，又增強(qiáng)集體在農(nóng)民心目中的地位，使其個(gè)人利益與集體利益密切相關(guān)。
有助于解決農(nóng)村公共事業(yè)等投入?yún)T乏問(wèn)題
2005年11月29日至12月1日在北京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村道路、飲水、電網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的投入。我們欣喜地看到，我國(guó)財(cái)政正在逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，財(cái)政投入已經(jīng)涉及到了農(nóng)村的各個(gè)領(lǐng)域，但我們應(yīng)清楚由于農(nóng)村地域的廣闊、人口的眾多，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村的問(wèn)題主要還要靠自己，單靠國(guó)家投入是不行的。那么經(jīng)費(fèi)何來(lái)？有人主張采取“一事一議”，筆者認(rèn)為此法其結(jié)果只能是耗時(shí)、費(fèi)力、無(wú)果無(wú)錢、無(wú)事能成，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和農(nóng)村實(shí)際考慮主要還要靠基于土地所有權(quán)而收取土地承包金，這是土地承包金作用使然。
有助于農(nóng)村集體所有權(quán)的體現(xiàn)
2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股面臨的法律困境
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，只有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等對(duì)其做原則性的肯定，具體操作尚未有法律予以調(diào)整。在實(shí)踐當(dāng)中各地方政府，將各地探索的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的模式固定成了政府性文件，這些文件沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格地立法程序，效率層級(jí)較低，在內(nèi)容上也并不完善，有些規(guī)定也和現(xiàn)行的法律相沖突。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司而言，雖然有限責(zé)任公司的組織形式是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的大勢(shì)所趨，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村實(shí)際情況的特殊要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司時(shí)也難免出現(xiàn)與《公司法》中的傳統(tǒng)公司制度差異。這些差異表現(xiàn)在以下幾方面：第一，與公司法上的出資問(wèn)題的沖突；第二，有限責(zé)任公司人數(shù)限制問(wèn)題的沖突；第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)限制與股東出資義務(wù)間的矛盾；第四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限性與公司存續(xù)永久性之間的沖突。除了和公司法上的沖突外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在評(píng)估作價(jià)和利潤(rùn)分配方面也存在諸多的問(wèn)題，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在評(píng)估缺少確定的可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在利潤(rùn)分配上也缺乏標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股面臨一個(gè)最大的困境就是這個(gè)政策的實(shí)行可能導(dǎo)致農(nóng)民失地。以上的這些差異與沖突所形成的法律困境必須被妥善的分析，進(jìn)而有針對(duì)性破除障礙，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在具體運(yùn)行中的合法性和可行性才能得到進(jìn)一步彰顯，經(jīng)營(yíng)權(quán)入股制度本身也才能夠有更長(zhǎng)足的發(fā)展。
3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的完善
3.1完善農(nóng)村土地權(quán)屬法律制度。首先，要完善農(nóng)村土地所有權(quán)，將農(nóng)村集體土地所有制按農(nóng)村土地利用類型，分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有和村集體所有兩個(gè)層次，分別交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，重要的是在明確劃分上述主體權(quán)限的同時(shí)，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)集體土地所有權(quán)的占有，特別排除其對(duì)農(nóng)地的占有。其次，以法律的方式保障農(nóng)民獨(dú)立的農(nóng)村土地使用權(quán)。再次，建立合理有效的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。最后，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為公司或其他組織設(shè)定抵押后，如果出現(xiàn)了特定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，如何去處理，需要法律明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)的具體程序。
應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為物權(quán)還是債權(quán)，我國(guó)學(xué)界歷來(lái)就有物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)之爭(zhēng)。認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)的觀點(diǎn)，主要出于以下理由：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是民法通則第五章第一節(jié)所直接規(guī)定的權(quán)利，并且學(xué)界通常認(rèn)為該節(jié)是對(duì)物權(quán)制度所作的規(guī)定；（2）承包人對(duì)所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制、利用的權(quán)利；（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)的觀點(diǎn)，主要出于以下理由：
（1）從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，屬于農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的組成部分，農(nóng)民以具有復(fù)雜意義的“聯(lián)產(chǎn)”為對(duì)價(jià)，取得土地這一生產(chǎn)資料的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而發(fā)包人對(duì)作為承包經(jīng)營(yíng)的標(biāo)的物的土地，仍有相當(dāng)大的支配力。
（2）從承包人與土地所有人的關(guān)系上看，上述聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，本質(zhì)上為發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，因這種內(nèi)部關(guān)系而取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人（作為土地所有人的集體）的效力，而并無(wú)對(duì)世效力。
（3）從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件來(lái)看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。
（4）依《民法通則》第80條第二款，對(duì)國(guó)家所有而集體使用的土地設(shè)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)上設(shè)定土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)，這時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否物權(quán)，不無(wú)疑問(wèn)。
（5）土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理，若該權(quán)利性質(zhì)為債權(quán)，則立法上和實(shí)踐上就不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
二、本文的觀點(diǎn)
就財(cái)產(chǎn)而言，債權(quán)方式和物權(quán)方式均可以達(dá)到利用他人客體物的目的。但通過(guò)對(duì)債權(quán)方式保護(hù)與物權(quán)方式保護(hù)的比較，本文認(rèn)為將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為物權(quán)更有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地利用關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民利益。
（一）債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位的缺陷
債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位的缺陷，最主要的是以承包合同調(diào)整雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，加上發(fā)包方具有行政色彩，導(dǎo)致發(fā)包方在土地承包期限內(nèi)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中任意變更、終止合同等權(quán)利濫用行為，這種行為造成的后果會(huì)嚴(yán)重影響其他承包人對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)土地的收益預(yù)期，影響到農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資和改良，最終不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1998年《土地管理法》修改后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限被確定為30年，這在一定程度上以法的形式固定了農(nóng)民對(duì)土地使用的期限，減少了農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)變更的擔(dān)憂。但是，如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是定位在債權(quán)的話，那么從本質(zhì)上說(shuō)，其對(duì)世效力、可轉(zhuǎn)讓性還是區(qū)別于物權(quán)。
目前，我國(guó)土地承包制下的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是以債權(quán)方式進(jìn)行的。依照我國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，承包人轉(zhuǎn)讓土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須經(jīng)發(fā)包方同意，否則，轉(zhuǎn)讓無(wú)效。這顯然符合民法通則債的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)對(duì)方同意的規(guī)定。另外，受讓人一般也被限定在本村范圍內(nèi)，具有封閉性。1994年12月關(guān)于《穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》中規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式包括集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間承包轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。至1998年修改后的《土地管理法》對(duì)轉(zhuǎn)讓范圍的限制雖有所放寬，但依然還規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的同意。”可見(jiàn)，我國(guó)立法者仍傾向于將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移限制在一個(gè)較封閉的范圍之中。這種債權(quán)式的、封閉式的流轉(zhuǎn)方式上不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的，不利于資源的社會(huì)配置，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。
（二）物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位的優(yōu)勢(shì)
第一，可以用物權(quán)法定主義原則，運(yùn)用法律規(guī)范確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，義務(wù)內(nèi)容及權(quán)利的消滅、權(quán)利取得規(guī)則的透明化，縮減完全依靠當(dāng)事人意思導(dǎo)致的隨意性。我國(guó)《民法通則》第80條第二款，第81條第三款都規(guī)定“承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。”修改后的《土地管理法》第14條也規(guī)定“發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。”這種以合同的方式確定雙方的權(quán)利義務(wù)的做法最大的弊端莫過(guò)于債權(quán)的不穩(wěn)定性及糾紛的易發(fā)性。正如上文所論及的，債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然通過(guò)合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容，但它在體現(xiàn)了承包戶的意思自治的同時(shí)，也為發(fā)包方得以任意侵犯承包戶的合法權(quán)利提供另外極為便利的途徑。
第二，借助于物權(quán)地位，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅具有了對(duì)抗一般世人的效力，而且具備了對(duì)抗發(fā)包人的權(quán)利，對(duì)抗所有不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。另外，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓或進(jìn)行其他允許的處分時(shí)，也就有了較強(qiáng)的自主性。因?yàn)椋餀?quán)本質(zhì)上是一種具有對(duì)世性的排他支配權(quán)，物權(quán)的處分一般情況下無(wú)須他人意思或行為之介入。例如，當(dāng)承包戶的權(quán)利遭受第三人侵害時(shí)（現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在“一地兩包”的現(xiàn)象，即某個(gè)集體組織，把一塊土地承包給某承包戶后，又把同一土地以較高的提留出包給了另一戶），基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，承包戶可以直接追及第三人處，請(qǐng)求返還，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其所承包的土地的直接支配的效力。但若是基于債權(quán)性質(zhì)，即使承認(rèn)“第三人侵害債權(quán)”理論，但在法律救濟(jì)上承包人只能向發(fā)包方請(qǐng)求，而不能直接向第三人主張自己的權(quán)利。
在流轉(zhuǎn)方式中，并未明確規(guī)定可以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。我國(guó)《物權(quán)法》第113條規(guī)定：通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地依照相關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。我國(guó)《民法通則》第80條明確規(guī)定，土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓，但是沒(méi)有規(guī)定上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。根據(jù)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得進(jìn)行抵押，但是以下兩類可以進(jìn)行抵押：
（1）抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；
（2）以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押,法學(xué)界歷來(lái)存在不同的觀點(diǎn)。
【中圖分類號(hào)】 D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）08-104-2
伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題受到了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注。其不僅與農(nóng)民切身利益和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度息息相關(guān)，更關(guān)系到了整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。對(duì)于繼承能否被作為“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓以外”的流轉(zhuǎn)方式，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確的規(guī)定，學(xué)界也存在著不同觀點(diǎn)。實(shí)踐中，近年有不少土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛案例見(jiàn)諸報(bào)端。因此，探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題，不僅具有理論意義，同時(shí)也具有深刻的實(shí)踐意義。
一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)
學(xué)術(shù)界對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)曾存在兩種不同的觀點(diǎn)，分別為物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)。物權(quán)說(shuō)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)土地的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是對(duì)物的支配，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要作用是保障承包人對(duì)發(fā)包人的物進(jìn)行使用和收益，所以它屬于用益物權(quán)。債權(quán)說(shuō)則認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容由合同確立，其本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包的合同關(guān)系，它發(fā)生在承包人與發(fā)包人之間，不具備對(duì)抗第三人的效力，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，尤其是從土地轉(zhuǎn)包來(lái)看，承包人取得的都是短期性的權(quán)利，承包人轉(zhuǎn)讓承包權(quán)也須經(jīng)得發(fā)包人同意，這完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。
筆者同意物權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬于用益物權(quán)。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由法律直接規(guī)定的權(quán)利，其內(nèi)容不能由當(dāng)事人通過(guò)承包合同任意創(chuàng)設(shè)。雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定當(dāng)事人可以訂立承包合同，但承包合同不能隨意剝奪法律規(guī)定的承包方依法應(yīng)享有的權(quán)利，只能在法定權(quán)利范圍內(nèi)確定其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者使法定的抽象的權(quán)利規(guī)定具體化，這就意味著我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)由當(dāng)事人通過(guò)合同意定轉(zhuǎn)化為法定，這是權(quán)利物權(quán)化的突出表現(xiàn)。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有排他的支配性，其保護(hù)帶有明顯的物權(quán)特征。在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回承包地、不得調(diào)整承包地，其保護(hù)帶有物權(quán)的性質(zhì)，任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。再次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，發(fā)包方不得干涉。《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備了物權(quán)所具有的財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性特征。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題的法律規(guī)定與理論爭(zhēng)議
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益， 依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡， 其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”法律似乎承認(rèn)了對(duì)林地的繼承權(quán)，沒(méi)有承認(rèn)對(duì)林地以外土地的繼承權(quán)。其實(shí)，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，林地承包人的繼承人是否對(duì)林地具有繼承權(quán)，仍然值得商榷，因?yàn)椤霸诔邪趦?nèi)繼續(xù)承包”并不完全等同于“繼承”。而2007年實(shí)施的《物權(quán)法》則繼續(xù)回避了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題，仍未出現(xiàn)“繼承”的字眼，僅在第126條第二款中規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”其對(duì)繼承能否作為轉(zhuǎn)包互換轉(zhuǎn)讓以外的流轉(zhuǎn)方式也沒(méi)有明確規(guī)定。
自全國(guó)二十世紀(jì)八十年代初推行以來(lái)，學(xué)界對(duì)于這種新型的土地使用權(quán)能否繼承的問(wèn)題形成了兩種對(duì)立的意見(jiàn)。不能繼承的理由主要有：首先，土地承包經(jīng)營(yíng)合同因當(dāng)事人一方死亡而終止，承包合同關(guān)系是不能繼承的，因而不發(fā)生繼承；其次，承包人并不享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，農(nóng)地歸集體所有它并不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，因此不存在發(fā)生繼承問(wèn)題；再次，農(nóng)村絕大部分土地是以家庭名義承包的，因此家庭成員共同享有承包權(quán)，家庭中個(gè)別成員死亡，其他成員應(yīng)繼續(xù)履行承包合同；最后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不屬于財(cái)產(chǎn)繼承范圍，不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，故此種權(quán)利不能繼承。可以繼承的理由主要是：首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人死亡后，法律應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承該項(xiàng)權(quán)利。其次，雖然農(nóng)村土地承包合同通常是以戶為單位簽訂的，但其實(shí)質(zhì)上是個(gè)人承包，這滿足了《繼承法》中“個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理。”和《農(nóng)業(yè)法》中“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。”的規(guī)定，因此，從農(nóng)業(yè)法實(shí)施之日起，我國(guó)公民即享有了對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)的繼承權(quán)。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題應(yīng)區(qū)分不同情況確定
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國(guó)將農(nóng)村土地的類型分為耕地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，農(nóng)村土地承包則分為“家庭承包”和“其他方式的承包”兩類。“家庭承包”的承包方是屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，“其他方式的承包”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過(guò)招標(biāo)、拍賣，公開協(xié)商等方式的承包，承包方的主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人。《農(nóng)村土地承包法》第50條對(duì)于上述“其他方式的承包”有明確規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包權(quán)益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。”因此，上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上是針對(duì)上述“四荒地”，其并不包含耕地在內(nèi)。耕地承包人死亡后，在承包期內(nèi)其繼承人是否能繼續(xù)承包該耕地，我國(guó)現(xiàn)行立法并沒(méi)有明確規(guī)定。
有學(xué)者認(rèn)為，由于林地的見(jiàn)效周期長(zhǎng)，投資大，“四荒地”的先期投入更多，風(fēng)險(xiǎn)更大，因此，明確繼承人在承包期的繼承權(quán)，對(duì)防治水土流失和土地荒漠化，提高植被覆蓋率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。但因耕地在我國(guó)有著其特殊的地位，農(nóng)村人多地少，在大部分經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，耕地不但是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，而且是他們最主要的生活來(lái)源，其承載了農(nóng)民生存權(quán)的保障功能，因此，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題需要特別審慎對(duì)待。
如果賦予公民對(duì)耕地承包的繼承權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致日益減少的農(nóng)村耕地變得更加緊張，耕地承包合同失去原有的本質(zhì)和意義，履行農(nóng)村耕地承包合同失控，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受挫等不利影響。例如，繼承人本身就屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他戶，若繼承了被繼承人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其享有的土地份額將明顯多于本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他村民，這有違公平原則。再例如，繼承人是屬于其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，如若繼承了被繼承人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，則本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地由其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶耕種，這就出現(xiàn)了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民爭(zhēng)奪田地的混亂局面。這有違集體土地所有權(quán)使用、收益權(quán)應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有的性質(zhì)，并侵犯了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的利益。
因此，筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)不能成為繼承權(quán)的客體。以家庭承包方式為主的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它是農(nóng)戶基于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過(guò)簽訂合同的方式從而無(wú)償取得的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。因集體土地所有權(quán)的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也被嚴(yán)格限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)具有嚴(yán)格的人身依附性，因此，它不具有可繼承性。
我國(guó)《土地承包法》確定了以“戶”為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)模式。土地承包權(quán)在性質(zhì)上是家庭成員的財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系，即共有的用益物權(quán)。因此，家庭中部分成員死亡，只要作為承包方的戶還在，就不會(huì)發(fā)生繼承的問(wèn)題。若在承包人死亡，且作為承包經(jīng)營(yíng)的家庭消亡的情況下，因耕地不屬于該戶的私有財(cái)產(chǎn)，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許繼承，該承包經(jīng)營(yíng)合同因“戶”這一主體的消亡而終止，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回耕地或另行發(fā)包，或者用于解決新增農(nóng)村人口生活用地的矛盾。集體經(jīng)濟(jì)組織在收回耕地時(shí)應(yīng)當(dāng)將土地上的收益抵償給繼承人。
參考文獻(xiàn)：
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一、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概況
西疇縣土地的流向都是流入農(nóng)戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個(gè)村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調(diào)查僅僅只是對(duì)西疇縣地區(qū)，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現(xiàn)的問(wèn)題卻并不少，這其中固然有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在實(shí)踐層面由于執(zhí)行者本身的原因帶來(lái)的問(wèn)題，也有我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村土地制度的習(xí)慣帶來(lái)的問(wèn)題，然而更根本的一個(gè)方面還是我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度中不完善、不健全而帶來(lái)的問(wèn)題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本狀況，包括其中存在的問(wèn)題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。
二、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中主要存在的問(wèn)題
從全國(guó)的情況來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是很低的。“我國(guó)自20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積的比例(以下簡(jiǎn)稱流轉(zhuǎn)比例)基本保持在1%～8%之間，發(fā)達(dá)地區(qū)一般保持較高的水平，有的甚至達(dá)30%以上，內(nèi)地則較低。”[1]80年代后期以來(lái)，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個(gè)村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)性的不平衡。在離縣城近的地區(qū)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)非常活躍，而在離縣城遠(yuǎn)的地區(qū)，流轉(zhuǎn)程度卻非常低，流轉(zhuǎn)具有封閉性，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)較小，流轉(zhuǎn)相對(duì)困難。二是事先須經(jīng)發(fā)包方同意，在一定程度上限制了流轉(zhuǎn)。三是流轉(zhuǎn)還不規(guī)范，農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)大多采取口頭協(xié)議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的操作程序不夠規(guī)范。目前，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒(méi)有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問(wèn)題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。四是土地流轉(zhuǎn)方式還存在問(wèn)題，對(duì)是否應(yīng)允許抵押、繼承等實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。五是土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全。大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。
三、完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的策略
（一）規(guī)范西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序
為了避免在西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地糾紛，建議必須規(guī)范運(yùn)作程序：
第一，民主議定。凡是由集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的，無(wú)論采取哪種形式、其流轉(zhuǎn)期限、租金的確定，必須經(jīng)當(dāng)事人的同意方可進(jìn)行，決不準(zhǔn)少數(shù)人說(shuō)了算。第二，逐級(jí)審批。凡向本村以外流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，經(jīng)審議同意后方可實(shí)施。如涉及利益關(guān)系復(fù)雜的，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府請(qǐng)示，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把關(guān)。第三，簽定合同。西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方一定要有較清楚的流轉(zhuǎn)意愿表達(dá)、有效的實(shí)現(xiàn)方式，轉(zhuǎn)包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價(jià)款及支付方式、雙方應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的生效的要件，如不經(jīng)登記，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得生效、不受法律保護(hù)。
（二）完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系
第一，培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。要在“依法、自愿、有償”的基礎(chǔ)上，確立土地流轉(zhuǎn)上的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。加快培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育市場(chǎng)決定西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格機(jī)制。政府應(yīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易程序、權(quán)利義務(wù)等方面做出明確規(guī)定。
第二，完善市場(chǎng)中介組織。“積極培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，締造中介服務(wù)組織，特別是發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，是推進(jìn)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革的重要內(nèi)容之一”[2]。建議建立諸如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。流轉(zhuǎn)中介組織要調(diào)查、收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息資料，并通過(guò)一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場(chǎng)信息，溝通供需雙方的聯(lián)系，為西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雙方提供信息引導(dǎo)、政策咨詢、法律服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
（三）積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革
要加快土地的流轉(zhuǎn)，就必須弱化農(nóng)村土地社會(huì)保障功能，要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是:基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，即辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等三種保障項(xiàng)目。
四、結(jié)論
本文是建立在對(duì)西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，圍繞西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐現(xiàn)狀的分析，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一些做法，我們?nèi)詿o(wú)法明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)所在，是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利卻為何又在很多方面打上了債權(quán)的烙印?法律規(guī)定有欠完善，實(shí)際中也存在諸多問(wèn)題:如各級(jí)政府以行政手段強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn);再收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后又指給予過(guò)低的補(bǔ)償甚至不予補(bǔ)償。“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬用益物權(quán)范疇，用益物權(quán)的權(quán)能主要表現(xiàn)為使用和收益，包括權(quán)利人自己使用土地并收益和權(quán)利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益。”[3]針對(duì)當(dāng)前西疇縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中，本文并基于此提出了相關(guān)的完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本制度的些許建議。希望此研究能夠?qū)ξ覈?guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。
參考文獻(xiàn)
1978年通過(guò)農(nóng)村改革實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制,確立了農(nóng)戶的市場(chǎng)主導(dǎo)地位。1984年土地承包期確立為15年,1993年陸續(xù)到期,第2輪土地承包期確定為30年。1997年全國(guó)全面開展延長(zhǎng)土地承包期30年的工作,到2000年第2輪延包基本完成,確立了新一輪土地承包關(guān)系。農(nóng)民普遍獲得了30年的農(nóng)村土地使用權(quán),為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和進(jìn)一步發(fā)展提供了前提。現(xiàn)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義及形式總結(jié)如下。
1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義
我國(guó)總體已進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)業(yè)稅全面減免,國(guó)家實(shí)行強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,農(nóng)業(yè)比較效益提高,農(nóng)地價(jià)值提升,農(nóng)業(yè)投資開發(fā)機(jī)遇增多,各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)地需求擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的機(jī)會(huì)和就業(yè)環(huán)境改善,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐加快。承包農(nóng)戶的農(nóng)地供給增加,發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)也迫切需要大量的土地來(lái)進(jìn)行規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、高效化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也越來(lái)越顯得迫切和重要[1-2]。
1.1有利于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展
過(guò)去的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度低,抗自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力低,生產(chǎn)技術(shù)科技含量低,農(nóng)業(yè)機(jī)械化成本高。通過(guò)土地流轉(zhuǎn),在保證流出方經(jīng)濟(jì)利益的前提下,有利于擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng),有利于先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的實(shí)施和推廣,有利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備的使用和推廣,有利于提高農(nóng)業(yè)集約化水平,有利于發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社,提高農(nóng)業(yè)組織化程度。
1.2有利于農(nóng)地資源配置,促進(jìn)土地合理利用
通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),有利于農(nóng)民安心外出務(wù)工經(jīng)商,增加了農(nóng)民收入,有利于防止承包土地粗放經(jīng)營(yíng),甚至拋荒,減少土地資源的閑置和浪費(fèi),有利于科學(xué)配置和合理利用農(nóng)地資源,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。
1.3有利于完善家庭承包經(jīng)營(yíng),鞏固基本經(jīng)營(yíng)制度
堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,核心是穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),必須明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸誰(shuí)、誰(shuí)有權(quán)流轉(zhuǎn)、采取什么方式流轉(zhuǎn)。有利于加快農(nóng)村土地確權(quán)與登記頒證,落實(shí)農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)力,賦于農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),進(jìn)而保證現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變[2]。
2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式
2.1轉(zhuǎn)包
轉(zhuǎn)包指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后,原土地承包關(guān)系不變。原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。轉(zhuǎn)包是人民群眾自發(fā)創(chuàng)造的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式。這種形式在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行,運(yùn)作簡(jiǎn)便,方式靈活,是農(nóng)戶間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式,對(duì)穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、防止耕地撂荒、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模起到積極作用,但也有一定的局限性[3]。
2.2出租
出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。出租是農(nóng)戶將承包土地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶、單位、個(gè)人及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的通稱。
2.3入股
入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展發(fā)業(yè)經(jīng)濟(jì),將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。土地入股可以使農(nóng)戶與土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的利益有機(jī)結(jié)合起來(lái),最大限度地獲得土地經(jīng)營(yíng)的增值收益,但入股農(nóng)戶也要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,將會(huì)帶動(dòng)土地入股形式的發(fā)展。土地入股只能用于從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn),不能組建公司法人。這是因?yàn)樵谵r(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、不完善和保障水平較低的情況下,農(nóng)戶所承包的土地仍是農(nóng)戶最可靠的生活保障。如果允許承包地入股組建股份公司或者股份有限公司,在企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)需要債務(wù)清償時(shí),可能導(dǎo)致農(nóng)民失去承包地和生活保障,導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律也沒(méi)有允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建公司法人的規(guī)定[4]。
2.4其他方式
除以上3種形式外,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式還有轉(zhuǎn)讓、互換等。
3結(jié)語(yǔ)
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租這2種形式是當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式。對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō),既保留了承包土地的權(quán)利,又無(wú)需直接經(jīng)營(yíng)土地就可以獲得穩(wěn)定的租金收入,也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),因此農(nóng)戶積極性高。其不利之處在于租金收益相對(duì)較低,也不能得到承租方土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期紅利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的用益物權(quán),其流轉(zhuǎn)形式是由法律規(guī)定的。流轉(zhuǎn)雙方采用何種方式、流轉(zhuǎn)期限如何確定等都要符合法律規(guī)定。一些地方探索創(chuàng)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式,有的違反法律規(guī)定,要予以規(guī)范。總的來(lái)講,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展速度和規(guī)模要受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力、農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善程度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)組織方式發(fā)展?fàn)顩r等多種因素制約。要進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和方法,為全國(guó)的糧食安全、農(nóng)民增收做出更大貢獻(xiàn),就必須綜合考慮各種因素,處理好各因素之間的關(guān)系。
【關(guān)鍵詞】經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)類型；流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀；法律對(duì)策
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
目前，理論界對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念在理解和界定上不盡一致，有人認(rèn)為“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)” 就是指在保持集體土地所有權(quán)主體不變并且確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下。土地使用權(quán)在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移與交易。也有人認(rèn)為“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的主動(dòng)流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，在集體組織內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)戶之間，非同一集體組織承包戶之間以及承包經(jīng)營(yíng)戶與非承包經(jīng)營(yíng)戶的組織個(gè)人之間所產(chǎn)生的，以轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與為主要方式的積極作為的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征可以概括為（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須要以物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效存在為前提；（2）不發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類的變化；不改變承包地之農(nóng)業(yè)用途；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿性；流轉(zhuǎn)的期限性即流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限等。
二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)類型
我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有信托、轉(zhuǎn)讓、抵押等類型。
所謂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托，是指農(nóng)村土地承包方基于對(duì)受托人的信任，將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給受托人，由受托人按承包方的意愿以自己的名義，為承包方的利益進(jìn)行管理或處分的行為。這種近年來(lái)起源于浙江紹興的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式是我國(guó)法律之中所沒(méi)有規(guī)定的，但在私法領(lǐng)域，法律沒(méi)有明文禁止既為允許，信托這種流轉(zhuǎn)形式是完全可以歸入到“其他流轉(zhuǎn)方式的范圍里的。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)法定的用益物權(quán)，其物權(quán)性質(zhì)就決定了其可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方在經(jīng)過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包方同意之后，將自己所享有的一部分或者是全部出讓與其他的農(nóng)戶以從事相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。受讓方受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，其就轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)合同的履行一方，承擔(dān)原轉(zhuǎn)讓方的相關(guān)義務(wù)以及享有相關(guān)權(quán)利。按照我國(guó)《物權(quán)法》第133條的規(guī)定，在一定條件下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以進(jìn)行抵押的。可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押僅僅適用于“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地”，且根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條、第37條關(guān)于“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地權(quán)不得抵押”的規(guī)定，通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包而取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不能進(jìn)行抵押。
三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與困境
（一）初具規(guī)模但體制不成熟
從全國(guó)范圍看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已有一定的規(guī)模。2008年，全國(guó)通過(guò)各種方式流轉(zhuǎn)土地面積占全部家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的 7%左右，比2001年的 5%左右有所提高。隨著各地流轉(zhuǎn)政策的進(jìn)一步開放，近幾年各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)調(diào)查“全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到116.4萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的 15.2%，流轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶數(shù)為21.12萬(wàn)戶。”目前盡管全國(guó)老百姓對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的熱情度很高，但是由于缺乏政府的監(jiān)管、引導(dǎo)和中介組織的相應(yīng)功能不健全，所以流轉(zhuǎn)的總體效果不樂(lè)觀：流轉(zhuǎn)主體僅介于村集體經(jīng)濟(jì)組織之間、流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)被地方政府控制等問(wèn)題依然存在。總而言之，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)還處于盲目自發(fā)的階段，流轉(zhuǎn)的規(guī)模、體制和狀態(tài)還不成熟。
（二）地區(qū)間不平衡
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策實(shí)施以來(lái)全國(guó)各地都在有條不紊的進(jìn)行，但出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)發(fā)育程度地區(qū)間不平衡的局面。總體差異表現(xiàn)在：1.東南沿海地區(qū)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較高的東北地區(qū)流動(dòng)的面積較大，而西部地區(qū)流動(dòng)的規(guī)模總體上還比較有限。比如，黑龍江和廣東省土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)到了 15%左右。而華北地區(qū)和西北地區(qū)的流動(dòng)比例還沒(méi)有超過(guò)5%。2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海農(nóng)村家庭以各種形式的流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)突破了一半。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的浙江省的這一比例達(dá)到了四分之一以上。
四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律對(duì)策
（一）加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的立法完善工作
清查現(xiàn)在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)之中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，并將其進(jìn)行完善。雖然現(xiàn)在國(guó)家對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)做了大量的規(guī)定，但是往往粗枝大葉、糙而不全。比如，采取家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在創(chuàng)設(shè)時(shí)，《物權(quán)法》第127條采取意思主x，也就是說(shuō)只要合同成立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即告設(shè)立。而在129條又表明，采取家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)，公示的效力表現(xiàn)出登記對(duì)抗要件的特征。從這些規(guī)定可以看出《物權(quán)法》對(duì)于采取家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)與變動(dòng)分別采取典型意思主義和公示對(duì)抗要件主義。
（二）加強(qiáng)相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的建立和完善
針對(duì)當(dāng)前中介機(jī)構(gòu)缺乏的現(xiàn)狀，主要的是要對(duì)中介結(jié)構(gòu)的數(shù)量進(jìn)行加強(qiáng)。在明確其職責(zé)的前提之下，加大對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量。并且，在加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，也要加強(qiáng)相關(guān)配套機(jī)構(gòu)的建設(shè)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的估計(jì)機(jī)構(gòu)等。以此，來(lái)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)建設(shè)，提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化水平，提高農(nóng)民收入。為準(zhǔn)。這顯然和《物權(quán)法》的物權(quán)變動(dòng)模式是不協(xié)調(diào)的。
參考文獻(xiàn)：
[1]楊玉熹.論物權(quán)法定主義[J].民商法學(xué)，2002（4）
