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關鍵詞：農業保險；政策性農業保險經營主體；財稅支持
農業在國民經濟中的基礎地位和農業的弱質性，決定了農業風險保障的重要性。而農業保險的“三高”(高風險性、高賠付率、高虧損率)特征決定了沒有政府的政策性支持就難以實現可持續經營。2007年以來在全國6個省區試點推行、現全國有近九成省份開展的政策性農業保險是一種財政補貼型保險。其實質是政府通過在保費方面的補貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現的農業生產風險部分轉移到保險經營主體和未受災農戶，從而既達到保障農業生產的目的，又適當減輕政府巨額救災支出壓力。在這種保險模式下，能否調動農戶和政策性農業保險經營主體(商業保險公司、專業性農業保險公司、農業互助保險公司、地方政策性農業保險公司、外資或合資保險公司等)的積極性是政策性農業保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。各地試點表明，保證并盡量提高政府的保費補貼支出對調動農民參保的積極性起了重要作用，但如何提高政策性農業保險經營主體參與積極性，以確保政策性農業保險順利實施仍是值得探究的一個現實課題。
一、影響農業保險經營主體積極參與的障礙分析
盡管政策性農業保險試點中財政對農業保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業保險經營主體參與的積極性。
1農業保險的高風險使農業保險經營主體的綜合賠付率居高不下。農業產業是受自然災害影響較為嚴重的產業，農業保險承保的風險不僅發生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經驗，農業保險經營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發展中國家，其賠付率經常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。
2農業保險經營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業保險業務不僅風險高，而且經營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現場勘查定損、賠付兌現的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業生產的危險主要是自然災害，發生極不規則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發性，還可能引起其他災害的發生，加之農村中有關災害情況的統計資料不全，加大了對危險發生頻率測定的難度，使得保險經營主體對種養業等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業的評估。這些困難增加了農業保險經營主體的經營成本。目前國內財產保險公司的經營成本在20％～30％之間，農險業務的經營成本更高，但部分試點地區政府認可的經營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業務的社會公益性，大部分地區的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續良性開展。
3農業保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業保險經營主體的態度由過去的大力發展變為謹慎從事。由于保險市場的信息不對稱，在農業保險的委托關系中，農業生產單位作為委托方處于信息優勢方，作為方的農業保險經營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業保險中道德風險比較嚴重，受農業自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規制度的缺乏，監督控制成本難以降低。據統計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20％。加上農業風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監管成本高，農業保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業保險經營者賠付率居高不下。
二、調動農業保險經營主體參與積極性的政策探討
農業保險經營管理上的特殊性決定了農業保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統一規定免征收營業稅外，并沒有推出新的優惠政策，而且對保險企業經營管理費用沒有進行適當的補貼，從而使政府引導保險經營者積極主動開展農業保險的引導作用大打折扣。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持。
1給予稅收減免優惠。政策性農業保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業所得稅、營業稅、印花稅等。農業保險業務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業保險經營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優惠，以吸引各方資本參與到農業保險的經營領域。對農業保險業務的稅收優惠力度最大的是美國，美國《聯邦農作物保險法》規定，聯邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯邦到地方各級政府對農業保險的稅收優惠政策使農業保險經營機構除了其業務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業保險提供了力度很大的稅收優惠，《法人稅法》中將農業共濟組合、農業共濟組合聯合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業災害補償法》中除規定農業保險的所得稅率為22％，營業稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。
適當的優惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業保險的必要措施。根據現行稅法，除免征種養兩業農業保險的營業稅，以營業稅為計征依據的城市維護建設稅和教育費附加也因營業稅免征而免征，同時對農業保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優惠政策。針對這種稅收優惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業保險經營主體的經營積極性，應擴大對農業保險業務的稅收優惠力度：一是對種植業、養殖業保險以外的其他農業險產品也免征營業稅，特別是將營業稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業務。二是對政策性農業保險經營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規定對經營政策性種養兩業保險的經營主體，可以將其全部盈余作為農業保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業巨災風險補償的積累，以增強其抵御農業保險風險的能力。
2提供經營業務費用補貼。國外政府對農業保險經營者的補貼主要用于補貼經營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經驗，政府應為各種政策性農業保險經營主體提供一定比例的業務費用補貼，以提高其經營農業保險的積極性。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區別對待的原則，即政策性農業保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業保險公司則根據其年經營農業保險的業務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業保險業務開展比較困難的地區，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發展政策性農業保險業務。
3提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。為保證政策性農業保險經營主體的財務穩定，提高其經營農險的積極性，需要政府財政作為農業保險發展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，可考慮由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業保險的經營。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
4創新農業保險支持機制——以險養險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數地區在鼓勵商業性保險公司開展農險時都會提出“以險養險”這一措施，并把它當作解決政策性農業保險虧損問題的最重要手段之一。“以險養險”是一種對開展政策性農業保險的公司中部分商業保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業保險虧損的方法。從上海等地的實踐經驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業性財產和人身保險項目養得起農險。第二，保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧如何核定。第三，在“以險養險”中如何維護商業保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養險”才能真正成為政策性農業保險的“強力助推器”。
三、政策支持農業保險經營主體參與應注意的幾個問題
一是為植物食品安全提供風險保障。涉及全民植物食品安全的農作物應包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經濟作物；蔬菜、水果也應考慮適用政策性農業保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關系國計民生的大宗農作物，也應進行政策性農業保險。
二是為動物食品安全提供風險保障。涉及全民食品安全的動物應包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養殖的魚、蝦、蟹等水產品。
三是為漁民漁船安全提供風險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業生產，需要保險的保駕護航，應對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農業保險。
在上述政策性農業保險范圍內，政策性農業保險應主要承保旱災、水災、雹災、風災、凍災等自然災害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和幫扶。
政策性農業保險的最大受益人是農戶，但是農戶獲得保險利益是有一定前提條件的，一是需要支付一部分保費購買保險，二是要在出現災情損失時才能實現政府補貼帶來的好處。農村可以實現人人有低保，但是人人皆保險尚需時日。所以，即使在政府補貼、龍頭企業幫扶的情況下，農戶購買保險也需要動員。在日本，加入政策性農業保險是需要一定條件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過1畝或3畝(日本制，下同)，才有資格加入。同時，一定經營規模以上的農戶又必須加入農業保險，例如，北海道地區的麥類耕作面積4畝至10畝的，必須加入農業保險。在我國，保險公司可以采取以下模式擴大政策性農業保險的覆蓋面。
一是對基地型農戶進行保險。以農業產業化龍頭企業為載體帶動農戶參加保險，對基地型農戶進行保險?；匦娃r戶是指根據訂單為農業產業化龍頭企業進行農作物種植和動物養殖的農戶。這些農產品作為工業原料從農戶的田間、地頭和院落、場房進入大型農產品加工企業。廣大農戶與龍頭企業形成了比較緊密的生產流程上的上下游關系、原材料和產成品的基地與前沿關系。農業保險通過對訂單農戶提供保險服務，能夠有效保障產業化生產基地的穩定發展，穩固產業化鏈條源頭。農業產業化龍頭企業可適當給訂單農戶部分保費補貼，組織訂單農戶參加保險，降低了農戶的保費負擔，擴大了保險覆蓋面；為訂單農戶提供保費補貼，加強了公司與農戶聯系的緊密度，保證訂單農戶生產穩定，龍頭企業原材料供應充足，有利于龍頭企業擴大再生產，把農業產業做大做強。
二是對專業農戶進行保險。以農村合作經濟組織為載體帶動農民參加農業保險，對專業農戶進行保險。專業農戶是指種養業規模較大、技術較先進、適應現代農業發展的農戶。專業農戶往往與農民專業合作組織有密切聯系，保險公司可以以農民專業合作經濟組織為載體，向合作組織內的成員提供保險，充分發揮社員之間信息比較對稱、聯系比較緊密的特點，相對集中地開展較大規模的保險業務。合作社社員比較集中，養殖規模較大，多數社員已成為種、養專業戶，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。同時，農業保險還對合作社的發展起到了積極的促進作用。比較規范的合作經濟組織，一般都有一個經營實體支撐，如飼料加工廠或屠宰加工廠，還有穩定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養戶給予飼料或銷售上的一些優惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規模。
三是對傳統農戶進行保險。以縣級為單位對大宗農作物進行統保，對傳統農產進行保險。我國的農業生產依然以傳統方式為主，生產經營相對分散、地域差異較大，特別是大宗糧食作物保險的承保和理賠難度較大。對傳統農戶的保險難度更大，而傳統農戶經營的往往是傳統的種植業，急需保險來分擔和轉移風險。
二、政府對政策性農業保險的幫扶方式
(一)政府通過財政補貼支持農業保險
政府通過財政補貼支持農業保險，是全社會分散和轉移農業風險的重要渠道。農業保險的開辦歷史表明，沒有政府的財政支持，任何國家的農業保險都無法維持下去。美國作為世界級的農業生產大國，農業保險也辦得較好，政府的財政支持更是一大亮點。目前美國政府對農作物保險的經濟支持大致包括：保費補貼，各險種的補貼比例不同，2000年，補貼額平均為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元)，其中，巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%；業務費用補貼，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%—25%的業務費用(包括定損費)補貼；另外，政府還承擔農業部聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。聯邦農作物保險法明確規定聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。
(二)政府通過條件救濟支持農業保險
即便政府為農業保險提供補貼，農戶還是有不愿意購買農業保險的，保險對于農戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得補償，農民并不踴躍參保。即使在美國，也在實行了把購買農業保險作為獲得政府其他支持的條件后，農業保險的覆蓋面才獲得突破性發展。1994年通過的美國聯邦農作物保險改革法令，鼓勵農場主購買農業保險，進而降低農場主對災害救濟的潛在需求。它規定，除非農場主購買了農作物保險，最少也要購買巨災保險保障，否則他們不可能得到農業保護計劃中的其他好處，即取消了政府救濟計劃。通過提供基本保障的巨災保險(新設立)、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃等四大險種把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法令還規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到福利，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等，對農作物保險實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險的投保率迅速提高，1995年，農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
(三)政府通過立法支持農業保險
通過法律確定農業保險的標的、范圍、機構、補貼等各種內容和環節，使農業保險能夠獲得穩定、持續和透明的發展，不因政府官員的更迭而起落，不因市場的變化而消長。日本自1929年以來，有關農業保險的立法、制度及修改多達10部之多，對農業保險作物的品種、農業保險的準入條件、保險范圍、承保方式、財政補貼、保險費率計算方法、保險費國庫負擔方式等方方面面，都進行了規定，有力地推動了農業保險的發展，也合理地利用了國庫的財政資源，有效地保護了農戶。
三、農業保險公司的營銷渠道
中國保險監督管理委員會批準的三家試點專業農業保險公司，經過幾年的探索和實踐，從對農業保險的政策研究、立法勸說、機構設置、產品設計開發、銷售渠道建立、人培訓、定損人員培養、統計、精算、資料收集加工，以及農業保險的宣傳、推廣和教育等方面，逐漸獲得了經驗和方法，試點公司也漸趨成熟。試點公司承擔了農業保險的直接業務，通過開展農業保險的經營活動(銷售、簽單及其他服務)，具體實施政府補貼的農業保險計劃。試點公司還培訓、管理、監督和使用保險人和農險查勘核損人。農險查勘核損工作由農險專業核損人來進行，查勘核損人需經過專業農業保險公司長時間的培訓，通過考核取得資格后才能從業。專業公司有動力、能力和愿景，將作為主業來看待，必將推動政策性農業保險的發展。
試點公司對農業保險的專注，不只是停留在領導的一般號召與員工的象征性響應上，而是深入實際探索農民的需求、要求政府的財政支持、教育員工精做農業保險。試點公司應根據區域特點制定農業保險發展規劃，并在農業保險業務上始終堅持按照試點區域的特點進行設計和規劃。例如安華農業保險股份有限公司，根據吉林省是以傳統農業生產方式為主的國家重點商品糧基地i對國家糧食安全起決定性作用的實際情況，尤其是該省近年來的畜牧業和農業產業化發展較快的現實，公司在吉林省內主要規劃開展玉米、水稻、大豆種植保險和規?；B殖保險，并主要依托農業產業化龍頭企業為載體開辦農業保險業務；根據畜牧業發達，要建設中國乳都的實際，公司在自治區主要規劃開辦奶牛等養殖保險品種，并與當地重點產業化龍頭企業相結合開展農業保險業務；根據山東省種植業、養殖業均比較發達，小麥等糧食作物在全國占有重要地位，同時還是蔬菜、水果等農產品出口基地的實際，公司規劃在山東探索開辦小麥、棉花、蔬菜、水果等種植保險和奶牛、肉雞、水貂等養殖保險；根據北京在發展都市農業方面取得了較好的成效，郊區農業比較發達的實際，公司在北京地區探索以奶牛養殖和水果、蔬菜種植為主開辦政策性農業保險試點。通過兩年多試點，農業保險業務取得了較好的成效。試點公司堅持圍繞試點區域特點研發農業保險產品。比如安華農業保險股份有限公司針對吉林省等試點地區玉米、水稻、大豆等作物是種植面積最大、關系農民數量最多、事關國家糧食生產安全的品種，公司集中研發玉米、水稻、大豆等大宗糧食作物的巨災保險產品。由于內蒙、山東、吉林、北京的畜牧業也都非常發達，各試點省區的畜牧業生產都逐漸呈集中化、專業化的發展態勢，公司相繼研發了肉雞、生豬、奶牛、肉牛、梅花鹿養殖保險，并根據各地養殖成本、風險特點等因素在具體條款中進行調整，體現區域特色。同時，公司還針對試點地區農業經濟特點，相繼研發了經濟作物草莓、煙葉等種植保險條款和朗德鵝、水貂等特色養殖保險條款。作為試點公司之一的安華農業保險股份有限公司為降低農業保險開辦成本，為農民提供方便快捷的保險服務，通過兩年多來的探索，主要開辟了五個營銷渠道。
一是與農業經營管理部門相結合的渠道。省農委領導的農業管理部門與農民聯系密切，并在各個鄉鎮都有機構網絡，人員專業性較強，素質較高，是農業保險業務的良好渠道。在吉林保監局和省農委的大力幫助下，公司與省農經管理總站簽訂了保險合作協議，全面啟動并推進了試點工作的開展。
二是與農村信用合作社相結合的渠道。公司與省農信社聯社簽署協議，利用其在農村的營業機構網點優勢和人員優勢廣泛開展業務。公司在開業當天即與省農信聯社簽訂了全面協議，公司各分支機構與當地農信社關系十分緊密。2006年，農信社代辦農村小額貸款保證保險業務，全年為200多位死亡和傷殘的貸款農戶進行了賠償。
三是與其他農村金融機構結合的渠道。公司已經與中國農業銀行、省郵政系統等機構簽訂了協議，并與省農業發展銀行正式合作。農村金融、郵政機構的兼業方式，在公司廣開渠道建設的同時，也為農業保險在更深層次上的開展埋下了伏筆，探索了路子，奠定了基礎。事實上，國外成功開辦農業保險是和農村金融政策緊密相連的。
四是與農機、農業技術推廣部門相結合的渠道。農委所屬的農機站、農業技術推廣站在農村也擁有豐富的網絡資源，公司通過這些部門開展保險業務，一方面有效降低了開辦成本，另一方面在防災、防損和理賠工作上更容易得到投保農戶的認同。
五是探索開辟農村個人渠道。兩年來，公司在農村借助具有較高威信和素質的干部、教師等人員，通過統一的培訓、考試，按照保險營銷的架構和模式，組建起相對固定的農村隊伍，持證上崗，持證率達86%。
我國農業保險業經歷了一個曲折的發展過程，從1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦了一些農業保險業務。1982年到1992年農業保險業務呈上升趨勢，到1992年當年農業保險費收入達到8.62億元。但保費快速上升的同時是居高不下的賠付率，1991年農業保險的賠付率為119%。在政府支持性措施減弱以后，過高的賠付率導致農業保險業務逐步萎縮，中國人民保險公司不得不調整農險結構，對一些風險大、虧損多的農險業務進行戰略性收縮，而其他保險公司則是退出農業保險的經營。1993年以后農險規模和保費收入也逐年下降，2000年農險保費收入下降到3.87億元，2002年繼續縮減為3.0億元，全國農民人均繳納農險保費不到1元。我國農業保險遠未發揮其化解農業風險、保障農業生產穩定發展的作用。
我國農業保險發展存在的問題
考察我國農業保險20年來的發展歷程，發現我國農業保險主要存在以下5個方面的問題：
我國農業保險發展缺乏法律保障和政策支持
農業保險業發展20年來我國沒有制定專門的農業保險法規，在《中華人民共和國保險法》中沒有針對農業保險的專門條款，使得農業保險業務的開展缺乏法律支撐；連WTO農業國內支持與保護的“綠箱政策”允許對農業保險發展的保護條款，我國都沒有有效利用。日益加劇的農業自然風險和市場風險，凸顯國家農業保險政策的懦弱和不足，現有對農業保險的扶持政策遠不能適應農業保險發展的需要。
農業保險的深度和強度較低
我國農業保險在總體上普及率很低，覆蓋面很小，除新疆生產建設兵團業務覆蓋面較寬、有一定保險深度以外，全國農業保險承保率不及應保面的5%。1993年是我國農業保險發展的高峰年，當年全國的糧食作物承保面為4.8%、經濟作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲豬1.18%、家禽約1.3%、水產養殖2.5%、森林4.59%。除經濟作物覆蓋面超過10%以外，其余均在5%以下。1993年以后農業保險的萎縮，農業的投保覆蓋面進一步下降。目前我國種養兩業95%以上均處在缺乏保險保障的狀態之下，農業生產完全處于一種不確定性的包圍之中。
農業保險費率居高不下
我國目前農業保險費率居高不下主要包括以下兩個方面的原因：一是逆向選擇嚴重，通常是自然災害發生頻繁的地區急于投保，而一些旱澇保收的地區則不愿參加保險，造成農業保險的高賠付率，直接導致了農業保險的高費率；二是農險理賠復雜、特別是養殖保險核損較為困難，容易產生道德風險，騙賠的現象較多，也在一定程度上造成了農業保險的高費率。
農業保險的經營長期虧損
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，經營農險的風險巨大，農險的賠付率遠遠高于安全線。1982年-2002年期間農業保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業保險經營盈虧平衡點79%的賠付率；其中有7年的賠付額超過投保額，開展農險業務的保險公司長期虧損。盡管免除了農險營業稅，但國家的扶持力度不大，農險業務難以為繼。而且我國農險存在著政策性保險業務商業化經營的弊端，這也導致農險經營的長期虧損。
農民投保意愿較低
我國農戶小規模經營、農民收入不高，加之農民保險意識淡薄，對農業保險認識不足，普遍存在僥幸心理。農民投保意愿不高、投保面窄，農險業務不符合大數法則，使得農業保險公司無法在更大范圍內分散風險，這也是我國農險日益萎縮的重要根源。
農地制度的局限性與小規模農戶的經營風險
我國農地制度的局限性
20多年來我國以家庭承包經營制的農地制度推動了我國農業乃至整個國家經濟歷史性的持久增長。但從制度的安排來看，仍存在以下突出問題：
家庭承包制的固有局限性隨著改革深化和市場環境的變化逐步暴露出來，家庭分散經營更加劇了本已高度稀缺的土地資源承包的有限性，影響了土地的規模經營。這不僅大大限制了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，不利于土地區域性種植、機械化耕作和集約經營；而且增大了生產成本和交易成本，勞動力及農業固定資產得不到充分利用。加上農業生產收成的不確定性及市場的多變，單一分散的農戶不能很好地運用價格、成本與利潤的比較去規避市場風險，容易造成決策的盲目性、產品的單一化、市場行為的趨同性，導致農業生產經營始終處于一種不穩定的“振蕩”狀態。
我國農地產權激勵不足這表現為三個特征：產權不明確。土地所有權主體不明確，農民承包界定不清。產權不完善。農民擁有有條件的使用權和收益權。產權不穩定。我國農地制度多變，農戶權利經常受到損害，無法實現土地利用長期利益最大化。這三個特征與產權的自身特征——排他性、轉讓性、繼承性是相違背的，使農民對固定承包的土地缺乏長期預期，在收入、投入、風險目標的制約下，不能實現有效投入和積累機制。因而對我國農戶對有效抗擊自然災害的投入沒有積極性，是不難理解的。
小規模農戶經營的風險特征
在經歷家庭承包后我國的農業土地制度沒有出現新的根本性的制度創新，小規模兼業農業成為我國農業的基本特征。國內外對農戶內部風險處理的研究顯示，農戶的風險處理策略是理性的，尤其是小規模的農戶防范和處理風險的策略是有效的。我國小規模農戶經營風險及其特點是：
農戶面臨多種多樣的風險作為自然再生產和經濟再生產交織特征明顯的產業，在農業生產經營中，農戶既要應付農業的自然災害風險，又要應付農業生產資料與農產品價格波動以及農產品供求關系變動等的市場風險。隨著我國市場經濟的發展以及加入WTO等外部環境的變遷，農戶在面臨農業經營所固有的各種傳統風險的同時，正在面臨著越來越多的不確定性所導致的新的風險。這些風險對農戶生產經營的影響越來越大。
農戶風險分攤的外部環境差在良好的市場體系中，企業和個人可以通過資本市場來分散風險。例如通過保險和套期保值等形式消除風險和分散不可避免的損失。但我國農戶缺乏有效的資本市場來分散風險，其外部風險分散和防范的機制比較脆弱。現階段農戶對風險的防范和處理主要還是通過家庭內部及農戶之間的各種手段來應付，而且這些手段主要集中在應付意外事故。對農戶生產和消費可能遭遇到的風險與不穩定性還缺乏有效的外部機制與手段來防范。
由于農業活動受自然條件影響大、風險程度高，農戶面臨的風險不確定性及損失都很大，商業保險往往不能承擔這種風險。保險公司無法統一農戶的行為，無法要求不同風險偏好和對各自風險評估不一致的農戶都加入統一的農業保險計劃，保險的信息高度不對稱，逆選擇和道德風險的防范都十分困難。這些特點決定了我國農業保險的外部機制安排在供給方面先天不足。
農民多是風險回避者大量的經驗觀察和實證研究表明：發展中國家的農戶通常都是風險厭惡者，他們在生產和生活消費中力圖回避各種風險，這主要是因為欠發達的農戶抵抗風險和補償風險損失的機制與手段的成本較高。我國農戶承受不起風險較大的損失，大多數農戶寧愿選擇生產風險較小、收入水平也較低的生產方式，而放棄那些收益可能較高、同時風險也較高的活動。
我國農戶家庭的小規模農業既受自然風險影響、又受農產品市場波動風險制約，農業生產經營比較經濟利益低下，農地制度的缺陷和農戶的風險處理策略使得我國農戶單靠自身力量是無力防范和承擔諸如農業洪澇、干旱等巨災風險的。
我國政策性農業保險制度設計
在土地家庭承包制條件下，小規模經營的農戶依靠自身的力量是難以承擔洪澇、干旱等巨災的農業風險，必須依靠政府和社會的力量、通過農業保險的方式分散和化解農業巨災風險。針對我國農業巨災風險特征農業經濟結構特征和WTO框架下農業保護政策，我國的農業政策性保險制度設計如下：
大宗農產品（糧棉油）是我國大面積種植的主要農產品，極易受到洪澇、干旱巨災的威脅。大宗農產品涉及千家萬個農戶，擬采取政府統籌農業保險的措施：類似西方國家的農業保險，給參加大宗農作物投保的農戶提供保險補貼或分擔保險費。美國、日本等給本國農戶的保險補貼達到農業投保費的45%以上，考慮我國目前財政負擔情況，給予大宗農產品的洪災保險補貼率可為30%；大宗農產品生產面廣、經營分散，農業保險的運作成本高昂，為鼓勵保險公司從事農業保險事業，政府應當給予農業保險公司的經營成本費用補貼。
其他農產品，經濟價值較高、生產經營效益好，可采用互助共濟式——相互保險的農業保險模式。非大宗性農產品是當前農業產業結構調整的主要發展方向，采用相互保險模式可以起到風險化解與分散的作用。根據一些國家的經驗，我國目前實行農業相互保險機制的途徑比較可行的是集資模式。由于單個農戶實力有限，可以考慮以村民小組或村級經濟集體為成員單位參與相互保險公司的集資和籌建。
在缺少政策性農業保險的條件下，為鼓勵更多的保險公司參與農業保險業務，可以考慮將農村其他保險（如財險、人壽險）納入農業保險，享受農業保險的一些政策待遇。這樣的制度設計有助于從事農業保險業務的保險公司將農村地區其他保險業務的收益補償經營農業保險業務的虧損，從而分散保險公司的經營風險。
改變國家對受災地區救濟救災款的辦法，將財政救災救濟款在內、甚至一部分扶貧資金等轉化為以農業保險補貼的形式發放，這樣既可以減輕對受災地區補貼的隨意性和地方政府對國家救災補貼的依賴，減少國家財政支出和提高財政補貼的使用效率，又可以推動受災地區農業保險業務的發展，同時改變政府和受災地區人們只重視抗災救災、忽視農業災害風險的防范和風險分散與轉移的觀念。
農業洪澇、干旱等巨災的特點決定了巨災保險所具有的公共產品性質，農業巨災風險不符合大數法則，純粹由以追求經濟利益最大化為原則的商業保險公司提供是不現實的。因此，為防范和化解巨災風險、真正實現保險保障農業生產經營的功能，政府就有必要通過合理的“市場干預”，建立國家巨災保險保障基金。以巨災保險基金支持農業水災保險業務的正常進行，并且政府要作為巨災基金的“最后的再保險人”，在巨災基金不足以應付賠款支出或達到某一收支臨界點時，政府應當提供強力的財政支持。
借鑒發達國家經驗，發展我國農業政策性保險。為減輕自然災害給農民可能造成的風險損失，西方發達農業國政府對從事農業保險的機構提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低保險費普遍參加農業保險。發達國家發展農業政策性保險經驗，我國農業政策性保險實施途徑：一是強制保險，在一定地區實施農業保險時，把農戶貸款、技術幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農業保險的農戶以保費補貼和對保險公司的農險業務費用補貼；三是對參與農業保險的保險公司實行稅收優惠，減免營業稅和所得稅。
參考資料：
1.許飛瓊，我國的農業災害損失與農業政策保險，《中國軟科學》，2002年第9期：-8-12
實施政策性農業保險的目的是為了分攤和轉移農業風險、保護和改善農民生活、維護和促進社會穩定。這些目標的公益性、救和安全性可能與保險業的盈利性相沖突。沒有或者犧牲保險的盈利性，政府還要鼓勵開辦農業保險，原因在于農業保險屬于可以增進社會福利的經濟活動。
一、種養業是政策性農業保險的范疇
政策性農業保險的范疇包括種植業和養殖業，種植業的糧食食品，是不可替代的、人們生活必需的；養殖業的肉蛋食品也是不可替代的、人們生活必需的。商業性農業保險應包括政策性農業保險以外的涉農的可保風險，如財產險、人壽險等。政策性農業保險應為以下幾方面提供保障：
一是為植物食品安全提供風險保障。涉及全民植物食品安全的農作物應包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經濟作物；蔬菜、水果也應考慮適用政策性農業保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關系國計民生的大宗農作物，也應進行政策性農業保險。
二是為動物食品安全提供風險保障。涉及全民食品安全的動物應包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養殖的魚、蝦、蟹等水產品。
三是為漁民漁船安全提供風險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業生產，需要保險的保駕護航，應對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農業保險。
在上述政策性農業保險范圍內，政策性農業保險應主要承保旱災、水災、雹災、風災、凍災等自然災害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和幫扶。
政策性農業保險的最大受益人是農戶，但是農戶獲得保險利益是有一定前提條件的，一是需要支付一部分保費購買保險，二是要在出現災情損失時才能實現政府補貼帶來的好處。農村可以實現人人有低保，但是人人皆保險尚需時日。所以，即使在政府補貼、龍頭企業幫扶的情況下，農戶購買保險也需要動員。在日本，加入政策性農業保險是需要一定條件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過1畝或3畝(日本制，下同)，才有資格加入。同時，一定經營規模以上的農戶又必須加入農業保險，例如，北海道地區的麥類耕作面積4畝至10畝的，必須加入農業保險。在我國，保險公司可以采取以下模式擴大政策性農業保險的覆蓋面。
一是對基地型農戶進行保險。以農業產業化龍頭企業為載體帶動農戶參加保險，對基地型農戶進行保險?；匦娃r戶是指根據訂單為農業產業化龍頭企業進行農作物種植和動物養殖的農戶。這些農產品作為工業原料從農戶的田間、地頭和院落、場房進入大型農產品加工企業。廣大農戶與龍頭企業形成了比較緊密的生產流程上的上下游關系、原材料和產成品的基地與前沿關系。農業保險通過對訂單農戶提供保險服務，能夠有效保障產業化生產基地的穩定發展，穩固產業化鏈條源頭。農業產業化龍頭企業可適當給訂單農戶部分保費補貼，組織訂單農戶參加保險，降低了農戶的保費負擔，擴大了保險覆蓋面；為訂單農戶提供保費補貼，加強了公司與農戶聯系的緊密度，保證訂單農戶生產穩定，龍頭企業原材料供應充足，有利于龍頭企業擴大再生產，把農業產業做大做強。
二是對專業農戶進行保險。以農村合作經濟組織為載體帶動農民參加農業保險，對專業農戶進行保險。專業農戶是指種養業規模較大、技術較先進、適應現代農業發展的農戶。專業農戶往往與農民專業合作組織有密切聯系，保險公司可以以農民專業合作經濟組織為載體，向合作組織內的成員提供保險，充分發揮社員之間信息比較對稱、聯系比較緊密的特點，相對集中地開展較大規模的保險業務。合作社社員比較集中，養殖規模較大，多數社員已成為種、養專業戶，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。同時，農業保險還對合作社的發展起到了積極的促進作用。比較規范的合作經濟組織，一般都有一個經營實體支撐，如飼料加工廠或屠宰加工廠，還有穩定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養戶給予飼料或銷售上的一些優惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規模。
三是對傳統農戶進行保險。以縣級為單位對大宗農作物進行統保，對傳統農產進行保險。我國的農業生產依然以傳統方式為主，生產經營相對分散、地域差異較大，特別是大宗糧食作物保險的承保和理賠難度較大。對傳統農戶的保險難度更大，而傳統農戶經營的往往是傳統的種植業，急需保險來分擔和轉移風險。
二、政府對政策性農業保險的幫扶方式
(一)政府通過財政補貼支持農業保險
政府通過財政補貼支持農業保險，是全社會分散和轉移農業風險的重要渠道。農業保險的開辦歷史表明，沒有政府的財政支持，任何國家的農業保險都無法維持下去。美國作為世界級的農業生產大國，農業保險也辦得較好，政府的財政支持更是一大亮點。目前美國政府對農作物保險的經濟支持大致包括：保費補貼，各險種的補貼比例不同，2000年，補貼額平均為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元)，其中，巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%；業務費用補貼，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%—25%的業務費用(包括定損費)補貼；另外，政府還承擔農業部聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。聯邦農作物保險法明確規定聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。
(二)政府通過條件救濟支持農業保險
即便政府為農業保險提供補貼，農戶還是有不愿意購買農業保險的，保險對于農戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得補償，農民并不踴躍參保。即使在美國，也在實行了把購買農業保險作為獲得政府其他支持的條件后，農業保險的覆蓋面才獲得突破性發展。1994年通過的美國聯邦農作物保險改革法令，鼓勵農場主購買農業保險，進而降低農場主對災害救濟的潛在需求。它規定，除非農場主購買了農作物保險，最少也要購買巨災保險保障，否則他們不可能得到農業保護計劃中的其他好處，即取消了政府救濟計劃。通過提供基本保障的巨災保險(新設立)、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃等四大險種把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法令還規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到福利，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等，對農作物保險實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險的投保率迅速提高，1995年，農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
(三)政府通過立法支持農業保險
通過法律確定農業保險的標的、范圍、機構、補貼等各種內容和環節，使農業保險能夠獲得穩定、持續和透明的發展，不因政府官員的更迭而起落，不因市場的變化而消長。日本自1929年以來，有關農業保險的立法、制度及修改多達10部之多，對農業保險作物的品種、農業保險的準入條件、保險范圍、承保方式、財政補貼、保險費率計算方法、保險費國庫負擔方式等方方面面，都進行了規定，有力地推動了農業保險的發展，也合理地利用了國庫的財政資源，有效地保護了農戶。
三、農業保險公司的營銷渠道
中國保險監督管理委員會批準的三家試點專業農業保險公司，經過幾年的探索和實踐，從對農業保險的政策研究、立法勸說、機構設置、產品設計開發、銷售渠道建立、人培訓、定損人員培養、統計、精算、資料收集加工，以及農業保險的宣傳、推廣和教育等方面，逐漸獲得了經驗和方法，試點公司也漸趨成熟。試點公司承擔了農業保險的直接業務，通過開展農業保險的經營活動(銷售、簽單及其他服務)，具體實施政府補貼的農業保險計劃。試點公司還培訓、管理、監督和使用保險人和農險查勘核損人。農險查勘核損工作由農險專業核損人來進行，查勘核損人需經過專業農業保險公司長時間的培訓，通過考核取得資格后才能從業。專業公司有動力、能力和愿景，將作為主業來看待，必將推動政策性農業保險的發展。
試點公司對農業保險的專注，不只是停留在領導的一般號召與員工的象征性響應上，而是深入實際探索農民的需求、要求政府的財政支持、教育員工精做農業保險。試點公司應根據區域特點制定農業保險發展規劃，并在農業保險業務上始終堅持按照試點區域的特點進行設計和規劃。例如安華農業保險股份有限公司，根據吉林省是以傳統農業生產方式為主的國家重點商品糧基地i對國家糧食安全起決定性作用的實際情況，尤其是該省近年來的畜牧業和農業產業化發展較快的現實，公司在吉林省內主要規劃開展玉米、水稻、大豆種植保險和規?；B殖保險，并主要依托農業產業化龍頭企業為載體開辦農業保險業務；根據畜牧業發達，要建設中國乳都的實際，公司在自治區主要規劃開辦奶牛等養殖保險品種，并與當地重點產業化龍頭企業相結合開展農業保險業務；根據山東省種植業、養殖業均比較發達，小麥等糧食作物在全國占有重要地位，同時還是蔬菜、水果等農產品出口基地的實際，公司規劃在山東探索開辦小麥、棉花、蔬菜、水果等種植保險和奶牛、肉雞、水貂等養殖保險；根據北京在發展都市農業方面取得了較好的成效，郊區農業比較發達的實際，公司在北京地區探索以奶牛養殖和水果、蔬菜種植為主開辦政策性農業保險試點。通過兩年多試點，農業保險業務取得了較好的成效。試點公司堅持圍繞試點區域特點研發農業保險產品。比如安華農業保險股份有限公司針對吉林省等試點地區玉米、水稻、大豆等作物是種植面積最大、關系農民數量最多、事關國家糧食生產安全的品種，公司集中研發玉米、水稻、大豆等大宗糧食作物的巨災保險產品。由于內蒙、山東、吉林、北京的畜牧業也都非常發達，各試點省區的畜牧業生產都逐漸呈集中化、專業化的發展態勢，公司相繼研發了肉雞、生豬、奶牛、肉牛、梅花鹿養殖保險，并根據各地養殖成本、風險特點等因素在具體條款中進行調整，體現區域特色。同時，公司還針對試點地區農業經濟特點，相繼研發了經濟作物草莓、煙葉等種植保險條款和朗德鵝、水貂等特色養殖保險條款。作為試點公司之一的安華農業保險股份有限公司為降低農業保險開辦成本，為農民提供方便快捷的保險服務，通過兩年多來的探索，主要開辟了五個營銷渠道。
一是與農業經營管理部門相結合的渠道。省農委領導的農業管理部門與農民聯系密切，并在各個鄉鎮都有機構網絡，人員專業性較強，素質較高，是農業保險業務的良好渠道。在吉林保監局和省農委的大力幫助下，公司與省農經管理總站簽訂了保險合作協議，全面啟動并推進了試點工作的開展。
二是與農村信用合作社相結合的渠道。公司與省農信社聯社簽署協議，利用其在農村的營業機構網點優勢和人員優勢廣泛開展業務。公司在開業當天即與省農信聯社簽訂了全面協議，公司各分支機構與當地農信社關系十分緊密。2006年，農信社代辦農村小額貸款保證保險業務，全年為200多位死亡和傷殘的貸款農戶進行了賠償。
三是與其他農村金融機構結合的渠道。公司已經與中國農業銀行、省郵政系統等機構簽訂了協議，并與省農業發展銀行正式合作。農村金融、郵政機構的兼業方式，在公司廣開渠道建設的同時，也為農業保險在更深層次上的開展埋下了伏筆，探索了路子，奠定了基礎。事實上，國外成功開辦農業保險是和農村金融政策緊密相連的。
一、我國農業保險中存在“雙失靈”
(一)我國農業保險的困境分析
農業保險是處理農業非系統性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一。作為世貿組織允許各國支持農業的一項“綠箱”政策，農業保險日益受到各國政府的重視。然而在我國，農業保險卻陷入了困境，出現了加速下降的趨勢。我國農業所面臨的困境主要有：農業保險保費收入不斷減少；農業保險費率居高不下；農業保險的經營長期虧損；農民不愿投保，農業保險展業困難。
(二)“雙失靈”是造成農業保險困境的根本原因
我國農業保險困境的根本因素是制度問題，在我國農業保險中存在著嚴重的“雙失靈”現象。
1.市場失靈。自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規范的商業保險公司以后，我國農業保險經營的性質也發生了根本性變化。但商業性農業保險模式并不適應農業保險的特點。一是商業保險的高收費與農民的低收入存在矛盾，農民沒有交費能力；二是農業保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業性保險公司對農業保險的規避也就不難理解。因此，農業保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，即農業保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現象。正因為此，對農業保險采取商業性經營模式會導致市場失靈。
2.政府失靈。農業保險的準公共產品特征及其商業化經營的實踐共同佐證了一點，即我國農業保險的發展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態，也在很大程度上造成了農業保險的舉步維艱。
因此，要使農業保險走出困境，關鍵和首要的問題是制度設計。農業保險制度設計應以政府為主體，突出農業保險業務的政策性，改變商業保險公司經營農業保險的現狀，通過建立與市場機制有效結合的政策性農業保險制度，將政策與市場機制相結合，為農業保險的發展創造一個有利的環境。
二、國外政策性農業保險發展的模式
各國發展農業保險的模式大體可分為政府主導型的政策性農業保險發展模式和市場主導型的商業性農業保險發展模式，分別以美國和毛里求斯為例進行說明。
(一)美國政策性農業保險發展模式
美國自20世紀30年代開辦農業保險，采用的是政府主辦、商業保險公司經營的發展模式。美國政府依據《聯邦農作物保險法》，通過提供巨災保險(屬基本保障水平)、擴大保障保險(屬較高保障水平)、集體保險和非保險作物保障計劃四大險種，取代政府救濟計劃將農業生產者納入農作物保險計劃。并規定不參加政府保險計劃的農戶，不能得到政府其它計劃的幫助。在運作模式上，目前農業保險的管理機構是聯邦農作物保險公司，與風險管理局屬于兩塊牌子、一套人馬，主要負責全國性險種條款制訂、費率擬定、業務指導和檢查，開發維護軟件、預測農產品價格等，為商業保險公司提供經營管理費補貼和再保險。政府還承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。1995年起，美國政府為了鼓勵部分商業性保險公司開展農業保險業務，為開辦農業保險的19家公司提供其相當于農業保險保費的31%的補貼，并提供農作物保險免稅、比例再保險和超額損失再保險等政策扶持。2000年美國農業保險補貼平均占到純保費的53%，保費補貼額平均達6.6美元／英畝，農作物巨災風險推行強制性保險制度并補貼全部保費，其他皆為自愿選擇。投保農民當年農作物收成因災害減產25%以上時，可取得聯邦農作物保險公司的最高賠償金額。1981—1988年間，美國政府對農作物保險的開支達42億美元，賠付金額與投保金額的比例高達14：1。1989-1999年10年間，聯邦政府對農作物保險的財政補貼總額累計達到108億美元，僅1999年一年就達到22.4億美元。2004年美國各家經營農險業務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。此外，政府還給予免稅和法律支持。雖然政府對商業保險公司的補貼昂貴，但是政府仍認為這是比救災計劃和政府直接經營更經濟的做法。
(二)毛里求斯農業保險發展模式
毛里求斯的糖業保險基金在國際上被公認為是一項成功的農業保險模式，該模式具有四個鮮明特點：第一，效率高。由于該基金只承保一種作物，業務簡單、單證費用低，加之計算機管理程度高、工作人員少，因而效率很高，其費用率僅占保費收入的7%(多數國家這一比例為15%—20%)。第二，費率擬定科學化。為防止風險不均質而導致逆選擇，該基金設計了多達100個檔次的費率體系，費率體系的高度差異化能激勵生產者努力耕作，以改善自己的費率檔次，從而達到少支付保費又能獲得較大保障的目的。第三，投資收益高?；鸬耐顿Y收入約為業務費用的150%，投資收入的50%用于基金積累，能夠相應減少農民的保費負擔，增強基金抗巨災的能力。第四，商業化運作。雖然政府在基金建立初期承擔支付工作人員工資的職責，而且政府要求強制投保，但到目前，該基金從原保險到再保險完全采用商業方式來運作。
雖然世界各國的農業保險經營模式都不盡相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保護、政府行政指導、財政資金支持、減免稅費業務發展與農業信貸銜接等措施。
特別值得一提的是，大多農業發達和不發達國家都有專門的法律制度就政府對農業保險的優惠政策以及具體補貼比例進行規定。如美國和日本分別于1938年頒布了《農作物保險法》，美國于1994年又制訂了《克林頓農作物保險改革法》。2000年6月美國國會通過了《農業風險保護法》，計劃在以后5年內提供總計82億美元財政支出，補貼農業保險。2002年美國又通過了新的農業法，進一步加強了對農業的補貼力度，決定在未來10年內給農業撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80%，在價格支持和收入政策、農產品儲備計劃、出口支持、農業基礎設施建設和信息服務、國內農業安全、教育研究和農業保險等方面推出了一系列新的舉措。正是由于有了這些政府補貼政策和相關的法律制度支持，各國的保險經營機構的農業保險業務才得以蓬勃發展。
三、適合我國政策性農業保險的制度設計
然而長期以來，我國由于經濟發展戰略等多方面原因，對農業保險的補貼和扶持非常少，我國的農險法律建設滯后、核算辦法、稅費扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉。《保險法》第155條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。但至今配套的法律、法規尚未出臺。在我國，農業保險只免交營業稅，其他方面同商業性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業性保險機構獨立經營農業保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
(一)構建支持政策性農業保險的法律體系
從對美國和毛里求斯的政策性農業保險發展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法規，確保農業保險的順利進行。我國雖然已于1995年頒布了《保險法》，但這只是一部規范商業保險的主要法律，并不適用于農業保險，對農業保險也并未有具體的規定。因此應盡早出臺專門的《農業保險法》?！掇r業保險法》應明確規定政策性保險的政策性和非商業性特征、農業保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規范農業保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；《農業保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農民的參與方式進行規范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業保險的支持。
(二)構建政策性農業保險的組織制度
農牧民受教育程度低，保險意識不強，即使政府提供大量保費補貼，農戶也不一定購買農業保險，在補貼過程中還會出現道德風險和逆向選擇。青海省屬多民族聚居省份，現有少數民族人口269.28萬人，約占全省總人口的46.98%。農民投保意識不高，制約了省財政補貼農業保險工作的進一步開展。
（二）缺乏對財政補貼資金的監督和管理
青海省缺乏專門的管理機構對農險補貼資金進行管理，保費補貼資金的發放、使用，補貼對象的核查等相關制度體系不完善。農業保險相關法律法規的制定進程緩慢，缺乏對政策性農業保險有效開展的法律支持。
（三）財政補貼主要針對農戶，對農業保險公司的補貼力度較低
目前財政補貼的對象主要針對參保農戶，對保險公司的補貼力度不夠，在一定程度降低了保險公司的經營積極性。目前，青海省的農業保險主要由中國人保青海省分公司承擔，經營和受補貼主體單一，同時再保險、巨災風險基金等制度缺失，財政資金無法對配套措施提供支持。
（四）財政補貼標準難以確定
由于缺乏政策型農業保險數據庫建設和相關分析技術，如何尋找財政補貼資金在政府、農戶、農險公司之間的平衡，是一個需要長期加以研究的問題。
二、青海省政策性農業保險財政補貼的基本思路
農業保險財政補貼在政策性農業保險的推廣和開展中得到了廣泛的采用，農業保險制度設計涉及財政補貼對象、補貼保險產品、補貼方式和財政補貼資金安排等方面。
（一）補貼對象
農戶和承保農業保險的保險公司是農業保險的參與主體，也是財政補貼的對象。通過財政補貼農戶，可以增強農戶的購買力，使農戶能夠負擔較高的農業保險費，從而提高農戶對農業保險的投保率。另一方面財政也要對承保農業風險的保險公司提供補貼，降低其經營成本，提高其承保農業保險的積極性。
（二）補貼品種
青海地處青藏高原，農牧業生產狀況有別全國其它地區，同時，青海省內各地區的農牧業風險又有所差異，因此，對補貼對象的確定要對癥下藥，因地制宜。目前，青海政策性農業保險主要針對大田作物、溫棚蔬菜、油菜等種植業作物以及生豬、奶牛、牦牛等畜牧業產品，為滿足農牧民日益增長的保險需求，在財政收入水平逐年提高的前提下，應擴展農業保險補貼的標的范圍，新增露天蔬菜、高原冷水養殖魚等符合青海農業特色的險種試點；同時，鼓勵農業保險產品創新，嘗試開辦氣候指數保險、農業收入保險等品種。
（三）補貼方式
1.保費補貼。
保險費補貼針對投保農民，是農業保險財政補貼中最重要的支出，為各國所普遍采用，農業保險費補貼對于青海省來說，也是實際可行的。一般來說財政對農業保險費的補貼比例為50%～80%，較高的農業保險補貼比例可以提高農民的支付能力，擴大農業保險產品需求。2012年青海省加大了對政策性農牧業保險補貼扶持力度，各級財政保險保費補貼資金從上一年的7421萬元提高到11445萬元。目前，青海省已被納入政策性農業保險中央補貼省份，保費補貼資金主要由中央、省和州縣按比例分擔，非補貼部分則由農戶承擔。
2.經營管理費補貼。
青海省財政應安排一定的資金給予政策性農業保險經營主體補貼，以降低其經營成本和風險水平，以及保險產品價格，有助于農業保險產品供給和需求增加。經營管理費用的財政補貼，一方面提高了承保公司的經營積極性，另一方面補貼過程中又會出現委托問題，即會造成承保公司放松風險管理，對財政補貼的依賴性增強，由此降低資金運作效率。因此，應謹慎采用經營補貼方式，合理測定不同地區和不同類型保險公司的農業保險經營費用，實施差別化補貼；在現階段農業保險發展程度下，既要進行經營管理費用的補貼，同時又要讓保險公司承擔一定的經營責任。
3.農業保險配套制度補貼。
開辦農業再保險，建立巨災風險保障基金以及稅收優惠是農業保險的重要配套措施。青海省農業再保險發展滯后，農業巨災風險分散方式單一，且沒有建立巨災風險分散保障基金等有效配套措施。發展農業再保險，通過農險公司的分保行為，可以更好應對農業保險的高風險性、高賠付率，提高保險公司的財務穩定性。考慮到目前政策性農業保險的發展情況，可先從國家層面建立全國性的農業再保險公司，專門經營農業再保險，中央財政再撥付一定的資金，在其經營方面對其支持。同時建立農業巨災風險保障基金，青海省的巨災風險保障基金可由中央和地方各級財政補貼支持及經營農業保險業務的公司共同籌集建立，基金應有政府專門機構管理，?？顚Ｓ?。未來，適時對巨災風險證券化，通過將農業風險在各市場主體之間轉移和分攤來進一步完善巨災風險分散機制。
（四）補貼標準
1.差異化的補貼標準。
財政在對農業保險進行補貼時，資金需求多少，農戶又承擔多少是一個必須要明確的重要問題，而補貼標準的確定則可以為政府進行財政補貼提供決策依據。青海省地域廣闊，省內各地區的自然條件和風險程度差別顯著，制定差異化的區域保險費率、確定不同的補貼標準更符合青海省的實際情況。
2.區域保險費率的制定。
青海政策性農業保險的財政補貼標準的確定、各地區具體的補貼額度是多少離不開的對區域保險費率的制定，區域保險費率可按下列方法得到。
三、青海省政策性農業保險財政補貼實證研究
（一）農業保險補貼資金測算
測算的假設條件為：納入保險補貼的農作物是青海產量較高的小麥、馬鈴薯和油菜籽三種；青海省農業保險的保障水平以農作物直接物化成本為標準（即保險金額以青海農產品直接費用計量）；中央和地方各級財政提供的純保費補貼比例為80%（中央財政負擔45%的保費補貼）；純保費率假定在4%～6%區間內。以2012年度數據為基礎，根據以上假設得到青海政策性農業保險所需資金。三種農作物100%投保的前提下，所需財政保費補貼總額是0.6億元～0.9億元，其中青海省地方財政應承擔的補貼資金是0.27億元～0.38億元，這些補貼資金將為141.3萬畝的小麥，125.55萬畝的馬鈴薯和240萬畝的油菜籽提供風險保障。農業保險在實際運作中，投保率不可能100%，如果投保率為70%，青海地方財政應承擔的補貼資金是0.189億元～0.266億元。青海省地方財政薄弱，2011年青海省地方財政收入為151.81億元，2012年的收入為186.42億元，增速僅為22.8%，明顯落后全國其他地區；總體來看，青海省地方財政對農險保費補貼承擔的資金雖不小，但這里僅是考慮了小麥、馬鈴薯、油菜籽等主要農作物，此外還有牧業、林業和漁業需要政府投入大量的資金進行補貼，這給青海地方財政帶來較大壓力。
（二）農業保險補貼對農民支付能力的影響
農民屬于低收入群體，收入來源單一，購買能力有限，同時農民的投保意識也十分薄弱，對保險存在偏見。政府對農民進行保費的財政補貼，可以減輕農民的經濟負擔，提高農民對農業保險產品的支付能力和購買積極性。2012年政府財政補貼后，在100%投保下，對參保農民實際保險費用的上限進行測算。若農業保險保費全由農民承擔，則小麥、馬鈴薯、油菜籽這三種農作物每畝的保費是23.23元、39.45元、12.4元，經政府給予農民保費補貼后，農民實際支付的保費為4.65元、7.89元、2.48元，農民保費負擔得到很大減輕。從整體來看，2012年青海省參保農業保險的農戶實交保費總額為2242.27萬元，2012年青海省從事農業的人口為370.55萬人，那么平均到每人實際支付的農業保險費額為6.05元。農業保險費支出在青海省農村居民生活消費支出中屬于其它商品和服務支出。2012年青海省農村居民人均生活消費支出為5338.9元，在獲得政府補貼下，農民實際承擔的保費才6.05元，只占到生活消費支出的0.11%，農民完全具有支付能力，而且對農民生活消費支出影響不大，并未降低其生活水平。
四、政策建議
（一）提高中央財政支持力度，多方籌措資金
青海省政策性農業保險的順利開展離不開中央財政的支持，青海省本身財政困難，補貼資金必須多方籌集。為滿足以后農業保險的實際需求，中央財政應進一步加大補貼力度，一是要擴大中央財政的補貼范圍，將與青海省農牧民收入息息相關的蠶豆、溫棚以及公益林為主的林業保險納入補貼范圍；二是要逐步提高中央財政補貼比例；三是實施多種中央財政補貼機制，如采取向農業保險經營機構進行差額補貼的形式，國家對“三江源”農牧地區的生態補償機制中，加大對當地農業保險的扶持力度。鑒于青海省農業保險的發展情況，從長遠考慮，還必須拓寬農業保險補貼資金的籌集渠道，多方籌集補貼資金；調整財政支出結構，縮減農作物價差補貼式的政策性補貼支出，轉向農業保險補貼支出的擴大。
（二）強化農戶參與農業保險意識
在農業保險的發展初期，農民對其往往認識不足，而一定的參保率是農業保險順利開展的重要前提。農業保險作為一種準公共產品，可采取強制性投保和自愿投保相結合的方式，采取多種途徑提高農民的參保意識，通過各種媒體和文化活動，加強對農業保險重要性的宣傳，以充分提高農民參保的積極性，使更多農戶在財政補貼中受益。
我國農業保險業經歷了一個曲折的發展過程，從1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦了一些農業保險業務。1982年到1992年農業保險業務呈上升趨勢，到1992年當年農業保險費收入達到8.62億元。但保費快速上升的同時是居高不下的賠付率，1991年農業保險的賠付率為119%。在政府支持性措施減弱以后，過高的賠付率導致農業保險業務逐步萎縮，中國人民保險公司不得不調整農險結構，對一些風險大、虧損多的農險業務進行戰略性收縮，而其他保險公司則是退出農業保險的經營。1993年以后農險規模和保費收入也逐年下降，2000年農險保費收入下降到3.87億元，2002年繼續縮減為3.0億元，全國農民人均繳納農險保費不到1元。我國農業保險遠未發揮其化解農業風險、保障農業生產穩定發展的作用。
一、我國農業保險發展存在的問題
考察我國農業保險20年來的發展歷程，發現我國農業保險主要存在以下5個方面的問題：
1.我國農業保險發展缺乏法律保障和政策支持
農業保險業發展20年來我國沒有制定專門的農業保險法規，在《中華人民共和國保險法》中沒有針對農業保險的專門條款，使得農業保險業務的開展缺乏法律支撐；連WTO農業國內支持與保護的“綠箱政策”允許對農業保險發展的保護條款，我國都沒有有效利用。日益加劇的農業自然風險和市場風險，凸顯國家農業保險政策的懦弱和不足，現有對農業保險的扶持政策遠不能適應農業保險發展的需要。
2.農業保險的深度和強度較低
我國農業保險在總體上普及率很低，覆蓋面很小，除新疆生產建設兵團業務覆蓋面較寬、有一定保險深度以外，全國農業保險承保率不及應保面的5%。1993年是我國農業保險發展的高峰年，當年全國的糧食作物承保面為4.8%、經濟作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲豬1.18%、家禽約1.3%、水產養殖2.5%、森林4.59%。除經濟作物覆蓋面超過10%以外，其余均在5%以下。1993年以后農業保險的萎縮，農業的投保覆蓋面進一步下降。目前我國種養兩業95%以上均處在缺乏保險保障的狀態之下，農業生產完全處于一種不確定性的包圍之中。
3.農業保險費率居高不下
我國目前農業保險費率居高不下主要包括以下兩個方面的原因：一是逆向選擇嚴重，通常是自然災害發生頻繁的地區急于投保，而一些旱澇保收的地區則不愿參加保險，造成農業保險的高賠付率，直接導致了農業保險的高費率；二是農險理賠復雜、特別是養殖保險核損較為困難，容易產生道德風險，騙賠的現象較多，也在一定程度上造成了農業保險的高費率。
4.農業保險的經營長期虧損
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，經營農險的風險巨大，農險的賠付率遠遠高于安全線。1982年-2002年期間農業保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業保險經營盈虧平衡點79%的賠付率；其中有7年的賠付額超過投保額，開展農險業務的保險公司長期虧損。盡管免除了農險營業稅，但國家的扶持力度不大，農險業務難以為繼。而且我國農險存在著政策性保險業務商業化經營的弊端，這也導致農險經營的長期虧損。
5.農民投保意愿較低
我國農戶小規模經營、農民收入不高，加之農民保險意識淡薄，對農業保險認識不足，普遍存在僥幸心理。農民投保意愿不高、投保面窄，農險業務不符合大數法則，使得農業保險公司無法在更大范圍內分散風險，這也是我國農險日益萎縮的重要根源。
二、農地制度的局限性與小規模農戶的經營風險
1.我國農地制度的局限性
20多年來我國以家庭承包經營制的農地制度推動了我國農業乃至整個國家經濟歷史性的持久增長。但從制度的安排來看，仍存在以下突出問題：
家庭承包制的固有局限性隨著改革深化和市場環境的變化逐步暴露出來，家庭分散經營更加劇了本已高度稀缺的土地資源承包的有限性，影響了土地的規模經營。這不僅大大限制了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，不利于土地區域性種植、機械化耕作和集約經營；而且增大了生產成本和交易成本，勞動力及農業固定資產得不到充分利用。加上農業生產收成的不確定性及市場的多變，單一分散的農戶不能很好地運用價格、成本與利潤的比較去規避市場風險，容易造成決策的盲目性、產品的單一化、市場行為的趨同性，導致農業生產經營始終處于一種不穩定的“振蕩”狀態。
我國農地產權激勵不足這表現為三個特征：產權不明確。土地所有權主體不明確，農民承包界定不清。產權不完善。農民擁有有條件的使用權和收益權。產權不穩定。我國農地制度多變，農戶權利經常受到損害，無法實現土地利用長期利益最大化。這三個特征與產權的自身特征——排他性、轉讓性、繼承性是相違背的，使農民對固定承包的土地缺乏長期預期，在收入、投入、風險目標的制約下，不能實現有效投入和積累機制。因而對我國農戶對有效抗擊自然災害的投入沒有積極性，是不難理解的。
2.小規模農戶經營的風險特征
在經歷家庭承包后我國的農業土地制度沒有出現新的根本性的制度創新，小規模兼業農業成為我國農業的基本特征。國內外對農戶內部風險處理的研究顯示，農戶的風險處理策略是理性的，尤其是小規模的農戶防范和處理風險的策略是有效的。我國小規模農戶經營風險及其特點是：
農戶面臨多種多樣的風險作為自然再生產和經濟再生產交織特征明顯的產業，在農業生產經營中，農戶既要應付農業的自然災害風險，又要應付農業生產資料與農產品價格波動以及農產品供求關系變動等的市場風險。隨著我國市場經濟的發展以及加入WTO等外部環境的變遷，農戶在面臨農業經營所固有的各種傳統風險的同時，正在面臨著越來越多的不確定性所導致的新的風險。這些風險對農戶生產經營的影響越來越大。
農戶風險分攤的外部環境差在良好的市場體系中，企業和個人可以通過資本市場來分散風險。例如通過保險和套期保值等形式消除風險和分散不可避免的損失。但我國農戶缺乏有效的資本市場來分散風險，其外部風險分散和防范的機制比較脆弱?，F階段農戶對風險的防范和處理主要還是通過家庭內部及農戶之間的各種手段來應付，而且這些手段主要集中在應付意外事故。對農戶生產和消費可能遭遇到的風險與不穩定性還缺乏有效的外部機制與手段來防范。
由于農業活動受自然條件影響大、風險程度高，農戶面臨的風險不確定性及損失都很大，商業保險往往不能承擔這種風險。保險公司無法統一農戶的行為，無法要求不同風險偏好和對各自風險評估不一致的農戶都加入統一的農業保險計劃，保險的信息高度不對稱，逆選擇和道德風險的防范都十分困難。這些特點決定了我國農業保險的外部機制安排在供給方面先天不足。
農民多是風險回避者大量的經驗觀察和實證研究表明：發展中國家的農戶通常都是風險厭惡者，他們在生產和生活消費中力圖回避各種風險，這主要是因為欠發達的農戶抵抗風險和補償風險損失的機制與手段的成本較高。我國農戶承受不起風險較大的損失，大多數農戶寧愿選擇生產風險較小、收入水平也較低的生產方式，而放棄那些收益可能較高、同時風險也較高的活動。
我國農戶家庭的小規模農業既受自然風險影響、又受農產品市場波動風險制約，農業生產經營比較經濟利益低下，農地制度的缺陷和農戶的風險處理策略使得我國農戶單靠自身力量是無力防范和承擔諸如農業洪澇、干旱等巨災風險的。
3.我國政策性農業保險制度設計
在土地家庭承包制條件下，小規模經營的農戶依靠自身的力量是難以承擔洪澇、干旱等巨災的農業風險，必須依靠政府和社會的力量、通過農業保險的方式分散和化解農業巨災風險。針對我國農業巨災風險特征農業經濟結構特征和WTO框架下農業保護政策，我國的農業政策性保險制度設計如下：
大宗農產品（糧棉油）是我國大面積種植的主要農產品，極易受到洪澇、干旱巨災的威脅。大宗農產品涉及千家萬個農戶，擬采取政府統籌農業保險的措施：類似西方國家的農業保險，給參加大宗農作物投保的農戶提供保險補貼或分擔保險費。美國、日本等給本國農戶的保險補貼達到農業投保費的45%以上，考慮我國目前財政負擔情況，給予大宗農產品的洪災保險補貼率可為30%；大宗農產品生產面廣、經營分散，農業保險的運作成本高昂，為鼓勵保險公司從事農業保險事業，政府應當給予農業保險公司的經營成本費用補貼。
其他農產品，經濟價值較高、生產經營效益好，可采用互助共濟式——相互保險的農業保險模式。非大宗性農產品是當前農業產業結構調整的主要發展方向，采用相互保險模式可以起到風險化解與分散的作用。根據一些國家的經驗，我國目前實行農業相互保險機制的途徑比較可行的是集資模式。由于單個農戶實力有限，可以考慮以村民小組或村級經濟集體為成員單位參與相互保險公司的集資和籌建。
在缺少政策性農業保險的條件下，為鼓勵更多的保險公司參與農業保險業務，可以考慮將農村其他保險（如財險、人壽險）納入農業保險，享受農業保險的一些政策待遇。這樣的制度設計有助于從事農業保險業務的保險公司將農村地區其他保險業務的收益補償經營農業保險業務的虧損，從而分散保險公司的經營風險。
改變國家對受災地區救濟救災款的辦法，將財政救災救濟款在內、甚至一部分扶貧資金等轉化為以農業保險補貼的形式發放，這樣既可以減輕對受災地區補貼的隨意性和地方政府對國家救災補貼的依賴，減少國家財政支出和提高財政補貼的使用效率，又可以推動受災地區農業保險業務的發展，同時改變政府和受災地區人們只重視抗災救災、忽視農業災害風險的防范和風險分散與轉移的觀念。
農業洪澇、干旱等巨災的特點決定了巨災保險所具有的公共產品性質，農業巨災風險不符合大數法則，純粹由以追求經濟利益最大化為原則的商業保險公司提供是不現實的。因此，為防范和化解巨災風險、真正實現保險保障農業生產經營的功能，政府就有必要通過合理的“市場干預”，建立國家巨災保險保障基金。以巨災保險基金支持農業水災保險業務的正常進行，并且政府要作為巨災基金的“最后的再保險人”，在巨災基金不足以應付賠款支出或達到某一收支臨界點時，政府應當提供強力的財政支持。
借鑒發達國家經驗，發展我國農業政策性保險。為減輕自然災害給農民可能造成的風險損失，西方發達農業國政府對從事農業保險的機構提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低保險費普遍參加農業保險。發達國家發展農業政策性保險經驗，我國農業政策性保險實施途徑：一是強制保險，在一定地區實施農業保險時，把農戶貸款、技術幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農業保險的農戶以保費補貼和對保險公司的農險業務費用補貼；三是對參與農業保險的保險公司實行稅收優惠，減免營業稅和所得稅。
參考資料：
一是保險意識方面。從政府角度看，目前的政策性農業保險業務中，保險公司主要依靠基層政府和相關職能部門的力量進行推動，委托村委干部等相關人員配合保險公司實施。個別地方政府工作人員對保險認識不夠，推動積極性不足，部門間協調配合成本高，甚至出現相互推諉的現象，影響了農業保險開展。從保險公司角度看，由于農業保險的復雜性，一些基層保險機構的工作人員在農業保險經營中存在畏難情緒，推動力度不夠。從農戶角度看，受傳統生產生活方式影響，農戶對利用保險制度進行風險分擔的意識還不強，再加上效益不高的農業現狀，農民收入普遍偏低，投保主動性不足。
二是業務開展方面。我國農業發展還處在初級階段，絕大部分農戶種植的土地面積相對較小，個別農戶種植的面積甚至不在同一個地塊，農業保險標的的分散特點導致承保時風險評估復雜、成本高。由于農業保險標的的特殊性，農業保險承保理賠時間集中，工作量大，涉及面廣、手續繁瑣，對從業人員政策水平和能力要求較高，再加上農村交通不便的客觀現實，都給保險人造成了不小的困難，從而導致承保成本較高、覆蓋面不廣。
三是產品本身方面。目前，政策性農業保險產品的特點是三低和三高。三低指的低收費、低保額和低保障。低收費是指向農戶收取的保費較低。有些種植險農戶只需要交幾塊錢，有些保險機構為快速承保，會出現村委或者鄉鎮企業等單位代為農戶繳款進行投保的情況，造成理賠糾紛。低保額帶來的低保障讓農戶缺乏投保意愿。三高指的是高風險、高成本和高賠付。我國自然災害頻繁，農業經營風險大，種植業農戶大多為小農經營，種養業農戶大多規模較小，承保理賠技術含量高，災情判斷和損失估算程序復雜，賠付率很高。
四是資源投入方面。農業保險業務特殊，涉及面廣，相關農業保險業務規定的操作細節還不多，指導性不強，公司缺乏對開展農業保險業務的培訓和指導。農業保險承保理賠需要保險公司貼近農村一線，需要基層機構和大量人員親力親為。目前，保險機構的基層組織建設還不能適應農業保險的迅速發展，基層網點鋪設不夠，從業人員數量不足，素質不高，都影響了農業保險發展，距離實現“不出村辦保險、不出村辦賠款”還有差距。
二、下一步促進政策性農業保險發展的建議
農業保險惠及千萬農戶，涉及國家根基。政策性農業保險能有效轉移農戶經營風險，提升農戶抗風險能力，為農民增收“保駕護航”，為農業和農村發展起到“四兩撥千斤”作用。建議從以下幾個方面促進政策性農業保險健康發展。
一是堅持現行農業保險制度?！掇r業保險條例》從體制上確定了我國現行的政策性農業保險制度，即政府與市場合作的制度模式，不僅包括政策性保險，還包括商業險保險。農業保險不僅有政府政策支持，還有各部門共同協助。這是中國農業保險多年發展，不斷嘗試而得到的正確選擇，符合農業保險歷史的演變結果。這種制度也符合我國國情，符合當前市場化改革的大背景，且已顯示出巨大的制度紅利，促進政策性農業保險發展要堅持現行農業保險制度的頂層設計。
二是完善政策扶持機制。農業保險作為政策性險種，必須發揮政府支持作用。根據當前財經現狀，可適當加大中央、省、市財政補貼比例，減輕縣級財政壓力。農戶自繳部分可適當降低，甚至取消?？刹扇〈迩f或鄉鎮集中投保形式，降低業務成本，激發保險公司承保熱情。建議加大政府對保險公司的支持力度，為保險公司提供經營管理費用補貼，節約經營成本，或者實行稅收減免和其他經濟手段，鼓勵商業保險公司開展農業保險業務。
三是提升創新驅動力。從體制、銷售渠道、產品等方面創新，構建各具特色的政策性保險模式。在現行農業保險制度頂層設計框架內，鼓勵不同區域創新機制，靈活運用多種形式，建立適合當地實際的農業保險模式。如試行農業保險無賠款優待制度，即對未發生賠款或未達到賠付比例的種植業保險按一定比例無賠款優待，返還給農民一部分保費用作下年度保費，提高農民投保積極性。如簡化農險承保理賠程序，提高工作效率。創新銷售渠道，突破現行直接銷售模式，發展間接營銷，適度發揮機構、農村合作組織等中介機構優勢，提升推廣力度。創新產品，農業保險可根據當地具體情況，有針對性的開發合適的農業保險品種，尤其是具有地方特色的農作物險種，從傳統的種養擴展到農民生活的方方面面，也可以根據經濟發展的狀況，制定不同的保險費率，滿足不同層次農戶的需求。
四是加強機構人才等基層建設。農業保險技術性強，不僅需要大量精算、管理等復合型人才，更需要懂農業技術和保險技術的一線人才。我國農業保險的發展歷程導致農業保險基層機構人才斷層，隊伍薄弱，發展受限。支持承辦農險公司在鄉鎮鋪設基層農村網點或者建設三農服務站。支持通過引進和自己培養等方式吸引人才進入農業保險領域。注重發揮行業協會組織作用，探索切實可行的高效農業保險承保理賠技術，積極推廣。為從業人員提供交流學習機會和平臺，提升人才隊伍素質，加強隊伍建設，為農業保險奠定發展基礎。五是提高農戶保險意識。農民是農業保險的參與主體，沒有農民參與，農業保險是發展不起來的。由于我國農民收入水平低，生活水平差，農民參與保險的積極性不高。有些農民認為支出加重家庭負擔，沒有必要，有些農民認為災害短期內不會發生，保費白交了。政府和保險公司應加強宣傳，向農民宣導農險保費的重要意義，讓農民了解投保的益處，切身感受參保的積極作用，逐步由依賴政府意識向自我保障轉變，提高參保積極性。農業保險的發展在于真正提高農民風險防范和自愿投保意識，只有農民真正了解保險、選擇保險，才能有效推進政策性農業保險的快速發展。
從當前制度設計上看，我國初步形成了較全面的多層次的醫療保險體系，構建了較完備的醫療保障框架，低保群體“看病難、看病貴”問題得到一定程度的緩解。碩士論文，醫療保障。但在實踐過程中，低保群體最容易滑入醫療“貧困陷阱”，“因病致貧、因病返貧”現象也是屢見不鮮。碩士論文，醫療保障。
一、低保群體醫療保險的基本狀況及分析
現以豐城市原始調研數據為依據，分析我國低保群體的基本狀況及低保群體醫療保障體系中存在的問題。
1.調查基本情況與初步分析
我們共調查了豐城市100戶低保家庭，城市和農村各50戶。（1）年齡結構：低保群體多數是中老年人，60歲以上高達38%。說明低保群體老齡化問題相當嚴重，給國家帶來低保救濟和老人供養的雙重壓力。碩士論文，醫療保障。碩士論文，醫療保障。（2）致貧原因：致使他們成為低保戶的原因，主要是常年性的低收入；其次是其他原因，如家庭主勞動力早逝、下崗、家園遭受自然災害等；然后是多年重病和傷殘。（3）月人均收入：低保戶的月人均收入主要在100至300元之間，其中大部分來自政府發放的低保金及子女給予的贍養費。然而，這只能維持他們的基本生活，若遇到疾病風險，他們將陷入巨大困境，甚至失去基本的生活保障。（4）年人均醫療費用：在100戶被調查低保戶中，有一半以上的被調查者的年平均醫療費用在500元左右，超過四分之一的被調查者的年平均醫療費用超過1000元，其中有三戶超過5000元以上。
2.存在的問題：（1）醫療費用報銷比例低，難以解決低保群體“看病貴”的問題。在調查的100戶中，平均每年的醫療費用支出在1000元左右，而這些醫療費用支出是在城鎮基本醫療保險、新農合和城鄉療救助報銷之外的。據被調查的低保戶反映，其醫療費用的報銷比例在40%～60%之間。對于大部分的低保戶來說，這部分報銷之外的醫療費用是一個沉重的負擔，占其生活總支出的35%以上。（2）報銷范圍過小，只能在定點醫院才能報銷。報銷醫療費用的范圍僅僅局限于國家規定的醫藥目錄，很多疾病的相關治療藥物被排除在報銷范圍之外。低保戶普遍反映不住院就不能報銷醫療費用，而住院各項醫療費用又比外面一些診所貴，即使報銷了一些費用也不劃算。在豐城，定點醫院偏少，僅有豐城市人民醫院、豐城市中醫院以及豐城市紅十字會醫院三家是醫療保險定點醫院，對于地理位置相對偏僻的地方，特別是農村地區來說，“看病難”問題十分突出。碩士論文，醫療保障。（3）報銷手續過于繁雜，報銷花費時間過長。調查發現，低保戶對現行醫療保險體制不滿意的一個主要原因是手續太多、程序太繁，他們希望政府能簡化手續，減少程序。比如，豐城市的醫療救助首先要向居(村)委會申請，然后通過鄉鎮、縣市民政以及醫保、新農合等相關部門的審核，手續繁瑣，審批時間長達一個多月。
二、政府為低保群體采購商業醫保的政策設計
1.模式借鑒：（1）江蘇江陰模式：自01年起江陰的農村醫保就由太平洋保險公司江陰支行管理，實行27元保費，2萬元補償的方案，太?？梢詮尼t保基金中提取10%的管理費，征繳、管理、監督三權分立。（2）河南新鄉模式：自04年起河南新鄉的新農合作就委托中國人壽保險公司新鄉分公司管理，當時國壽提取的管理費為保費的1%，07年為2%。2008年新鄉開始將城鎮居民和職工基本醫保委托給壽保公司經辦或部分經辦。
2.政策設計及建議：（1）政府通過招標方式引入商保競爭機制，與實力雄厚，專業化水平高的保險公司合作，將低保群體的醫療保險循序漸進地委托給商保公司管理，由商保公司根據各地的實際情況采集原始數據并通過精算確定保費率及補償額。（2）實行“征、管、監”分離制度，政府負責醫保方案制定和出臺相關政策等工作；民政部門負責資金籌集，向保險公司支付保費和監督等工作；保險公司以第三方管理者的身份，受托承辦低保群體醫保運行管理中的報銷，結算和審核等工作。（3）政府規定保險公司可以從醫保基金中提取1%—10%的管理費用，具體比例由各地根據實際情況確定。（4）政府將低保群體的醫保基金劃撥到保險公司專項賬戶，采用信托方式運作，實現醫?；鸷驼渌Y金的有效隔離。保險公司按照收支兩條線統一管理，實現專項資金和分公司其他費用分開核算。
三、政府為低保群體采購商業醫保的政策論證
1.政策成本分析：09年我國低?？側藬禐?107萬人，根據豐城市的調查數據，低保戶期望的醫療費用報銷比例為80%，每人平均每年醫療費用支出約為1000元，則
總成本：71.07億元
低保戶期望報銷額：56.856億元（71.07×80%）。
其中：城鎮基本醫保和新農合負擔額：28.428億元（56.856×50%）（50%為全國平均水平）
其他補充，如城鄉醫療救助等負擔額：17.0568億元（56.856×30%）
商業醫保負擔額：11.3712億元（56.856×20%）
即政府實行為低保群體采購商業醫保的政策，共需籌集資金11.3712億元，此即為其政策成本。
2.政府財政可承受性分析
低保戶自繳保費：0.94547億元（城市2347.7萬人×20元/人=0.46954億元；農村4759.3萬人×10元/人=0.47593億元）。
政府因引入為低保群體采購商業醫保政策后，可以精簡政府機構，減少工作人員，節省財政經費：按河南新鄉模式，工作人員由544人減少到50人，財政經費由千萬以上較少到不過150萬元，可測算節省額至少有2億元。
政府因引入為低保群體采購商業醫保政策后，可以降低不合理的醫療費用支出：按江蘇江陰模式，不合理的醫療費用從一般水平的30％下降到了15％，可以測算節省額至少有1千萬元。
其他，如社會慈善捐助：1億元。碩士論文，醫療保障。
則政府財政還需負擔7.32573億元。
可設計，中央財政負擔60%：4.395438億元；地方財政（省級）負擔40%：2.930292億元。
《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》測算2009—2011年各級政府投入8500億元。因而政府因引入為低保群體采購商業醫保政策后由政府財政負擔的7.32573億元，可以得到確實保障。
參考文獻:
20世紀60年代中期，世界建筑業啟動了新一輪的發展，建筑物單體的高度與體量急驟增加，二、三百米的超高層建筑，單體超過10萬平方米的大型建筑已十分普通。建筑物規模的增大與工程建設的技術難度不僅體現在高度與面積上，建筑物的多功能使用(同一幢建筑物內分層區具有辦公、酒店、商場、公寓、娛樂等使用功能)。各類使用者對建筑物的服務要求多樣化與服務性能日趨提高，越來越重視生活條件與環境的舒適性、與社會和人際溝通的便捷性、生存空間的安全性、設施服務的完善性、管理組織的嚴密性等。在解決這些復雜難題的過程中逐步形成了智能建筑的概念。
1智能建筑的理論體系
長期以來，對智能建筑是否存在理論與學科特征，一直未能形成比較一致的認識。有些人士認為智能建筑就是把計算機、控制及電子設備運用于建筑物，只是高新技術的綜合應用而已，并無理論可言。
然而，筆者認為經過二十年的實踐，智能建筑已不如早期那么神秘朦朧，在長期的建設、應用與管理中，已經凸現其深層的特征，有必要對此進行探討。圖1所示為智能建筑理論的結構，下面將分別進行闡述。
a.應用對象層。智能建筑為人類活動提供信息化、自動化的工作和生活場所，它的應用對象就是建筑物的使用者、管理者與服務提供者。
b.特定功能層。只要是按現代化、信息化運作的機構所在地都有智能建筑的需求，因此智能建筑早已不是辦公建筑的專利，公共建筑、住宅建筑、工業建筑、軍事建筑都可以按智能建筑建設。近十年來，中國與全球一樣建成了大量智能型的辦公樓、酒店、體育場館、會展中心、醫院、學校、法院、圖書館、劇院、博物館、機場、車站、住宅、電子廠、食品廠、化工廠、發電廠、軍營、應急指揮中心等建筑物，這些建筑物在世界的經濟與社會中起著極為重要的作用。在這一層面上，智能化系統功能需求與設備配置往往受建筑物個性、建設目標，管理模式和投資力度的影響而有較大的差別。
c.應用技術層面。這是智能建筑的技術基礎，由通信網絡技術、智能控制技術、信息處理技術和綜合管理技術等組成。在這些技術領域中，最新的技術成果及其形成的裝備會以最快的速度應用于建筑業。如在5年前，當軟件工程界剛開始討論中間件技術時，市場上立即推出了采用中間件技術的智能建筑系統集成軟件iz bms集成化智能建筑管理系統)。又如當工業以太網技術出現突破，隨即出現了基于工業以太網的樓宇自動化系統。
d.基礎理論層。雖然從表面上看，智能建筑嵌人了許多令人目眩的五光十色的技術，但實質上智能建筑并不僅是新技術的綜合與新裝備的組合，而在其深層次中是有基礎理論的支撐。
1945年奧地利人貝塔朗菲創建系統論形成了“系統哲學”，這是把世界看作一個巨大組織的機體主義世界觀，它包括了系統本體論、系統認識論、系統價值論和系統方法論。系統理論的概念(等級秩序、漸進分化、反饋、開放等)與方法(圖論、集論、控制論、對策論、排隊論等)是智能建筑總體設計與工作流程規劃中的重要工具。
美國人香農在1948年奠定了信息論的理論基礎，使人類傳統的科學從以材料與能量為中心的體系，轉變為以材料、能量與信息為中心。當建筑物的智能水平日益提高后，人們已不滿足僅在通信信道容量、噪聲抑制、數據加密上應用信息論，而需要進一步通過統計及隨機過程的分析來討論語義分析、信息的嫡的應用。
“以人為本”在如今似乎已成為一句時尚的語句，但在智能建筑的功能設計與運行管理中，如果缺乏針對使用者與管理者的工作和生活便利考慮，缺乏以人機工效學對人機界面、機器與人的共享空間的設計，缺乏在智能化、數字化環境下對不同職能與層次人的行為處理分析和對策，那么任何再先進的智能化系統也是失敗的。
智能建筑不僅僅是當前高新技術的盡情應用，而且必須從可持續發展的角度對建筑物的一切進行考量:設備與材料的環保、系統運行方式的綜合能效設計、建筑物節能模式的選擇、建筑物管理的組織結構設計，都需要從有利于協調“自然·社會·經濟”關系，提高“人口·資源·環境”可持續發展的水平來考慮。這些工作要有助于建立7項工作:選擇資源節約型的經濟體系、推進社會公平化的社會體系、重視提高國家綜合實力的科技體系、保持自然生產能力的生態體系、促進環境質量提高的環境體系、提高國民整體素質的人口體系和規范合理行為的政策法規體系。“可持續發展”是我國的基本國策之一，已深人到整個社會。智能建筑自然也在“可持續發展”政策的覆蓋之下。
顯然，在智能建筑所有的相關領域，以上的理論都在工作過程中起著宏觀導向與微觀指導的作用。
2智能建筑理論的特征
通過上述分析可見，智能建筑不僅存在理論，而且其理論結構相當復雜，還具有以下三個特征。
a.多目標的優化智能建筑不是機械的技術與設備集合，而是一個大系統，需要多視角地考慮技術、管理、經濟、人文、環境等因素的大系統運行目標，并且調動各種手段使系統達到最優的綜合目標。即系統的優化目標函數為:s=f<技術、效率、價格、智能建筑理論與工程實踐—程大章發展、環境、人氣等)。
b.多學科的綜合這一點是顯然的，智能建筑的規劃、設計、運行和管理，所涉及的技術，經濟、管理以及法律問題，都必須有效地應用各學科的知識成果來解決。
c.多因素的相關性智能建筑與社會信息化、社會經濟發展、管理模式、裝備技術發展、政府導向等具有十分密切的關系，盡管就表面來看智能建筑僅是一種建設行為與經營管理方法。但是從建筑物的生命周期成本(lcc life cycle cost)(見圖2)來看，當某種設備與技術采用后，可改變其生命周期中許多相關的分項狀態。
比如采用完善的ba(建筑設備自動化)系統進行照明系統的節能控制(按照度、時間、夜間最低照度、分區等)，可以有效降低電耗與照明設備的運行時間，而照明設備因此而延長壽命減少了照明設備的維護更新費用。這可使建筑物生命周期成本中的能耗費與設備更新費用減少。但是要實現這一目標需要設置完善的ba系統，要增加建設的一次投資.同時，降低能耗的效益并不僅僅體現在lcc的圖中，它對于廣義的環境保護價值更是巨大的。
3智能建筑工程實踐的分析
近年來，隨著中國綜合國力的增強，全國各地的智能建筑熱潮有漲無退。由于我們已經歷了較長期的探索，在工程建筑中有許多成功的經驗，也有不少失敗的教訓，無論是建設方/業主，工程技術人員，還是物業管理人員，都逐步趨于成熟。因而最近起步建設智能建筑的地區(暫稱為后行地區)，往往可以比北京、上海、廣州等先行開發建設的大城市(暫稱為先行地區)有更好的建設效果。我們將之稱為后發優勢，見圖3
智能化系統工程先行地區由于一開始處于探索前進的過程，不可避免地在早期建設中存在著各種過份的行為(控制論中稱之為超調)，隨后又出現因失誤而放棄的行為(稱之為振蕩過程)，最后趨向于合理的裝備與功能水平。而后行地區由于可以借鑒先行地區的經驗與教訓，可以比較合理穩妥地確定自己的智能化系統工程建設目標與行為，雖然起步稍遲，但最終可以與先行地區趨向于同樣的建設效果，而他所化的代價則比先行地區要小得多(如早期智能住宅小區建設成本高達230元/mz，而近年來則在60元/mz左右，而且裝備的性能與質量更好)。
4智能建筑已經形成產業鏈
建筑業是中國經濟發展的重要抓手。中國經濟發展的歷史與現實清楚地告訴我們，國民經濟狀態上升建筑業必然興旺，建筑業發達了，國民經濟必然形勢大好。中國近年來持續的經濟增長其中就有1---2個百分點來自建筑業貢獻。
隨著中國城市化進程的加快，全國的基本建設規模不斷增大，北京市2008年的奧運會與上海市2010年的世博會，大大刺激了建筑業發展，智能建筑與智能住宅小區則成為建筑業的精品。在工業建筑物、民用建筑物、軍事建筑物與市政建筑物中的電氣設備投資已從上世紀80年代總投資的6%一7%，增長到總投資的10%----18%，并且還在不斷上升。與此同時，市場中的各類智能建筑電氣設備不僅引進了大量國外先進技術與產品，也推出了一定數量具有自主知識產權的產品。據不完全統計，與智能建筑電氣設備相關的國內企業約有6---8千家，智能建筑電氣設備的民族企業在穩定成長。目前智能建筑行業，已基本形成了一條穩定的產業鏈，產業鏈的各方關系可以用圖4來描述。
圖中箭頭表示各方的相互關系:①提供建筑化系統設備工程與技術服務;②提供智能化系統設備功能信息、設備使用改進意見;③提品與設備技術信息;④提供系統設備需求信息與系統設備功能信息;⑤人才與技術的需求與供應。
圖4智能建筑的產業鏈示意圖
圖4所示的關系中，工作的基礎是國際標準、國家標準與行業標準(注:gb/t50314為《智能建筑設計標準》，gb50339為《智能建筑施工及驗收規范》)。
5智能建筑應用的發展趨勢
隨著文明的進步，人們對工作與生活的環境要求不斷地提高，建筑物的功能與相應的標準也逐步提升.智能建筑作為現代建設技術的核心，面臨著新的挑戰。
